| Decisão Texto Integral: | Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo
ANTÓNIO ..., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Leiria que indeferiu o seu pedido de suspensão de eficácia do acto materialmente administrativo constante das alíneas e) e f) do nº1 do artº 15º da Portaria nº 794-B/2007, de 23.07, que determina a disponibilização, a título experimental, nas 1ª e 2ª Conservatórias do Registo Predial de Leiria dos procedimentos previstos no Dec.Lei nºs 263-A/2007, de 23.07, bem como da norma contida no artº 16ºda Portaria nº 385/2004, de 16.04, e, subsidiariamente, que lhe seja facultado o acesso às bases de dados registrais e de identificação civil públicas, e a sujeição a IVA dos actos praticados nas Conservatórias no âmbito do “Pacote Casa Pronta”, tendo demandado o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA.
Interpôs recurso jurisdicional também do despacho que indeferiu o seu pedido de declaração de ineficácia da resolução fundamentada apresentada pelo recorrido ao abrigo do disposto no artº 128º do CPTA.
Admitido este recurso, o recorrente apresentou as alegações que constam de fls. 1475/1481.
O recorrido contra-alegou a fls. 1531/1544.
O recorrente, nas suas alegações de recurso da sentença final, apresentou as seguintes conclusões:
“a) A decisão proferida pelo tribunal a quo não fez uma correcta avaliação da questão sub iudicio.
b) A douta sentença em apreço viola o disposto na alínea a), nº1, do artigo 120º do CPTA e a alínea b) do nº1 do mesmo preceito (bem como do artigo 130º, caso aplicável).
1. QUESTÃO PRÉVIA
c) A título de questão prévia, afastem-se desde logo quaisquer alusões efectuadas pela sentença ao fim do período experimental.
d) A providência requerida pelo requerente não se limitou a requerer a suspensão de eficácia do acto que determinou a disponibilização do casa pronta em período experimental, mas sim a prestação desses serviços “tout court”, pelo que tal acto será aquele através do qual aquele procedimento foi definitivamente criado.
e) No decreto-lei nº 263-A/2007, de 23 de Julho, o legislador diferenciou dois grupos de casos: as situações em que os procedimentos começariam por ser disponibilizados a “título experimental” e aquelas em que os procedimentos seriam disponibilizados nas restantes conservatórias (por despacho do presidente do IRN, I.P., art. 26º, nº2).
f) O legislador não regulou a transição do “período experimental” para o “período definitivo”, pelo que o período experimental não é um verdadeiro período experimental (caso em que haveria uma avaliação), mas antes um período inicial.
g) É indisputável que transita ope iuris do regime experimental para o regime definitivo de disponibilização do serviço em causa, e que, transcorrido o prazo, sem a superveniência de um outro acto, o serviço passa a ser disponibilizado a título definitivo.
h) O que estava em causa na providência não era o período experimental, mas a disponibilização tout court daqueles procedimentos, sendo que aquele acto/norma continua hoje a ser executado.
II. DA EVIDÊNCIA - FUMUS BONI IURIS
i) A procedência da acção principal é evidente nos termos da alínea a), nº1, do artº 120º, CPTA, não sendo necessário o recurso a mais indagações.
j) Para atestar a evidência da pretensão da requerente, junta-se um parecer do M.P., através do qual este quis, ao abrigo do artigo 85º do CPTA, “se pronunciar sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes (…)”.
k) O M.P. critica a inversão de valores que representa o facto de “(…) o valor da celeridade das formalidades burocráticas decorrentes do comércio fundiário (se sobreporem) ao valor jurídico das expectativas profissionais dos notários.”
l) E considera violação do princípio da confiança o facto de o estado oferecer concorrência aos notários, praticando preços inferiores àqueles a cuja prática ele mesmo os obriga!
m) A sentença não considerou a complexidade do alegado, limitando-se a tecer um juízo liminar e isolado sobre pequenas partes, que não se pode descontextualizar do todo a que pertencem; a procedência da providência não está em qualquer caso dependente do enquadramento dos factos na legislação da concorrência.
n) Pese embora o tema seja complexo, ele é flagrantemente injusto e tal juízo não carece de grandes apreciações.
