II – A referência, de forma vaga e genérica, à alteração das necessidades cuja satisfação é visada com a decisão de contratar, sem densificação dos serviços de que deixaram de ser necessários e daqueles cuja necessidade surgiu com o decurso do tempo, não cumpre as exigências de fundamentação do ato de não adjudicação, previstas no artigo 79.º, n.º 2, do CCP e no artigo 153.º do CPA.

III – A insuficiência da fundamentação não equivale à falta de fundamento para o recurso à não adjudicação; o que sucede é que o ato impugnado não o revela nem exterioriza suficientemente, impossibilitando ao seu destinatário, e ao tribunal, a aferição da sua concreta verificação.

Acordam, em conferência, na secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul.

Relatório

Y…………… – Marketing E ………………., Lda., intentou contra o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., (IEFP,IP), ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual, de impugnação da decisão final de não adjudicação tomada no âmbito do procedimento destinado à " aquisição de serviços para definição e implementação de ações estratégias de comunicação e marketing: Emprego + Digital 2025”, sob a referência Concurso Público com Publicidade Internacional n.º 2023210516.

Indicou como contrainteressadas a l……………. – comunicação, s.a., a w……………… studio, lda., a n………. ………, s.a. e a b………. s……. digital ……………, unipessoal, lda.

Pediu a anulação da deliberação de 17.09.2024, da autoria do Conselho Diretivo do IEFP, IP, que determinou a não adjudicação e a revogação da decisão de contratar, bem como a condenação da entidade demandada a “ retomar o procedimento e emitir o Terceiro Relatório Final, com a proposta da Autora hierarquizada em primeiro lugar, submetendo o mesmo a audiência prévia, nos termos legais”.

Por saneador-sentença proferido a 13.04.2026, pelo juízo de contratos públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a ação foi julgada procedente, anulada a decisão de não adjudicação, e a consequente revogação da decisão de contratar, e a entidade demandada condenada “a retomar o procedimento concursal com a elaboração do Terceiro Relatório Final”.

Inconformada com esta decisão, a entidade demandada apelou para este Tribunal Central Administrativo, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:

«1. Contrariamente ao vertido no douto Saneador-Sentença recorrido, nos fundamentos constantes da decisão de não adjudicação e, consequentemente, da revogação da decisão de contratar, são identificadas as circunstâncias imprevistas;

2. No tocante às divergências interpretativas entre concorrentes quanto às peças do procedimento, o procedimento apresentou aos concorrentes dúvidas e diferenças de interpretação que não eram de todo expectáveis;

3. Tais divergências traduziram-se na apresentação de pronúncias e argumentos, nas sucessivas audiências prévias, que impuseram a elaboração de três relatórios;

4. A Cláusula 29.ª do Caderno de Encargos elenca uma série de elementos sobre os serviços a prestar e uma série de informações a prestar pelos concorrentes;

5. Verificou-se que as diversas propostas continham diferentes graus de especificidade, pormenor e concretização dos diversos pontos elencados na referida cláusula;

6. Entre os itens apresentados com diferente pormenor e com maior ou menor dependência da calendarização das fases do projeto, destacam-se o dos custos unitários ou o dos eventos a realizar, com especial incidência no primeiro, que manifestamente gerou grandes divergências de entendimento entre os concorrentes e também entre estes e o júri;

7. Esta situação é uma circunstância imprevista, que implica a clarificação das peças do procedimento, subsumindo-se na alínea c) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP e determinando a revogação da decisão de contratar, nos termos do n.° 1 do artigo 80.° do mesmo compêndio normativo;

8. No que diz respeito à evolução das necessidades contratuais, devido ao tempo decorrido e às alterações institucionais entretanto ocorridas, alguns dos serviços que estavam previstos não apresentam hoje a mesma pertinência a nível de dimensão e prazo e, pelo mesmo motivo, há outros que, na presente data, faz todo o sentido que sejam incluídos no objeto e contrato deste procedimento;

9. É o caso de alguns eventos nacionais e internacionais que terão necessariamente de ser realizados, para promoção de novas medidas do Programa e os seus diferentes públicos-alvo;

10. Se o decurso do tempo impôs necessidades que devem ser integradas no objeto do procedimento adjudicatório estamos perante uma circunstância superveniente ao lançamento do atual procedimento e enquadrável na previsão da alínea c) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP;

11. Mal andou o douto Saneador-Sentença recorrido ao concluir pela ilegalidade da decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, por vício de violação de lei, uma vez que estes fundamentos não permitem subsumir a situação à previsão legal invocada, isto é, na alínea c) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP, por falta de concretização factual;

12. Na pendência do procedimento adjudicatório em causa e da presente ação de contencioso pré-Contratual, foi publicada e entrou em vigor legislação - o Decreto-Lei n.° 49/2024, de 8 de agosto, que estabelece as regras de disponibilização de serviços digitais pela Administração Pública, a Resolução do Conselho de Ministros n.° 207/2024, de 30 de dezembro, que Aprova a Estratégia Digital Nacional e o respetivo modelo de governação, e a Portaria n.° 52/2025/1, de 24 de fevereiro, que aprova a calendarização das medidas previstas para implementação do sistema de atendimento omnicanal para as entidades e serviços na dependência da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social -, cujas implicações práticas na arquitetura informática do Recorrente obriga ao cumprimento de determinadas matérias de ordem técnica e tecnológica;

