Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	30035/25.4BELSB.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	02/05/2026

Relator:	JOANA COSTA E NORA

Descritores:	REJEIÇÃO LIMINAR INTIMAÇÃO PARA PROTECÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS PRESSUPOSTOS PRINCÍPIO DA EQUIPARAÇÃO

Sumário:	A alegação de que a inércia da Administração no processamento do pedido de autorização de residência viola os seus direitos à residência, vida familiar, saúde, educação e livre circulação, para além de ser genérica, vaga e conclusiva, carece de fundamento, na medida em que, embora tais direitos sejam garantidos a todos os cidadãos, estendendo o artigo 15.º o gozo dos direitos do cidadão português aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, o recorrente nem se encontra nem reside em Portugal, pelo que, não beneficiando de tal extensão, não lhe assistem aqueles direitos.


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – RELATÓRIO

M ……………………….., de nacionalidade paquistanesa, residente no Paquistão, intentou intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P.. Pede o seguinte: “a) Ser a Entidade Requerida, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 3.º, no n.º 1 do artigo 109.º e no n.º 2 do artigo 111.º, todos do CPTA, intimada a, num prazo máximo de 15 (quinze) dias, proceder à indicação de três datas alternativas para a deslocação do Requerente e dos seus pais a qualquer Loja da AIMA no território nacional, com vista à recolha dos seus dados biométricos e à submissão definitiva do seu pedido de concessão de Autorização de Residência para a Atividade de Investimento e dos pedidos de reagrupamento familiar apresentados em 12 de julho de 2023; b) Ser a Entidade Requerida, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 3.º no n.º 1 do artigo 109.º e no n.º 2 do artigo 111.º todos do CPTA, intimada a, num prazo máximo de 15 dias, tramitar, instruir e decidir o pedido de concessão de Autorização de Residência para Atividade de Investimento apresentada pelo requerente em 12 de julho de 2023, e, bem assim, os pedidos de reagrupamento familiar apresentados, nos termos e com os fundamentos supra expostos. c) Ser o Presidente do Conselho Diretivo da AIMA, Dr. Pedro Manuel Portugal Natário Botelho Gaspar, titular do órgão a quem cabe a execução da decisão, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 3.º no n.º 4 do artigo 110.º e n.ºs 1 e 2 do artigo 169.º todos do CPTA, condenado no pagamento de uma Sanção Pecuniária Compulsória num montante de € 75,00 por cada dia de incumprimento do prazo acima mencionado, nos termos e com os fundamentos supra expostos.”
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença a rejeitar liminarmente a petição por não estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, não sendo aplicável o disposto no artigo 110.º-A.
O autor interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“A. O Recorrente apresentou, em 26/05/2025, Pedido de Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, requerendo, nomeadamente: (i) que a Entidade Requerida seja intimada, no prazo máximo de 15 dias, a indicar datas alternativas para recolha de dados biométricos e submissão definitiva do pedido de Autorização de Residência para Atividade de Investimento, bem como dos pedidos de reagrupamento familiar apresentados em julho de 2023; (ii) que a Entidade Requerida seja intimada, no mesmo prazo, a tramitar, instruir e decidir o pedido de Autorização de Residência para Atividade de Investimento e os pedidos de reagrupamento familiar; (iii) que o Presidente do Conselho Diretivo da AIMA seja condenado no pagamento de sanção pecuniária compulsória de € 75,00 por dia de incumprimento do prazo.
B. O Recorrente submeteu a sua candidatura à Autorização de Residência para Atividade de Investimento pelo “Portal ARI” em 12/07/2023 e, posteriormente, as candidaturas a reagrupamento familiar dos seus pais, tendo cumprido os requisitos e efetuado o pagamento da respetiva taxa de análise.
C. O prazo legal para decisão do pedido de residência, de 90 dias (artigo 82.º, n.º 1, da Lei n.º 23/2007), está amplamente ultrapassado, evidenciando inércia da administração pública.