III. DO PERICULUM IN MORA
o) A sentença admitiu a verificação do “fumus boni iuris”, nos termos da al. b) do artº 120º, nº1, do CPTA, considerando que não há, no caso dos autos, uma improcedência manifesta da pretensão material.
p) Assim, para aferir o “periculum in mora”, falta apurar a existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a possibilidade de se produzirem prejuízos de difícil reparação.
q) O ministério da justiça oferece os serviços que constituem o cerne da actividade notarial, com um conjunto de vantagens para o utente que são impraticáveis pelos notários, entre outros quanto aos preços e custos associados.
r) É inevitável os cidadãos virem a preferir estes serviços em detrimento daqueles prestados pelos notários, após o que a requerente se verá forçada a encerrar o respectivo cartório, por não poder suportar os seus encargos mensais.
s) O “vasto leque de competências de formalização exclusiva de actos” referidos na Oposição, representam afinal raros casos e excepcionais, que não podem garantir a subsistência do cartório.
t) Constitui um juízo de prognose razoável a suposição de que uma sentença que venha a considerar, daqui a alguns anos, procedentes os pedidos da acção principal, encontrará um cartório já encerrado porque vazio de procura.
u) De acordo com a jurisprudência, o impedimento de exercício da profissão e a perda de clientela constituem uma situação de facto consumado e um prejuízo de reparação, respectivamente.
IV. DA PROPORCIONALIDADE
v) A sentença em crise considerou despicienda a ponderação sobre os interesses públicos em presença, mas cumpre proceder à análise do nº2 do artigo 120º do cpta.
w) Não será possível considerar-se no caso concreto, que a suspensão da celeridade e eficiência do Casa Pronta acarreta danos superiores àqueles resultantes da violação dos direitos fundamentais da requerente, nomeadamente a protecção da confiança e o direito à profissão.
x) Os danos advindos para o estado com a suspensão do casa pronta não foram indicados para o caso de Leiria e não são sequer contabilizáveis.
y) Não pode fazer sombra à violação dos direitos constitucionais à profissão e à protecção da confiança, nem à importância dos danos patrimoniais e pessoais que a perda do respectivo meio de sustento representa, um interesse tão prático e de ordem tão eminentemente política - e ajurídica - como é o da luta contra a burocracia.
V. DA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO
z) Assim, o Estado não se limitou a esvaziar o conteúdo das funções que em outro momento tinha querido assegurar, mas veio efectivamente fazer-lhes concorrência, em contornos que tornam impossível o exercício efectivo da profissão, numa intolerável violação do princípio da livre concorrência (cfr art.81º, al. f) da Constituição da República Portuguesa e artigos 4º, nº1, e 86º e ss do TCE).
aa) Os actos (ou normas) que instituem o Caso Pronta violam o direito fundamental ao exercício e escolha da profissão (artº 47º, nº1, da CRP).
ab) Estes actos reflectem, de igual modo, uma falta do dever constitucional de boa fé, violando o princípio da protecção da confiança e o princípio da segurança jurídica, princípios fundamentais do Estado de Direito (artigo 2º da CRP), pelo que é inequívoca a sua invalidade.”
Em contra-alegações, o Ministério da Justiça, concluiu:
“a) É inquestionável que a principal providência requerida se reportava à suspensão de um norma que fixa um período experimental para disponibilização de um serviço em algumas conservatórias, e que esse período já findou;
b) Quanto aos restantes pedidos, é evidente que se não defronta uma matéria de evidente solução; c) Em particular não foi demonstrado, nem foram sequer invocados factos que permitissem sustentar essa demonstração, que existisse periculum in mora;
d) Não chegou a ser feito nenhum juízo de ponderação entre a relevância dos danos que poderiam estar em confronto, sendo assim, incompreensível que sobre essa matéria se ocupe o recurso.”