13. No Preâmbulo do Decreto-Lei n.° 96/2025, de 21 de agosto, diz-se que, com a criação da ARTE, IP, e da figura do CTO do Estado, visa-se a eliminação da cultura de gestão por silos e isolada;

14. Nas atribuições da ARTE, IP, previstas no n.° 2 do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 43/2012, de 23 de fevereiro, na redação que lhe foi conferida pelo artigo 3 do Decreto-Lei n.° 96/2025, de 21 de agosto, alude-se à estratégia transversal e unificada de transformação tecnológica e de digitalização da Administração Pública, à definição da arquitetura transversal e da governação de sistemas de informação da Administração Pública e à implementação das linhas estratégicas e políticas transversais relacionadas com a infraestrutura física de conectividade, alojamento e processamento de dados da Administração Pública;

15. Neste enquadramento e arquitetura legislativa, o n.° 1 do artigo 3.° do Decreto- Lei n.° 196/2012, de 23 de agosto, com a redação que lhe foi introduzida pelo artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 39/2026, de 13 de fevereiro, o II, I. P., tem por missão definir e propor as políticas e estratégias de tecnologias de informação e comunicação, garantindo o planeamento, conceção, execução e avaliação das iniciativas de transformação digital dos serviços e organismos do MTSSS, e dos serviços por estes prestados à sociedade;

16. De harmonia com o artigo 3.°-A alínea a) do Decreto-Lei n.° 196/2012, de 23 de agosto, aditado pelo artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 39/2026, de 13 de fevereiro, é atribuição do II, I. P. assegurar a coordenação da transformação digital dos serviços prestados pelos serviços e organismos do MTSSS, em articulação com a Agência para a Reforma Tecnológica do Estado, I. P. (ARTE, I. P.);

17. Assim, nesta data — 4 de maio de 2026 -, não se mostra legalmente possível retomar o procedimento adjudicatório, a partir do ponto em que se encontrava, com a elaboração do Terceiro Relatório Final, por falta de atribuições do Recorrente para o efeito;

18. É que, de acordo com o artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 42/2026, de 16 de fevereiro, o Instituto de Informática, I. P. (II, I. P.), sucede nas atribuições e competências, bem como nos direitos, obrigações e posições contratuais do IEFP, I. P., nas matérias respeitantes aos sistemas de informação, sistemas de análise de dados, desenvolvimento aplicacional, experiência de utilizador, comunicação e áreas similares com intervenção direta na transformação digital dos serviços do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social.

Termos em que, e pelo muito que Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, mui doutamente suprirão, deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a douta Sentença recorrida, com as legais consequências, designadamente a manutenção na ordem jurídica, com projeção na esfera jurídica da Recorrida, da a deliberação do Conselho Diretivo do Recorrente - Deliberação n.° I/DLBI/1820/2024/NACD, de 17/09/2024 -, consubstanciada na decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar, ou se assim se não entender, o que apenas se equaciona por mera cautela de patrocínio, mas sem conceder, o reconhecimento da impossibilidade legal de, nesta data, retomar o procedimento adjudicatório, a partir do ponto em que se encontrava, com a elaboração do Terceiro Relatório Final, por falta de atribuições do Recorrente para o efeito, e, dessa forma, será feita, em nome do povo, a

«I. O Recorrente interpôs recurso da Douta Sentença que anulou a decisão de não adjudicação e a consequente revogação da decisão de contratar, defendendo a aplicação do artigo 79.º, n.º 1, alínea c), do CCP;

II. A verdadeira ratio decidendi da sentença recorrida não consistiu em negar, em abstrato, a aplicabilidade da alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP; reconheceu antes que a decisão administrativa não concretizou quais os aspetos fundamentais das peças do procedimento que teriam de ser alterados, nem a indispensabilidade dessa alteração;

III. O artigo 76.º, n.º 1, do CCP consagra um verdadeiro dever de adjudicar, apenas afastável nas situações tipificadas no artigo 79.º do CCP;

IV.A decisão de não adjudicação fundada na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP constitui uma derrogação ao dever de adjudicar; e esta derrogação exige fundamentação acrescida, clara, suficiente e circunstanciada; não basta à Entidade Adjudicante invocar divergências, dúvidas, insegurança jurídica ou evolução genérica das necessidades;

V. O ato impugnado não identificou uma redação alternativa da cláusula 29.ª do Caderno de Encargos, do artigo 12.º do Programa, do critério de adjudicação, do preço base, do prazo ou do objeto essencial;

VI. As divergências interpretativas geradas em audiência prévia integram o funcionamento normal do contraditório procedimental e o exercício do direito de audiência prévia e a possibilidade de impugnação judicial não constituem circunstâncias imprevistas habilitantes;

VII. A segurança jurídica não é alcançada pela extinção vaga do procedimento, mas por decisão fundamentada e aplicação coerente das peças.

