Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12903/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	02/14/2007

Relator:	Teresa de Sousa

Descritores:	DECRETO LEGISLATIVO REGIONAL ILEGALIDADE DE NORMAS COM FORÇA OBRIGATÓRIA GERAL ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL OFENSA AO CASO JULGADO

Sumário:	I - Tendo o Acórdão nº 161/2003 do Tribunal Constitucional declarado, com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes dos artigos 7º, nº 2 e 6º, 11º, nº 3 a 8, 14º, nº 3, 17º, nºs 1 e 2, 18º a 29º, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, não podia a Resolução recorrida conter as medidas nela enunciadas, por contrariarem frontalmente tal decisão judicial. II - Assim, por ofender o caso julgado, tem aquela Resolução que ser declarada nula - art. 133º, nº 2, alínea h) do CPA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Sindicato dos Professores da M..., identificado a fls. 2, vem interpor recurso contencioso do acto administrativo do Conselho do Governo Regional da ..., praticado em 3 de Abril de 2003, publicado no Jornal Oficial da RAM, I Série, nº 4, de 11.04.2003, sob a forma de Resolução nº 371/2003, que determinou manterem-se inteiramente em funções os membros actuais dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básico e secundário, com as competências, reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do D/Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro.

Na sua resposta a entidade recorrida suscitou as questões prévias da insindicabilidade do acto, irrecorribilidade do mesmo e ilegitimidade do recorrente, defendendo que o recurso deve ser rejeitado. Quanto ao mérito defende a improcedência do recurso.

O recorrente, notificado nos termos do art. 54º, nº 1 da LPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência das questões prévias.

Em alegações o recorrente formulou as seguintes conclusões:
I- O acto administrativo recorrido padece de vicio grave de violação de lei e deverá ser banido da ordem jurídica.
II- É um acto administrativo claro e expresso e não um acto político, por conseguinte, é sindicável pelos Tribunais Administrativos.
III- Recorrente é parte legítima nos termos do n°3 do art° 4° do D.L. 84/99, de 16 de Março.
IV - O acto recorrido é nulo por vício de usurpação de poder, em virtude de ofender a esfera jurídica jurisdicional do Tribunal Constitucional e contrariar a declaração de ilegalidade constante do seu Acórdão n° 161/2003, de 25 de Março.
V- Também é nulo por usurpação de poder porque invadiu a esfera jurídica e o núcleo de competências dos estabelecimentos escolares, por violação ao art° 3° do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação Pré-escolar e dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo D.L. 115-A/98.
VI- Era às escolas que competia resolver a questão que foi colocada pela declaração de ilegalidade com força obrigatória geral proferida pelo Tribunal Constitucional, por causa do efeito repristinatório da decisão deste Tribunal, pelo
foram violadas as normas dos artigos 2°, 3°, 4° e 5° do D.L. 115-A/98, de 4 de Maio.
VII- O acto recorrido padece de vicio de violação de lei porque viola directa e expressamente a norma do n° 1 do art° 282° da C.R.P..
VIII- Também viola, por isso, as normas dos artigos 2°, 3°, 4° e 5° do D.L. 115-A/98, de 4 de Maio/ normas que obrigatoriamente teriam que ter sido levadas em conta e cumpridas face à declaração de ilegalidade proferida pelo Tribunal Constitucional.
IX- O acto recorrido é também nulo por carecer em absoluto de forma legal/ na verdade, o Recorrido, Governo Regional da R,A.M., violou absolutamente o dever de fundamentação.
X- O acto recorrido também deverá ser julgado nulo por ofender o principio do caso julgado/ ou seja, por ofender a questão resolvida no douto aresto do Tribunal Constitucional que declarou a ilegalidade das normas 7°, n°2 e 6, 11°, n°3 a 8, 14°, n°, 17°, n°l e 2, 18° a 29°, 63°, 67° e 76° do D.L.R. 4/200Q/M, de 31 de Janeiro, com força obrigatória geral.
XI- O acto recorrido constitui decisão de desacatamento de sentença do Tribunal Constitucional e é atentado ao Estado de Direito.
XII- Neste sentido, a Resolução n° 371/2003, de 3 de Abril, proferida pelo Conselho do Governo Regional da R.A,M. deverá ser declarada nula por diversos vícios de violação de lei, banida da ordem jurídica e substituída por outra ordenando o cumprimento das normas constantes do D.L. 115-A/98, de 8 de Maio, na parte normativa repristinada por efeito da declaração de ilegalidade das diferentes normas do diploma regional acerca da Gestão Escolar.

