Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	04858/09

Secção:	CA - 2.º Juízo


Data do Acordão:	06/25/2009

Relator:	Teresa Sousa

Descritores:	COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

Sumário:	I - Se as pretensões formuladas radicam no direito real de propriedade, a relação jurídica em causa não se mostra enquadrável no art. 1º, nº 1 ou em qualquer uma das alíneas do art. 4º, nº 1, do ETAF; II - No caso concreto sendo a relação juridicamente prevalecente de natureza cível, só surgindo a questão da responsabilidade do ente público como consequência daquela, a competência material para decidir a acção cabe ao tribunal judicial, nos termos do disposto no art. 66º do CPC.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença do TAF- Castelo Branco que declarou a incompetência absoluta daquele tribunal, em razão da matéria, absolvendo o réu da instância.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1 - A presente sentença enferma de erro de actividade, porquanto o tribunal recorrido proferiu sentença, na qual se declara materialmente incompetente.
2 - Todavia, a dita sentença olvida os ditames próprios do acto administrativo,
3 - Da relação jurídica administrativa estabelecida entre os AA. e a R.,
4 - E ainda da Tutela Jurídica administrativa.
5 - Sucede porém, que a observância de tais critérios implicam, tal como se alegou, a obrigatoriedade de subsunção dos presentes autos ao Tribunal de Competência administrativa.
6 - A presente sentença viola o disposto nos art. 1º e 2º do ETAF, art. 212º, nº 3 da CRP, arts. 2º, 13º, 18º e 37º do CPTA.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O EMMP emitiu parecer a fls. 109/1110, no sentido de dever ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

O Direito
A sentença recorrida declarou a incompetência absoluta dos tribunais administrativos, em razão da matéria, para conhecer da acção, absolvendo o réu da instância.
Para tanto escreveu-se na sentença recorrida o seguinte:
“(…)
Ora, o que está em causa na presente causa envolve relação jurídica disciplinada por normas de direito administrativo?
Fora de dúvidas que os pedidos, principais, de condenação do R. no reconhecimento dos AA. como únicos possuidores e proprietários do identificado prédio, quer o pedido de que o caminho em causa lhes serviu e serve em exclusivo, quer a sua reposição no estado em que se encontrava, quer a abstenção de futuros comportamentos de turbação, estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa.
Tudo assenta no afirmado direito real de propriedade, e é por causa da violação desse direito que são formuladas as pretensões reais das alíneas a), b) c), e f), do petitório com que finalizam a sua petição inicial.

Inequívoca matéria cível.
E no que respeita aos pedidos indemnizatórios (alíneas d) e e) do petitório)?
Nos termos previstos no art. 212°/3 da Constituição da República Portuguesa, "compete, aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Este preceito constitucional consagra uma reserva material de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos.
Todavia, pergunta frequentemente colocada, é a de saber se a reserva é absoluta ou relativa.
Sendo absoluta, implicaria, em sentido negativo, que os tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo e, em sentido positivo, que só eles poderão julgar tais questões.
É hoje dominante, na Doutrina, a interpretação no sentido que a norma consagra uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à liberdade do legislador ordinário a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtractivos, desde que preserve o núcleo essencial do modelo constitucional mente definido, segundo o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa deve corresponder à justiça administrativa em sentido material (cfr., neste sentido, Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", 4a ed., p. 107 e segs., Sérvulo Correia, "Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes", 1995, p, 25, Rui Medeiros, ".Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso da responsabilidade” in CJA, n° 16, pp. 35 -36 e Jorge Miranda, "Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo", in CJA. n° 24, p. 3 e segs.).
A não consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos, é» também, acolhida pela Jurisprudência do Tribunal Constitucional
[cfr., entre outros, os acórdãos 11° 372/94 (in DR, II Série, n° 204, de 3 de Setembro de 1994), 347/97 (in DR, II Série, n° 170, de 25 de Julho de 1997) e 284/2003, de 29 de Maio de 2003] e perfilhada pela Jurisprudência, nomeadamente do STA (vide, por exemplo, os acórdãos do Pleno de 1998.02.18., rec. n° 40247, e da 1ª Secção, de 2000.06.14, rec. n° 45 633, de 2001.01.24, rec. n" 45 636. de 2001.02,20, rec. Nº 45 431, e de 2002.1031, rec. n° 1329/02).
A circunstância de os recorrentes invocarem nestes autos, a par da violação dos seus direitos decorrentes da propriedade, e da violação dos seus direitos de personalidade, uma possível responsabilidade (extra-contratual por facto ilícito) do réu, deve ser solucionada com a opção pela natureza prevalecente da relação jurídica em causa, com vista a submetê-la em bloco a uma das jurisdições em causa (neste sentido, cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA, Vol. I, anotado, Almedina, 2004, pag. 23).
Sendo que no caso concreto, manifestamente, a relação jurídica prevalecente é a de natureza cível, só surgindo a questão de responsabilidade do ente público em deriva da questão cível.
Aí também da competência do tribunal judicial.
Cfr. Ac. do STJ, de 13-03-2008, proc. n° 08A391 :
(...) releva em termos de aplicação do actua! ETAF, aprovado pela Lei. n.° 13/2002 de 19 de Fevereiro, em vigor desde ! de Janeiro de 2004.

