Acordão do Tribunal Central Administrativo

A.......... intentou contra o IFAP, I.P. – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, processo cautelar onde peticionou a anulação da decisão do Presidente do Conselho Diretivo do IFAP, notificada à A. através do ofício 0...../2018 DAI-UREC, de 25.09.2018, que determinou a modificação do contrato de financiamento nº 020...../0, referente ao pedido de apoio na operação nº 020.........., designada por Área Agrupada da Abegoaria e lhe ordenou a devolução do valor de EUR 187.462,34, recebido pela A. a título de subsídio ao investimento.

Por sentença do TAF de Castelo Branco de 20.07.2019 foi julgado improcedente o pedido.

A Recorrente, A.........., recorreu da sentença, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

1º O despacho “a quo” viola o dever de gestão processual consagrado nos artºs 7º-A e 118º nºs. 1 e 5 CPTA;

2º Ao não admitir os meios de prova requeridos pela Requerente, o despacho “a quo” pôs em crise as condições do processo para a justa composição do litígio;

3º Ao decidir como decidiu, impedindo a produção de prova requerida pela Requerente, o despacho “a quo” não permitiu o exercício do direito de contraditório da Requerente, violando o princípio do contraditório e o princípio da igualdade das partes (cfr. artº 3º e 4º CPC);

4º O despacho “a quo” violou o direito da Requerente à prova dos factos alegados, em desrespeito manifesto do princípio do processo equitativo consagrado no artº 10º da Declaração Universal do Direitos do Homem e no artº 20º nº 4 da Constituição da República Portuguesa;

5º Não se verificam os pressupostos legais consagrados no artº 121º CPTA para que o Juiz “a quo” possa antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo a decisão final do processo;

6º Nos termos do artº 118º nº 2 CPTA e do artº 574º nº 1 CPC, ao contestar, deve o R. tomar posição definida perante os factos que constituem a causa de pedir invocada pelo autor, considerando-se como admitidos por acordo os factos que não forem impugnados na contestação (cfr. artº 574º nº 2 CPC);

7º No caso “sub judice” o Requerido não impugnou especificadamente, como a lei impôe, a substancialidade dos factos articulados na petição inicial, dando o seu acordo/confessando factualidade que é essencial para a boa decisão da causa, mas que o Meritíssimo Juiz desprezou no seu julgamento sobre a matéria de facto;

8º É o que sucede com toda a factualidade articulada na p.i. relativa à integral execução dos trabalhos objeto da operação; à aceitação pelo Requerido dos trabalhos executados na operação; ao controlo do Requerido de toda a execução dos trabalhos no decurso da operação; ao controlo dos pagamentos dos trabalhos executados; à aprovação e aceitação do Requerido de todos os pedidos de pagamento e respetivos comprovativos de despesas da operação, com expressa validação das despesas apresentadas pela Requerente, sobre as quais recai agora o argumento da ausência da pista de controlo da sua execução e pagamento;

9º Ora porque essa factualidade é manifestamente relevante para a decisão da causa, à luz do artº 118º nº 2 CPTA e do artº 574º nºs. 1 e 2 CPC, devem ser levados à matéria assente nos autos a factualidade alegada pela Recorrente nos artºs. 52º a 55º; 63º a 68º; 75º; 83º a 84; 88º a 90º; 94º a 96º; 100º a 102º: 107º a 112º; 116º a 118º; 122º a 124º; 128º a 130º; 134º a 136º; 141º a 143º; 147º a 149º; 168º a 192º da p.i.;

10º Face à matéria de facto dada como provada, a análise e julgamento sobre a verificação do “fumus boni iuris”, da forma perfunctória que caracteriza o julgamento em sede de providência cautelar, deve ser feito de forma diametralmente oposta àquela que é adotada na sentença “a quo”;

11º É óbvio que existe a pista de controlo das despesas da operação, salvo prova em contrário, pois de outra forma o Recorrido não teria aceitado como boas as despesas apresentadas pela Recorrente e não as teria liquidado, como liquidou, integralmente;

12º Se o Recorrido validou e pagou bem, ou não, as despesas da operação, é matéria que pela sua natureza só pode ser apurada em sede da instrução a levar a cabo na ação principal;

13º Nos presentes autos não há qualquer fundamento de facto que permita concluir, em sede de providência cautelar, que não existe a necessária pista de controlo das despesas apresentadas pela Requerente na operação, dado que está provado nos autos que essas despesas foram fiscalizadas, validadas e pagas pelo Recorrido;

14º À luz do artº 342º CC era ao Requerido que competia fazer prova dos factos que evoca para fundamentar a anulação dos subsídios atribuídos à Requerente;

15º É manifesto que o Requerido não fez prova nos autos de qualquer facto que infirme a anterior decisão de aceitação e pagamento dos trabalhos executados pela Requerente, e que agora foram objeto da anulação do subsídio atribuído;

16º A sentença “a quo” fez uma errada interpretação e aplicação do artº 342º CC;

17º A decisão “a quo” faz um errado julgamento da matéria de facto discutida nos autos, devendo por isso ser revogada;

18º A decisão de fundo da causa com fundamento nos identificados vícios alegados, e o plano de direito que importa analisar nos diversos diplomas de índole do direito nacional e do direito europeu aplicáveis, não se compagina com a simplicidade e celeridade caraterística do processo cautelar;

19º O vício invalidante que justifica materialmente o ato impugnado, isto é, o vício relativo ao erro nos pressupostos de facto e de direito evocado pela Recorrente, mostra-se, de forma perfunctória, como verificado, considerando a matéria de facto que deve ser dada como assente nos autos;

20º Desse logo porque, a pista de controlo analisada na sentença “a quo”, à luz do art.º 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27-1, é feita na avaliação da relação contabilística entre os fornecedores da Requerente, P...... Lda., A.....-B..... Lda e R.......... Lda, e os subcontratados destas sociedades, e não, como devia ser, entre aqueles fornecedores e a Requerente, violando o art.º 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27-1;

21º Isso é, em lugar de avaliar a pista de controlo dos pagamentos feitos pela Requerente aos seus fornecedores, e que constam do PA da operação, o Juiz “a quo” procedeu a essa avaliação relativamente aos contratos e pagamentos daqueles fornecedores com outros seus subcontratados, avaliação que está fora do âmbito da exigência legal prescrita no art.º 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27-1.

22º A data de encerramento definitivo do programa, no caso em concreto, corresponde à data limita estabelecida no contrato para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis correspondentes;

23º Ao assim não decidir, a sentença “a quo” violou o artº 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011 da Comissão, de 27-1;

24º Mostram-se assim prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto de todos os pedidos de pagamento identificados nos autos;

25º A sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação dos artºs 121º e 122º CPA;

26º A sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação do disposto nos artºs 151 nº 1 d), 152º nº 1 e 153 nºs 1 e 2 CPA;

27º A sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação do disposto no nº 1 do artº 30º do Regulamento (EU) nº 65/2011, da Comissão de 27-1, e no artº 1º nº 2 do Regulamento (CE, EUTATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18-012-1995;

28º Em face dos factos provados nos autos é manifesto que se verifica o requisito do “ fumus boni iuris” e do “periculum in mora” previsto no artº 120º CPTA para o decretamento da providência;

29º Deve ser decretada a providência requerida, dado estarem cumpridos os pressupostos legais exigidos no artº 120º CPTA.