Em alegações a entidade recorrida manteve, no essencial, o alegado a resposta.

O EMMP emitiu parecer a fls. 83/84 no sentido da improcedência das questões prévias e a fls. 213/214, no sentido de ser concedido provimento ao recurso, por o acto recorrido enfermar de nulidade.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos
Tendo em atenção os documentos juntos aos autos consideram-se provados os seguintes factos com relevância para a decisão:
1 - Em 11.04.2003, foi publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da M... (RAM), I Série, nº 4, a Resolução nº 371/2003, de 03.04.03, do Governo Regional da M..., do seguinte teor:
“Pelo Acórdão nº 161/2003, de 25 de Março proferido pelo Tribunal Constitucional foi declarado com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes dos artigos 7º, nº 2 e 6º, 11º, nº 3 a 8, 14º, nº 3, 17º, nºs 1 e 2, 18º a 29º, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da M..., aprovado pelo Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, com os efeitos previstos no artº 282º da Constituição da República Portuguesa.
Assim, até à implementação do novo enquadramento legal a nível regional e por razões de interesse público que se concretizam no facto de se estar no decurso do ano lectivo e porque é necessário assegurar a gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básicos e

secundário da rede pública da Região Autónoma da M..., a fim de evitar hiatos com repercussões no Sistema Educativo, com prejuízo directo para as escolas as famílias e os alunos:
Considerando ainda que estão eminentes:
a) Publicação de nova legislação nacional - princípios fundamentais de lei de bases do Sistema Educativo - sobre a matéria;
b) Transferências de competências também sobre estas questões;
c) Uma revisão constitucional.
O Conselho do Governo reunido em plenário em 3 de Abril de 2003, determina o seguinte:
- Mantém-se inteiramente em funções os actuais membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básico e secundário com as competências, reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro.” - cfr doc. 1, fls. 21/22.
2 - O presente recurso deu entrada neste tribunal em 12.11.2003 - cfr. fls. 2.

O Direito
Das questões prévias
A entidade recorrida na sua resposta suscitou as questões prévias de insindicabilidade e irrecorribilidade do acto recorrido e da ilegitimidade do recorrente.
Quanto à insindicabilidade alega a entidade recorrida que a Resolução recorrida não visa produzir efeitos numa situação individual e concreta, tendo, pelo contrário, carácter geral, referindo-se a uma categoria abstracta. Por outro lado, não foi emitida no exercício do poder administrativo, constituindo um acto político.
Afigura-se-nos não lhe assistir razão.
De facto, o acto recorrido não tem natureza abstracta, visando produzir efeitos jurídicos na esfera individual e concreta de cada um dos actuais membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos de ensino nele contemplados, e com as reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, como dele consta.
Assim, trata-se de um acto administrativo (art. 120º do CPA), que se dirige a cada um dos membros dos referidos órgãos de gestão escolar, consubstanciando uma ordem e um comando, que impõe um dever individual e concreto em relação a cada destinatário de se manter em funções, nos termos anteriormente estabelecidos, pelo que se trata de um acto administrativo sindicável.
E, tal acto é recorrível, visto tratar-se de um acto administrativo novo, que introduz modificação na esfera jurídica de cada membro dos órgãos escolares, obrigando-os a manter-se em funções ao abrigo do citado Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, cuja ilegalidade foi declarada com força obrigatória geral pelo Acórdão nº 161/2003, do Tribunal Constitucional
Quanto à legitimidade do recorrente, tem de considerar-se existir em face da relação material controvertida, tal como é configurada pelo

recorrente, e nos termos do art. 26º do CPC, aplicável ex vi do art. 1º da LPTA.
De facto, o recorrente alega que os seus representados têm interesse em ver aplicadas as normas do DL nº 115-A/98 que obedecem aos princípios fundamentais de defesa da democraticidade e participação de todos os intervenientes no processo educativo e da representatividade dos órgãos de administração e gestão da escola. Neste sentido, o recorrente e os seus representados têm o legítimo interesse colectivo e individual em ver, na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional, cumprida a disciplina jurídica daquela lei geral da República.
Ora, os sindicatos tem legitimidade, nos termos do art. 4º, nº 3 do DL. nº 84/99, de 19/3, para a interposição de recursos contenciosos em defesa colectiva de todos os direitos e interesses individuais ou colectivos, legalmente protegidos, dos trabalhadores que representem, em matéria sócio-profissional (cfr. neste sentido Ac. STA - Pleno, de 06.05.2004, Rec. 1888/03).
Nestes termos, improcede a excepção invocada.

