I Relatório
O Sindicato......, em representação dos seus identificados Associados, intentou Ação Administrativa Especial contra o Município de Loures, tendente a que “(…) seja declarada a nulidade ou anulados os despachos do Presidente da Câmara Municipal de Loures, de 31/05/2011, que rejeitaram os recursos hierárquicos interpostos pelos seus associados e a condenação da entidade demandada "no pagamento das verbas retroativas referentes ao Abono para despesa de refeição, conforme o especificado e respetivos juros de mora (…)”, inconformado com a Sentença proferida em 27 de novembro de 2011, no TAC de Lisboa, que julgou improcedente a ação, veio interpor recurso jurisdicional.
Formula o aqui Recorrente/Sindicato...... nas suas alegações do Recurso Jurisdicional, apresentadas em 3 de janeiro de 2021, as seguintes conclusões:
“A. Venerandos Juízes Desembargadores do tribunal "ad quem", tendo o A. sido notificado a 3 de Dezembro de 2020 da douta sentença do tribunal “a quo" no sentido de absolver “...a entidade demandada do pedido" e inconformada com a mesma apresenta os seus fundamentos para que os mesmos possam ser devidamente analisados.
B. A 09.08.2011, o R., interpôs Ação Administrativa Especial de Impugnação da decisão de 31.05.2011 do Município de Loures, em representação dos seus associados, já que esta decidiu negar provimento aos Recursos Hierárquicos interpostos pelos seus associados e lesaram no entender do R. os seus direitos.
C. Já que em 22.02.1983 a Recorrida, deliberou por unanimidade, a atribuição do então designado "Subsídio de Deslocação para Almoço"! Abono este de cariz económico e social para os trabalhadores do Município. O subsídio foi extensível aos trabalhadores dos SMAS.
D. A decisão de 22.02.1983, ato administrativo constitutivo de direitos ou de interesses legalmente protegidos consolidou-se na ordem jurídica dos interessados (os trabalhadores).
E. Vinte e oito (28) anos passados a CML decidiu unilateralmente a 17.11.2010 fazer cessar a atribuição do referido subsídio, cessando sem mais o respetivo pagamento a partir de Novembro de 2010 inclusive; sem audição dos trabalhadores a CML revogou a deliberação em causa e os SMAS na sequência dessa decisão retirou o referido subsídio de deslocação, deixando-o de pagar aos trabalhadores em Dezembro de 2010.
F. A 02.03.2011, os SMAS decidiu deliberar RATIFICAR a decisão de 17.11.2010 da CML, que decidiu pela suspensão de pagamento do referido subsídio; os trabalhadores dos SMAS inconformados com a decisão interpuseram Recurso hierárquico para o Sr. Presidente da CML; a 31.05.2011 decidiu negar provimento àqueles, lesando os seus direitos.
G. A conclusão do tribunal “a quo" a fls. 28, parece olvidar que os SMAS decidiram deliberar RATIFICAR a decisão de 17/11/2010 da CML, que decidiu pela suspensão de pagamento do referido subsidio; Ratificar, significa validar/confirmar, aprovar de modo oficial o ato de 17/11/2010, foi isso que o SMAS fez a 02.03.2011.
H. Este ato administrativo de 17.11.2010 foi o ato base que deu origem a situação controvertida, no entanto, como trabalhadores dos SMAS, outro percurso oficial era necessário percorrer! Recurso Hierárquico deste ato intrínseco. No entanto os vícios são inerentes ao ato de 17/11/2010 e por subsequência ao ato de 02/03/2011, que confirmou o primeiro. E uma sequência cronologicamente indissociável! O conteúdo do parecer negativo é constante da deliberação camararia de 17.11.2010, é logico que a suposição da irrevogabilidade tenha que ser colocada relativamente a este ato. Foi essa deliberação 17.11.2010 que revoga tacitamente a deliberação da CML de 22/03/1983.
I. A Deliberação de 17.11.2010 que fez cessar unilateralmente o pagamento do subsídio, isto é, que foi revogada, sem mais, não o poderia ser.
J. Em primeiro lugar porque a Deliberação de 22.02.1983, constitui um Ato Administrativo, constitutivo de um direito, que se repercutia na pratica no pagamento de um subsídio aos trabalhadores, nos termos da alínea b) - 1a parte do n.° 1 do art. 140° do CPA.
K. Por outro, porque de acordo com o artigo 141° n.° 1 do CPA, mesmo que o ato em causa fosse considerado invalido só podia ser revogado "... com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida."; Prazo este, que em muito já decorreu, já que de acordo com o n.° 2 do art. 58° do CPTA o prazo para interposição de ação contenciosa, seria de um ano, se promovido pelo MP ou de três meses (regra geral). Pelo que, decorridos estes prazos, o ato administrativo consolidou-se na ordem jurídica como definitivo (vide Ac. do STA de 15.12.1998).