VIII. O júri demonstrou ser capaz de interpretar a cláusula 29.ª, tendo-o feito em sentidos distintos no Primeiro e no Segundo Relatório Final, sendo que a oscilação decisória do júri não equivale a impossibilidade jurídica de decidir;

IX. A questão dos preços unitários devia ser resolvida no plano da admissão, exclusão, esclarecimento ou avaliação das propostas, e não por extinção do procedimento;

X. A alegada evolução das necessidades contratuais foi apresentada de forma genérica e sem demonstração de alteração material do objeto, do preço base, do prazo, do critério de adjudicação ou das obrigações essenciais; e o próprio Caderno de Encargos já previa a adaptação do plano de comunicação às necessidades ou desafios que pudessem surgir, o que enfraquece a tese de necessidade de alteração fundamental;

XI. A fundamentação a posteriori do ato administrativo é inadmissível, conforme decorre, entre outros, do Acórdão do STA de 28.10.2020, Processo n.º 02887/13.8BEPRT, e do Acórdão do STA de 22.03.2018, Processo n.º 0208/17.

XII. A legalidade do ato deve ser apreciada segundo a fundamentação contemporânea da sua prática, não segundo argumentos acrescentados na contestação ou em recurso.

XIII. O argumento subsidiário fundado no Decreto-Lei n.º 42/2026, de 16 de fevereiro, constitui questão nova, posterior ao ato impugnado e não apreciada pelo Tribunal a quo, e pela jurisprudência citada nas contra-alegações, o Tribunal ad quem não deve conhecer questões novas que não foram objeto da decisão recorrida;

XIV. Contudo, em qualquer caso, o Decreto-Lei n.º 42/2026, de 16 de fevereiro, não demonstra impossibilidade absoluta de retomar o procedimento, pois mesmo que exista sucessão de posições jurídicas, tal poderia colocar uma questão de execução ou articulação institucional, mas não validaria retroativamente a decisão ilegal de 17.09.2024;

XV. Não existe erro de julgamento na interpretação e aplicação dos artigos 76.º, 79.º, n.º 1, alínea c), e 80.º, n.º 1, do CCP;

XVI. Pelo que deve, por conseguinte, o recurso interposto pelo Recorrente ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se a sentença recorrida nos seus exatos termos, com as legais consequências.

Na sentença recorrida foi considerada provada a seguinte factualidade, que não foi objeto de impugnação no presente recurso:

«A) Em 05/12/2023, o Conselho Diretivo do INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P., por deliberação n.° I/DLBI/23000/2023/NACD, autorizou a abertura de um procedimento de contratação por concurso público com publicidade internacional para aquisição de serviços para a definição e implementação de ações estratégicas de comunicação e marketing do programa Emprego + Digital, ao qual foi atribuído a referência PR2023210/516 - cfr. fls. 12 do PA.

B) Em 11/12/2023, foi publicado no Diário da República, n.° 237, 2.ª Série, o anúncio de procedimento de concurso público com publicidade internacional n.° 21109/2023, para a Aquisição de serviços para a definição e implementação de ações estratégicas de comunicação e marketing do Programa "EMPREGO + DIGITAL - cfr. doc. 4, junto com a p.i..

C) Consta do Programa do Concurso o seguinte:

“(…)
« Texto no original»

(…)
« Texto no original»

(…)

(…)
« Texto no original»

(...)” — cfr. doc. 6, junto com a p.i..
D) Consta do Caderno de Encargos o seguinte:

« Texto no original»

(...)” - cfr. doc. 7, junto com a p.L

E) Em 27/02/2024, o júri elaborou o Relatório Preliminar, onde consta o seguinte:
“(…)

« Texto no original»

(...)” — cfr. doc. 8, junto com a p.i.

F) A A. apresentou pronúncia em sede de audiência prévia - cfr. fls. 1123 a 1126 do PA.

G) Em 27/03/2024, o júri elaborou o Primeiro Relatório Final, onde consta o seguinte:
“(...)


« Texto no original»

(...)” — cfr. doc. 9, junto com a p.i.

H) Em 24/04/2024, o júri elaborou o Segundo Relatório Final, onde consta o seguinte:

“(…)
« Texto no original»

(...)” — cfr. doc. 10, junto com a p.i..

I) Em 20/05/2024, na sequência do Segundo Relatório Final, a A. apresentou pronúncia em sede de audiência prévia — cfr. doc. 11, junto com a p.i..

J) Em 17/07/2024, reuniu o júri, constando da respetiva ata, o seguinte:
“(…)
« Texto no original»

(...)” — cfr. doc. 3, junto com a p.i.

K) Em 13/09/2024, pela Diretora de Serviços PG-AF do IEFP, foi submetido à consideração superior do Conselho Diretivo do INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P.