O Recorrido apresentou contra-alegações, expendendo conclusivamente o seguinte:

1ª No âmbito do presente recurso a A.......... pretende que tivesse sido produzida prova por depoimento testemunhal e declarações da parte relativamente a factualidade que não indica;

2ª Como tal, revela-se impossível determinar-se a factualidade sobre a qual a A.......... pretenderia que tivesse sido produzida a referida prova posto fosse, que tal factualidade hipotética, ainda assim, pudesse ser suscetível de ser provada por testemunhas e/ou por declarações da Parte;

3ª Tendo presente que a A.......... requereu nos autos a antecipação do juízo sobre a causa principal nos termos do disposto no artº 121º do CPTA, foi porque, necessariamente, então considerou que já teriam sido levados ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso o justificar, sendo que, as posições de ambas as partes expressas no processo quanto à requerida (pela A..........) antecipação dispensariam a sua audição posterior;

4ª Nessa medida, parecerá claro que o Mº Juiz a quo, ao haver decidido antecipar o juízo sobre a causa principal, em conformidade, de resto, com as posições das partes expressas no processo a tal respeito, não violou o disposto no artº 121º do CPTA;

5ª A factualidade que a Recorrente pretende que seja aditada à Fundamentação de Facto da Sentença recorrida é absolutamente irrelevante para infirmar a ausência de pista de controlo que se tornou necessária a partir da constatação de que entre A.......... e alguns dos seus “fornecedores” (designadamente a A.....-B..... LDA, a P..... LDA) existiam relações especiais em virtude de as mesmas pessoas dirigentes da A.......... também serem Administradores destes alegados “fornecedores”;

6ª Aliás, sobre a questão suscitada pela Recorrente, já exaustivamente se pronunciou o STA no Acórdão de 04/10/2017, prolatado no recurso de Revista tramitada sob o nº 550/17 (e no qual foi Recorrente o IFAP e Recorrida a A.......... em caso absolutamente análogo), com o seguinte Sumário:

I - É legítimo o IFAP considerar como não elegíveis, para efeito de financiamento pelo FEADER, despesas apresentadas pelo promotor, em pedido de pagamento, consubstanciadas em facturas emitidas por fornecedor subcontratado, naquilo em que tais despesas, sem correspondência real, ultrapassam o chamado preço de entrada, ou 1º preço.

II - O acto administrativo que exclui essas despesas está acobertado pelo regime comunitário e nacional no que respeita à elegibilidade de despesas.

7ª Assim sendo, bem andou o Mº Juiz a quo ao julgar improcedentes todos os vícios invalidantes imputados pela Recorrente à Decisão impugnada pelo que se afigura ser de manter a decisão recorrida, ainda que com fundamentos diversos, designadamente no que tal respeite á improcedência da invocada prescrição do procedimento, tendo presente a jurisprudência do STA e do TCA Sul sobre a questão, atrás mencionada;

As questões suscitadas nos recursos, delimitadas pelas alegações e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se o tribunal a quo errou ao ter antecipado o juízo sobre a causa principal, em violação do dever de boa gestão processual; consequentemente,

- Se o tribunal a quo errou ao não ter concluído pela existência de erro sobre os pressupostos de facto;

- Se o tribunal a quo errou ao não ter considerado verificada a prescrição dos procedimentos de recuperação das quantias objecto dos pedidos de pagamento identificados nos autos.

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, a qual se reproduz ipsis verbis:

Os factos que, em face das várias soluções plausíveis de direito, são relevantes para a presente decisão e que se julga provados são os seguintes:

1. Relações entre titulares dos órgãos sociais da Autora e dos seus alegados fornecedores

1. A Autora é uma associação de produtores florestais, sem fins lucrativos, que tem por objeto a defesa e promoção dos interesses dos produtores e proprietários florestais e o desenvolvimento de ações de preservação e valorização das florestas, dos espaços naturais, da fauna e flora; a defesa e valorização do ambiente, do património natural construído, a conservação da natureza, bem como, de uma maneira geral, a valorização do património fundiário e cultural dos seus associados – cfr. os estatutos da Autora reproduzidos pelo doc. n.º 1 junto com a petição inicial.

2. A autora foi constituída, no dia 13/12/2005, por – cfr. os estatutos da Autora reproduzidos pelo doc. n.º 1 junto com a petição inicial:

2.1. Jaime .........., casado, natural da freguesia de Famalicão, concelho de Guarda, residente em Bairro .........., Número 23, Famalicão, Guarda;

2.2. Luís .........., casado, natural da freguesia de Alcórrego, concelho de Avis, residente na Avenida da .........., 23, Avis;

2.3. Luís .........., casado, natural da freguesia de São Sebastião da Pedreira, concelho de Lisboa, residente na Rua .........., 63, G.........., Ponte de Sor;

2.4. António .........., casado, natural de Itália, de nacionalidade italiana, residente na Rua .........., 9, 2.º direito, Dafundo, Cruz Quebrada, Algés, Oeiras;

2.5. Manuel .........., casado, natural da freguesia e concelho de Ponte de Sor, residente na Travessa .........., 19, Ponte de Sor;

2.6. Lourenço .........., casado, natural da freguesia de Tramaga, concelho de Ponte de Sor, residente na Rua .........., 26, Ponte de Sor;

2.7. Pedro .........., divorciado, natural da freguesia e concelho de Leiria, residente na Rua .........., lote 20, Pinhal .........., Ponte de Sor;

2.8. José .........., casado, natural da freguesia de Ponte de Sor, referida, onde reside na Rua .........., I, 30 esquerdo, Ponte de Sor;

2.9. Raul .........., casado, natural da freguesia de Ponte de Sor, residente na Rua .........., I, D.........., Ponte de Sor;

2.10. Humberto .........., casado, natural da freguesia de Ponte de Sor, residente em Hortas .........., Ponte de Sor;

2.11. João .........., solteiro, natural da freguesia de Nossa Senhora de Fátima, concelho de Lisboa, residente na Rua .........., 36, Ponte de Sor.

3. Desde 24/06/2011 a direção da autora é composta por Humberto .......... (Presidente), Jaime .......... (Vice-Presidente), Maria .......... (Tesoureiro), António .......... (Secretário) e Manuel .......... (Vogal) – cfr. a ata junta como documento n.º 2 da oposição ao processo cautelar n.º 317/16.2BECTB, da qual resulta que nessa data se procedeu à designação do tesoureiro e secretário, mantendo-se os demais titulares dos cargos sociais.

4. Pelo menos desde 24/06/2011 a mesa da assembleia geral da autora é composta por Raul .......... (Presidente), António .......... (secretário) e José .......... (Secretário) – cfr. a ata junta como documento n.º 2 da oposição ao processo cautelar n.º 317/16.2BECTB, da qual resulta que nessa data se procedeu à designação do tesoureiro e secretário, mantendo-se os demais titulares dos cargos sociais.

5. Pelo menos desde 24/06/2011, o conselho fiscal da autora é constituído por Alexandre .......... (Presidente), José .......... (Secretário) e Agostinho .......... (Secretário) – cfr. a ata junta como documento n.º 2 da oposição ao processo cautelar n.º 317/16.2BECTB, da qual resulta que nessa data se procedeu à designação do tesoureiro e secretário, mantendo-se os demais titulares dos cargos sociais.

6. A atividade da A. passa pela elaboração de planos de gestão florestal [P.....] e de planos específicos de intervenção florestal, e pela gestão e exploração de propriedades dos seus associados integradas em Áreas Agrupadas e em Zonas de Intervenção Florestal [ZIF] – facto admitido por acordo.