L. Houve preterição do direito de audição dos interessados, já que os destinatários, os trabalhadores nunca foram ouvidos neste processo, pelo que, estamos perante uma violação da lei, por vício de forma, por violação do art. 100° do CPA, por preterição do Princípio da "Audiência dos Interessados". O que torna o ato anulável, nos termos do art. 135° do CPA (vide Acórdãos do STA de 31.03.2004, 06.12.2001; 02.06.2005, no mesmo sentido Acórdãos do STA de 31.03.2004, de 02.06.2004, de 06.12.2001, de 24.11.2000 e 06.06.2000).
M. Em jeito de conclusão, entende-se que aos trabalhadores do Município que continuam nas condições de não poder realizar a sua deslocação aos refeitórios municipais deve continuar a ser atribuído um abono para despesa de almoço, nos termos do referido no n° 1 do art. 10° do Decreto-Lei n° 106/98, de 24.04..
N. Quanto ao argumento de que este suplemento não tinha enquadramento legal por, não nos parece coerente já que teremos que fazer aqui uma relação entre o Decreto-Lei n.° 184/89, de 02.06 e a Lei n° 12-A/2008 (a luz dos preceitos em vigor á data dos factos).
O. A integração deste "subsídio de deslocação" no conceito do então art. 73° da Lei 12-A/2008 será defensável na medida em que aos trabalhadores titulares desses postos de trabalho está subjacente o exercício de funções impeditivo da normal tomada das respetivas refeições o que, manifestamente, traduz a existência de condições mais exigentes.
P. Os suplementos em causa não se esgotam nos enunciados no mencionado normativo, porquanto existem outros, criados por leis especiais que continuam a vigorar, como é o caso dos previstos no regime de ajudas de custo, por deslocações em serviço, consignados no Decreto-Lei n° 106/98, de 24.04..
Q. A Lei 12-A/2008 não descurou a questão da regulamentação dos suplementos, pelo que o seu artigo 112.°, sob a epígrafe "revisão dos suplementos remuneratórios", impôs a sua revisão no prazo de 180 dias, que, passados cerca de 3 anos, ainda não foi efetuada!
R. O n. 1 do 112° previa, que os suplementos poderiam ser mantidos, total ou parcialmente, integrados, na remuneração-base ou que deixassem de ser auferidos.
S. n.° 2 deste preceito acautelou a situação dos trabalhadores beneficiários de suplementos, na parte em que, eventualmente não fossem mantidos, garantindo o direito à perceção do montante subtraído até ao fim da “vida ativa na carreira ou na categoria por causa de cuja integração ou titularidade adquiriram direito a eles".
T. Em conclusão parece evidente que o "subsídio de deslocação" em apreço tem a natureza de suplemento remuneratório e que por força do estabelecido no citado art. 112.°, da Lei n° 12-A/2008, não pode deixar de ser mantido.
Assim, e pelos motivos supra especificados, entende que perante a matéria de direito referida devera dar-se provimento ao pedido do R., no sentido de:
A) ANULAR OU DECLARAR a NULIDADE [alínea a) do n.° 2 do art. 46° do CPTA] DA DECISÃO DE 31 DE MAIO DE 2011, que decidiu negar provimento aos recursos hierárquicos, mantendo a decisão unilateral da CML pelo não pagamento das verbas referentes ao Abono para despesa de refeição devida aos seus associados;
B) Requer que seja julgado procedente o presente pedido de ANULAÇÃO OU DECLARAÇÃO DE NULIDADE [alínea a) do n.° 2 do art. 46° do CPTA] com as legais consequências, nomeadamente,
C) A Câmara Municipal de Loures seja condenada á adoção dos atos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o ato anulado ou nulo não tivesse sido praticado [alínea b) do n.° 2 do art. 47° do CPTA], isto é, a condenação da R. no pagamento das verbas retroativas referentes ao Abono para despesa de refeição, conforme o especificado e respetivos juros de mora contabilizados a taxa legal, desde a data em que os associados do A. estiveram inibidos da receção daquelas até integral pagamento das mesmas.
Assim se fará a ACOSTUMADA JUSTIÇA.
Termos em que:
- Deve ser o presente Recurso julgado procedente e
- A decisão recorrida revogada, declarando-se, a nulidade da sentença com as inerentes consequências.
Assim farão VOSSAS EXCELÊNCIAS, a Acostumada Justiça.”