Quanto ao mérito
Vem interposto recurso contencioso do acto administrativo do Conselho do Governo Regional da M..., praticado em 3 de Abril de 2003, publicado no Jornal Oficial da RAM, I Série, nº 4, de 11.04.2003, sob a forma de Resolução nº 371/2003, que determinou manterem-se inteiramente em funções os membros actuais dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básico e secundário, com as competências, reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do D/Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro.

O recorrente alega que o acto recorrido é nulo por falta de fundamentação e por vício de violação de lei, por terem sido desrespeitados os arts. 2º, 3º, 4º e 5º do DL nº 115-A/98, de 4/5 e o art. 282º, nº 1 da CRP.
Os vícios invocados não são geradores de nulidade (art. 133º do CPA), mas sim de anulabilidade (art. 135º do CPA).
De facto, não resulta dos autos que o acto recorrido careça em absoluto de forma legal (art. 133º, nº 2, alínea f) do CPA), como vem alegado, podendo, quanto muito, não respeitar o dever de fundamentação previsto nos arts. 124º, nº 1, al. a) e 125º do CPA, vício de forma que torna o acto anulável.
Assim, e quanto a estes vícios é a respectiva invocação intempestiva uma vez que a Resolução nº 371/03 foi publicada no Jornal Oficial da RAM em 11.04.03 e o recurso contencioso apenas foi interposto em 12.11.03, portanto, depois de decorrido o prazo estabelecido no art. 28º, nº 1, al. a) da LPTA, pelo que não se conhece dos invocados vícios.

Quanto ao vício de usurpação de poder, por ofender a esfera jurídica jurisdicional do Tribunal Constitucional, gerador de nulidade (art. 133º, nº 2, al. a) do CPA), afigura-se-nos não se verificar.

De facto, este vício ocorre quando um órgão da Administração pratica um acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial (cfr. Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, p. 295).
Ora, o acto praticado não é (nem pretende ser) uma decisão judicial, mas antes um acto da Administração, praticado no exercício de competências administrativas, não estando, como tal, nas atribuições do Tribunal Constitucional, pelo que não se verifica a usurpação de poder.

Alega, também, o recorrente que o acto é nulo por usurpação de poder porque invadiu a esfera jurídica e o núcleo de competências dos estabelecimentos escolares.
A tal alegação não corresponde o conceito de usurpação de poder, conforme acima se indicou, mas sim o conceito de incompetência por falta de atribuições (ou incompetência absoluta) a que se refere a alínea b) do nº 2 do art. 133º do CPA (“os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2º em que o seu autor se integre”).
Este vício surgirá, em regra, sempre que um órgão da Administração pratica um acto fora das atribuições da pessoa colectiva a que pertence (cfr. Autor e obra cit., p. 289/299). Devendo o Conselho do Governo Regional da M... ser considerado órgão da Administração Pública, tendo em atenção o disposto no art. 2º, nºs 1 1 e 2, al a) do CPA, verifica-se o vício invocado, sendo o acto nulo (art. 133º, nº2, al b), citado).
De facto, face ao disposto no art. 3º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação Pré-escolar e dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL. nº 115-A/98, era às escolas que competia resolver a questão colocada pela declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas constantes dos artigos 7º, nº 2 e 6º, 11º, nº 3 a 8, 14º, nº 3, 17º, nºs 1 e 2, 18º a 29º, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da M..., aprovado pelo Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, por força do efeito repristinatório do Acórdão do Tribunal Constitucional (cfr. art. 282º, nº 1 da CRP e arts. 4º, 5º, 6º e 7º do referido Regime de Autonomia).
Assim, tendo o acto recorrido sido praticado fora das atribuições da pessoa colectiva cujo órgão o proferiu, enferma da nulidade acima indicada.