“a) Autorização de não adjudicação do procedimento de aquisição, com base no disposto na alínea c) do n° 1 do art° 79° do Código dos Contratos Públicos, uma vez por circunstâncias imprevistas resultantes da análise e de novas necessidades da entidade adjudicante e respetivo interesse público, que resultam na necessidade de alterar as peças do procedimento;
b) Autorização da revogação da decisão de contratar, conforme o previsto no n° 1 do art° 80° do Código dos Contratos Públicos.”, nos termos e fundamentos seguintes:
1. Por deliberação do Conselho Diretivo n° I/DLBI/1451/2023/NACD, de 22/08/2023, exarada na Informação N°: I/INF/132588/2023/EP-TD, de 16 de agosto de 2023, foi autorizada a abertura de um procedimento de contratação tendente à aquisição de serviços para a definição e implementação de ações estratégicas de comunicação e marketing para o programa “emprego + digital”.
2. Por deliberação do Conselho Diretivo de 05/12/2023, foi aprovada a PDC/Proposta de decisão de contratar n° 516, de 08/11/2023, e a consequente abertura de procedimento de aquisição por Concurso Público com publicação no Jornal Oficial da União Europeia, ao abrigo da alínea a) do n° 1 do art° 20° do CCP.
3. O procedimento pré-contratual foi desenvolvido na plataforma Acingov sob o número de processo PR2023210/516.
4. Rececionadas e analisadas as propostas pelo júri do procedimento, foi elaborado o devido relatório preliminar, para efeitos de audiência prévia e pronúncia dos concorrentes.
5. Fruto de lapsos de formatação no relatório preliminar e da análise às pronúncias apresentadas, que implicou a reordenação da classificação, foi necessário elaborar nova audiência prévia, nos termos dos artigos 14.° e 148.°, n.° 2 do CCP.
6. Precisamente em sede de nova audiência prévia, constatou o júri a manifesta discordância de entendimento por parte dos concorrentes relativamente a cláusulas técnicas essenciais do caderno de encargos, nos termos melhor descritos na Ata de júri em anexo.
7. Em síntese, a Cláusula 29.ª do Caderno de Encargos elenca uma série de elementos sobre os serviços a prestar e uma série de informações a prestar pelos concorrentes e verificou-se que as diversas propostas continham diferentes graus de especificidade, pormenor e concretização dos diversos pontos elencados na referida cláusula.
8. Entre os items apresentados com diferente pormenor e com maior ou menor dependência da calendarização das fases do projeto, destacam-se o dos custos unitários ou o dos eventos a realizar, com especial incidência no primeiro, que manifestamente gerou grandes diferenças de entendimento entre os concorrentes entre si e também entre estes e o júri, conforme descrito e reconhecido na Ata de júri em anexo.
9. Precisamente fruto dessas diferenças de entendimento, foi necessário elaborar três relatórios preliminares, face aos argumentos apresentados pelos concorrentes e, sobretudo, à procura de se chegar a uma correta e justa decisão.
10. Atentamente reanalisadas todas as propostas e todas as pronúncias, foi o júri obrigado a concluir que as peças do procedimento, mormente a cláusula 29.a e a sua relação com os elementos obrigatórios constantes no Programa de Concurso, colocou aos concorrentes dúvidas e diferenças de interpretação que não eram de todo expectáveis.
11. Tais divergências traduziram-se na apresentação de pronúncias e argumentos que, embora distintos da perspetiva, argumentos e posição do próprio júri, se revelam razoáveis e compreensíveis.
12. Assim, no âmbito das suas competências, ao analisar as propostas, o júri concluiu que não estaria em condições de propor uma decisão que garantisse totalmente a necessária e indispensável segurança do órgão decisor.
13. Esta segurança jurídica é essencial tanto para habilitar o órgão decisor a tomar a melhor e justa decisão, como também para afastar a conflitualidade administrativa e até judicial que daí poderia advir, com evidente prejuízo para o interesse público e com desfecho totalmente incerto.
14. A situação supra descrita é uma circunstância imprevista, que implica a clarificação das peças do procedimento. De acordo com a alínea c) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP, não há lugar a adjudicação quando por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento após o termo fixado para a apresentação das propostas. A decisão de não adjudicação prevista no artigo 7.° determina a revogação da decisão de contratar, conforme previsto no n.° 1 do artigo 80.° do CCP.
15. A acrescer ao exposto, alguns dos serviços que estavam previstos não apresentam hoje a mesma pertinência a nível de dimensão e prazo, assim como, e pelo mesmo motivo, há outros que, na presente data, faz todo o sentido que sejam incluídos no objeto e contrato deste procedimento. E o caso de alguns eventos nacionais e internacionais que terão necessariamente de ser realizados, para promoção de novas medidas do Programa e os seus diferentes públicos-alvo.
16. Tendo os serviços técnicos competentes do IEFP verificado neste decurso de tempo que necessitam de mais serviços no âmbito do mesmo objeto, assim como de alterações aos serviços então previstos no início deste procedimento, está-se também aqui perante uma circunstância superveniente ao lançamento do atual procedimento e enquadrável na previsão da alínea c) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP.
17. Nestes termos, pelo exposto na presente Informação e com base e fundamento na Ata de júri do procedimento, que se anexa, propõe-se superiormente, nos termos do n.° 4 do art.° 79.° do CCP:
a) A não adjudicação do procedimento de aquisição, de acordo com a alínea c) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP, por circunstâncias imprevistas resultantes da análise e de novas necessidades da entidade adjudicante e respetivo interesse público, que resultam na necessidade de alterar as peças do procedimento;
b) A revogação da decisão de contratar, conforme o previsto no n.° 1 do artigo 80 do CCP.”
Anexa: Ata de júri de 17/07/2024”
- cfr. doc. 2, junto com a p.i..