7. A A., quando nomeada pelos proprietários como entidade gestora das Áreas Agrupadas e das ZIF, assume designadamente a responsabilidade pela execução de operações de gestão florestal previamente acordadas com os proprietários, que executa, seja com recursos próprios, seja contratando a terceiros os recursos humanos, equipamentos e fornecimento de materiais e produtos necessários para realizar as diversas tarefas, seja através da contribuição em espécie (mediante prestação de trabalho, cedência de equipamentos ou fornecimento de produtos) dos proprietários das explorações florestais – facto admitido por acordo.

8. No dia 18-05-2010, mediante a apresentação n.º .../20010....., foi registada, na Conservatória do Registo Comercial de Viseu [matrícula n.º .....; inscrição n.º 1] a constituição da sociedade por quotas com o NIPC .......... que adotava então a firma A.....-B....., Lda. – cfr. Diário da República n.º 152/2001, Série III de 2001-07-03, página 14132.

9. O capital social da sociedade A.....-B....., Lda.. NIPC .........., era, então, composto por uma única quota, pertencente ao sócio único – cfr. Diário da República n.º 152/2001, Série III de 2001-07-03, página 14132.

10. Nos termos do artigo 4.º do respetivo contrato de sociedade, a gerência e a representação da sociedade A.....-B....., Lda., NIPC .........., pertenciam ao sócio único, que foi desde logo nomeado gerente, cuja intervenção solitária era suficiente para obrigar a sociedade – cfr. Diário da República n.º 152/2001, Série III de 2001-07-03, página 14132.

11. No dia 14-10-2013, pela Apresentação AP. 1/2013....., referente à inscrição 5, foi efetuado o registo do aumento do capital da sociedade A.....-B....., Lda., NIPC .........., aumento de capital que foi integralmente subscrito pelo já então sócio Alexandre .......... – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

12. No mesmo dia 14-10-2013, pela Apresentação AP. 2/2013....., referente à inscrição 6, foi efetuado o registo da alteração, deliberada no dia 27-09-2013, do contrato de sociedade para sociedade por quotas e designação de membros de orgãos sociais da até aí A.....-B....., Lda., NIPC .......... – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

13. Por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade A.....-B....., Lda., NIPC .........., passou a denominar-se A.....-B....., Lda. – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

14. Também por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade A.....-B....., Lda., NIPC .........., passou a ter como sócios Alexandre .........., NIF .........., solteiro, maior, residente no Bairro .........., nº 23, ....-... Famalicão, com uma quota no valor de 2.000,00 Euros; Jaime .........., NIF .........., casado em comunhão de adquiridos com Teresa .........., NIF: .........., residente no Bairro .........., nº 23, ....-... Famalicão, com uma quota no valor de 2.000,00 Euros; e Eduardo .........., NIF .........., solteiro, maior, residente na Rua .........., nº 14, 2º Dto, ....-... Guarda – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

15. Ainda por força da alteração do contrato de sociedade acabada de referir, manteve-se na gerência da sociedade A.....-B....., Lda., NIPC .........., o sócio Alexandre .......... e passou a ser também gerente Jaime .........., NIF .........., bastando para obrigar a sociedade a intervenção de um gerente – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

16. O contrato de sociedade da sociedade A.....-B....., Lda., NIPC .......... não sofreu alterações desde então.

17. No dia 27-04-2011 foi outorgado contrato de sociedade entre Jaime .........., casado com Teresa .........., em regime de comunhão de bens adquiridos, natural da freguesia de Famalicão, concelho de Guarda, residente em Bairro .........., Número 23, Famalicão, Guarda, contribuinte n.º ..........; Alexandre .........., solteiro, maior, natural da freguesia de Guarda (Sé), concelho de Guarda, residente em Bairro .........., Número 23, Famalicão, Guarda, contribuinte n.º ..........; e Eduardo .........., solteiro, maior, natural da freguesia de Guarda (Sé), concelho de Guarda, residente em Bairro .........., número 23, Famalicão, Guarda, contribuinte n.º ..........; contrato esse pelo qual foi criada a sociedade por quotas com o NIPC .......... que adota a firma P....., Lda. – cfr. a cópia do contrato de sociedade consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

18. O capital social da sociedade P....., Lda., NIPC .........., pertence, em partes iguais, aos três sócios – cfr. o artigo 4.º do contrato de sociedade consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

19. A sociedade P....., Lda., NIPC .........., obriga-se com a intervenção de um gerente – cfr. o artigo 4.º do contrato de sociedade consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

20. São gerentes da sociedade P....., Lda., NIPC .........., desde a sua constituição, Jaime .........., contribuinte n.º .........., e Alexandre .........., contribuinte n.º .......... – cfr. o artigo 4.º do contrato de sociedade consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

21. No dia 23-04-2001, mediante a apresentação n.º 07/2001....., foi registada, na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor [matrícula n.º .....; inscrição n.º 1] a constituição da sociedade por quotas com o NIPC .......... que adotava então a firma L.........., Lda – cfr. Diário da República n.º 127/2001, 1º Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.

22. O contrato de sociedade pelo qual foi constituída a sociedade L.........., Lda, NIPC .........., foi outorgado por António .........., residente em Rua .........., nº 9, 2º D – Dafundo, Oeiras, casado segundo o regime de comunhão geral com Consuelo ..........; Humberto .........., solteiro, maior, residente em Ponte de Sor; e José .........., residente em Ponte de Sor, casado segundo o regime de comunhão de adquiridos com Vera .......... – cfr. Diário da República n.º 127/2001, 1º Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.

23. O capital social da sociedade L.........., Lda, NIPC .........., era, então, composto por três quotas, uma no valor nominal de 1270 euros, pertencendo ao sócio António .......... e duas de 1650 euros cada, pertencendo uma a cada um dos sócios Humberto .......... e José .......... – cfr. Diário da República n.º 127/2001, 1º Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.

24. Nos termos do artigo 4.º do respetivo contrato de sociedade, a gerência da sociedade L.........., Lda, NIPC .........., pertencia a todos os sócios, desde logo nomeados gerentes, obrigando-se a sociedade com a assinatura dos três gerentes, salvo para atos de mero expediente, em que bastaria a assinatura solitária de apenas um deles – cfr. Diário da República n.º 127/2001, 1º Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.

25. No dia 11-02-2014, mediante o Av. 2 - AP. 1/2014....., foi registada a renúncia, ocorrida no dia 12 de Dezembro de 2013, de António .......... à gerência da L.........., Lda, NIPC .......... – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

26. No mesmo dia 11-02-2014, mediante a inscrição n.º 3 - AP. 2/2014....., foi efetuado o registo da alteração do artigos 1.º, 3.º e 4.º do contrato de sociedade da sociedade L.........., Lda, NIPC .........., mediante a qual aquela sociedade passou a ter como únicos sócios José .........., NIF .........., e Humberto .........., NIF .........., cada um com uma quota no valor de € 2.500,00, e passou a obrigar-se mediante a assinatura de dois gerentes [salvo para atos de mero expediente, em que bastaria a assinatura solitária de apenas um deles] – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

27. No dia 17-12-2015, mediante a inscrição n.º 4 - AP. 33/2015....., foi efetuado o registo da alteração do contrato de sociedade da sociedade L.........., Lda, NIPC .........., mediante a qual aquela sociedade foi transformada em sociedade anónima e viu o seu capital aumentado para 50.000,00 Euros, distribuído por cinquenta mil ações, nominativas ou ao portador, no valor nominal de um euro, passando a adotar a firma L.........., S.A. – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