Neste TCAS o Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento, ficando prejudicado o conhecimento do recurso interposto da decisão de não declaração de ineficácia dos actos de execução.
OS FACTOS
Nos termos do disposto no artº 713º, nº6 do CPC, remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida.
O DIREITO
O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do TAF de Leiria que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do acto materialmente administrativo contido no artº 15º, nº1, als. e) e f) da Portaria º 794-B/2007, de 23.07, que determina a disponibilização, a título experimental, nas 1ª e 2ª CRP de Leiria dos procedimentos previstos no DL 263-A/2007, de 23.07, bem como indeferiu o pedido (subsidiário) de acesso às bases de dados registrais e de identificação civil públicas e a sujeição a IVA dos actos praticados no âmbito do “Pacote Casa Pronta”.
Relativamente ao pedido de suspensão da eficácia da norma do artº 16º da Portaria 385/04, de 16.04, para o qual o tribunal a quo disse não ter competência, o recorrente não impugna tal decisão.
O recorrente imputa à sentença recorrida a violação do disposto nas als. a) e b) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, por entender que se deveria ter considerado evidente a ilegalidade do acto ou norma da al. b) do nº 1 do art. 15º. da Portaria nº 794-B/2007, de 23.07, que determina a disponibilização, a título experimental, nas 1ª e 2ª Conservatórias do Registo Predial de Leiria, dos procedimentos previstos no DL 263-A/2007, de 23.07, bem como a falta do juízo de ponderação a que refere o nº2 do mesmo artº 120º do CPTA.
Vejamos.
Quanto à questão prévia referida pelo recorrente nas suas alegações de recurso, apenas importa referir que Portaria nº 794-B/2007, de 23.07, determina a disponibilização, a título experimental dos procedimentos previstos no DL 263-A/2007, de 23.07, tendo a decisão recorrida apreciado os pedidos que foram dirigidos ao tribuna, dentro do circunstancialismo que a própria norma prevê: disponibilização a título experimental, e não qualquer outro, como pretende a recorrente. Assim, nenhum reparo há a fazer ao decidido.
Quanto ao mérito do recurso, propriamente dito, em situação idêntica à dos autos decidiu já este TCAS, por acórdão de 15.05.08, subscrito pela ora relatora como adjunta, no Rec. 3514/08, disponível em www.dgsi.pt, e cuja fundamentação se segue de perto por merecer total concordância.
Assim, “De acordo com o disposto no artº 120º., nº 1, al. a), do CPTA, o requisito do “fumus boni iuris”, isto é, a aparência do direito, é o único requisito relevante para a concessão da providência cautelar e deve considerar-se verificado nas situações excepcionais de invalidade ostensiva ou grosseira do acto cuja suspensão de eficácia se requere.
A situação de evidência a que alude este normativo, sendo excepcional, só deve ser aplicada quando se configura uma situação idêntica às que aí são exemplificadas, isto é, uma situação em relação à qual notoriamente a pretensão formulada no processo principal obterá provimento (cfr. Isabel Celeste M. Fonseca in C.J.A., nº 52, pag. 58).
Neste âmbito “é, pois, necessária uma grande contenção da parte do juiz: como é evidente, se essa contenção faltar e o juiz despender esforços desproporcionados para esgotar, em sede cautelar, a apreciação das questões atinentes ao fundo da causa, ele tenderá a ser conduzido com maior (e indesejável) frequência à aplicação do nº 1 al. a). Na verdade, na generalidade dos casos, a solução a dar a qualquer questão jurídica torna-se evidente após uma análise exaustiva” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 2005, pag. 603).”
