Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	03778/99

Secção:	CA- 2.ª Sub.


Data do Acordão:	12/16/1999

Relator:	António Almeida Coelho da Cunha

Descritores:	ACTO LICENCIADOR PARQUE NATURAL DO DOURO INTERNACIONAL






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção do T.C.A.

1. Relatório.
Instituto Za..., S.A. e outros, requereram no T.A.C. do Porto a suspensão da eficácia do acto administrativo praticado pelo Sr. Director Regional do Ambiente - Recursos Naturais do Norte, de 3.3.99, que deu origem ao Alvará nº 25/99, por via do qual o cidadão espanhol David ... ficou autorizado a utilizar a albufeira da barragem de Miranda do Douro e a ali desenvolver iniciativas turísticas ambientais.-
Por decisão de 30.10.99, o Mmo. Juiz do T.A.C. do Porto, considerando verificados todos os requisitos legais, deferiu o pedido formulado pelos requerentes e, em consequência, suspendeu a eficácia do despacho do DRA/N de 3 de Março de 1999, supra aludido.
É dessa sentença que vem interposto o presente recurso pelo requerido particular David ..., o qual formula nas suas alegações as conclusões seguintes:
1ª - A emissão dos Alvarás nº 25/99 e 55/99 corresponde a dois actos administrativos distintos, autónomos e com conteúdo diferente;-
2ª - O pedido de suspensão de eficácia carece totalmente de objecto, porquanto o acto de licenciamento de 3.3.99 do Sr. Director Regional do Ambiente Norte foi anulado em 18.5.99 pelo mesmo Director Regional;-
3ª - O acto licenciador não causou prejuízos às requerentes, porquanto poderiam ter continuado a desenvolver a sua actividade económica, ao abrigo da dita “autorização camarária”, tal como o vinham fazendo, ou então ter solicitado à DRA Norte a emissão de licença de utilização privativa do domínio hídrico;-
4ª - No pedido de suspensão de eficácia apresentado existem fortes indícios de ilegalidade, porquanto as então requerentes pretendem continuar a prosseguir fins ilegais;-
5ª - A suspensão de eficácia decretada pelo Mmº. Juiz “a quo”, aliado ao facto das então requerentes não poderem exercer qualquer actividade com o barco “Can...”, por não serem titulares de qualquer licença de utilização do domínio hídrico, certamente que irá criar reflexos altamente negativos na zona do Parque do Douro e, consequentemente, lesão grave do interesse público.
As recorridas contra-alegaram, pugnando pela manutenção do julgado.-
O Digno Magistrado do Mº. Pº. emitiu douto Parecer no sentido de ser revogado a sentença recorrida, uma vez que em seu entender o presente pedido de suspensão carece de objecto.-
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, vieram os autos à conferência para julgamento.
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2. Matéria de Facto
A matéria de facto indiciariamente relevante para a decisão da causa é apenas a seguinte:
a) Em 22.12.98, o ora recorrente David ... requereu à Direcção Regional do Ambiente Norte (DRAN) a concessão de uma licença para a execução do Projecto denominado “Iniciativas Turístico - Ambientais nas Arribas do Douro”, equivalente à construção e exploração de uma série de infra-estruturas com dois cais na Albufeira de Miranda do Douro, para servirem de apoio à navegação de uma única embarcação principal com fins Turistico-Ambientais e de lazer;
b) Na sequência de tal requerimento, o “Parque Natural do Douro Internacional” emitiu o parecer favorável “à concessão de uma licença de exploração de uma embarcação para fins turistico-ambientais”, na albufeira da barragem de Miranda (cfr. a declaração de fls. 8 do proc. instrutor);
c) Por sua vez a Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Norte emitiu, igualmente, parecer favorável à concessão da correspondente “licença de exploração de uma embarcação de turismo ambiental na albufeira de Miranda do Douro a que alude o Dec. Lei nº. 46/94 de 22 de Fevereiro (cfr. fls. 10 do instrutor);-
d) A Câmara Municipal de Miranda do Douro pronunciou-se no mesmo sentido favorável à pretensão do ora recorrente;
e) Do igual modo, a Divisão Regional do Alto Douro e Trás-os-Montes da D.R.A. emitiu em 18.2.99 a seguinte informação (informação nº 5/99/DSRADTM), “Relativamente ao projecto em epígrafe, na sequência do seu envio pela DRA/N a esta Divisão Sub-Regional para informação das condições locais, após deslocação a Miranda do Douro e à albufeira da barragem e verificação dos aspectos referenciados no referido processo, podemos informar que existe já neste momento uma infra-estrutura na margem direita do Rio Douro a cerca de 500m a montante da barragem feita pela Câmara Municipal designada de “Parque Náutico” que contempla inclusive algumas construções de apoio a que está associado um cais também já construído (cais nº 2);-