28. O capital social assim aumentado em € 45.000,00, foi subscrito em dinheiro, mediante a admissão de novos sócios, tendo € 44.800,00 sido subscritos por R.........., S.A., 100,00 por Carlos .......... e 100,00 por Diogo .......... – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

29. Ainda por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade L.........., S.A., NIPC .........., passou a ter um Conselho de Administração, composto por José .........., NIF .........., e Humberto .........., NIF .........., e a obrigar-se pela intervenção de dois administradores – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

30. O contrato de sociedade da sociedade L.........., S.A., NIPC .......... não sofreu alterações desde então.

31. No dia 20/10/1982 foi registada, na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor, pela Insc. 1 - Ap. 05/1982....., a constituição da sociedade que adotou a firma R.........., Limitada, NIPC .......... – cfr. a Apresentação OF. 2014....., referente ao averbamento 2 à inscrição 1, publicada no dia 2014-01-30, [extrato condensado das inscrições n.os 1, 3 e 4 da ficha, consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

32. O capital social da R.........., Limitada, NIPC .........., foi, no momento da sua constituição, repartido por – cfr. a Apresentação OF. 2014....., referente ao averbamento 2 à inscrição 1, publicada no dia 2014-01-30, [extrato condensado das inscrições n.os 1, 3 e 4 da ficha, consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx:

32.1. Raul .........., casado com Luísa .........., no regime de comunhão geral, residente em D.........., Ponte de Sôr, com uma quota no valor de € 137.169,42;

32.2. Luísa .........., casada com Raul .......... no regime de comunhão geral, residente em D.........., Ponte de Sôr, com uma quota no valor de € 62.349,74;

32.3. Humberto .........., solteiro, maior, residente me Ponte de Sôr, com uma quota no valor de 24.939,89 Euros;

32.4. José .........., solteiro, maior, residente em Ponte de Sôr. com uma quota no valor de € 24.939,89.

33. No dia 8 de Julho de 1992, foi inscrita [inscrição n.º 2, referente à apresentação n.º 3, da mesma data] na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor alteração ao artigo 3.º do contrato de sociedade da então R.........., Lda., NIPC .........., nos termos do qual o capital dessa sociedade passava a ser representado por quatro quotas: uma no valor nominal de 13.750.000$00, pertencente ao sócio Raul ..........; outra no valor de 6.250.000$00 pertencente à sócia Luísa ..........; outra no valor de 2.500.000$00 pertença de Humberto ..........; e outra no valor de 2.500.000$00 pertença de José .......... – cfr. Diário da República n.º 237/1992, Série III de 1992-10-14, Páginas:18661.

34. No dia 23 de Junho de 1995, foi inscrita [inscrição n.º 3, referente à apresentação n.º 12, de 19/06/1995] na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor alteração ao artigos 3.º do contrato de sociedade da então R.........., Lda., NIPC .........., nos termos do qual o capital dessa sociedade passava a ser representado por quatro quotas: uma no valor nominal de 27.500.000$00, pertencente ao sócio Raul ..........; outra no valor de 12.500.000$00 pertencente à sócia Luísa ..........; outra no valor de 5.000.000$00 pertença de Humberto ..........; e outra no valor de 5.000.000$00 pertença de José .......... – cfr. Diário da República n.º 197/1995, 1º Suplemento, Série III de 1995-08-26, páginas 84.

35. Pela mesmo ato de registo acabado de referir, foi alterado o artigo 5.º do contrato de sociedade da então R.........., Lda., NIPC .........., nos termos do qual a gerência da sociedade ficou a pertencer a todos os sócios, desde logo nomeados gerentes, sendo suficiente para obrigar a sociedade a assinatura de Raul .........., ou, conjuntamente, a de dois dos gerentes sócios, salvo os documentos de mero expediente, que poderiam ser assinados por qualquer dos sócios – cfr. Diário da República n.º 197/1995, 1º Suplemento, Série III de 1995-08-26, páginas 84.

36. No dia 28-09-2012 foi registada, pela Apresentação AP. 1/2012....., referente ao averbamento 1 à inscrição 1, a cessação de funções de gerência da sociedade R.........., Lda., NIPC .........., por parte de Maria .........., por esta ter falecido no dia 14-07-2011 – cfr. o registo do respetivo facto societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

37. No dia 26-11-2014, mediante a inscrição n.º 2 - AP. 258/2014....., foi efetuado o registo da alteração do contrato de sociedade da sociedade R.........., Lda., NIPC .........., deliberada no dia 26-09-2014, mediante a qual aquela sociedade foi transformada em sociedade anónima e viu o seu capital aumentado para 250.000,00 Euros, distribuído por duzentas e cinquenta mil ações, nominativas ou ao portador, no valor nominal de um euro, passando a adotar a firma R.........., S.A. – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

38. O capital social assim aumentado em € 601,06, foi subscrito em dinheiro, mediante a admissão dos novos sócios Carlos .........., Nif .........., solteiro, maior, residente em Rua .........., Ponte de Sor, e Vera .........., Nif .........., c.c. José .........., no regime de comunhão de adquiridos, residente na Avenida .........., 67 A, 2º, Ponte de Sor, com 300,53 Euros cada um – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

39. Ainda por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade R.........., S.A., NIPC .........., passou a ter um Conselho de Administração, composto por – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx:

39.1. Raul .........., NIF .........., residente na Rua .........., 1, D.........., ....-... Ponte de Sor com o cargo de Presidente do Conselho de Administração;

39.2. Humberto .........., NIF .........., residente na Rua .........., 3 A, ....-..., Ponte de Sor, com o cargo de vice-presidente do Conselho de Administração;

39.3. José .........., NIF .........., residente na Av. .........., 67 A, 2º, ....-... Ponte de Sor, no cargo de vogal.

40. Os mandatos assim designados no dia 26-09-2014 foram-no para o período de quatro anos, de 2014 a 2017 – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

41. Ainda por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade R.........., S.A., NIPC .........., passou a obrigar-se pela assinatura de 2 administradores ou pela assinatura de administrador único – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

42. No dia 17-01-2019, mediante a inscrição n.º 4 - AP. 49/2019....., foi efetuado o registo da alteração do contrato de sociedade da sociedade R.........., S.A., NIPC .........., mediante a qual foi designado como administrador único, para o quadriénio 2018-20121, Carlos .........., NIF 2.........., residente na Rua .........., s/n, ....-... Ponte de Sôr – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.

43. A Autora submeteu à Autoridade de Gestão (AG) do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER) uma candidatura ao Programa PRODER – Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, no Eixo “Melhoria do Ambiente e da Paisagem Rural”, subprograma 2 – “Gestão Sustentável do Espaço Rural”, Medida 2.3 – “Gestão do Espaço Florestal e Agro- Florestal”, Ação 2.3.3– “Valorização Ambiental dos Espaços Florestais”, Sub-ação 2.3.3.3 “Proteção contra Agentes Bióticos Nocivos”, mediante pedido de apoio no valor de € 256.081,87, o qual foi identificado por aquela AG PRODER como operação nº 020.......... “Área Agrupada da Abegoaria” – facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 1.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento.

44. O pedido de apoio foi deferido para um investimento total proposto de € 256.081,87, e um investimento elegível no valor de € 256.081,87 – facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 2.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento.

45. No dia 27-05-2011, a A. celebrou com o R. o “contrato de financiamento nº 020...../0”, para formalização da concessão do apoio deferido na operação nº 020.......... “Área Agrupada da Abegoaria” – facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 1.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento.