L) Em reunião do Conselho Diretivo do INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P. de 17/09/2024, pela Deliberação n.° I/DLBI/1820/2024/NACD, decidiu-se “no âmbito do Processo n.°: PR2023210/516:
a) Autorizar a não adjudicação do procedimento de aquisição, com base no disposto na alínea c) do n° 1 do art° 79° do Código dos Contratos Públicos, uma vez por circunstâncias imprevistas resultantes da análise e de novas necessidades da entidade adjudicante e respetivo interesse público, que resultam na necessidade de alterar as peças do procedimento;
b) Autorizar a revogação da decisão de contratar, conforme o previsto no n° 1 do art° 80° do Código dos Contratos Públicos.” — cfr. doc. 1 e 2, juntos com a p.i..

M) Em 07/01/2025, a A. submeteu requerimento a solicitar esclarecimentos quanto ao “andamento do procedimento, bem como informação sobre o estado do mesmo” - cfr. doc. 12, junto com a p.i..

N) Em 07/01/2025, em resposta ao requerimento mencionada na alínea anterior, o IEFP, IP., informou que “na sequência do pedido de esclarecimentos apresentado, informa-se que o procedimento já se encontra revogado. Todavia, constatou-se agora, na sequência do referido pedido de esclarecimentos, que terá existido um lapso na inserção dos respetivos documentos na plataforma eletrónica de contratação, razão pela qual, aparentemente, a decisão não terá sido devidamente notificada e comunicada. Nestes termos, iremos proceder novamente e de imediato à referida notificação.” — cfr. doc. 13, junto com a p.i..

Numa breve síntese do litígio trazido a recurso, temos que no âmbito do procedimento para formação do contrato acima enunciado a entidade adjudicante, após a apresentação das propostas, da elaboração, pelo júri, de três relatórios preliminares, veio a determinar a não adjudicação do contrato, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP e a revogação da decisão de contratar, nos termos do n.º 1 do artigo 80.º.

A decisão impugnada sustentou-se na proposta do júri do procedimento que invocou como fundamento, por um lado, a verificação de dúvidas e diferenças na interpretação das peças do procedimento, designadamente a cláusula 29.ª do CE e, por outro, a alteração das necessidades da entidade adjudicante, com a supressão de alguns serviços e a adição de outros, tornados necessários em razão do decurso do tempo e de alterações institucionais entretanto ocorridas.

A autora, na ação de impugnação daquela decisão de não adjudicação veio contrariar a falta de clareza das peças do procedimento invocada pela entidade adjudicante, já que a aludida cláusula 29.ª, nos termos, aliás, expressos pelo júri nos relatórios preliminares, impunha que as propostas indicassem os preços unitários e que a proposta apresentada pela contrainteressada LPM, que os não indicou, tivesse sido excluída.

Invocou, ainda, que a decisão de não adjudicação não densificou as razões concretas que lhe estão subjacentes e que permitem dar por verificado o fundamento previsto na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, acrescentando que a alteração das necessidades invocada não se enquadra na definição de circunstâncias supervenientes e imprevistas, já que o decurso do tempo as torna previsíveis e identificáveis antes da tomada da decisão de contratar.

Concluiu pedindo a anulação da decisão de não adjudicação e da revogação da decisão de contratar e a condenação do réu a retomar o procedimento com a graduação da proposta da autora em 1.º lugar. Subsidiariamente pediu o reconhecimento do direito a ser indemnizada pelos encargos suportados com a elaboração da sua proposta, nos termos do disposto no artigo 79.º, n.º 4, do CCP e a condenação no pagamento correspondente, no montante de € 28 856,00, acrescido de juros desde a citação.

O tribunal a quo julgou a ação parcialmente procedente, anulou a decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar e condenou a entidade demandada a retomar o procedimento com a elaboração do terceiro relatório final.

Como sustento da decisão anulatória o tribunal considerou que a decisão impugnada não identificava de forma clara e concreta os aspetos das peças do procedimento que se impunha serem alterados nem os serviços que perderam ou ganharam pertinência com o decurso do tempo e determinavam a alteração das referidas peças concursais.

Referiu-se, na sentença recorrida, que

«(…) No caso, sobre as alegadas “circunstâncias imprevistas”, a entidade adjudicante invoca essencialmente: divergências interpretativas entre concorrentes; diferentes níveis de detalhe das propostas; dúvidas geradas pela cláusula 29.ª, do Caderno de Encargos e necessidade de clarificação.

Porém não se identifica de forma clara e concreta quais os aspetos a alterar nas peças do procedimento, nem se explica por que razão tais alterações se repercutem em aspetos fundamentais das peças e em que aspetos fundamentais se repercutem.