D. A falta de decisão administrativa impede o Recorrente de exercer plenamente direitos fundamentais, incluindo o direito à residência, vida familiar, saúde, educação e livre circulação.
E. O Tribunal a quo rejeitou liminarmente a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, ao entender que não estavam verificados os pressupostos do artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, contrariando jurisprudência consolidada.
F. O entendimento restritivo do artigo 15.º da CRP adotado pelo Tribunal a quo, ao excluir estrangeiros não residentes da titularidade de direitos fundamentais invocáveis, não encontra suporte na doutrina nem na jurisprudência constitucional portuguesa.
G. A jurisprudência do Tribunal Constitucional (Acórdãos n.º 316/95, 962/96, 365/2000, 96/2013, 433/2003) admite que o princípio da equiparação (artigo 15.º CRP) e o direito de acesso à justiça (artigo 20.º CRP) se aplicam a estrangeiros não residentes com conexão jurídica relevante com Portugal.
H. Exigir residência prévia para a fruição dos direitos fundamentais consagrados é solução discriminatória, especialmente quando apenas a própria administração impede a concretização do requisito de residência legal, cria uma situação de discriminação do Recorrente.
I. De toda a forma, o Recorrente estabeleceu uma ligação relevante com a ordem jurídica portuguesa ao investir em território nacional, constituir uma sociedade comercial e submeter um pedido de concessão de autorização de residência para atividade de investimento, regulado pela lei portuguesa.
J. O decurso do tempo e a omissão da Administração agravaram a situação do Recorrente, tornando urgente a emissão de decisão, sob pena de um prejuízo grave e irreparável dos seus direitos fundamentais.
K. O contexto de risco agravado e instabilidade no Paquistão, desde 2023, aumenta a urgência e o impacto negativo da inação administrativa sobre o Recorrente e a sua família.
L. A manutenção da omissão administrativa viola ainda o direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º CRP), pois impede o Recorrente de recorrer ao tribunal para defesa de direitos essenciais.
M. A sentença recorrida ignora o entendimento doutrinal e jurisprudencial segundo o qual basta a existência de conexão relevante com Portugal para a equiparação de direitos fundamentais, não sendo exigível residência prévia.
N. O artigo 109.º, n.º 1, do CPTA admite a intimação sempre que seja indispensável decisão definitiva, não sendo bastante a via cautelar ou a ação administrativa comum no contexto do caso concreto.
O. O atraso administrativo afeta diretamente a atividade económica do Recorrente em Portugal, impedindo a gestão ativa da sociedade de que é sócio e colocando em risco investimentos já realizados.
P. A prolação da decisão compromete o acesso do Recorrente a direitos fundamentais consagrados na Lei n.º 23/2007, nomeadamente saúde, trabalho e educação.
Q. A doutrina constitucional estabelecida determina que exceções ao princípio da equiparação só podem ser estabelecidas por lei formal, de forma justificada, limitada, necessária e proporcional.
R. A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual adequado, como reconhecido por este Tribunal Central Administrativo Sul, sempre que a urgência e a indispensabilidade se verifiquem, face à insuficiência dos meios ordinários.
S. O Tribunal a quo incorreu num erro de julgamento ao não valorar os elementos concretos de urgência e de factualidade proporcionados pelo Recorrente, contrariando as regras da experiência e a presunção judicial do artigo 607.º, n.º 4 do CPC.
T. Deve ser concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida e determinada a admissão da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, obrigando a Administração à decisão tempestiva do pedido do Recorrente e à prática de todos os atos necessários ao deferimento, sob pena de sanção pecuniária compulsória.”
A entidade recorrida não respondeu à alegação da recorrente.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pugnou pela improcedência do recurso.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir.

II – QUESTÕES A DECIDIR

Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, as questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.

III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida não fixou factos.

IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição por não estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, não sendo aplicável o disposto no artigo 110.º-A. Considerou-se na mesma que o requerente não alegou factos relativos à sua situação concreta que indiciem que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, não logrando realçar a indispensabilidade do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, além de que, não residindo o requerente em Portugal, não lhe são reconhecidos os direitos fundamentais de que se arroga ser titular, concluindo que os meros incómodos, decorrentes da inércia da entidade requerida e da falta de informação do estado do processo, alegadamente sofridos pelo requerente, não são suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.
Insurge-se o recorrente contra o assim decidido, começando por alegar que os requisitos da urgência e da indispensabilidade resultam das regras da experiência bem como das normas legais aplicáveis à autorização de residência para investimento, sendo dedutíveis por mera presunção judicial. Mais alega que, tendo efectuado em Portugal um investimento, a inacção da recorrida ofende os seus direitos à residência, vida familiar, saúde, educação e livre circulação, revelando-se uma decisão de mérito indispensável para garantir tais direitos. Por fim, alega que a decisão recorrida aplica incorrectamente o artigo 15.º da CRP, pois desconsidera a conexão do recorrente com Portugal diante do seu investimento e do início do seu processo de autorização de residência, não reconhecendo a sua equiparação aos cidadãos nacionais, contrariando a jurisprudência uniformizada.

Vejamos.

A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias “(…) pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.” - cfr. artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Trata-se de um meio processual sumário e principal, pois que visa a prolação de uma decisão urgente e definitiva. E tem carácter excepcional porque só pode ser utilizado quando “a célere emissão de uma decisão de mérito (…) se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”, sendo a regra a da utilização da acção não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a garantir aquela tutela.
Nestes termos, o recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, pressupõe a sua indispensabilidade, a qual ocorrerá quando for necessária uma tutela urgente para assegurar o exercício de um direito, liberdade e garantia, e quando a tutela cautelar não for possível ou suficiente para o efeito. No que concerne à impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar, “A impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, actos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano lectivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa.” – cfr. CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?”, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53.
Assim, cabe a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, a saber: (i) “a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual”, não bastando invocar, genericamente, um direito, liberdade e garantia; e (ii) “a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação” – cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 883.

Volvendo ao caso em apreço, a alegação de que a inércia da Administração no processamento do pedido de autorização de residência do requerente viola os seus direitos à residência, vida familiar, saúde, educação e livre circulação, para além de ser genérica, vaga e conclusiva, carece de fundamento, na medida em que, embora tais direitos sejam garantidos a todos os cidadãos, estendendo o artigo 15.º o gozo dos direitos do cidadão português aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, o recorrente nem se encontra nem reside em Portugal, pelo que, não beneficiando de tal extensão, não lhe assistem aqueles direitos. E, ao contrário do que o mesmo pretende, nem o investimento que fez em Portugal nem a circunstância de ter dado início ao processo de concessão de autorização de residência têm a virtualidade de o equiparar ao cidadão português nos termos do artigo 15.º da lei fundamental, norma esta que é clara ao sujeitar a equiparação à verificação da permanência ou residência dos estrangeiros em Portugal.
Enfim, naturalmente que, em face do princípio da tutela jurisdicional efectiva (consagrado no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa), assiste ao recorrente o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie a sua pretensão de condenação da Administração à prática do acto administrativo devido, mas tal direito não corresponde à verificação dos pressupostos de recurso ao meio processual da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, na medida em que do mesmo não resulta a indispensabilidade do recurso a tal meio processual para assegurar o exercício, em tempo útil, de qualquer direito, liberdade ou garantia de que o recorrente seja titular.
Pois bem, para se poder concluir pela indispensabilidade de uma tutela de mérito urgente no caso concreto, impunha-se ao recorrente que alegasse factualidade concreta demonstrativa de que a demora na decisão do pedido de autorização de residência o impedia de desenvolver uma vida normal (privada, familiar, profissional, etc), pondo em causa um qualquer direito, liberdade e garantia, que lhe assistisse efectivamente, o que, manifestamente, não fez.
Na verdade, a alegação do recorrente reconduz-se a uma pressa na obtenção da autorização de residência, e a uma expectativa - legítima, aliás – de ver decidido o seu pedido no prazo legal. Todavia, isso não se confunde com uma situação de urgência, não tendo sido alegada qualquer factualidade consubstanciadora de uma situação de urgência na tutela de um direito fundamental, necessária ao preenchimento dos pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias.
Assim, atenta a falta de alegação de factos consubstanciadores da indispensabilidade de uma decisão urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, não se mostram verificados os pressupostos de recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.

V – DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 05 de Fevereiro de 2026

Joana Costa e Nora (Relatora)
Ricardo Ferreira Leite
Lina Costa