No caso dos autos, em apreço, o acto ou norma suspendenda introduziu, a título experimental, o programa “Casa Pronta” nas 1ª e 2ª Conservatórias do Registo Predial de Leiria
Quanto ao requisito do fumus boni iuris exigido pelo artº 120º, nº 1, al. a), do CPTA, a sentença recorrida referiu, designadamente, o seguinte:
“(…) Não é visível, pelo menos com a evidência que a lei requer para efeitos efeitos da concessão da providência com base na aparência do bom direito, em que pode a implementação do regime experimental acima referido, colidir com a liberdade de escolha e exercício da profissão de notário. Para além do curto período temporal em causa, não parece que o Estado (…) seja passível de responsabilização pelo facto de criar alternativas aos serviços de exclusiva competência dos notários, apenas porque no passado promoveu a respectiva privatização, sobretudo se apenas lhe retirou a exclusividade, mantendo a competência, já que o exercício de uma actividade privada, ainda que fortemente condicionada, sempre estará subordinado às mais diversas contigências, entre as quais a procura dos serviços, sobretudo quando ao invés da garantia de manutenção de um determinado status quo, tudo apontava, antes, pa, pelo que se não divisa também, com clareza que a lei exige, a violação do princípio da protecção da confiança. Exactamente como acontece com os vícios antes referidos, mas por maioria, já que envolve, para além dos conceitos e princípios do direito administrativo, normas de direito comunitário e da concorrência, após a consequente concepção do IRN como empresa, a averiguação da imputada violação das regras da concorrência, há-de reservar-se, necessariamente, para o processo principal, porque se não compadece com a abordagem perfunctória que deve efectuar-se no âmbito do processo cautelar, impossibilidade traduzida no facto de o Requerente haver necessitado de 118 artigos, ao longo de 22 páginas para expender a respectiva arguição. Nem o IRN surge como evidentemente enquadrável no conceito de empresa, nem parece existir uma situação de concorrência pura, com a mesma clareza, porquanto o leque de serviços incluído no programa “casa pronta”não coincide com aqueles que os notórios podem oferecer.(…)
Não merecem reparo estas considerações, a demonstrarem, claramente, que a situação dos autos é insusceptível de ser configurada como uma daquelas em que, excepcionalmente, a ilegalidade do acto suspendendo é ostensiva ou evidente - daqui resulta não ser evidente a procedência do pedido formulado, ou a formular, na acção principal, tal com o exige a lei.
Assim sendo, a sentença recorrida, ao concluir pela não aplicação da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, não merece a censura que lhe é dirigida pela recorrente.
Quanto ao requisito da concessão de providências cautelares a que se refere a 1ª parte da al. b) do citado art. 120º, nº 1, traduzido no periculum in mora, “isto é, no fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litígio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, ob. cit. pag. 606).
Assim, este requisito deve-se considerar preenchido sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam concluir pela verificação de um fundado receio da criação de uma situação de impossibilidade de restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, ou pela verificação de prejuízos de difícil reparação para os interesses que ele visa assegurar no processo principal.
Quanto a este ponto, o recorrente alega, em síntese, que o Ministério da Justiça “oferece os serviços que constituem o cerne da actividade notarial, com um conjunto de vantagens para o utente que são impraticáveis pelos notários, entre outros quanto aos preços e custos associados, (…)” sendo “inevitável os cidadãos virem a preferir estes serviços em detrimento daqueles prestados pelos notário, após o que a requerente se verá forçada a encerrar o respectivo cartório, por não poder suportar os encargos mensais (…)” (cfr. conclusões o) a u)), concluindo que “o impedimento de exercício da profissão e a perda de clientela constituem uma situação de facto consumado e um prejuízo de difícil reparação, respectivamente.(…)”
Tal como se considerou no Ac. deste TCAS de 15.05.08, supra referido, “ (…) O D.L. nº. 263-A/2007, de 23/7, criou um procedimento especial de transmissão, oneração e registo de imóveis, eliminando formalidades no processo de compra de casa e noutros negócios jurídicos relacionados com a sua transmissão e oneração e criando um “balcão único” onde, em atendimento presencial único, nas conservatórias de registo e suas extensões, os interessados podem praticar todos os actos que um processo de compra de casa e outros negócios jurídicos conexos implicam. (…)”
Este procedimento foi disponibilizado, a título experimental, nas 1ª e 2ª Conservatória do Registo Predial de Leiria pelo acto/norma suspendenda.
