| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
Relatório:
A..., devidamente identificado nos autos, veio intentar Ação Administrativa Especial, oportunamente, convolada para Ação Administrativa Comum contra o Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE), pedindo que este seja condenado na prática do ato devido e efetivo pagamento as gerências interinas devidas nos termos o artigo 80.º do EPSEMNE, atendendo aos períodos em que assumiu, em substituição, a gerência da Secção Consular, na ausência a Encarregada de Negócios da Embaixada de Portugal em Bruxelas, cujo valor do capital em dívida ascende a € 10.682,90 e dos juros de mora, vencidos e vincendos, que ascenderão sobre o capital em dívida, cujo valor é já de € 852,63, até ao integral e efetivo pagamento.
Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi decidido o seguinte:
“Julga-se parcialmente procedente a presente ação e, em consequência, condena-se o R. no processamento e pagamento do abono de gerência interina da Secção Consular, na ausência da Encarregada de Negócios da Embaixada de Portugal em Bruxelas – correspondente aos 31.º a 38.º dias nos anos de 2002 e 2003 e aos 31.º a 36.º dias, no ano 2004, e no pagamento de juros de mora à taxa legal até integral e efetivo pagamento, e absolve-se o R. dos pedidos de pagamento de abono de gerência e de juros de mora, relativamente às substituições efetuadas no ano de 2000.”
Não se conformando com tal decisão vieram o Réu e o Autor interpor recurso para este TCAS.
O Réu veio apresentar as suas alegações, deduzindo as seguintes conclusões:
a) A decisão recorrida omitiu pronúncia sobre a caducidade do direito do A. pelo decurso do tempo, invocada na contestação pelo R., agora Recorrente, a qual não foi apreciada, em momento algum, na douta decisão impugnada, violando o art. 668.º, n.º 1, al. d), do CPC ex vi art. 1.º do CPTA;
b) A atribuição do direito ao abono de gerência interina aos vice cônsules, chanceleres principais ou chanceleres das secções consulares encontra-se intencionalmente excluída pelo art. 80.º do EPSE (e pelo RC), por estes não assumirem a responsabilidade pela prática do acto final, a qual é sempre imputada ao chefe de missão diplomática, já que o embaixador é que é o mais elevado superior hierárquico na missão onde se integra a secção consular; quem possa ser imputada a responsabilidade pela prática dos actos consulares e que seja, naquele serviço externo, hierarquicamente responsável pela vigilância dos substitutos.
c) Ainda que assim não se entenda, o que por mero dever de patrocínio se concebe, sempre se dirá que o cômputo dos dias deve corresponder ipsis verbis ao número de dias efectivo em que operou a substituição. Ou seja, não se afigura como substituição efectivada, para cômputo dos dias, os feriados e os fins de semana, dias em que missões diplomáticas e, consequentemente, as secções consulares onde estas se integram, estão fechadas.
d) O Recorrido deverá ser absolvido do pedido de pagamento do abono de gerência e correspondentes juros de mora, relativamente.
Deste recurso, o autor não apresentou contra-alegações.