A Entidade Recorrida/Município, devidamente notificado, veio a apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 21 de fevereiro de 2021, nas quais concluiu:
“I. Os vícios que se assacam ao ato administrativo ora impugnado, não se podem estender aos atos Administrativos antecedentes, pois que a decisão de indeferimento do recurso hierárquico (31/05/2011) por incompetência para a sua apreciação, não tem qualquer ligação com o ato do C.A. do SMAS de Loures ou o ato de 17/11/2010.
II. A utilidade que a ora R. pretende extrair com o presente recurso, não é enquadrável no objeto do processo, ou seja, extravasa o Thema Decidedum que balizou a sentença ora Recorrida.
III. Desta forma ainda que, hipoteticamente algum dos atos administrativos a que a A. ora Recorrente assaca os vícios de preterição da Audição de interessados ou a irrevogabilidade do ato de 22/02/1983 que criou o aludido subsídio, não seria passível de ser suscitada através do presente processo.
IV. Pelo que bem andou a sentença ora recorrida ao indeferir a pretensão do ora Recorrente, na perspetiva em que proferiu a douta decisão com respeito pelo enquadramento fáctico e pelo pedido que lhe foi deduzido, não se pronunciando em excesso.
V. Da mesma forma não tem enquadramento legal a pretensão de equiparação do subsídio de deslocação para refeição, com os suplementos remuneratórios constantes da Lei 12-A/2008 de 27 de fevereiro, ou de qualquer outro normativo legal.
Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exa. doutamente suprirão, se requer a improcedência do presente recurso, mantendo-se na ordem jurídica a sentença ora recorrida, com o que se fará a já costumada, JUSTIÇA”.
O Recurso interposto veio a ser admitido por Despacho de 15 de fevereiro de 2021.
O Ministério Público junto deste TCA Sui, notificado em 24 de fevereiro de 2021, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
As questões a apreciar resultam da necessidade de verificar, designadamente, se merecem acolhimento as invocadas divergências “particularmente em matéria dos fundamentos de direito invocados”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada e não provada, a qual aqui se reproduz:
“a) Os associados do autor A......., AA......., C......, F......, H......, J......, JJ......, L......, M......, MM...... e PP...... exercem funções nos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures [acordo].
b) Em 22/03/1982, a Câmara Municipal de Loures, mediante a aprovação de uma proposta de 22/02/1983, deliberou atribuir aos seus trabalhadores um "Subsídio de Deslocação para almoço” [documento n.°22 junto com a petição inicial].
c) A proposta referida em b) tem o seguinte teor:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
[documento n.°22 junto com a petição inicial].
d) Por despacho do Vereador F.............., de 22/01/1992, foi determinado que fosse “atribuído, a partir de 1 de Janeiro de 1992, aos trabalhadores do Município com horário noturno, o subsídio de deslocação de valor idêntico ao que é atribuído ao pessoal deslocado em serviço fora da sede do Concelho” [documento n.°23 junto com a petição inicial].
e) Em 03/11/2010, os juristas da área de recursos humanos da Câmara Municipal de Loures e dos Serviços Municipalizados de Loures elaboraram um Parecer sobre o denominado "Subsídio de deslocação”, onde consta, designadamente, o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
(...).” [documento n.°24 junto com a petição inicial].
f) Em 17/11/2010, a Câmara Municipal de Loures, mediante a aprovação da Proposta n.°...../2010, do Presidente da Câmara, deliberou cessar a atribuição do subsídio de deslocação, cessando o respetivo pagamento a partir de Novembro de 2010 [documento n.°24 junto com a petição inicial].
g) Na Proposta n.°...../2010, do Presidente da Câmara Municipal de Loures, consta, designadamente, o seguinte:
“Considerando que:
O subsídio de deslocação foi criado em 1983 por deliberação desta Câmara Municipal, a fim de corrigir as desigualdades de tratamento para com os trabalhadores do Município que não podiam usufruir diariamente do Refeitório Municipal sediado na vila de Loures, designadamente por se encontrarem deslocados desta;
De acordo com o parecer técnico (...), o subsídio de deslocação não integra os pressupostos das componentes do regime remuneratório estabelecido pela lei 12-A/2008, de 27/02 - LVCR, designadamente dos suplementos remuneratórios;
Equacionada a possibilidade o subsídio de deslocação poder ser regulamentado através de instrumento de regulamentação coletiva, tal não se mostra viável como melhor consta do referido parecer (...).
O mesmo parecer conclui pela falta de enquadramento legal do subsídio de deslocação (…)
Tenho a honra de propor:
Que esta Câmara Municipal, atento ao parecer (...) delibere a cessação da atribuição do subsídio de deslocação, cessando o respetivo pagamento a partir de Novembro de 2010 inclusive. (...).” [documento n.°24 junto com a petição inicial].
h) Na sequência da deliberação referida em f), em Dezembro de 2010, os Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures deixaram de pagar o subsídio de deslocação aos seus trabalhadores [acordo].
i) Através de carta datada de 17/01/2011, o Sindicato...... solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Loures que fosse analisada a situação relativa à cessação do subsídio de deslocação [documento n.°25 junto com a petição inicial].
j) Através de carta datada de 17/01/2011, o Sindicato...... solicitou esclarecimentos ao Presidente do Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures quanto ao desconto efetuado nos vencimentos dos trabalhadores no mês de Dezembro de 2010 [documento n.°26 junto com a petição inicial].
k) Através de cartas datadas de 04/02/2011, o Sindicato...... solicitou, ao Presidente da Câmara Municipal de Loures e ao Presidente do Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures, o envio de uma proposta "para a reposição efetiva das verbas retiradas aos trabalhadores” [documentos n.°s 27 e 28 juntos com a petição inicial].
