Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05018/00

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	10/23/2008

Relator:	Rui Pereira

Descritores:	NULIDADE DA SENTENÇA FALTA DE ESPECIFICAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DE FACTO

Sumário:	A sentença é nula quando omita os factos que considera provados, ou seja, quando não especifique os fundamentos de facto que justificaram a decisão [artigos 659º, nº 2 e 668º, nº 1, alínea b) do CPCivil].






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO
José ..., com sinais nos autos, inconformado com a sentença do TAC de Coimbra, datada de 18 de Maio de 2000, que rejeitou a Acção para Reconhecimento de Direito interposta contra o Comandante-Geral da Polícia de Segurança Pública, dela veio recorrer, formulando na respectiva alegação as seguintes conclusões:
“1) Após a revisão Constitucional de 1989 deve considerar-se "revogado" o nº 2 do artigo 69º da LPTA;
2) Com a autonomização, na segunda revisão constitucional [1989], de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o "reconhecimento" [como se dispunha no texto anterior] mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos [nº 5], a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação de actos administrativos, abrindo caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração;
3) O significado essencial da norma contida no nº 5 do artigo 268º da CRP consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas – princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa –, permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação [recurso contencioso] ou à existência de um «acto administrativo»;
4) Por douto Acórdão proferido em 13-7-93 pelo STA [Recurso nº 31.754], foi firmada Jurisprudência no sentido que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legitimo contra a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição [artigo 69º, nº 2 da LPTA]. O seu significado principal consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas – princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa – permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação [recurso contencioso] ou à existência de um acto administrativo".
5) Através da institucionalização de acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visa não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abre as vias para a introdução de verdadeiros direitos;
6) A norma contida no artigo 69º da LPTA deve ser interpretada de acordo com a argumentação retratada anteriormente, sob pena de violação do princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, e neste sentido deverá improceder a jurisprudência contida na sentença recorrida, salvo o devido respeito que é muito.
7) O preceito em causa [artigo 268º, nº 5 da CRP] é claro ao consagrar que é sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa;
8) As acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, reguladas nos artigos 69º e 70º da LPTA, são, na sua estrutura, recursos contenciosos de plena jurisdição, seguindo os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local;
9) As acções referidas na proposição anterior devem ser propostas contra o órgão ou autoridade administrativa com competência para praticar os actos administrativos decorrentes de, ou impostos pelo reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido que o autor invoca;
10) Não obstante o elevado respeito por opinião contrária, entendemos que a regra do artigo 69º, nº 2 da LPTA, com o sentido que a Jurisprudência lhe dava, ao abrigo do texto constitucional de 1982, não subsiste no nosso ordenamento jurídico e que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante [contra] a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição;
11) Por outro lado, apenas com a presente acção o direito cuja tutela jurisdicional se pretende ver tutelado poderá ser assegurado o que não será o caso se utilizarmos os restantes meios contenciosos.
12) “In casu”, não existe acto contenciosamente recorrível praticado pela PSP e a CGA já foi julgada parte ilegítima no reconhecimento do direito peticionado por Acórdão do TCA transitado em julgado, pelo que a presente será necessariamente admissível.
13) O facto da CGA proceder ao pagamento mensal da pensão de aposentação não traduz a prática de acto expresso, pelo que não podia o Autor suscitar o reconhecimento do seu direito, a não ser pelo meio utilizado, a acção de reconhecimento de direito, que é o meio próprio enquanto única forma de convocar todos os diplomas legais reportados ao assunto.
14) A situação do interessado no tocante a escalões e para efeitos de cálculo e fixação da pensão de aposentação não foi definida pelo Despacho da Direcção da CGA mas sim pelo acto do Comando Geral da PSP que definiu os elementos com base nos quais foi calculada e fixada a pensão de aposentação definitiva.
15) Caso o aqui alegante tivesse interposto recurso contencioso do acto da CGA que fixou a pensão sempre o mesmo deveria ter sido rejeitado por ilegalidade de interposição, porque o vício de ilegalidade invocado que se prende com a violação dos diplomas legais mencionados na petição inicial, não era um vício próprio do acto de que se estaria a interpor recurso.