46. Através do referido contrato, o R. concedeu à A. um subsídio não reembolsável no valor de € 204.865,26, correspondente a 80% do valor do investimento total e a 80% do valor do investimento elegível da operação aprovada – facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 2.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento.

47. A ajuda concedida destinou-se a financiar despesas com a recuperação de montados de sobro na “Área Agrupada da Abegoaria” e a elaboração e acompanhamento de projeto para o efeito – cfr. as rubricas de investimento mencionadas no documento intitulado “análise de pedido de pagamento” reproduzido a fls. 79-89 do p.a..

48. Nos termos do n.º 2 da 2.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento, «o apoio concedido é ajustável em função do efetivo custo final elegível, mantendo-se a taxa de comparticipação atribuída na decisão de aprovação».

49. Nos termos da 3.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento, do plano previsional da operação constava a previsão de pagamento do subsídio em três tranches.

50. Nos termos do n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento, a execução material da operação teria início em 01-09-2010 e fim em 31-08-2011, sem prejuízo do prazo fixado nas “condições específicas” do mesmo contrato.

51. Nos termos do ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento, a autora comprometia-se, pela outorga do contrato, a «dar início e concluir a execução física da operação no prazo máximo de (...) 48 meses, salvo prorrogação, em qualquer caso, previamente aprovada por escrito pelo Gestor».

52. Nos termos dos n.os 2 e 3 da 4.ª cláusula do contrato de financiamento, para efeitos deste contrato deveria considera-se que o “termo da operação” ocorreria no dia 03-02-2016, salvo no caso de prorrogação da “data de fim” prevista no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato, caso em que o “termo da operação” deve ter-se também ele por prorrogado automaticamente por igual período.

53. Nos termos do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento:

«B.2. Os pedidos de pagamento reportam-se às despesas efetivamente realizadas e pagas, devendo os comprovativos das mesmas serem entregues nas DRAP no prazo estipulado no regulamento de aplicação (…);

B.3. Os documentos comprovativos referidos no número anterior devem dar entrada nas DRAP nos termos e prazos fixados no regulamento específico;

B.4. Podem ser solicitados elementos complementares, constituindo a falta de entrega dos mesmos ou a ausência de resposta fundamento para a não aprovação do pedido;

B.5. Apenas são aceites os pedidos de pagamento relativos a despesas pagas por transferência bancária, débito em conta ou cheque, nos termos estabelecidos, comprovadas pelo respectivo extracto bancário demonstrativo do pagamento;

B.6. O pagamento é proporcional à realização do investimento elegível, devendo o montante da última prestação representar, pelo menos, 20% da despesa total elegível da operação;

B.7. Podem ser apresentados até 4 pedidos de pagamento por operação, excepto quando se trate de operações com execução superior a 24 meses, em que é admissível mais 2 pedidos por ano de execução do investimento;

B.9. Pode ser concedido um adiantamento, de acordo com as condições previstas no artigo 56.º do Regulamento (CE) nº 1974/2006, de 15 de dezembro:

B.9.1. O pagamento do adiantamento está sujeito à constituição de uma garantia bancária ou uma garantia equivalente correspondente a 110% do seu valor;

54. Nos termos do ponto “B.4.” do ponto “B. Obrigações gerais” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «comunicar à Autoridade de Gestão, por escrito, no prazo de dez dias sobre a sua ocorrência, todos os factos susceptíveis de interferir na normal execução da operação, nos termos aprovados».

55. Nos termos do ponto “B.5.” do ponto “B. Obrigações gerais” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «dispor de um processo relativo à operação, com toda a documentação relacionada com a apresentação e a decisão do pedido de apoio e a respetiva execução, devidamente organizada, assim como manter o arquivo de todos os documentos que respeitem à execução da operação, incluindo os originais ou as cópias autenticadas dos documentos comprovativos da despesa, registos contabilísticos e extractos bancários, por prazo não inferior a 10 anos, nos termos da lei».

56. Nos termos do ponto “B.9.” do ponto “B. Obrigações gerais” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «(…) sempre que aplicável» comprovar a despesa «(…) com documentos fiscalmente aceites (...)».

57. Nos termos do ponto “B.10” do ponto “B. Obrigações gerais” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «(…) efectuar todos os movimentos financeiros relativos ao projeto (pagamentos e Recebimentos) exclusivamente através da conta indicada neste contrato, mediante transferência bancária, ou, se especialmente previsto no regulamento específico do apoio, através de cheque até ao montante aí fixado».

58. Nos termos dos pontos “I.1.” e “I.2.” do ponto “I. Pagamentos indevidos” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento:

«I.1. Todos os pagamentos efetuados pelo IFAP são realizados sob condição da sua elegibilidade e conformidade com as normas nacionais e comunitárias aplicáveis.

I.2. Qualquer irregularidade verificada durante a execução da operação pode determinar a devolução dos pagamentos efetuados, independentemente da data de sua constatação».

3. Submissão e decisão de pedidos de pagamento; execução dos pagamentos

59. No dia 17/11/2011 a Autora apresentou à Ré o primeiro pedido de pagamento [1.º PP] de tranche do subsídio concedido – cfr. o ponto n.º 3 do documento n.º 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).

60. Este 1.º PP baseou-se em despesas alegadamente pagas ao fornecedor P....., Lda., NIPC .......... [fatura n.º A …, de 17/11/2011, no valor de € 48.435,87] – cfr. os quadros “1. Documento de despesa” e “2. Modos de pagamento” do documento intitulado “análise de pedido de pagamento” reproduzido a fls. 79 e 80 do p.a..

61. Este 1.º pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 12/12/2011 – cfr., o mapa n.º 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 631-633 do processo cautelar.

62. A tranche visada pelo 1.º pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 29/12/2011 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 92 do p.a..

63. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste 1.º pedido de pagamento foi de € 38.748,70 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 92 do p.a..

64. No dia 13/01/2012 a Autora apresentou à Ré o segundo pedido de pagamento [2.º PP] de tranche do subsídio concedido – cfr. o ponto n.º 3 do documento n.º 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).

65. Este 2.º PP baseou-se em despesas alegadamente pagas ao fornecedor P....., Lda., NIPC .......... [fatura n.º A …, de 28/12/2011, no valor de € 156.969,47] – cfr. os quadros “1. Documento de despesa” e “2. Modos de pagamento” do documento intitulado “análise de pedido de pagamento” reproduzido a fls. 83 e 84 do p.a..

66. Este 2.º pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 13/04/2012 – cfr., o mapa n.º 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 631-633 do processo cautelar.

67. A tranche visada pelo 2.º pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 02/05/2012 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 92 do p.a..

68. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste 2.º pedido de pagamento foi de € 125.143,51 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 92 do p.a..

69. No dia 17/12/2012 a Autora apresentou à Ré o terceiro e último pedido de pagamento [UPP] de tranche do subsídio concedido – cfr. o ponto n.º 3 do documento n.º 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).

70. Este UPP baseou-se em despesas alegadamente pagas aos fornecedores A.....-B....., NIPC .......... [fatura n.º …/2012, de 14/12/2012, no valor de € 7.380,00], e P....., Lda., NIPC .......... [fatura n.º …/2012, de 14/12/2011, no valor de € 45.851,46] – cfr. os quadros “1. Documento de despesa” e “2. Modos de pagamento” do documento intitulado “análise de pedido de pagamento” reproduzido a fls. 87 do p.a..

71. Este último pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 12/02/2013 – cfr., o mapa n.º 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 631-633 do processo cautelar..