Limita-se a entidade adjudicante a afirmar que há divergências e dúvidas que seria útil clarificar.

Quanto à invocada alteração das necessidades, assente na perda de pertinência de certos serviços inicialmente previstos e a identificação de outros que se considerariam atualmente indispensáveis, constata-se que a decisão administrativa se limita a mencionar, de forma genérica, que certos serviços “deixaram de ser pertinentes” e que outros “passaram a ser necessários”, sem que se identifiquem concretamente: (i) quais os serviços em causa; (ii) qual a sua relevância para o objeto do contrato; e (iii) de que modo tais alterações exigem uma modificação material das peças concursais.

Esta falta de concretização factual compromete a verificação do pressuposto legal da “necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento”, tornando o raciocínio administrativo meramente conjetural.

Na contestação apresentada, o R. invocou que a demissão do governo e a sua consequente entrada em mera gestão com a suspensão ou mesmo paralisação de decisões e orientações do respetivo gabinete no âmbito das políticas públicas de emprego e de formação profissional; a previsão de serviços, à data da abertura do concurso, que não apresentam hoje a mesma pertinência a nível de dimensão e/ou prazo; a obrigatoriedade da realização de um evento internacional presencial , de grande escala, com chancela do IEFP, I.P. e a necessidade de recorrer a outros canais de divulgação do Programa, designadamente o sítio institucional do IEFP, I.P., impunham a alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento após o termo do prazo fixado para a apresentação das propostas e que conduziram o júri a elaborar a proposta de decisão de não adjudicação.

Sucede que, como é sabido, não é legalmente admissível a fundamentação a posteriori, devendo considerar-se como fundamentação do ato impugnado, a que foi contemporânea da sua prática.

Assim sendo tem de concluir-se pela ilegalidade da decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, por vício de violação de lei. (…)».

A recorrente veio afrontar o julgado sob a alegação de se encontrar devidamente fundamentada a decisão impugnada, que identificou as questões interpretativas geradas pela redação da cláusula 29.ª do CE e pela evolução das necessidades contratuais. Acrescentou que não é legalmente possível retomar o procedimento adjudicatório em virtude de, nos termos do artigo 4.º do DL n.º 42/2026, de 16 de fevereiro, o Instituto de Informática IP ter sucedido, nas atribuições e competências, ao IEFF IP nas matérias respeitantes aos sistemas de informação, sistemas de análise de dados, desenvolvimento aplicacional, experiência do utilizador, comunicação e áreas similares com intervenção direta na transformação digital dos serviços do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social.

Vejamos.

O procedimento de formação de contratos, previsto no CCP, tem em vista a celebração de um contrato e a escolha de uma proposta, ou a sua aceitação, no caso de a proposta apresentada ser única. A escolha ou aceitação da proposta materializa-se através da prática do ato de adjudicação, com o qual culmina o procedimento adjudicatório (ou subprocedimento adjudicatório, como é qualificado por alguma doutrina (João Pacheco de Amorim, As decisões de Adjudicação e não Adjudicação no Código dos Contratos Públicos, Almedina, 2021, p.16. No mesmo sentido Pedro Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, 6.ª edição, Almedina, p.848)).

O ato de adjudicação é um ato administrativo, revestido de todos os elementos que caracterizam esta atuação típica do exercício da função administrativa e que se encontram elencados no artigo 148.º do CPA, sendo também expressão do dever de adjudicar, no qual fica investida a entidade adjudicante, pelo menos a partir do momento em que, exteriorizada a decisão de contratar através da publicação do anúncio, ou do envio do convite à apresentação de propostas, seja apresentada, pelo menos, uma proposta em conformidade com as disposições concursais ou procedimentais aplicáveis e que não seja objeto de exclusão na fase de análise das propostas. (no sentido de que o ato de adjudicação é um ato de duplo sentido, abarcando também uma declaração negocial, Pacheco de Amorim, op. cit., p.14.).

É hoje incontroversa a existência de um dever de adjudicação, com expressão na disposição do artigo 76.º, n.º 1, do CCP e, também, nas disposições do artigo 79.º, onde são elencados, de forma taxativa (1), os casos em que a entidade adjudicante pode não adjudicar, ou seja, eximir-se ao cumprimento do aludido dever de adjudicar.

O ato de não adjudicação, sujeito aos limites previstos no artigo 79.º do CCP, é também, a par com o ato de adjudicação, o ato extintivo do procedimento adjudicatório, sem prejuízo do dever de dar início a um novo procedimento, no caso de este ter o fundamento previsto na alínea c) do n, º 1, nos termos do disposto no n.º 3. E é também um verdadeiro ato administrativo, de conteúdo negativo, é certo, mas com vocação definidora da situação individual e concreta dos concorrentes em face do procedimento. E mais, pese embora esse ato encerre uma revogação da decisão de contratar, nos termos do disposto no artigo 80.º, trata-se de um verdadeiro ato primário, exercido ao abrigo de uma norma de competência própria, a do artigo 79.º do CCP.