l) Em 02/03/2011, o Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures deliberou ratificar uma informação de um vogal daquele Conselho sobre o subsídio de deslocação, "com efeitos de pagamento até ao dia 17 Nov. 2010, isto é, a cessação de pagamento deste subsídio ocorrerá ao pretérito dia 18 Nov. 2010” [documento de fls. não numeradas do processo administrativo apenso].
m) A informação referida em l) tem o seguinte teor:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
[documento de fls. não numeradas do processo administrativo apenso].
n) Através de carta datada de 12/04/2011, o Sindicato...... solicitou, ao Presidente do Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures, a reposição das verbas relativas ao subsídio de deslocação referentes aos meses de Novembro, a partir do dia 17, a 2 de Março de 2011 [documento n.°30 junto com a petição inicial].
o) Em 27/04/2011, os associados do autor A......., AA......., C......, F......, H......, J......, JJ......, L......, M......, MM...... e P...... interpuseram, cada um deles, recurso, que designaram de recurso hierárquico necessário, para o Presidente da Câmara Municipal de Loures, do “Ato Administrativo de 29 de Março de 2011, do Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures”, pedindo que fosse declarada a nulidade do ato "que decidiu pela cessação da atribuição do subsídio de deslocação, mantendo-se o mesmo desde Novembro de 2010” [documentos n.°32 a 41 juntos com a petição inicial].
p) Nos recursos interpostos pelos associados do autor, consta, designadamente, o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
(...).” [documentos n.°s 32 a 41 juntos com a petição inicial].
q) Por despachos do Presidente da Câmara Municipal de Loures, de 31/05/2011, exarados em Parecer datado de 19/05/2011, os recursos hierárquicos interpostos pelos associados do autor foram rejeitados com fundamento na incompetência do órgão para que tinham sido interpostos [documentos n.°s 1 a 10 juntos com a petição inicial].
r) No Parecer referido em q), consta, designadamente, o seguinte:
O presente recurso foi interposto ao abrigo dos artigos 168° e sgs. do Decreto-Lei n° 442/91, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto - Lei n° 6/96, de 31 de Janeiro, que aprovou o Código do Procedimento Administrativo.
O recorrente sustenta a impugnação, essencialmente, no seguinte:
1 - Os SMAS/Loures só em 02.03.2011 ratificaram a deliberação de 17.11.2010, da Câmara Municipal de Loures, sobre a cessação do subsídio de deslocação, pelo que lhe parece não ser legal a subtração dos valores efetuados a partir de Novembro.
2 - Considera que, tendo sido decidida desde 1983peta CML a atribuição do referido abono e porque na data em questão estava subjacente uma preocupação de índole sócio - económica, o facto é que esta hoje ainda se mantém.
3 - Mantendo-se as mesmas condições de não poder realizar a sua deslocação ao refeitório municipal deve-lhe ser atribuído uma abono para despesa de refeição, nos termos do n° 1, do art° 10°, do Decreto - Lei n° 106/98, de 24.04.
4 - Embora o Decreto - Lei n° 184/89, de 02.06 tivesse sido revogado peia Lei n° 12-A/2008, a qual determinou um conceito novo de suplementos terá de fazer-se quanto à matéria de suplementos remuneratórios, uma relação entre os dois diplomas.
5 - O art° 73°, da Lei n° 12 - A/2008, consagra que suplementos são todos os "acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentem condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idêntica carreira e categoria".
6 - Considera o Recorrente defensável, concluir que a mencionada definição não inclui as situações do "subsídio de deslocação", pelo menos na medida em que os postos de trabalho em causa não apresentarão condições mais exigentes.
7 - O Recorrente é um trabalhador titular desse posto de trabalho, estando subjacente o exercício de funções impeditivo da norma! tomada das respetivas refeições o que, manifestamente, traduz a existência de condições mais exigentes.
8 - O n° 2, do art° 112°, da Lei n° 12-A/2008, acautelou a situação dos trabalhadores beneficiários de suplementos, na parte em que, eventualmente, não fossem mantidos, garantindo o direito ao montante subtraído até ao fim da "vida ativa na carreira ou na categoria por causa de cuja integração ou titularidade adquiriram direito a eles".
9 - Parece ao Recorrente que o "subsídio de deslocação "em apreço tem a natureza de suplemento remuneratório e que, por força do estabelecido no art° 112°, da Lei n° 12-A/2008, não pode deixar de ser mantido.
Cumpre emitir parecer sobre a pretensão do Recorrente.
II DA ANÁLISE DO PEDIDO E DA SUA FUNDAMENTAÇÃO
10 - Por deliberação da Câmara Municipal de Loures de 15 de Março de 1983 foi atribuído a cada trabalhador deslocado em serviço fora da então Vila de Loures, além do subsídio que por Decreto - Lei está fixado a todos os funcionários, um outro de igual valor chamado "Subsídio de deslocação para almoço".
11 - Na origem da atribuição deste "subsídio" esteve o facto de os trabalhadores que exerciam a sua atividade fora da Vila de Loures não poderem usufruir de fornecimento de refeições no refeitório municipal, com preços iguais ao do subsídio de almoço legalmente fixado, por ser impraticável a sua deslocação diária ao referido refeitório.
12 - Na altura, invocou-se, inclusivamente, que "os trabalhadores em serviço fora da Vila de Loures não almoçavam convenientemente, sobretudo porque o subsídio de almoço legalmente instituído anda sempre muito aquém do custo real de qualquer refeição ou então terão de retirar verbas do seu já magro vencimento".
13 - O "subsídio" atribuído não tinha base legal.
14- 0 referido "subsídio" foi estendido aos trabalhadores dos SMAS de Loures, alguns deles oriundos da Câmara Municipal.
15 - Na 22ª Reunião Ordinária da Câmara Municipal de Loures do ano de 2010, foi deliberada "a cessação da atribuição do subsídio de deslocação, cessando o respetivo pagamento a partir de Novembro de 2010, inclusive”.
16 - A deliberação resultou do entendimento de que o subsídio de deslocação não integrava os pressupostos das componentes do Regime Remuneratório estabelecido pela Lei n° 12-A/2008,de 27.02, designadamente dos suplementos remuneratórios.