De acordo com a alínea g) do n.° 1 do artigo 4.° desse diploma compete à jurisdição administrativa o julgamento das "questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante da função jurisdicional e da função legislativa."
Procurou-se pôr termo ao, tantas vezes difícil, "distingue" entre actos de gestão pública e de gestão privada e conceder à Administração uma espécie de "foro especial" em iodos os casos de responsabilidade aqui liana. (cf. Prof. João Caupers, in “Introdução ao Direito Administrativo”, 7.ª Ed. 2003, 265; Cons. Santos Serra, in "A Nova Justiça Administrativa e Fiscal Portuguesa", no Congresso Nacional e internacional de Magistrados na V! Assembleia da Associação Ibero Americana dos Tribunais de Justiça Fiscal e Administrativa, 2006; Dr.s Mário Esteves de Oliveira. e R. Esteves de Oliveira, "Código do Processo nos Tribunais Administrativos e ETAF Anotado", I, 59 e Dr. Mário Aroso de Almeida, in "Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 4.ª ed. 99).
E dizemos "foro especial" por, de acordo com o artigo 66.º do Código de Processo Civil (e sabido que a competência em razão da matéria é distribuída por várias categorias de tribunais "que se situam no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia - de subordinação ou dependência - entre eles." - Prof. A. Varela, in "Manual de Processo Civil", 2.a ed., 207) a regra é ser competente o tribunal judicial (ou jurisdição comum), que detém a competência residual. Mas o citado artigo 4.°, n.°1, alínea g) do ETAF tem de ser interpretado à luz do n.°3 do artigo 212.° da Constituição da República.
Diz este preceito (e, afinal, o n.° 1 do artigo 1.° do ETAF) que os Tribunais Administrativos e Fiscais são os competentes para acções "que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais."
Este conceito não se confunde com acto de gestão pública, sendo antes, um conceito quadro muito mais amplo.
Assim será, sob pena do ETAF de 2002 nada ter inovado, frustrando-se a intenção do legislador. Precisemos então o conceito.
1.3- Crê-se que na base estará uma perspectiva jurídico material, tendo de existir uma controvérsia resultante de relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo. É que podem assim existir relações jurídicas materialmente administrativas sem que tenham como titulares órgãos da administração.
Na opinião dos Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira ("Constituição da República Portuguesa -Anotada”, 3ª ed. 815) "Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico administrativas (ou fiscais) (nº 3 m fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: 1- as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); 2- as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza "privada" ou "jurídico civil". Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma

controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal."
O Cons. Fernandes Cadilha (no seu recente "Dicionário de Contencioso Administrativo", 2007, p. 1I7/118) refere: "Por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas. Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjectiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intradministrativa, quando se estabelecera entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou inter orgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem. Por outro lado as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica (quanto às características de uma relação jurídica deste tipo, Gomes Canotilho, “Relações jurídicas poligonais, ponderação ecológica de bens e controlo judicial preventivo” , Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n°l. Junho 1994, pags, 55 e ss.)
Em consequência, e ainda com este autor, o artigo 4° n° 1 alínea g) abrange todos os casos de responsabilidade civil extra contratual da Administração "independentemente de se tratar de danos resultantes de actos de gestão pública ou de gestão privada (neste sentido, avulta não apenas o elemento histórico de interpretação, visto que essa possibilidade é expressamente mencionada na exposição de motivos, como o elemento literal, dado que a alínea g) do nº 1 deixou de fazer qualquer distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada." e ainda, "as acções de responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime
específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas" (ob. cit. 115).
Como julgou o Acórdão desta conferência de 8 de Maio de 2007 - 07 A1004; "Aceita-se, sem quaisquer reservas que assim seja, mas só por ter sido propósito do legislador confiar à jurisdição administrativa os litígios emergentes da responsabilidade extra contratual da Administração (quiçá por os tribunais administrativos estarem mais vocacionados, e até tenham maior sensibilidade, para lidar com questões que envolvam aplicação do direito público e com a Administração pública) mas também por querer arredar de vez a velha dicotomia gestão pública - gestão privada, tantas vezes de difícil caracterização e com tinhas de demarcação muito ténues, e fonte de conflitos doutrinários entre administrativos e civilistas."
l .3- Chegados a este ponto, resta verificar se a actuação do Município de Oleiros o foi ao abrigo, ou aplicando, normas de direito administrativo.
E nada, da factual idade, resultante dos articulados, aponta nesse sentido.
A questão a dirimir traduz-se em mera reivindicação de propriedade privada, não obstante uma das partes ser um Município e ter sido cumulado um pedido de indemnização (inserível nos artigos 1305.º, 483.º e 501.° do Código Civil).

A acção tem a natureza reivindicatória. Neste tipo de acções o demandante afirma o seu domínio, tendo de articular factos que o permitam induzir, caracterizados pelo facto jurídico que deu origem ao direito de propriedade cujo reconhecimento pede, o que é essencial, (cf. vg Acórdãos do STJ de 17 de Maio de 1968-BMJ J 77-247 e de 19 de Julho de 1%8-BMJ 179-170).
E pode cumular, o que aqui fez em acumulação real (veja-se o Prof. Paulo Cunha in “Processo Comum de Declaração” l, 208) um pedido de indemnização.
É, de facto, um caso de acumulação real (cf. o Acórdão do STJ de 30 de Novembro de 1956 - BMJ 61- 480).
Se a acção é possessória e nela se pede além da restituição da coisa, a condenação do Réu a indemnizar, a acumulação é aparente, por haver, apenas, uma pretensão - a entrega da coisa - de cuja procedência resulta necessariamente o direito à indemnização, de acordo com o disposto no
artigo 1284° do Código Civil. Traía-se, pois, de um único pedido, embora complexo.
Assim, não é na acção de reivindicação onde o pedido de indemnização assume natureza autónoma.
Aqui a restituição, só por si, não origina a obrigação de indemnizar; como não se pressupõe um esbulho há que provar um ilícito. É que a coisa reivindicada pode estar a ser detida por um possuidor de boa fé e até a titulo legítimo (cf. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 18 de Abril de 2006 - 06 A846 - desta conferência).
A responsabilidade extra contratual que se pretende apurar não surge conectada com qualquer relação jurídica administrativa mas antes com uma relação de direito privado - existência de um direito de propriedade, pedido do seu reconhecimento, condenação à abstenção de quaisquer actos que obstem ao seu exercício e, finalmente, condenação a indemnizar pelos danos causados.
Nada aponta para normas de direito público (ou exercício de uma função pública para fins de direito ou interesse público) que atribuem poderes de autoridade para tal escopo, (cf. v.g., o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 20 de Junho de 2007 - P.° 3/07).
E se a questão dirimenda principal é uma relação jurídica de direito privado deve, como tal, ser regulada pelas normas e princípios do direito civil, independentemente da parte ser pessoa colectiva pública.
O pedido de indemnização é meramente dependente ou consequente dos de reconhecimento de domínio e restituição da coisa, perdendo a autonomia em termos de competência, figurando-se uma situação de extensão de competência ou de competência por conexão do tribunal comum, nos termos do n.° 1 do artigo 96.° do Código de Processo Civil, onde o conceito de "incidentes" deve ser interpretado no sentido mais amplo.
Hipótese que aqui tem cabimento.
Doutro passo, e a não se identificar essa prevalência, era situação que da mesma causa resultam diferentes feixes competência em concorrência cumulativa, poderia equacionar-se a competência do tribunal judiciai, por ser detentor da competência residual (cfr., p. ex. : Ac, RL de 14-06-2005, proc. n° 33569/2005-7 - CJ Ano XXX, T. III, pág. 103 ss.),