16) O alegante foi posicionado no escalão em que se encontra desde a entrada em vigor do DL nº 58/90 com efeitos retroactivos a 1 de Outubro de 1989, sendo que por força dos diplomas legais publicados entretanto e todos anteriores à data do Despacho da CGA que lhe fixou a pensão de aposentação, deveria ter progredido para o escalão ora peticionado.
17) Por outro lado, nunca a PSP proferiu um acto administrativo negando ou concedendo direitos ao recorrente em matéria de escalões: esta apenas informou a CGA que de acordo com esses elementos processou a pensão definitiva.
18) O Alegante encontra-se posicionado no actual escalão desde data anterior aos diplomas que, de acordo com o alegado, lhe conferiam a progressão ao escalão peticionado, bem como do acto que definiu os elementos com base nos quais a Direcção da CGA fixou a sua pensão de aposentação, pelo que daqui decorre necessariamente que o Comando Geral da PSP se limitou a informar qual o escalão em que à data o recorrente se encontrava posicionado.
19) Nos autos não existe qualquer acto administrativo recorrível [neste sentido aliás, e numa situação idêntica, em que é recorrente o Chefe de Esquadra Manuel ..., se pronunciou o TCA em Acórdão de 16-3-2000, Recurso nº 2339/99].
20) "O Autor deveria ter instaurado recurso contencioso da fixação da pensão de aposentação" [sentença recorrida] mas acontece que no caso presente o autor intentou inicialmente uma acção de reconhecimento de direito contra a CGA mas esta foi julgada parte ilegítima pelo TAC de Coimbra e posteriormente em Recurso Jurisdicional pelo TCA foi confirmada essa absolvição de instância por ilegitimidade do CA da CGA [cfr. Acórdão proferido no Recurso nº 2.737/99, de 30-9-99, em que foi recorrente o ora alegante e transitado em julgado].
21) A fixação da pensão de aposentação compete à CGA "mas essa fixação é feita de acordo" com os elementos fornecidos pela PSP "pelo que é esta a entidade com legitimidade nesta matéria [cfr. Acórdão proferido no Recurso nº 2.737/99, de 30-9-99, em que foi recorrente o ora alegante e transitado em julgado].
22) A sentença recorrida vem dizer que o Autor deveria ter recorrido da fixação da pensão mas tal recurso contencioso deveria ser necessariamente rejeitado por ilegitimidade da CGA.
23) A PSP nunca praticou qualquer acto administrativo recorrível desde o DL nº 58/90 por força do qual o Autor foi aposentado.
24) Sob pena de violação dos artigos 69º da LPTA e do artigo 268º, nº 5 da CRP deve a presente acção de reconhecimento de direito prosseguir por ser o meio próprio, revogando-se pois a sentença recorrida, por ser a acção de reconhecimento de direito o meio próprio para “in casu” o Autor e aqui alegante ver ser reconhecido o seu direito ao posicionamento no 7º escalão do seu posto de Guarda de 1ª Classe, conforme peticionado, assim, se fazendo JUSTIÇA”.
O réu contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 74/79].
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual sustenta que a sentença recorrida não merece censura, pelo que deverá manter-se [cfr. fls. 86, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO
Tudo visto, cumpre decidir:
Por sentença do TAC de Coimbra, datada de 18 de Maio de 2000, o Mmº Juiz daquele Tribunal, sem especificar os factos que considerou provados e relevantes para a sua decisão, rejeitou a acção de reconhecimento de direito ou interesse legítimo interposta pelo ora recorrente contra o Comandante-Geral da PSP.
Em síntese, o Mmº Juiz “a quo” estribou a sua decisão na seguinte argumentação:
“[…]
Importa decidir ao abrigo daquela artigo 54º, verificando-se para tanto que o requerente pretende que lhe seja reconhecido o direito ao 7º escalão do seu posto de Guarda de 1ª classe – índice 200 – com as legais consequências.
Mais se verifica que, após a fixação do actual sistema remuneratório pelo DL nº 58/90, o requerente foi posicionado no 4º escalão – índice 165 – desde 1-10-89, fixação da qual não reagiu graciosa ou contenciosamente.
Ora, assim sendo, verifica-se efectivamente a inadmissibilidade do uso deste meio processual.
Com efeito, este meio processual, nos termos do artigo 69º da LPTA, nº 2, só pode ser usado quando os restantes meios contenciosos não asseguram a efectiva tutela de um direito ou interesse.
No caso vertente, tendo sido oportunamente fixada a remuneração do requerente na sequência da publicação do DL nº 58/90, com efeitos a partir de 1-1-89, competia-lhe reagir pela via adequada contra tal fixação lesiva do seu interesse, mas não o fez, sendo que a interposição de recurso contencioso seria adequada a garantir a efectiva tutela do seu interesse.
Assim sendo, o requerente vem lançar mão de um meio processual que não tem efectivamente cabimento no caso vertente, determinando a sua rejeição.
E a referida norma do artigo 69º, nº 2 da LPTA não é inconstitucional como tem decidido uniformemente o TC, v.g. ac in BMJ 484-73 e ac. in BMJ 454-247.
Em face do exposto rejeito a presente acção não conhecendo do seu mérito.
Custas pelo requerente, com 20.000$00 de taxa de justiça e 10.000$00 de procuradoria”.