17 - Tal entendimento sustentou-se em parecer jurídico dos juristas da área dos recursos humanos da CML e SMAS de Loures.
18 - Neste parecer conclui-se pela falta de enquadramento legal do subsídio de deslocação à luz do que sobre suplementos remuneratórios consagra a Lei n° 12 - A/2008.
19 - Assim, definidos no n° 1, do art° 73°, da referida Lei como suplementos remuneratórios "os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria" , entendeu-se no parecer que os pressupostos que levaram à criação do subsídio de deslocação não reportam ao exercício de funções em condições mais exigentes pelo que tal subsídio não é suscetível de subsunção à norma do referido art° 73°, da Lei n° 12 - A/2008 e nunca poderá ser qualificado como suplemento remuneratório.
20 - Concluiu-se também no mesmo parecer que o subsídio em causa não pode ser regulamentado em sede de acordo coletivo de entidade empregadora pública.
21 - No mesmo dia da deliberação camarária, surgiu afixada para publicitação uma informação do Conselho de Administração dos SMAS de Loures dando conta da cessação do suplemento de deslocação por ausência de enquadramento legal.
22 - Ainda na aludida informação se elucida que a Lei do Orçamento de Estado para 2011 impõe a proibição de todas as valorizações e acréscimos remuneratórios e o respetivo art° 26° (será o art° 28°) estabelece que o subsídio de refeição não pode ser superior ao valor fixado na Portaria n° 1553 - D/2008, cessando o abono de quaisquer outros valores a título de subsídio de refeição (recorda-se, no entanto, que a deliberação camarária é anterior a esta lei).
III DA ANÁLISE DA QUESTÃO E POSIÇÃO DEFENDIDA
23 - Desde logo, deve dar-se enfoque à questão da natureza do valor acrescido à remuneração dos funcionários que, em 1983, exerciam a sua atividade fora da Vila de Loures e, por essa razão, não podiam usufruir da regalia que era o acesso ao refeitório municipal, situado em Loures, com prática de preços acessíveis aos trabalhadores.
24 - Resulta clara na deliberação camarária de 1983, a ausência de base legal para atribuição do acréscimo remuneratório, bem como resulta clara a respetiva designação de "Subsídio de Deslocação para Almoço".
25 - A deliberação Camarária de 17.11.2010 pretendeu a "reposição da legalidade", fazendo cessar a atribuição de um suplemento à remuneração que não dispunha de enquadramento normativo.
26 - Com efeito, os suplementos à remuneração base estão hoje definidos no art° 73°, da Lei n° 12 - A/2008, como sendo os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentem condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idêntica carreira e categoria.
27- O próprio Recorrente admite que é defensável que estas condições de atribuição de acréscimos remuneratórios não abranjam o "subsídio de deslocação".
28 - Esse mesmo, é o nosso entendimento.
29 - Na realidade, o acréscimo remuneratório atribuído em 1983, tratando-se de um subsídio de deslocação para almoço, é insuscetível de enquadramento nos suplementos remuneratórios e suas condições de atribuição a que se reportam os artigos 67° e 73°, da Lei n° 12 - A/2008.
30 - O legislador pretendeu esclarecer cabalmente as situações dos suplementos remuneratórios em geral, bem como os que foram criados por lei especial.
31 - Referimo-nos concretamente à previsão do art° 112°, n° 1 da Lei n°12 - A/2008.
32 - Nesta disposição consagram-se situações de suplementos remuneratórios que tenham sido criados por lei especial. Porém, também nesta parte falece a possibilidade de manutenção do subsídio de deslocação, desde logo porque não resultou de lei, mas de ato administrativo e, mesmo este sem fundamento legal.
33 - Acresce que, se alguma dúvida ainda pudesse restar sobre a ilegalidade — por falta de base legal da sua atribuição — da cessação do suplemento em causa, a Lei n° 55 -A/2010, de 31.12 (Lei do Orçamento do Estado para 2011), no n° 1, do seu art° 28°, vem consagrar o seguinte: "Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o valor do subsídio de refeição abonado aos titulares dos cargos e demais pessoal a que se refere o n° 9, do art° 19°, nos casos em que nos termos da lei ou por ato próprio, tal esteja previsto, não pode ser superior ao valor fixado na Portaria n° 1553-D/2008, de 31 de Dezembro ", alterada pela Portaria n° 1458/2009, de 31 de Dezembro".
34 - Ou seja, o subsídio de refeição a receber, legalmente previsto, não poderá ser complementado por outro subsídio de igual natureza, embora com outra designação, nomeadamente, "subsídio de deslocação para almoço".
IV DA APLICAÇÃO DA DELIBERAÇÃO CAMARÁRIA DE 17.11.2010. AOS TRABALHADORES DOS 5MAS DE LOURES
35 O Recorrente levanta a questão de lhe ter sido subtraído o suplemento de deslocação para almoço com efeitos a partir de Novembro, quando somente a 02.03.2011 os SMAS de Loures ratificaram a Deliberação daí Câmara Municipal de Loures de 17.11.2010.
36 - Dois argumentos se podem expender para demonstrar que ao Recorrente não pode ser reconhecida razão.
37 - O primeiro, e desde logo, prende-se com a legalidade do suplemento em causa.
38 - Estando a Administração Pública, que para o efeito deverá considerar integradas as autarquias locais, vinculada ao princípio da legalidade, que a obriga a atuar em obediência à lei e ao direito (Cfr. art° 3o, do C.P.A.), é notório que o dito suplemento não resultou de aplicação ou desenvolvimento de lei existente.
39 - Por outro lado, não tendo o suplemento base legal pode (e, provavelmente, deve) cessar por intervenção do órgão que o criou.
40 - Foi, aliás, esse o argumento - falta de enquadramento legal - utilizado como fundamento da deliberação camarária.
41 - Ora, cessando a atribuição do suplemento tem de cessar o respetivo pagamento, como bem resulta da deliberação, que faz reportar os seus efeitos a partir de Novembro de 2010.
42 - Não faria qualquer sentido que o suplemento de deslocação continuasse a ser pago, designadamente pelos SMAS de Loures, depois de, quem o criou, o ter feito cessar. A partir da deliberação camarária o " subsídio de deslocação para almoço " deve considerar-se juridicamente inexistente.