“ (…) Assim, ao lado dos cartórios notariais privados foram criados serviços públicos que passaram a concorrer com aqueles. Mas será que em face dessa concorrência estadual se poderá concluir pela existência de um fundado receio de que a recorrente irá perder clientela e se verá obrigada a encerrar o seu cartório?
Cremos que a resposta a esta questão deve ser negativa.
Antes de mais porque não se pode considerar demonstrado que os notários não possam oferecer serviços similares por preços inferiores, sendo certo até que o projecto “Casa Simples, Casa Segura” por eles oferecido tem sido publicitado como mais barato que o sistema “Casa Pronta”.
Depois porque os prejuízos decorrentes da simples concorrência são meramente eventuais, por dependerem da deslocação da clientela ou da preferência desta (cfr. Ac. do STA de 18/7/74 in A.D. 14º.-157 e Acs. do TCA de 31/7/2003, in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano VI, nº. 3, pag. 258 e do TCA-Sul de 13/7/2005 Proc. nº 928/05). É que a clientela desloca-se em função da qualidade do serviço, da forma de actuação de quem oferece os serviços e da forma de os apresentar, do ambiente que o circunda, do preço e de uma enorme variedade de factores de ordem económica, social, sociológica e psicológica, pelo que, só com base no preço, não se poderia considerar demonstrada a deslocação da clientela da recorrente para a Conservatória do Registo Predial de Almeirim.
Finalmente, deve notar-se que o preâmbulo do Estatuto do Notariado (aprovado pelo D.L. nº. 26/2004, de 4/2) prevê a garantia de uma “remuneração mínima aos notários que, pela sua localização, não produzam rendimentos suficientes para suportarem os encargos do Cartório, comparticipações essas realizadas através do fundo de compensação inserido no âmbito da Ordem dos Notários”
Esse fundo de compensação, cuja criação está prevista nos arts. 54º. e segs. do Estatuto da Ordem dos Notários (aprovado pelo D.L. nº. 27/2004, de 4/2), tem como finalidade a manutenção da equidade dos rendimentos dos notários, garantindo-lhes uma remuneração mínima e funcionando como uma rede de segurança para os notários dos cartórios deficitários, o que limita o risco inerente ao exercício dessa actividade
Essa mitigação do risco económico torna os notários mais aptos a fazerem face à concorrência estadual e a reagirem a uma exploração deficitária que por esta tenha sido provocada, tornando menos provável que essa concorrência venha a originar o encerramento do cartório notarial.(…)”, em tudo o mais se remetendo para o constante da sentença recorrida.
Assim sendo, não se pode considerar demonstrada a verificação do requisito do periculum in mora, motivo por que a providência cautelar em causa não poderá proceder, sendo, por isso, desnecessário conhecer da matéria constante das conclusões v) a ab) das alegações do recorrente - ponderação de interesses - tal como a sentença recorrida considerou com acerto.
Em conclusão, atentos os fundamentos invocados, improcedem as conclusões das alegações de recurso , não padecendo a sentença recorrida de qualquer erro de julgamento, não merecendo o presente recurso jurisdicional provimento.
Quanto ao recurso interposto da decisão que apreciou o pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução contidos na resolução fundamentada, fica o seu conhecimento prejudicado pelo ora decidido que confirma a negação dos pedidos da presente providência cautelar.
Pelo exposto, acordam os juízes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo, em:
a) - negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida;
b) - condenar o recorrente nas custas, com procuradoria em 1/4 da taxa de justiça devida.
LISBOA, 19.06.08
Magda Geraldes
Mário Gonçalves Pereira
Rogério Martins |