A infracção das regras designadamente de competência em função da matéria, determina a incompetência absoluta do tribunal - cfr. art°s 101° do CPC e 1° e 4° do ETAF.”

O assim decidido não merece censura, sendo de confirmar integralmente.
Efectivamente os AA pedem a condenação do R, a:
a) Reconhecer os A.A. como únicos possuidores e proprietários do artigo matricial único, artigo, esse com o n° 23 J 9, da freguesia de Vila de Rei.
b) Deve a R. Câmara Municipal de Vila de Rei ser condenada a reconhecer que desde 1956 o caminho em causa na presente acção foi aberto pelos A.A. E foi sempre utilizado em exclusivo pelos A.A. e para servir em exclusivo as suas propriedades.
c) Deve a R. Câmara Municipal de Vila de Rei, ser condenada a repor o caminho na situação em que se encontrava antes da sua intervenção de forma indevida, nomeadamente procedendo ao nivelamento do terreno e repovoação das espécies cortadas;
d) Deve a R. Câmara Municipal de Vila de Rei, ser condenada a indemnizar os A.A. dos danos materiais a estes causados em valor nunca inferior a € 2.650,00 (dois mil seiscentos e cinquenta); e) Deve a R. Câmara Municipal de Vila de Rei, ser condenada a indemnizar os A.A. dos danos morais, passados presentes e futuros num valor nunca inferior a € 5,000,00 (cinco mi! euros)
í) Deve a R. ser condenada a abster-se de praticar todo e qualquer acto que colida com o direito de propriedade dos A.A.
g) Mais deve a R. ser condenada no pagamento das custas processuais.
Ora, face a estes pedidos, a relação jurídica em causa não se mostra enquadrável no art. 1º, nº 1 ou em qualquer uma das alíneas do art. 4º, nº 1, do ETAF.
É que as pretensões formuladas radicam no direito real de propriedade, como resulta das alíneas a), b), c) e d) acima transcritas.
Por outro lado, a reserva material de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos pelo art. 212º, nº 3 da CRP, não corresponde a uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos, mas sim a uma reserva relativa, que deixa liberdade ao legislador ordinário para introduzir alguns desvios, desde que seja preservado o núcleo essencial do modelo constitucionalmente definido, segundo o qual a regra geral da jurisdição administrativa deve corresponder à justiça administrativa em sentido material (cfr. neste sentido Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 4ª ed., pág. 107).
No presente caso, verifica-se que para além da violação do direito de propriedade é também invocada eventual responsabilidade por facto ilícito, implicando a atribuição em bloco a uma das jurisdições (comum ou administrativa), devendo ter-se em consideração a natureza prevalecente ou dominante da relação jurídica com que nos deparamos (cfr. neste sentido Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA, vol. I, anotado, Almedina, 2004, pág. 23 e Ac. STJ de 13.03.2008, proc. 08A391).
Ora, como bem entendeu a sentença recorrida no caso concreto a

relação juridicamente prevalecente é a de natureza cível, só surgindo a questão da responsabilidade do ente público como consequência daquela.
Assim, a competência material para decidir a acção cabe ao tribunal judicial, nos termos do disposto no art. 66º do CPC.
Improcedem, consequentemente, todas as conclusões dos Recorrentes.

Pelo exposto, acordam em:
a) - negar provimento ao recurso, confirmando integralmente a sentença recorrida;
b) - condenar os Recorrentes nas custas, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.

Lisboa, 25 de Junho de 2009

Teresa Sousa
Coelho da Cunha
Gonçalves Pereira