43 - Afigura-se, nesta perspetiva, que não pode assistir razão ao Recorrente.
44 - De facto, não podendo falar-se de legalidade de um ato que nasceu sem fundamento legal, sempre se poderá dizer que se não justifica continuar a pagar suplemento cuja cessação foi consumada, utilizando somente critérios de oportunidade ou conveniência ou outros.
V DO RECURSO HIERÁRQUICO NECESSÁRIO
45 - Em matéria de recursos hierárquicos vigora a subsecção III, da Secção VI (Da reclamação e dos recursos administrativos), do Capitulo II (Do ato administrativo), da Parte IV (Da atividade administrativa), do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto - Lei n° 442/91, de 15 de Novembro, alterado e republicado pelo Decreto - Lei n° 6/96, de 31 de Janeiro.
46 - Dispõe o art° 166°, do Código do Procedimento Administrativo que: "Podem ser objeto de recurso hierárquico todos os atos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos, desde que a lei não exclua tal possibilidade".
47 - Consagra o art° 167° do mesmo Código:
"1 - O recurso hierárquico é necessário ou facultativo, consoante o ato a impugnar seja ou não insuscetível de recurso contencioso.
2 - Ainda que o ato de que se interpõe recurso hierárquico seja suscetível de um recurso contencioso, tanto a ilegalidade como a inconveniência podem ser apreciados naquele".
48 - O recorrente, por intermédio de Ilustre Mandatária, interpôs recurso hierárquico necessário da deliberação do Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures que, ratificando a deliberação da Câmara Municipal de Loures de 17 de Novembro de 2010, lhe fez cessar o pagamento do subsídio de deslocação.
49 - No referido recurso hierárquico necessário, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loures, o recorrente requer à Câmara Municipal de Loures que lhe dê provimento bem como aos fundamentos apresentados, declarando a nulidade do ato administrativo em apreço e que decidiu pela cessação da atribuição do subsídio de deslocação, mantendo-se o mesmo desde Novembro de 2010.
50 - Parece haver manifesta incongruência no facto de se dirigir o recurso ao Presidente da Câmara e pedir o provimento do mesmo ao órgão Câmara Municipal.
51 - Com efeito, de acordo com o n° 2, do art° 169°, do C.P.A., o recurso é dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor do ato para que se esgote a via graciosa.
52 - Tendo em vista que só a decisão por este proferida sobre o ato do subordinado hierárquico pode abrir a via contenciosa, que é o que caracteriza o recurso hierárquico necessário.
53 - Afigura-se, no entanto, que no caso em apreço, a via contenciosa se mostra aberta com a prática do ato pelo Conselho de Administração dos SMAS de Loures.
54 - Na verdade, o recurso hierárquico necessário interposto não é admissível no presente caso, na medida em que não há qualquer subordinação ou dependência hierárquica do referido Conselho de Administração dos SMAS de Loures ao Presidente da Câmara ou à própria Câmara Municipal de Loures.
55 - O ato recorrido, uma vez que o CA dos SMAS não depende ou não é inferior hierárquico dos órgãos autárquicos Câmara Municipal ou Presidente da Câmara, deveria ter sido desde logo impugnado contenciosamente, sendo estes órgãos legalmente incompetentes por inexistência de poder hierárquico sobre a entidade recorrida.
56 - Por conseguinte, o recurso deverá ser rejeitado nos termos da alínea a), do art° 173°, do Código do Procedimento Administrativo, na medida em que foi interposto para órgão incompetente para a respetiva apreciação e decisão.
VI DAS CONCLUSÕES
Do que exposto fica, entende-se poderem ser enunciadas as seguintes conclusões:
1ª - A deliberação camarária de 17 de Novembro de 2010 ao fazer cessar a atribuição do designado "Subsídio de Deslocação para Almoço", instituído também por deliberação camarária de 15 de Março de 1983, visou pôr termo a uma situação que carecia de base legal.
2ª - O designado "Subsídio de Deslocação para Almoço" não é suscetível de enquadramento normativo nos suplementos remuneratórios e suas condições de atribuição, a que se reportam os artigos 67° e 73°, ambos da Lei n° 12 - A/2008, de 27 de Fevereiro.
3ª - Após a deliberação, através do órgão competente, sobre a cessação de atribuição do subsídio de deslocação, produzir os respetivos efeitos, não faz sentido continuar o seu pagamento, nomeadamente, pelos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Loures.
4ª - O recurso hierárquico necessário visa permitir, pela via graciosa hierárquica, a prática de ato administrativo suscetível de impugnação contenciosa.
5ª - Para tanto, é imprescindível que entre o órgão recorrido e aquele para quem se recorre, haja relação de hierarquia, conforme se extrai do n° 2, primeira parte, do artigo 169°, do Código do Procedimento Administrativo, o que, manifestamente, não acontece entre o Conselho de Administração dos SMAS de Loures e o Presidente da Câmara Municipal ou a Câmara Municipal de Loures.
6ª - O ato recorrido, face à inexistência da relação de hierarquia, não é suscetível de recurso hierárquico necessário, sendo o Presidente da Câmara ou a Câmara Municipal legalmente incompetentes para sobre ele se pronunciarem.
7ª - Nos termos da alínea a), do art° 173°, do Código do Procedimento Administrativo, deverá o recurso hierárquico necessário ser rejeitado, por incompetência do órgão para quem foi interposto.
Atentas as anteriores conclusões 4ª, 5ª, 6ª e 7ª e respetivos fundamentos de facto e de direito, entende-se que, sem outros considerandos, o recurso interposto por AA....... seja rejeitado nos termos da alínea a), do art° 173°, do Código de Procedimento Administrativo.
Este o nosso parecer que se submete à consideração de V. Exa..
(...).” [documentos n.°s 1 a 10 juntos com a petição inicial].
s) Através de carta datada de 20/06/2011, o Sindicato...... solicitou, ao Presidente do Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento, de Loures uma resposta à carta datada de 12/04/2011 [documento n.°31 junto com a petição inicial].
IV – Do Direito