Sobre este assunto podemos afirmar que nos parece bem construído, apresentando boas condições de estabilidade e segurança. É constituído por uma parte fixa de acesso (passadiço e escada) a que se interliga uma estrutura flutuante de acesso ao extremo do qual se localiza a plataforma acostável também flutuante.-
Averiguamos da segurança da passagem dos utilizadores, deslocando--nos até à embarcação.
As estruturas fixas e móveis estão devidamente por corrimões e guardas e o passadiço é relativamente franco.-
Relativamente ao outro cais, a montante do já citado (cais nº 3) a cerca de 3,4 Kms, nada está neste momento executado.
Em conclusão, somos de opinião que as infraestruturas já existentes respondem com eficácia e segurança ao uso pretendido, nada havendo a opôr à sua aprovação e legalidade, bem como relativamente à outra estrutura se for construída nas mesmas condições”.
f) Em 3.3.99, o Sr. Director Regional do Ambiente do Norte emitiu despacho de concordância com o parecer da informação supra transcrita, sendo, assim, concedida ao ora recorrente a licença titulada pelo Alvará nº 25/99 de 12 de Março;
g) Em 22.4.99, o ora recorrente requereu à D.R.A.N. que lhe autorizasse a substituição da sua embarcação, tendo em vista a melhoria e aperfeiçoamento da qualidade e segurança;
h) Este pedido foi instruído com parecer favorável do Parque Natural do Douro Internacional que, concordando com a requerida substituição, propôs as seguintes novas condições:
«A presente licença caduca caso o Parque Natural do Douro Internacional não confirme a emissão de parecer favorável à utilização em causa aquando da aprovação do Plano de Ordenamento da Área Protegida”.-
- “A presente licença anula e substitui a licença nº 25/99 de 12 de Março”
i) Em 18.5.99, sobre o parecer supra referido, foi proferido o despacho “concordo” pelo Sr. Director Regional do Ambiente, sendo a nova licença titulada pelo Alvará nº 55/99 de 21 de Maio
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3. Direito Aplicável
Apesar de constatar que o alvará nº 25/99 de 12 de Março foi anulado e substituído pelo alvará nº 55/99 de 21 de Maio, a sentença recorrida considerou tal circinstância irrelevante para o efeito pretendido pelas requerentes, “já que o objecto do pedido de suspensão de eficácia é o acto licenciador (despacho de 3 de Março de 1999) e não o consequente alvará, e aquele acto mantém-se na ordem jurídica”.
Assim, a sentença recorrida conclui que “o pedido de suspensão de eficácia continua a ter objecto, se bem que o acto licenciador tivesse dado origem à emissão sucessiva e substitutiva de dois alvarás”.
Insurge-se contra tal entendimento, nas conclusões das suas alegações, o recorrente David..., sustentando que a emissão dos alvarás nº 25/99 e nº 55/99 corresponde a dois actos administrativos distintos autónomos e com conteúdo diferente, razão pela qual o pedido de suspensão de eficácia carece de objecto, porquanto o acto de licenciamento de 3.3.99 do Sr. Director Regional do Ambiente Norte foi “anulado” em 18.5.99.-
Conclui assim o recorrente que a “questão prévia” suscitada devia ter sido julgada procedente.
Pelo contrário, alegam as recorridas, “nunca o acto licenciador de 3.3.99 foi anulado, devendo concluir-se liminarmente, pela improcedência da questão levantada.
Com efeito, argumentam ainda as recorridas Instituto Za..., S.A. e outras, “tal como decorre do processo instrutor e, essencialmente, de forma expressa e literal do próprio alvará nº 55/99 de 21 de Maio, o que foi anulado e substituído foi o alvará de licença nº 25/99 de 12 de Março, e não o acto licenciador em causa. Desde logo porque o acto licenciador consiste no despacho do Director Regional do Ambiente e não no alvará de 25/99 (mero título para efeitos externos). Depois, porque o que foi anulado foi o alvará de 12 de Março de 1999, quando é por demais sabido que o acto licenciador é prévio, mais precisamente de 3 de Março de 1999.-
Negam assim as recorridas que possa ter sido emitido um segundo acto administrativo, distinto da licença de 3.3.99, tanto mais que o único elemento novo no título subsequente é a requerida substituição da embarcação (cfr. a alínea g) da matéria de facto supra especificada).-
Acresce, dizem ainda as recorridas, que a substituição da embarcação não foi determinada por qualquer ilegalidade.-
É nestes parâmetros que a questão se coloca, aliás não tanto como questão prévia, mas antes como verificação ou inverificação do requisito previsto na al. c) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A. (existência ou não de fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso), como se verá.-