O autor deduziu as suas alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:
a) A Sentença recorrida encontra-se eivada de vício de interpretação de lei que a inquina, determinando, objectivamente, a necessidade da sua alteração;
b) O Tribunal a quo enveredou por uma errada aplicação do direito ao interpretar, como interpretou, o sentido e alcance do artigo 80.º do EPSEMNE;
c) Resulta inaplicável ao caso dos Autos, por notória desconformidade com o disposto no artigo 80.º do EPSEMNE e, ainda, com regras interpretativas consagradas no artigo 9.º do Código Civil, o artigo 134.º do REGMNE;
d) O recurso ao aludido preceito para integrar o disposto no artigo 80.º do EPSEMNE colide, de forma insofismável, com a mens legis subjacente a este, defraudando as legítimas expectativas do Legislador do Estatuto, no que a esta norma concerne;
e) O EPSEMNE traduz-se, objectivamente, no plano jurídico num regime especial aplicável a um corpo especial que presta serviço à Administração Pública, in casu o Pessoal dos Serviços Externos do MNE;
f) Assim, o recurso à interpretação extensiva ou à analogia para a interpretação dos preceitos que integram o Estatuto encontra-se indubitavelmente condicionado;
g) O artigo 80.º do EPSEMNE integra, de forma suficiente, clara e coerente, no texto que o enforma, a fórmula que permite ao destinatário da norma e ao intérprete, descortinar as condições que determinam o processamento e consequente pagamento do abono de gerência interina, sem necessidade de serem chamados à colação quaisquer outros regimes extravagantes, cuja aplicação importaria, necessariamente, a negação ou a limitação desautorizada por lei do conteúdo do próprio preceito;
h) Assim, o artigo 80.º do EPSEMNE não carece de regulamentação complementar;
i) A partir do momento em que é confiada ao funcionário a gerência interina do Posto Consular ou da Secção Consular, sem necessidade do preenchimento de qualquer outro requisito, este adquire, por força do disposto no artigo 80.º do EPSEMNE, no plano subjectivo, o direito de auferir um abono de gerência interina;
j) Pretendeu o Legislador compensar o destinatário da norma pela assunção, ainda que transitória, de uma responsabilidade acrescida decorrente do exercício de funções que não integram, por regra, o seu conteúdo funcional, podendo ser disciplinarmente, civilmente e até penalmente responsabilizado pela violação das denominadas legis artis;
k) Propôs-se o Legislador a encontrar o necessário equilíbrio entre a assunção daquela responsabilidade e o correspondente benefício, numa perspectiva socialmente aceitável e de elementar justiça e legalmente admissível;
l) De acordo com o princípio in dúbio pro libertate, os direitos devem prevalecer sobre as restrições, devendo as leis restritivas ser interpretadas, se não restritivamente, pelo menos sem recurso à interpretação extensiva e à analogia.
O Réu apresentou as suas contra-alegações, tendo concluído da seguinte forma:
a) A atribuição do direito ao abono de gerência interina aos vice-cônsules, chanceleres principais ou chanceleres das secções consulares encontra-se intencionalmente excluída pelo art.º 80.º do EPSE (e pelo RC), por estes não assumirem a responsabilidade pela prática do acto verticalmente final, a qual é sempre imputada ao chefe de missão diplomática, o mais elevado superior hierárquico na missão onde se integra a secção consular;
b) A percepção desse abono está apenas intencionalmente consagrada apenas para o pessoal dos postos consulares, em virtude de, nestes serviços externos designados de postos consulares, inexistir outro dirigente a quem possa ser imputada a responsabilidade pela prática dos actos consulares e que seja hierarquicamente responsável pela vigilância dos substitutos.
Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art.º 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido de que o recurso interposto pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros deverá obter provimento, por não ser devido abono de gerência interina, daí decorrendo achar-se prejudicado o conhecimento do recurso interposto por António Campos.
***
Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
***
Delimitação do objeto de recurso:
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas por cada um dos Recorrentes nos recursos jurisdicionais, sendo o objeto dos recursos delimitados pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.
O Réu nas suas alegações de recurso veio suscitar as seguintes questões:
a) Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia sobre questões que devia apreciar (art. 668.º n.º 1, al. d.) do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA);
b) Da inaplicabilidade do artigo 80.º do EPSE sobre abonos de gerência interina, por se tratar de regime de aplicação exclusiva aos trabalhadores com a categoria de vice-cônsul, chanceler principal ou chanceler que prestem serviço nos postos consulares;
c) Do erro ou lapso de cálculo dos dias de gerência interina.
Sendo que o Autor nas suas alegações suscita as seguintes questões:
i) Incorreta interpretação do artigo 80.º do EPSEMNE;
ii) Inaplicabilidade, ao caso dos autos, do disposto no artigo 134.º do REGMNE;
iii) Violação do principio in dubio pro libertate.