72. A tranche visada pelo último pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 27/02/2013 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 92 do p.a..

73. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste último pedido de pagamento foi de € 40.973,05 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 92 do p.a..

74. No âmbito de procedimento tendo em vista a certificação das contas do exercício contabilístico de 2015 da Ré, a Inspeção Geral de Finanças [IGF] auditou a operação n.º 2.........., denominada “ZIF do Viso e Anexas”, cujo beneficiário é a Autora e a que se referem os processos judiciais 340/18.2BECTB (cautelar) e 341/18.0BECTB (principal) – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/…/A3/…» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.

75. A referida operação foi auditada, tal como as demais operações objeto da amostra selecionada, para avaliar a elegibilidade das despesas e a sua conformidade com as regras comunitárias, tendo em vista a emissão de uma opinião de auditoria acerca da fiabilidade e veracidade das contas do IFAP, I.P. relativas ao exercício em causa – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29- 03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/…/A3/…» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.

76. O critério que presidiu à seleção da operação n.º 2.......... para compor a amostra para a auditoria foi meramente estatístico – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/.../A3/...» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.

77. Ao proceder à auditoria referida, a IGF detetou que na dita operação n.º 2.......... a aqui Autora, ali igualmente beneficiária, não declarou, nos requerimentos em que apresentou os pedidos de pagamentos das tranches do subsídio concedido, a existência de relações especiais com os seus fornecedores, tendo também detetado, no entanto, que um dos associados da Autora era, simultaneamente, sócio da sociedade P....., Lda., NIPC .........., empresa consultora responsável pelo pedido de apoio e também prestadora de serviços que justificaram pedidos de pagamento – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/.../A3/...» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.

78. Tendo em consideração o quanto resulta do facto provado antecedente e o estipulado no ponto n.º 1.4.7 “relações especiais, conflito de interesses e razoabilidade dos custos” da norma de procedimentos externa [NPE] NPE PPG- … emitida pelo IFAP, I.P., a IGF recomendou ao IFAP, I.P. a reanálise dos pedidos de pagamento – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/.../A3/...» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.

79. Na sequência da recomendação acabada de referir, o IFAP, I.P. informou a IGF de que, em sede de controlo administrativo detetou irregularidades em várias operações da A.........., facto que determinou que todas as operações em que esta figurou como beneficiário tivessem sido objeto de reanálise por parte do IFAP, I.P., já fora do âmbito da auditoria promovida pela IGF. – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/.../A3/...», no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.

80. No dia 29/01/2016, a IGF comunicou à Comissão Europeia que, na sequência de «controlo ex post» («controlo físico/administrativo»), «(…) realizado pelas DRAP, IFAP e IGF, foram constatados os seguintes factos para a grande maioria das 54 operações PRODER apresentadas pela A..........: a) emissão de faturas relativas à execução de trabalhos que, afinal, não foram executados; b) faturação e consequente pedido de pagamento de apoio público, por valores significativamente mais elevados que aqueles que foram os valores cobrados a nível das subempreitadas; c) a existência de relações especiais entre a promotora e os seus principais fornecedores (por ex.: o presidente da A.......... – Humberto .......... – é um dos principais fornecedores)» – cfr. o anexo à informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/.../A3/...» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.

81. No dia 26/09/2016, na sequência de controlo efetuado à operação em causa nos presentes autos para reanálise da regularidade dos pagamentos feitos, o Réu dirigiu à Autora, para efeitos de realização de audiência de interessados, o ofício com a referência ...../2016 DAI-UREC, que a Autora recebeu no dia 27/09/2016, pelo qual lhe comunicou a sua intenção de modificar unilateralmente o contrato de financiamento e ordenar a devolução do valor de € 187.462,34 – cfr. o documento reproduzido a fls. 19 a 25 do p.a. e como documento n.º 4 junto com a p.i.; a declaração da autora a fls. 618-620 do processo cautelar e a informação prestada pela Ré a fls. 631-633 do processo cautelar.

82. O ofício com a referência ...../2016 DAI-UREC tem o seguinte teor – cfr. o documento reproduzido a fls. 19 a 25 do p.a. e como documento n.º 4 junto com a p.i.:

"Texto integral no original; imagem"

85. Relativamente ao projeto de decisão de recuperação de verbas, a Autora alegou especificamente o seguinte – cfr. fls. 8 a 12 do p.a.:

"Texto integral no original; imagem"

87. No dia 27/09/2018, a Autora foi notificada, através do ofício com a referência 0...../2018 DAI-UREC, de 25-09-2018, da decisão do Presidente do Conselho Diretivo do Réu que determinava a alteração do contrato de financiamento e ordenar a devolução do valor de € 187.462,34 – cfr. o documento reproduzido a fls. 1 a 7 do p.a. e a declaração da autora quanto à receção deste ofício na primeira página da p.i..

88. O ofício com a referência 0...../2018 DAI-UREC, acabado de referir, tem o seguinte teor – cfr. o documento reproduzido a fls. 1 a 7 do p.a.:

"Texto integral no original; imagem"

89. No dia 30/11/2015, o Réu deferiu pedidos de pagamento da Autora apresentados, no dia 04-09-2015, no âmbito das seguintes operações – cfr., quanto à data de apresentação dos pedidos, as decisões finais de recuperação de verbas reproduzidas nos p.a. que instruem os referidos processos judiciais; quanto à data do respetivo deferimento, a declaração da autora a fls. 618-620 do processo cautelar e a informação prestada pela Ré a fls. 629-630 do processo cautelar:

91. No dia 27/02/2015, o Réu pagou tranche a que respeitava pedido de pagamento da Autora apresentado, no dia 09/02/2015, no âmbito da seguinte operação – cfr., quanto à data de apresentação do pedido, a decisão final de recuperação de verbas reproduzida nos p.a. que instrui o processo judicial que a seguir se referirá; quanto à data do respetivo pagamento, cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido no mesmo p.a.:

93. Os pedidos de pagamento deferidos e pagos nas datas referidas nos factos provados n.os 89 e 90 são os pedidos de pagamento apresentados pela Autora visados por uma decisão de recuperação de pagamentos indevidos com fundamento em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” mais recentemente deferidos; e o pedido de pagamento formulado e pago na datas referidas no facto provado n.º 91 e deferido no intervalo de tempo referido no facto provado n.º 92 é o pedido de pagamento apresentado pela Autora visado por uma decisão de recuperação de pagamentos indevidos com fundamento na limitação da elegibilidade da despesa ao “preço de 1.ª entrada” mais recentemente deferido – cfr. a declaração da autora a fls. 618-620 do processo cautelar e a informação prestada pela Ré a fls. 629-630 do processo cautelar; cfr., ainda, os p.a. de todos os seguintes processos judiciais:

Não ficaram por provar quaisquer factos que, tendo sido alegados, sejam relevantes para a decisão em face das várias soluções plausíveis de direito.

O Tribunal formou a sua convicção quanto aos factos acima indicados com base na prova pontualmente indicada e na posição expressa pelas partes nos respetivos articulados.

A decisão recorrida entendeu, após exaustiva descrição do regime legal aplicável e identificação da Jurisprudência existente sobre a matéria, o seguinte:

Importa, assim, aferir da prescrição do procedimento de recuperação de cada pagamento (alegadamente) indevido em função do disposto no artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95.

i. Da prescrição do procedimento de recuperação das quantias objeto do primeiro pedido de pagamento

O poder de exercício da competência para recuperação de quantias objeto do primeiro pedido de pagamento não prescreveu.