É, também, inquestionável que o ato de não adjudicação em discussão está sujeito ao dever de fundamentação, designadamente por via do disposto no n.º 2 do artigo 79.º do CCP.

O dever de fundamentação configura, no nosso ordenamento jurídico, uma garantia constitucional, consagrada no artigo 268.º, n.º 3, da CRP, e um dever procedimental, que impõe que os atos administrativos que se integrem nas categorias elencadas nas alíneas do n.º 1, enunciem, de forma expressa, os fundamentos de facto e de direito da decisão. É o que decorre do disposto no artigo 153.º do CPA.

Acresce que a fundamentação deve ser contextual, ou seja, contemporânea do ato e deve ser clara, revelando os fundamentos em que assentou a decisão e/ou, caso se trate de atos de conteúdo valorativo, a sua motivação.

O dever de fundamentação dos atos administrativos, em geral, e dos atos praticados no âmbito dos procedimentos de formação de contratos do CCP, enquanto expressão do princípio da transparência, na sua ligação com os demais princípios aplicáveis à contratação pública, designadamente o da concorrência, nas vertentes da igualdade no acesso e no tratamento no procedimento, visa ainda assegurar que o procedimento decorra em conformidade com o quadro normativo aplicável, ao nível nacional e da união europeia.

A fundamentação dos atos administrativos é expressão do princípio da transparência, o qual tem um forte reflexo na disciplina do CCP, não apenas ao nível do dever de publicidade, transversal a todo o procedimento, mas também no alargamento do dever de fundamentação a vários atos do procedimento, de que são exemplo os artigos 36.º, n.º 1, 46.ºA, n.º 2, 71.º, nº 2, 79.º, n.º 2, e está expressamente consagrado no artigo 1.ºA, n.º 1, do CCP e no 18.º, n.º 1, da Diretiva 2014/24/EU.

«(…) A fundamentação da decisão de não adjudicação é por isso um elemento essencial (talvez o único) de controlo dos seus pressupostos.

Configura-se, portanto, como um dever a cumprir pela entidade adjudicante, sob pena de se comprometer a compreensão e a adesão dos concorrentes à decisão tomada, e o controlo jurisdicional, da concretização da norma a aplicar, da apreciação de uma determinada situação e ainda da sua suscetibilidade para, à luz dos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público, funcionar como causa de não adjudicação. (…(2))».

Compulsados os autos, verifica-se que os fundamentos que sustentaram o ato de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, foram os seguintes (cfr. alínea K) do probatório):

«6. Precisamente em sede de nova audiência prévia, constatou o júri a manifesta discordância de entendimento por parte dos concorrentes relativamente a cláusulas técnicas essenciais do caderno de encargos, nos termos melhor descritos na Ata de júri em anexo.
7. Em síntese, a Cláusula 29.ª do Caderno de Encargos elenca uma série de elementos sobre os serviços a prestar e uma série de informações a prestar pelos concorrentes e verificou-se que as diversas propostas continham diferentes graus de especificidade, pormenor e concretização dos diversos pontos elencados na referida cláusula.
8. Entre os items apresentados com diferente pormenor e com maior ou menor dependência da calendarização das fases do projeto, destacam-se o dos custos unitários ou o dos eventos a realizar, com especial incidência no primeiro, que manifestamente gerou grandes diferenças de entendimento entre os concorrentes entre si e também entre estes e o júri, conforme descrito e reconhecido na Ata de júri em anexo.
9. Precisamente fruto dessas diferenças de entendimento, foi necessário elaborar três relatórios preliminares, face aos argumentos apresentados pelos concorrentes e, sobretudo, à procura de se chegar a uma correta e justa decisão.
10. Atentamente reanalisadas todas as propostas e todas as pronúncias, foi o júri obrigado a concluir que as peças do procedimento, mormente a cláusula 29.a e a sua relação com os elementos obrigatórios constantes no Programa de Concurso, colocou aos concorrentes dúvidas e diferenças de interpretação que não eram de todo expectáveis.
11. Tais divergências traduziram-se na apresentação de pronúncias e argumentos que, embora distintos da perspetiva, argumentos e posição do próprio júri, se revelam razoáveis e compreensíveis.
12. Assim, no âmbito das suas competências, ao analisar as propostas, o júri concluiu que não estaria em condições de propor uma decisão que garantisse totalmente a necessária e indispensável segurança do órgão decisor.
13. Esta segurança jurídica é essencial tanto para habilitar o órgão decisor a tomar a melhor e justa decisão, como também para afastar a conflitualidade administrativa e até judicial que daí poderia advir, com evidente prejuízo para o interesse público e com desfecho totalmente incerto.
14. A situação supra descrita é uma circunstância imprevista, que implica a clarificação das peças do procedimento. De acordo com a alínea c) do n.° 1 do artigo 79. ° do CCP, não há lugar a adjudicação quando por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento após o termo fixado para a apresentação das propostas. A decisão de não adjudicação prevista no artigo 7. ° determina a revogação da decisão de contratar, conforme previsto no n.° 1 do artigo 80. ° do CCP.
15. A acrescer ao exposto, alguns dos serviços que estavam previstos não apresentam hoje a mesma pertinência a nível de dimensão e prazo, assim como, e pelo mesmo motivo, há outros que, na presente data, faz todo o sentido que sejam incluídos no objeto e contrato deste procedimento. E o caso de alguns eventos nacionais e internacionais que terão necessariamente de ser realizados, para promoção de novas medidas do Programa e os seus diferentes públicos-alvo.
16. Tendo os serviços técnicos competentes do IEFP verificado neste decurso de tempo que necessitam de mais serviços no âmbito do mesmo objeto, assim como de alterações aos serviços então previstos no início deste procedimento, está-se também aqui perante uma circunstância superveniente ao lançamento do atual procedimento e enquadrável na previsão da alínea c) do n.° 1 do artigo 79. ° do CCP.»