***
Fundamentação:
Os factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na sentença recorrida:«Imagem no original»
 «Imagem no original»
O direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar as questões colocadas para decisão segundo a sua ordem prioritária e lógica de conhecimento, em relação a cada um dos recursos jurisdicionais interpostos.
A sentença recorrida deu, parcialmente, razão às pretensões do A. e determinou, em consequência, ser devido o pagamento do abono de gerência interina, correspondentes aos 31.º a 38.º dias dos anos de 2002 e 2003 e aos 31.º a 36.º dias do ano de 2004, bem como ao pagamento de juros de mora à taxa legal até integral e efectivo pagamento, tendo por referência o disposto no art. 68.º do EPSEMNE, invocando, em suma, que:
- O A, titular de um cargo que lhe permite exercer funções de chefia, o de vice-cônsul, tem direito, por ter assumido a gerência interina da secção consular da Embaixada de Portugal em Bruxelas, em substituição do funcionário diplomático que a chefia, a um abono de gerência correspondente a 40% da sua remuneração base a partir do 31.º dia de substituição efectivada em cada ano - contando-se os 30 dias seguidos ou interpolados - uma vez que, não ocorreu vacatura do cargo;
- De 2002 a 2004 tem direito ao abono de gerência interina, por o R. ter assegurado mais de trinta dias de substituição;
- Tratando-se de obrigação pecuniária com prazo certo, o R. constitui-se em mora na/s data/s legalmente prevista/s para o processamento e pagamento do abono em referência, devendo, por isso, ser condenado ao pagamento dos juros de mora devidos [artigo 804.º, al. a) do n.º 2 e n.º 3 do artigo 805.º e 806.º do Código Civil].
O Réu nas suas alegações de recurso veio suscitar as questões, que importa apreciar:
a) Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia sobre questões que devia apreciar (art. 668.º n.º 1, al. d.) do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA);
b) Da inaplicabilidade do artigo 80.0 do EPSE sobre abonos de gerência interina, por se tratar de regime de aplicação exclusiva aos trabalhadores com a categoria de vice-cônsul, chanceler principal ou chanceler que prestem serviço nos postos consulares;
c) Do erro ou lapso de cálculo dos dias de gerência interina.
Vejamos então:
a) Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia sobre questões que devia apreciar (art. 668.º , n.º 1, al. d.) do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA)
Alega o Réu que o Tribunal a quo omitiu pronúncia sobre a caducidade do direito do A., invocada na contestação pelo R., agora Recorrente, a qual não foi apreciada, em momento algum, na douta decisão impugnada, violando o art. 668.º n.º 1, al. d), do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA.
De acordo com o art. 608.º n.º 2 do Código de Processo Civil (CPC),“(…) O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, (...).”
Sendo que, a inobservância de tal comando é sancionada com a nulidade da sentença: art. 615.º n.º 1 al. d) CPC.
Como se refere no Acórdão do STA nº 01035/12, de 11-03-2015, “a nulidade de sentença por omissão de pronúncia só ocorre quando o tribunal deixar de apreciar questão que devia conhecer (artigos 668.º, n.º 1, alínea d) e 660.º, n.º 2 do Código de Processo Civil revogado).
(…) Resulta também do artº 95º, nº 1, do CPTA que, sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
Como este Supremo Tribunal Administrativo vem entendendo, haverá omissão de pronúncia sempre que o tribunal, pura e simplesmente, não tome posição sobre qualquer questão que devesse conhecer, inclusivamente, não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento – cf. neste sentido Acórdãos de 19.02.2014, recurso 126/14, de 09.04.2008, recurso 756/07, e de 23.04.2008, recurso 964/06.
Numa correta abordagem da questão importa ainda ter presente, como também vem sublinhando de forma pacífica a jurisprudência, que esta obrigação não significa que o juiz tenha de conhecer todos os argumentos ou considerações que as partes hajam produzido. Uma coisa são as questões submetidas ao Tribunal e outra são os argumentos que se usam na sua defesa para fazer valer o seu ponto de vista.