* * * * * *

Dispõe o artigo 659º, nº 2 do CPCivil, aplicável “ex vi” artigo 1º da LPTA, que o juiz, na elaboração da sentença, deverá estabelecer os factos que considere provados, após o que, fará a subsunção dos mesmos às normas jurídicas que considere aplicáveis.
Se tal actividade prévia de selecção e especificação da factualidade relevante não for feita, a lei processual comina essa omissão com nulidade – vd. o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 668º do CPCivil –, ainda que o recurso seja restrito à matéria de direito, já que o Tribunal de recurso não pode conhecer do mesmo sem primeiro equacionar os factos que se provaram e que suportaram a decisão que se pretende ver reapreciada [Neste sentido, cfr. o Acórdão do STA, de 12-10-2004, da 2ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do recurso nº 842/04].
Com efeito, a alínea b) do nº 1 do artigo 668º do CPCivil, ao exigir a especificação dos fundamentos de facto da decisão, refere-se à motivação ou fundamento da mesma, no plano factual, pelo que essa falta constitui nulidade de conhecimento oficioso [cfr. o Acórdão do STA, de 23-6-88, in BMJ nº 378, págs. 771], na exacta medida de que não é pelo facto das partes não terem reclamado dos vícios da sentença que o tribunal superior ficará impedido de apreciar o recurso nos seus restantes aspectos, visto que as nulidades que afectem a apreciação da matéria de facto obstam à apreciação justa do recurso na sua totalidade [Neste sentido, cfr. Alberto dos Reis, Lições de Processo Civil, Vol. III, págs. 237/238].
Para efeitos da mencionada nulidade não interessa saber se os elementos constantes do processo, que o juiz tinha quando decidiu, justificam a decisão, mas antes verificar que esta não contém qualquer fundamentação.
A exigência de fundamentação tem natureza imperativa, é um princípio geral que a própria Constituição consagra no seu artigo 205º, nº 1, e que tem de ser observado nas decisões judiciais.
Por outro lado, a delimitação do âmbito e alcance do dever de fundamentação das decisões judiciais está directamente relacionado com as funções por elas desempenhados, já que sendo uma das garantias fundamentais dos cidadãos num Estado Social de Direito contra o arbítrio do poder judiciário, a motivação das decisões judiciais desempenha uma dupla função: por um lado, impõe ao juiz um momento de verificação e controlo crítico da lógica da decisão por forma a persuadir os destinatários e a comunidade jurídica em geral; por outro, pela via do recurso, permite o reexame do processo lógico ou racional que lhe está subjacente. A eficácia da sentença e, em última análise, a legitimação do próprio poder jurisdicional dependem, pois, da forma como se mostra cumprido o princípio da motivação das decisões judiciais.
No caso “sub iudice”, o Mmº Juiz "a quo" não ficava dispensado – aliás tinha o dever de o fazer – de especificar a matéria de facto que considerava pertinente para alicerçar a sua fundamentação de direito.
Não havendo, por conseguinte, tal especificação tudo se passa como se a decisão estivesse totalmente desprovida de fundamentos fácticos, ficando os destinatários sem saber a razão pela qual o Tribunal perfilhou aquela decisão, o que, por outro lado, impede o Tribunal Superior, em sede de recurso jurisdicional, de sindicar a decisão numa perspectiva de análise do raciocínio que presidiu à sentença.