O recorrente invoca que o acto recorrido é, ainda, nulo por ofender o caso julgado (art. 133º, nº 2, alínea h) do CPA).
Efectivamente, tendo o Acórdão nº 161/2003 do TC declarado, com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes dos artigos 7º, nº 2 e 6º, 11º, nº 3 a 8, 14º, nº 3, 17º, nºs 1 e 2, 18º a 29º, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da M..., aprovado pelo Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, não podia a Resolução recorrida conter as medidas nela enunciadas, contrariando frontalmente tal decisão judicial.
As normas cuja ilegalidade foi declarada, com força obrigatória geral, versam sobre a direcção executiva e director dos referidos estabelecimentos de ensino, bem como do respectivo processo de recrutamento, abertura de
concurso e composição, regendo o processo de eleição das direcções executivas ou dos directores dos estabelecimentos.
A declaração de ilegalidade de tais normas produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada ilegal e determina a repristinação das normas que ela, eventualmente, haja revogado (art. 282º, nº 1 da CRP).
Assim, os órgãos eleitos ao abrigo das normas declaradas ilegais, não podem continuar a exercer funções, ao abrigo do Decreto legislativo regional nº 4/2000, como determinou a Resolução nº 371/03, sendo imperativo substitui-los ao abrigo da legislação em vigor, ou seja, o Regime de Autonomia aprovado pelo DL. nº 115-A98, aplicável às Regiões Autónomas por força do seu art. 13º que prevê “O presente diploma aplica-se às Regiões Autónomas, sem prejuízo das competências dos respectivos órgãos próprios.”.
Aliás, o juízo de ilegalidade feito no Acórdão nº 161/03 do TC, resulta da desconformidade dos preceitos do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000, com o referido DL. nº 115-A/98, nos seguintes termos:
“9. Assim, uma análise comparativa daqueles preceitos com o Decreto-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio, leva a concluir que eles conflituam com vários princípios fundamentais dessa lei, a saber:
a) Princípios relativos à previsão de contratos de autonomia (artigos 3º e 4º do Decreto-Lei nº 115-A/98) que não têm expressão no diploma em escrutínio;
b) Princípios relativos à democraticidade e participação de todos os intervenientes no processo educativo e à representatividade dos órgãos da administração e gestão de escola [artigos 3º, nº 1, e 4º, nºs 1 e 2, alíneas a) e b), do Decreto-Lei nº 115-A/98] como concretização do artigo 77º da Constituição e do artigo 45º da lei nº 46/86 - tais princípios não encontram expressão no diploma regional nem no plano dos seus princípios essenciais nem em concreto na definição das estruturas de organização e funcionamento dos órgãos de gestão das escolas (artigo 5º, nº 2 do Decreto Legislativo Regional);
c) Princípios relativos ao Conselho da comunidade educativa (artigo 7º, nº 2, do Decreto legislativo regional), tanto quanto à representatividade dos seus membros como quanto ao seu modo de designação - são, pois, contrariados os critérios constantes do Decreto-Lei nº 115-A/98 (artigos 9º, nº 6, e 13º, nºs 3, 4 e 5, do Regime de Autonomia, na redacção que lhe foi dada pela lei nº 24/99, em confronto com o artigo 7º, nº 2 do Decreto Legislativo regional);
d) Princípios relacionados com a direcção executiva ou o Director das escolas, quanto à composição e forma de designação, verificando-se que os artigos 14º, nº 3, 17º, nºs 1 e 2 e 18º a 29º do Regime de autonomia contradizem o artigo 19º, nº 1 do Decreto-Lei nº 115-A/98;
e) Princípios relativos à delimitação do âmbito temporal de aplicação do Regime de Autonomia e à previsão da figura dos agrupamentos de escola que projectam a incidência daquele regime em toda a rede escolar, com os quais contende o artigo 76º do diploma analisando;
10. Assim sendo, ao contrariarem os princípios fundamentais do Regime de Autonomia aprovado pelo Decreto-Lei nº 115-A/98 - o que não foi contestado -, as normas por esse motivo impugnadas do regime de Autonomia regional aprovado pelo Decreto Legislativo regional nº 4/2000/M estão feridas de ilegalidade.”
O Acórdão nº 161/03 do TC não fez qualquer ressalva quanto aos seus efeitos (só podendo estas consistir no que vem previsto nos nºs 3 e 4 do art. 282º da CRP).
Assim, às situações contempladas na Resolução recorrida tinham que se aplicar as regras estabelecidas no DL nº 115-A/98, repristinadas pelo Acórdão do TC, e não manter-se a aplicação do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da M..., aprovado pelo Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31/1, como foi determinado na mesma.
Termos em que, a continuação em funções dos órgão indicados no acto recorrido eleitos de acordo com o estabelecido nas normas do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000, declaradas ilegais, com força obrigatória geral, constitui ofensa ao caso julgado, geradora de nulidade prevista na al. h) do nº 2 do art. 133º do CPA.

Pelo exposto, acordam em:
a) - conceder provimento ao recurso, declarando a nulidade do acto recorrido;
b) - sem custas, por isenção.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2007