Sendo que só têm dignidade de questões as pretensões processuais formuladas pelas partes ao tribunal e não os argumentos por elas usados em defesa das mesmas, não estando o tribunal vinculado a apreciar todos os argumentos utilizados pelas partes.”
Mais, atende-se no Acórdão do STA de 12.06.2018, proferido no âmbito do processo n.º 0930/12.7BELSB:“(…) 24. Caraterizando a arguida nulidade de decisão temos que a mesma se consubstancia na infração ao dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação excetuadas aquelas cuja decisão esteja ou fique prejudicada pela solução dada a outras [cfr. art. 608.º, n.º 2, CPC].
25. Com efeito, o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos/pretensões pelas mesmas formulados, ressalvadas apenas as matérias ou pedidos/pretensões que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se haja tornado inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
26. Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio (…)”.
Ora, no caso vertente, considerando que a ação, inicialmente intentada como "administrativa especial" foi oportunamente convolada para "ação administrativa comum" sob a forma sumária (cuja instauração está isenta de prazo: art. 41.º do CPTA), não se pode defender a nulidade da sentença, baseada em omissão de pronúncia acerca da questão prévia da caducidade do direito de ação por haver decorrido o prazo previsto no artigo 58.º n.° 2 alínea b) do CPTA.
Desde logo, por este último preceito se ter tornado inaplicável após a referida convolação, convolação que aliás estiveram de acordo, ambas as partes.
Nestes termos, não pode proceder a censura dirigida contra a sentença recorrida, a qual não incorreu em qualquer nulidade por omissão de pronúncia.
b) Da inaplicabilidade do artigo 80.0 do EPSE sobre abonos de gerência interina, por se tratar de regime de aplicação exclusiva aos trabalhadores com a categoria de vice-cônsul, chanceler principal ou chanceler que prestem serviço nos postos consulares:
Resulta da fundamentação da sentença recorrida o seguinte:
 ”
Ora, teremos de chamar à colação, o estabelecido no Regulamento Consular (RC), aprovado pelo Decreto-Lei n. 0 381/97, de 30 de dezembro, bem como no Estatuto do Pessoal dos Serviços Externos (EPSE), aprovado pelo Decreto-Lei n 0 444/99, de 3 de novembro.
Assim, o artigo 1.º do Regulamento Consular, então em vigor, que tem por epigrafe “Categorias de postos consulares” dispõe o seguinte:
1 - A rede consular portuguesa compreende as seguintes categorias de postos consulares:
a) Consulados de carreira, que se dividem em:
I) Consulados-gerais; e
II) Consulados;
b) Vice-consulados;
c) Agências consulares;
d) Consulados honorários.
Por outro lado, sobre as Secções consulares, o artigo 23.º que tem por epigrafe “ Organização” estipula que as missões diplomáticas que devam exercer funções consulares organizarão para esse fim as respectivas secções consulares nos moldes estabelecidos para os postos consulares e que possam ser-lhes aplicáveis.
O artigo 25.º que tem por epigrafe “Competência” estabelece que a competência das secções consulares restringe-se, em princípio, ao exercício de funções de protecção e de cooperação consular, podendo ser alargada a outras áreas funcionais por determinação expressa do Ministro dos Negócios Estrangeiros, fundamentada em parecer favorável dos chefes das respectivas missões diplomáticas.
Ou seja, as competências das Secções consulares restringem-se, em princípio, ao exercício de funções de proteção e cooperação consular, como aliás resulta do art. 25.º do RC.
É verdade que, em caso de vacatura do lugar, licença ou impedimento, o cônsul titular do posto de carreira e o encarregado da secção consular são substituídos, no exercício das funções, pelo vice-cônsul, pelo chanceler principal e pelo chanceler mais antigo, sucessivamente (cfr. art. 56.º n.º 3 do RC).
O que significa que há substituição, porém, no caso das missões, os vice-cônsules, chanceleres principais ou chanceleres que substituam o encarregado da respetiva secção consular não assumem a responsabilidade pela prática do ato final e não praticam actos verticalmente definitivos.