Desde logo, no que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...) O Decreto-lei n.°106/98, de 24 de Abril, estabelece as normas relativas ao abono de ajudas de custo e de transporte pelas deslocações em serviço público.
Nos termos do artigo 1.°, n.°1, do Decreto-lei n.°106/98, de 24 de Abril, na redação introduzida pelo Decreto-lei n.°137/2010, de 28 de Dezembro, em vigor à data dos factos em causa nos autos, "Os trabalhadores que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público dos órgãos e serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação objetivo da Lei n.°12-A/2008, de 27 de Fevereiro, quando deslocados do seu domicílio necessário por motivo de serviço público, têm direito ao abono de ajudas de custo e transporte, conforme as tabelas em vigor e de acordo com o disposto no presente diploma”.
Por sua vez, o artigo 10.°, n.°1, do mesmo diploma legal estabelece o seguinte:
"Quando o funcionário ou agente não dispuser de transporte que lhe permita almoçar no seu domicílio necessário ou nos refeitórios dos serviços sociais a que tenha direito poderá ser concedido abono para despesa de almoço de uma importância equivalente a 25% da ajuda de custo diária nas deslocações até 5 km, após apreciação pelo dirigente do serviço”.
Atento o disposto nas normas citadas, conclui-se que os trabalhadores em funções públicas apenas têm direito ao abono de ajudas de custo e transporte quando deslocados do seu domicílio necessário, ou seja, como resulta do disposto no artigo 87.°, n.°1, do Código Civil, do local em que exercem funções.
O abono para despesa de almoço previsto no artigo 10.°, n.°1, do Decreto-lei n.°106/98, de 24 de Abril, apenas é devido quando o trabalhador em funções públicas se encontrar deslocado do local em que exerce funções e não dispuser de transporte que lhe permita almoçar neste local.
Ora, o subsídio de deslocação para almoço atribuído pela deliberação camarária de 22/03/1993, que acrescia ao subsídio de almoço legalmente previsto, visava compensar os trabalhadores do Município de Loures que, por exercerem funções fora da Vila de Loures, não beneficiavam da existência do refeitório municipal, "por ser impraticável a sua deslocação diária ao refeitório” [cfr. alínea c) dos factos provados].
O mencionado subsídio não encontrou, assim, o seu fundamento no facto de os trabalhadores por ele abrangidos estarem deslocados do seu domicílio necessário, mas, o que é diferente, no facto de o local onde tais trabalhadores exerciam funções se situar fora da Vila de Loures e, por essa razão, os mesmos não poderem usufruir do refeitório municipal.
Assim, não só o subsídio de deslocação criado pela Câmara Municipal de Loures não pode ser legalmente enquadrado no disposto no artigo 10.°, n.°1, do Decreto-lei n.°106/98, de 24 de Abril, que, aliás, não estava em vigor à data em que foi criado o subsídio, como o abono para despesa de almoço previsto nesta norma não pode constituir um sucedâneo daquele subsídio.
Os associados do autor apenas poderão ter direito ao abono para despesa de almoço quando se encontrarem deslocados do seu domicílio necessário por motivos de serviço público, não podendo, no entanto, ser-lhes reconhecido um tal direito com fundamento nos pressupostos que determinaram a atribuição do subsídio de deslocação para almoço, ou seja, por exercerem funções fora da Vila de Loures, onde se situa o refeitório municipal.
Importa ter presente que o autor, apesar de enquadrar a pretensão dos seus associados no disposto no artigo 10.° do Decreto-lei n.°106/98, de 24 de Abril, não alega e, por maioria de razão, não prova que os mesmos se encontram deslocados do seu domicílio necessário, sendo que, aliás, se limita a alegar que "quanto aos trabalhadores do Município que continuam na condição de não poder realizar a sua deslocação aos refeitórios municipais deve continuar a ser atribuído um abono para despesa de almoço”.
Acresce que, ao contrário do que pretende o autor, o já referido subsídio de deslocação criado pela Câmara Municipal de Loures não constituía um suplemento remuneratório à luz do disposto no artigo 19.°, n.°2, alínea a), do Decreto-lei n.°184/89, de 2 de Junho, que veio a ser revogado pela Lei n.°12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
Com efeito, o artigo 19.°, n.°2, alínea a), do Decreto-lei n.°184/89, de 2 de Junho, estabelecia o seguinte: "Podem ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivos de serviço que se fundamentem, designadamente, em:
a) Trabalho efetuado fora do local normal de trabalho, que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço”.
Como resulta do que já referimos, o subsídio de deslocação criado pela Câmara Municipal de Loures não visava compensar despesas feitas pelos trabalhadores por trabalho efetuado fora do local normal de trabalho, mas, o que é substancialmente diferente, compensar os trabalhadores que não podiam usufruir do refeitório municipal por o seu local de trabalho se situar fora da Vila de Loures.
Por outro lado, o já referido subsídio de deslocação também não se enquadra no conceito de suplementos remuneratórios constante do artigo 73.° da Lei n.°12-A/2008, de 27 de Fevereiro, uma vez que não era devido pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentem condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria.
Atento o exposto, concluímos que a norma do artigo 112.°, n.°2, da Lei n.°12-A/2008, de 27 de Fevereiro, não é aplicável ao subsídio de deslocação criado pela Câmara Municipal de Loures, uma vez que o mesmo não constitui um suplemento remuneratório criado por lei ou suscetível de ser enquadrado na lei, sendo certo, por outro lado, que o ato administrativo que determinou a sua cessação se consolidou na ordem jurídica.
Tendo concluído que os despachos impugnados são insuscetíveis de violar o regime da revogação dos atos administrativos constante do CPA e o direito de audiência dos interessados, bem como que o subsídio de deslocação criado pela Câmara Municipal de Loures não constitui um suplemento remuneratório suscetível de ser mantido ao abrigo do disposto no artigo 112.°, n.°2, da Lei n.°12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a presente ação tem de improceder.”