Com efeito, considerando, por um lado, o conceito de irregularidade, tal como definido no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, e o sentido de lesar para efeitos dessa mesma definição de direito europeu, tal como interpretados, ambos, pelo Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660; e por outro lado, os factos provados n.os61e 62, deve concluir-se que eventual irregularidade que eventualmente fosse de vir a imputar à Autora teria sido praticada no momento do deferimento do pedido de pagamento em causa, ou seja no dia 12/12/2011, já que esse deferimento é anterior ao pagamento da quantia abonada e criou, desde logo, na esfera jurídica da Autora, um crédito sobre o Réu no montante do subsídio deferido.

A recuperação de quantias objeto deste pedido de pagamento foi fundamentada, em síntese conclusiva, em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” –cfr. o ponto n.os4, 7 e 8da decisão impugnada, cujo teor é reproduzido pelo facto provado n.º 88.

Dos factos provados n.os89, 90e 93, resulta que à Autora é apontada a violação da mesma disposição de direito europeu, por recebimento indevido, noutras operações, de pagamentos de subsídios sem que estivesse mantida “pista de controlo” da despesa.

Assim, verifica-se a identidade da irregularidade, pressuposto primeiro da subsunção da irregularidade em causa na hipótese de irregularidade repetida ou continuada, para efeitos do disposto no artigo3.º, n.º1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º2988/95.

Contudo, como decorre do decidido no Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11dejunho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52, não podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo3.º, n.º1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º2988/95, irregularidades separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11dejunho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52).

As últimas dessas alegadas irregularidades devem ter-se como praticadas no dia 30/11/2015, data em que foram deferidos, previamente ao seu pagamento, os pedidos de pagamento apresentados nas operações a que se referem aqueles factos provados n.os89, 90e 93.

Entre a data de 12/12/2011e a data de 30/11/2015 não correram mais de quatro anos.

Assim, está reunido o outro dos pressupostos da aplicabilidade do artigo3.º, n.º1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º2988/95.

Por conseguinte, a eventual irregularidade deveria ter-se por consumada no referido dia 30/11/2015. É no dia seguinte a esta data, portanto, que se fixa o termo inicial do prazo de prescrição.

Quanto ao termo final do prazo de prescrição, considerando o anteriormente exposto no ponto III.b.i.1.a.vda fundamentação de direito da presente sentença, é de subsumir a operação em causa no conceito de programa plurianual, para efeitos do disposto no regime previsto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95.

Assim, o prazo de prescrição estende-se até à data do encerramento definitivo do programas e esta for posterior à data que resulta da contagem do prazo de prescrição desde o seu termo inicial.

A Autora alega que a data do encerramento definitivo do programa é a que resulta da conjugação do disposto no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento com o disposto no ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento –a que aludem os factos provados n.os50e 51. Ou seja, 48 meses volvidos da data da assinatura do contrato.

O Réu, por seu turno, partindo de fonte normativa –o n.º 2 do artigo 20.º da Portaria n.º 1137-D/2008 –apenas aparentemente diversa –porque o ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento se limita a reproduzir a norma da portaria –chega a resultado diferente: a data do encerramento definitivo do programa é 3 anos após a data da assinatura do contrato.

O Réu erra, em primeiro lugar, porque não tem em consideração a retificação do n.º 2 do artigo 20.º da Portaria n.º 1137-D/2008 pela Declaração de Rectificação n.º 74/2008, de 05-12-2008: antes da retificação previa-se um prazo de três anos, mas depois passou a prever-se um prazo de 48 meses.

Mas erra igualmente –e, aqui, erra com a Autora –ao identificar a data do encerramento definitivo do programa com a que resulta do disposto no n.º 2 do artigo 20.º da Portaria n.º 1137-D/2008 (e no ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento).

Como se concluiu suprano ponto no ponto III.b.i.1.a.vda fundamentação de direito da presente sentença, a data do encerramento definitivo do programa, corresponde, no caso das operações financiadas através do PRODER, à data-limite estabelecida para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis correspondentes a cada operação.

Ora, a data que resulta da conjugação do disposto no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento com o disposto no ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento –a que aludem os factos provados n.os50e 51–diz apenas respeito ao prazo de que dispunha o beneficiário para concluir a execução física da operação, e não à data-limite estabelecida para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis correspondentes a cada operação.

Como se referiu supra no ponto no ponto III.b.i.1.a.vda fundamentação de direito da presente sentença, considerando a noção dada pela alínea a) do artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), que define «Operação» como «um projecto, contrato ou acordo, ou qualquer outra acção, seleccionado de acordo com os critérios estabelecidos para o programa de desenvolvimento rural em questão e executado por um ou mais beneficiários, que permite a realização dos objectivos fixados no artigo 4.º»; e considerando que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, os termos «programa» e «projeto» podem ser utilizados de forma indistinta na aceção do artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95 [i.e., poderiam ambos, em abstrato, ser subsumidos ao conceito de programa plurianual], deve identificar-se a data do encerramento definitivo do programa com adata do termo da operação prevista nos n.os2 e 3 da 4.ª cláusula do contrato de financiamento e a que se refere o facto provado n.º 52.

Nos termos dos referidos n.os2 e 3 da 4.ª cláusula do contrato de financiamento, para efeitos deste contrato deveria considera-se que o “termo da operação” ocorreria no dia 21-12-2015, salvo no caso de prorrogação da “data de fim” prevista no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato, caso em que o “termo da operação” deve ter-se também ele por prorrogado automaticamente por igual período.

Como decorre dos factos provados n.os50, 51e 52, foi definida inicialmente, no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento, como “data de fim” prevista contrato o dia 03-02-2016. Não é alegado por nenhuma das partes que tenha ocorrido prorrogação desta data de fim.

Assim, o encerramento definitivo do programa [“projeto” ou “operação”] ocorreu no dia 03-02-2016.

Esta data de 03-02-2016 é anterior à data [01-12-2019] que resulta da contagem do prazo desde o seu termo inicial [01-12-2015, dia seguinte à irregularidade (30/11/2015)]. Pelo que, por força do disposto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 é a data de 01/12/2019 que deve ser considerada como termo final do prazo.

Antes desta data de 01/12/2019, o prazo de prescrição foi interrompido pela notificação da Autora, no dia 27/09/2016, para efeitos de audiência de interessados relativamente ao projeto de decisão de recuperação –cfr. o facto provado n.º 81–e caducou com a notificação da decisão de recuperação no dia 27/09/2018–cfr. o facto provado n.º 87.

Nestes termos, declaro não prescrito o procedimento para recuperação de quantias objeto do primeiro pedido de pagamento.

Incidem sobre quantias objeto do primeiro pedido de pagamento os segmentos do ato impugnado cuja fundamentação está exposta no ponto n.º 4 do ofício com a referência 0...../2018 DAI-UREC, a que se refere o facto provado n.º 88.

Assim, improcede o pedido da Autora de declaração da prescrição, nesta parte.

ii. Da prescrição do procedimento de recuperação das quantias objeto do segundo pedido de pagamento

O poder de exercício da competência para recuperação de quantias objeto do segundo pedido de pagamento não prescreveu.

Com efeito, considerando, por um lado, o conceito de irregularidade, tal como definido no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, e o sentido de lesar para efeitos dessa mesma definição de direito europeu, tal como interpretados, ambos, pelo Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660; e por outro lado, os factos provados n.os66e 67, deve concluir-se que eventual irregularidade que eventualmente fosse de vir a imputar à Autora teria sido praticada no momento do deferimento do pedido de pagamento em causa, ou seja no dia 13/04/2012, já que esse deferimento é anterior ao pagamento da quantia abonada e criou, desde logo, na esfera jurídica da Autora, um crédito sobre o Réu no montante do subsídio deferido.