No caso das missões, os vice-cônsules, chanceleres principais ou chanceleres que substituam o encarregado da respetiva secção consular não ficam sob sua conta e risco: estão submetidos à supervisão do chefe de missão, o mais elevado superior hierárquico na missão que integra a secção consular.
No caso das missões, a responsabilidade pelos atos praticados pelos vice-cônsules, chanceleres principais ou chanceleres que substituam o encarregado da respetiva secção consular é imputada ao chefe de missão diplomática, que tem poder de direção, supervisão e disciplinar sobre o substituto e sobre o substituído.
E, por isso, estabelece o artigo 80.º do EPSE que o pessoal a quem, nos termos legais e regulamentares, seja confiada a gerência do posto consular tem direito a um abono de gerência correspondente a 40% da sua remuneração base.
Dúvidas inexistem em como o abono e gerência se dirige apenas aos postos consulares e não às secções, caso assim não fosse, o legislador não teria necessidade de expressamente se referir à gerência do posto consular.
A diferenciação legal no regime da substituição, portanto, assenta numa razão válida e atendível. O grau de responsabilização exigido a quem exerce os poderes de substituição é diferente no caso dos postos consulares e no caso das missões consulares.
Como resulta dos normativos em causa, no caso dos postos consulares, o substituto gere o posto, sem ter vigilância superior imediata e presente no serviço externo, o que não sucede na missão, onde acima do substituto do encarregado da secção existe, pelo menos, o chefe de missão, a quem pode reportar e a quem pode pedir instruções.
Deste modo, a atribuição do direito ao abono de gerência interina aos vice-cônsules e chanceleres das secções consulares se encontra intencionalmente excluída pelo EPSE e pelo RC, por estes não assumirem completa e exclusivamente a responsabilidade pela prática do ato consular final, na medida em que estão submetidos à direção e supervisão do chefe de missão;
Sendo que, a perceção desse abono de gerência interina está intencionalmente consagrada apenas para o pessoal dos postos consulares, em virtude de nestes serviços externos não existir outro dirigente a quem possa ser imputada a responsabilidade pela prática dos atos consulares e que seja hierarquicamente responsável pela vigilância dos substitutos.
Assim, do disposto nos artigos 1.º, 23.º, 25.º e 56.º, n.° 3 do RC, resulta que, no caso das missões consulares (como na presente situação) a responsabilidade pelos atos praticados pelos vice cônsules, chanceleres principais ou chanceleres que substituam o encarregado da secção consular é imputada ao chefe de missão diplomática, isto é, ao embaixador (por ser o detentor do poder de direção, supervisão e disciplina sobre o substituto e sobre o substituído).
Acresce ainda a circunstância de, nas missões, ser vedado ao substituto a prática de atos definitivos.
Pelo que, se mostra excluída do artigo 80.º do EPSEMNE (e também do RC) a atribuição do abono de gerência interina aos vice-cônsules, chanceleres principais ou chanceleres das secções consulares - sendo esse suplemento reservado tão só ao pessoal dos postos consulares (por nestes inexistir outro dirigente responsável pela prática dos atos consulares, hierarquicamente encarregado da vigilância dos substitutos).
A decisão do TAF de Lisboa mostra-se inquinada de erro de julgamento, por deficiente interpretação dos normativos aplicáveis.
Em face do exposto, o conhecimento das demais questões fica prejudicado.
Nesta conformidade, o recurso interposto pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros merece provimento.
Concedido provimento ao recurso interposto pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, atentos os fundamentos expostos, improcede o recurso interposto pelo Autor.
Decisão:
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul:
a) em conceder provimento ao recurso interposto pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros e julgar improcedente o recurso interposto pelo Autor;
b) revogar a sentença recorrida;
c) julgar a ação administrativa improcedente, absolvendo-se o Réu do pedido.
Custas a cargo do Autor em ambos os recursos.
Registe e notifique.Lisboa, 14 de maio de 2020 Celestina Caeiro Castanheira
Paulo Pereira Gouveia
Catarina Gonçalves Jarmela |