Correspondentemente, no que aqui releva, decidiu-se em 1ª instância julgar “a presente ação administrativa especial improcedente e, em consequência, absolve-se a entidade demandada do pedido.”

Se é certo que estamos originariamente perante uma medida municipal bem intencionada, o que é facto é que a mesma não encontra cobertura legal, pelo que sempre teria de cessar a sua adoção, até para que os seus decisores não incorressem em responsabilidade financeira, em face do que, não se vislumbram razões para divergir do entendimento adotado no Tribunal a quo, ratificando-se o discurso fundamentador da Sentença Recorrida.

Em qualquer caso, para que não possam subsistir quaisquer duvidas, analisemos o recursivamente suscitado;

Aqui chegados, entende o Município de Loures que a decisão adotada pelo tribunal de 1ª Instância não enferma de qualquer vício.

Em função do Recurso interposto, importa emitir pronuncia relativamente às seguintes questões:
- Perante o ato objeto de impugnação, quais os efeitos da revogação do subsídio?
- Os vícios imputados ao ato objeto de impugnação merecem ser julgados procedentes?
- Verifica-se algum suporte legal face ao ato que determinou a criação do subsídio de deslocação?

Vejamos então:
Peticionou-se inicialmente e em síntese, “(...) a anulação ou declaração de nulidade [alínea a) do n.° 2 do art. 46° do CPTA] da decisão de 31 de maio de 2011, que decidiu negar o provimento aos recursos hierárquicos, mantendo a decisão unilateral da CML pelo não pagamento das verbas (...)” e “(...) reconstituir a situação que existiria se o ato anulado ou nulo não tivesse sido praticado (...)”

Estava pois e predominantemente em causa o pedido de anulação da decisão proferida em 31 de maio de 2011 que indeferiu o recurso hierárquico, e consequentemente a reconstituição da situação anterior.

Como se viu, o Tribunal a quo julgou improcedente as pretensões do Sindicato......, por entender que o Despacho do Presidente da Câmara de 31 de maio de 2011 apenas se circunscrevia aos Recursos Hierárquicos interpostos pelos seus associados, por incompetência do órgão para quem foi interposto, uma vez que haviam sido dirigidos inadvertidamente ao Presidente da Câmara, nos termos do artigo 173.°, al.) a do anterior Código de Procedimento Administrativo, na redação que lhe foi dada pelo do Decreto-lei n.º 18/2008 de 29 de janeiro.

Em bom rigor, não houve qualquer pronuncia face ao mérito dos recursos hierárquicos interpostos, tendo-lhes sido singelamente imputada incompetência para a sua apreciação.

Deste modo, e perante ao factualidade provada e o objeto da Ação, não pode o Sindicato...... enquanto Recorrente pretender que a anulação de ato diverso daquele que foi adotado pelo município.

Não poderá, pois, inovatoriamente, pretender-se a extensão da Ação a atos diversos daqueles que originariamente foram impugnados, em face do que se entende não merecer censura a decisão de 31 de maio de 2011.

No que respeita à suscitada preterição da formalidade essencial de audição dos interessados e a irrevogabilidade do ato administrativo de 17/11/2010, o qual, aliás, extravasa o objeto do litígio, reitera-se, mais uma vez, que esta pretensão anulatória, tem por objeto ato diverso do originariamente requerido na Petição Inicial, pelo que insuscetível de ser apreciado em sede recursiva.

No demais, e para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, sempre se dirá relativamente ao Subsídio de deslocação para refeição, que o mesmo não constitui um suplemento remuneratório nos termos do artigo 19.°, n.° 2, alínea a) do Decreto-lei n.° 184/89, de 2 de junho, que veio a ser revogado pela Lei n.° 12-A/2008 de 27 de fevereiro, em face do que se não poderia manter na ordem jurídica.

Efetivamente, os pressupostos que subjazem à criação do Subsídio de deslocação para refeição, não têm correspondência, nem suporte com o estatuído no Artº 73º da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de fevereiro, norma que exatamente prevê a criação de suplementos remuneratórios, mas que os faz depender da criação e regulamentação “(…) por lei e, ou, no caso das relações jurídicas de emprego público constituídas por contrato, por acordo coletivo de trabalho,” em face do que, como se disse já, não poderiam ser mantidos na ordem jurídica.

Por outro lado, e do mesmo modo, o controvertido subsidio não poderia, igualmente assentar no estatuído em matéria de suplementos, no artigo 19.°, n.° 2, alínea a), do Decreto-lei n.° 184/89, de 2 de Junho, por se não enquadrar na previsão deste normativo, que se reporta tão-só ao "Trabalho efetuado fora do local normal de trabalho, que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço".
Em face de tudo quanto supra se expendeu, improcederá o referido Recurso.

Custas pelo Recorrente, sem prejuízo da isenção de que goza.

Lisboa, 31 de outubro de 2024