Ou seja, por um lado, as alegadas divergências na interpretação das disposições da cláusula 29.ª do CE e, por outro, a alteração das necessidades subjacentes ao procedimento, que impõem a alteração das peças do procedimento.

No que respeita ao primeiro dos fundamentos invocados, cuja verificação não cabe no âmbito do presente recurso, sem prejuízo da sua aptidão para sustentar a invalidade do ato de adjudicação e a sua anulação (administrativa ou judicial), nos termos gerais, o mesmo não é passível de enquadramento na previsão da alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, que autoriza a não adjudicação nos casos em que, por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento.

Na verdade, a causa de não adjudicação elencada não contempla a necessidade de alteração das peças em razão das alegadas divergências interpretativas; a disposição em causa abarca, antes, a desadequação das peças do procedimento que seja resultante de circunstâncias que não foram consideradas no momento da decisão de contratar.

E mais. Não é também posto em causa o sentido da decisão de contratar, tanto mais que se impõe, nos termos do número 3, que um novo procedimento seja iniciado no prazo de 6 meses. A previsão normativa em análise supõe, isso sim, a ocorrência ou o conhecimento de circunstâncias que determinam a alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento, com vista à sua conformação com tais circunstâncias.

Já quanto ao segundo grupo de circunstâncias invocadas enquanto fundamento do ato de não adjudicação impugnado - as respeitantes à alteração das necessidades que em concreto se visou satisfazer com o procedimento em litígio, é inequívoca a sua aptidão para, em abstrato, integrarem o fundamento de não adjudicação previsto na aludida alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

Não obstante, como se referiu na sentença recorrida, a entidade adjudicante limitou-se a referências genéricas a respeito da alteração daquelas necessidades, sem concretizar, designadamente quais os serviços que em concreto deixaram de ser necessários e quais aqueles cuja necessidade surgiu com o decurso do tempo, sendo que a referência feita a alguns eventos nacionais e internacionais que terão necessariamente de ser realizados, para promoção de novas medidas do Programa e os seus diferentes públicos-alvo, sem qualquer densificação adicional, se mostra lacónica e insuficiente para revelar os concretos fundamentos de facto que determinaram a decisão.

A insuficiência da fundamentação não equivale, no caso e ao contrário do que parece resultar da sentença recorrida, à falta de fundamento para o recurso à não adjudicação; o que sucede é que o ato impugnado não o revela nem exterioriza suficientemente, impossibilitando ao seu destinatário, e ao tribunal, a aferição da sua concreta verificação.

A falta de fundamentação dos atos administrativos determina a sua invalidade e correspondente anulação, na certeza de que não resulta dos autos que se verifique alguma das circunstâncias que, nos termos do artigo 163.º, n.º 5, do CPA, são passíveis de afastar o efeito anulatório.

Irreleva, também, a alegação da recorrente a respeito da sucessão do Instituto de Informática IP nas atribuições e competências do IEFF IP nas matérias respeitantes aos sistemas de informação, sistemas de análise de dados, desenvolvimento aplicacional, experiência do utilizador, comunicação e áreas similares com intervenção direta na transformação digital dos serviços do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, na medida em que, ao contrário do alegado pela recorrente, daí não resulta a aludida impossibilidade de o procedimento ser retomado ou uma situação de impossibilidade absoluta que obste à satisfação dos interesses da autora, passível de desencadear a modificação do objeto do processo nos termos do disposto no artigo 45.º do CPTA.

Deve assim ser negado provimento ao recurso e, embora com diferente fundamentação, ser confirmada a sentença recorrida, na parte em que determinou a anulação do ato impugnado.

Já quanto à condenação da entidade demandada a retomar o procedimento, determinada pela sentença recorrida, considerando a natureza da invalidade que determina a anulação do ato de não adjudicação, que não afasta a possibilidade de o mesmo vir a ser renovado com o mesmo sentido, deve a mesma ser revogada, nesse segmento.

As custas serão suportadas pela recorrente e pela recorrida em razão do decaimento, que foide 2/3 e 1/3, respetivamente (artigo 527.º do CPC).

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder parcial provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida no segmento impugnatório e revogar no segmento condenatório.

Custas pela recorrente e pela recorrida em razão do decaimento, que foide 2/3 e 1/3, respetivamente (artigo 527.º do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 2 de julho de 2026