Ora, conforme constitui jurisprudência uniforme do STA, bem como, aliás, do STJ, essa nulidade ocorre quando a falta de motivação for absoluta, ou seja, quando a omissão dos fundamentos de facto for total, mas não já quando a justificação do decidido for insuficiente, medíocre ou quando a veracidade dos factos apontados não esteja provada.
E ocorrendo a mesma, como é o caso dos presentes autos, é ela de conhecimento oficioso, como decorre do disposto no nº 4 do artigo 712º do CPCivil.
No caso presente, a decisão objecto do presente recurso jurisdicional constituiu uma decisão final que pôs termo à acção de reconhecimento de direito proposta pelo aqui recorrente no TAC de Coimbra, sendo que na mesma não constam ou foram fixados quaisquer factos provados, tal como impõe o nº 2 do artigo 659º do CPCivil, pelo que se mostra omitido, nessa decisão, o julgamento da matéria de facto sobre o qual se aplicaria o direito.
Ora, em situações idênticas [falta absoluta de julgamento e fixação da matéria de facto] tem este TCA Sul vindo a defender que é de anular a sentença para que tal matéria seja fixada pelo Tribunal que a proferiu, podendo ver-se, a título meramente exemplificativo, entre outros, os Acórdãos deste TCA Sul, de 25-11-2003, de 17-5-2005 e 7-6-2005, proferidos, respectivamente, no âmbito dos Recursos nºs 247/03, 545/05 e 538/05.
A argumentação aduzida no acórdão de 17-5-2005 [proferido no âmbito do recurso nº 545/05], com a qual concordamos inteiramente, tem plena aplicação na situação em apreço.
Aí se escreveu a dado passo o seguinte:
“Assim, face à total omissão, pelo tribunal ”a quo”, do julgamento e fixação da matéria de facto pertinente à pronuncia de mérito, não é possível a este Tribunal apreciar a matéria do fundo da causa, pois que a matéria de facto relevante para esse conhecimento deve ser seleccionada em primeiro lugar, pelo juiz da 1ª instância na fixação do probatório da decisão, sob pena de se postergar um grau de recurso quanto ao julgamento da matéria de facto, e sendo que o Tribunal superior só em casos de excepção poderá afastar o juízo valorativo das provas feito por aquele.
A norma do artigo 712º do CPC, permite à Relação alterar a matéria de facto fixada pelo Tribunal de 1ª Instância, desde que observados certos requisitos, mas não permite a total substituição na fixação dessa matéria de facto em caso de, em absoluto, nenhuma tenha sido aí fixada, por em tal norma se encontrar fixado o sistema do reexame que vigora nesta matéria [cfr., neste sentido, o Acórdão do STA de 30-1-2002, proferido no âmbito do recurso nº 26.314]”.
Em conclusão, dir-se-á que a decisão objecto do presente recurso jurisdicional é nula porque omitiu os factos que considera provados, ou seja, não especificou os fundamentos de facto que justificaram a sua decisão [artigos 659º, nº 2 e 668º, nº 1, alínea b) do CPCivil], impondo-se, por isso, a baixa dos autos à 1ª instância [TAF de Coimbra], a fim de ser suprida a nulidade atinente à total falta de fundamentação de facto da decisão.

III. DECISÃO
Acordam, pois, em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul, em:
a) Declarar nula a sentença recorrida;
b) Ordenar a baixa dos autos ao Tribunal “a quo” para que aí seja proferida nova sentença, que contenha a matéria de facto pertinente à decisão da causa.
Sem custas.

Lisboa, 23 de Outubro de 2008

[Rui Belfo Pereira – Relator]
[António Vasconcelos]
[João Beato de Sousa]