A questão essencial é a de indagar-se o acto licenciador de 3.3.99 subsiste ou não na ordem jurídica.-
Como é sabido, os actos administrativos são livremente revogáveis (cfr. artº 140º e ss do C.P.A.), havendo, no entanto, que distinguir entre “a revogação propriamente dita e a revogação anulatória, porque na revogação (propriamente dita) está em causa o exercício de uma função da administração activa, enquanto que na revogação anulatória se está a cumprir uma função de controlo”.-
Por isso mesmo, o fundamento da revogação propriamente dita é tipicamente a inconveniência actual para o interesse público, tal como é configurado pelo agente, da manutenção dos efeitos do acto que é revogado, enquanto que o fundamento ou a causa do acto na revogação anulatória (ou anulação) é a ilegalidade do acto (cfr. José Carlos Vieira de Andrade, “Revogação do Acto Administrativo”, Revista “Direito e Justiça” da F.D.U.C.P., p. 34 do vol. VI, Ano de 1992).-
Na situação dos autos é patente não haver revogação anulatória, visto não estar inquinado de qualquer ilegalidade o acto licenciador de 3.3.1999.-
Vejamos, portanto, se existe revogação propriamente dita, que tenha erradicado da ordem jurídica o referido acto, por razões de oportunidade ou conveniência.
Antes de mais convém observar ser verdadeiro, tal como refere o Digno Magistrado do Ministério Público, estarmos perante dois actos administrativos distintos, que regulam de modo concreto, diverso e especifico, a situação jurídica subjacente.
Tais actos são os seguintes:
1º - O acto da autoridade requerida de 3.3.99, constante de fls. 26 do proc. instrutor, que recaiu sobre a informação nº 5/99/DSRADTM supra transcrita, informação essa que se pronunciava quanto ao pedido de David... de forma favorável, nos termos e condições constantes do Alvará nº 25/99;
2º - O acto da autoridade requerida de 18.5.99, que recaiu sobre o pedido do mesmo David... referente à substituição da sua embarcação, e na sequência do qual, porém, a autoridade requerida ordenou a emissão de novo alvará, que recebeu o nº 55/99, e “anulou e substituiu” o Alvará nº 25/99 de 12 de Março, como ali se refere, nestes exactos termos.-
Ora é visível que estes dois actos são distintos no seu conteúdo e regulam de forma diversa a situação jurídica, do interessado, sendo desde logo de observar que a expressão “a presente licença anula e substitui o Alvará de Licença nº 25/99 de 12 de Março”, não obstante a sua inexactidão técnica, demonstra claramente a intenção de suprimir tal alvará da ordem jurídica, tornando-o inexistente, o que por sua vez priva de sentido o acto licenciador de 3.3.99.
Na verdade, o acto da autoridade requerida de 18.5.99 constitui um novo acto licenciador no qual a Administração declara explicitamente pretender a cessação de efeitos do regime anteriormente vigente, instituindo novo regime com novas condições, como resulta da análise do parecer favorável emitido pelo Parque Natural do Douro Internacional e constante do P.A. a fls. 39, e do novo parecer da DRA Norte a fls. 51 vº.-
Ou seja, e como deriva da análise da informação constante a fls. 51 do proc. instrutor, para além de deferir o pedido do interessado relativo à substituição da embarcação, a Administração, no decurso do procedimento, veio a determinar novas condições da actividade respectiva, a saber: «Deverão constar as cláusulas 1 e 2 da declaração do ICN, bem como duas claúsulas com a seguinte redacção:
- «A presente licença caduca caso o Parque Natural do Douro Internacional não confirme a emissão de parecer favorável à utilização em causa aquando da aprovação do Plano de Ordenamento da Área Protegida»;-
- «A presente licença anula e substitui a licença nº 25/99 de 12 de Março».
Considerando que sobre tal parecer foi, em 18.5.99, proferido o despacho de concordância do Sr. Director Regional do Ambiente, é de concluir, como fez o Digno Magistrado do Ministério Público, que o acto de 18.5.99 operou a revogação por substituição do acto de 3.3.99, revestindo-se de motivação e conteúdo autónomo.-
Concluindo, uma vez que este ultimo acto foi suprimido da ordem jurídica, tornando-se inexistente, é de considerar inverificado o requisito da alínea c) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A., dada a forte probabilidade de o recurso vir a ser rejeitado por falta de requisito de natureza processual impeditivo do conhecimento de mérito.-
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em revogar a sentença recorrida e em indeferir o pedido de suspensão de eficácia.
Sem custas.
16.12.99
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Magda Espinho Geraldes
António Ferreira Xavier Forte