A recuperação de quantias objeto deste pedido de pagamento foi fundamentada, em síntese conclusiva, em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” –cfr. os pontos n.os5, 7 e 8da decisão impugnada, cujo teor é reproduzido pelo facto provado n.º 88.

Entre a data de 13/04/2012e a data de 30/11/2015 não correram mais de quatro anos.

Assim, está reunido o outro dos pressupostos da aplicabilidade do artigo3.º, n.º1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º2988/95.

Por conseguinte, a eventual irregularidade deveria ter-se por consumada no referido dia 30/11/2015. É no dia seguinte a esta data, portanto, que se fixa o termo inicial do prazo de prescrição.

Quanto ao termo final do prazo de prescrição, é de subsumir a operação em causa, já o vimos, no conceito de programa plurianual, para efeitos do disposto no regime previsto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95.

O encerramento definitivo do programa [“projeto” ou “operação”] ocorreu, já o vimos também, no dia 03-02-2016.

Nestes termos, declaro não prescrito o procedimento para recuperação de quantias objeto do segundo pedido de pagamento.

Incidem sobre quantias objeto do segundo pedido de pagamento os segmentos do ato impugnado cuja fundamentação está exposta no ponto n.º 4do ofício com a referência 0...../2018 DAI-UREC, a que se refere o facto provado n.º 88.

Assim, improcede o pedido da Autora de declaração da prescrição, nesta parte.

iii. Da prescrição do procedimento de recuperação das quantias objeto do último pedido de pagamento

O poder de exercício da competência para recuperação de quantias objeto do último pedido de pagamento não prescreveu.

Com efeito, considerando, por um lado, o conceito de irregularidade, tal como definido no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, e o sentido de lesar para efeitos dessa mesma definição de direito europeu, tal como interpretados, ambos, pelo Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660; e por outro lado, os factos provados n.os71e 72, deve concluir-se que eventual irregularidade que eventualmente fosse de vir a imputar à Autora teria sido praticada no momento do deferimento do pedido de pagamento em causa, ou seja no dia 12/02/2013, já que esse deferimento é anterior ao pagamento da quantia abonada e criou, desde logo, na esfera jurídica da Autora, um crédito sobre o Réu no montante do subsídio deferido.

A recuperação de quantias objeto deste pedido de pagamento foi fundamentada, em síntese conclusiva, em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” – cfr. os pontos n.os6, 7e 8 da decisão impugnada, cujo teor é reproduzido pelo facto provado n.º 88.

Entre a data de 12/02/2013e a data de 30/11/2015 não correram mais de quatro anos.

Assim, está reunido o outro dos pressupostos da aplicabilidade do artigo3.º, n.º1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º2988/95.

Por conseguinte, a eventual irregularidade deveria ter-se por consumada no referido dia 30/11/2015. É no dia seguinte a esta data, portanto, que se fixa o termo inicial do prazo de prescrição.

O encerramento definitivo do programa [“projeto” ou “operação”] ocorreu, já o vimos também, no dia 03-02-2016.

Nestes termos, declaro não prescrito o procedimento para recuperação de quantias objeto do último pedido de pagamento.

Incidem sobre quantias objeto do último pedido de pagamento os segmentos do ato impugnado cuja fundamentação está exposta no ponto n.º 4 do ofício com a referência 0...../2018 DAI-UREC, a que se refere o facto provado n.º 88.

Assim, improcede o pedido da Autora de declaração da prescrição, nesta parte.

b. Caducidade do procedimento por ultrapassagem do prazo previsto no n.º 6 do artigo 128.º do CPA’15

A questão da caducidade do procedimento, por força do decurso do prazo previsto no n.º 6 do artigo 128.º do CPA’15, é questão que já se encontra implicitamente decidida nos autos, em sentido negativo, no ponto n.º III.b.i.1.c.iiida fundamentação da presente sentença, em termos que não carecem de nenhum complemento.

Como já foi referido supra, no ponto III.b.i.2.ada fundamentação de direito desta sentença, a decisão de recuperação de quantias foi fundamentada, em síntese, em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” –cfr. os pontos 4 a 8da decisão impugnada, cujo teor é reproduzido pelo facto provado n.º 88.

Nos pontos 7 e 8da decisão impugnada escreveu-se, como complemento e conclusão da fundamentação mais concreta constante dos pontos n.os4 a 7 da decisão impugnada que «(…) no que se refere à despesa não elegível, (…) em causa está a ausência de pista de controlo da despesa -cuja necessidade de ser assegurada se encontra prevista no artigo 33º do Regulamento nº 65/2011, da Comissão de 27/01 -dada a impossibilidade, quer de confirmação da existência de meios para a realização dos serviços faturados, quer de comprovação da execução da despesa (por subcontratação ou através de recursos do fornecedor constante do pedido de pagamento, a que acresce a incoerência de datas e ausência de pagamentos.

Por conseguinte, a falta de idoneidade dos documentos de suporte, não permite a validação das despesas, já que não há conciliação entre as faturas do projeto e a execução da despesa» –cfr. o facto provado n.º 88.

Descontadas as alegações em que sustenta a suficiência da documentação fornecida para prova da despesa apresentada a pagamento, que mais adiante se apreciará, é transversal à impugnação a alegação de que:

i. Os trabalhos que justificaram os pedidos de pagamento foram integralmente executados [como comprova o facto de a execução da operação ter sido sempre acompanhada por visitas ao local por parte da DRAPAL e esta ter aceite todos os trabalhos assim como os valores faturados];

ii. A ausência de pista de controlo não consubstancia infração voluntária de qualquer regra legal ou regulamentar.

Alega, ainda, existir erro de direito na aplicação da redução prevista no quarto parágrafo do n.º 1 do artigo 30.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011, da comissão, de 27/01, por desconsideração do disposto no 3.º parágrafo do mesmo n.º 1 do artigo 30.º, nos termos do qual «não é aplicada qualquer redução se o beneficiário puder demonstrar que não cometeu qualquer infracção no que se refere à inclusão do montante não elegível».

A decisão de recuperação não foi fundamentada na existência de prova da não execução dos trabalhos cuja alegada despesa foi objeto de financiamento.

A decisão de recuperação também não se fundamenta na ausência de prova da execução dos trabalhos cuja alegada despesa foi objeto de financiamento.

Na contestação do Réu também não se encontra impugnação da alegação da Autora de que todos os trabalhos foram integralmente executados e de que a DRAPAL confirmou in loco essa execução.

Portanto, não está em causa –é matéria não controvertida –que os trabalhos foram executados.

O que está em causa é a ausência de prova documental (ou de prova documental suficiente) da despesa com a execução desses trabalhos.

A primeira questão com que o Tribunal se debateu, ao conhecer da existência ou não de erro de facto na decisão impugnada, foi a de qual a relevância para a decisão da causa da circunstância de não ser questionada a efetiva e integral execução dos trabalhos a que se referem os pedidos de pagamento. O Tribunal interrogou-se sobre se o Réu poderia, não questionando a execução desses trabalhos e se, por hipótese, se comprovasse a insuficiência de prova documental das despesas que fundamenta as decisões de recuperação, declarar inelegíveis as despesas apresentadas a pagamento. Designadamente, se tal seria proporcionado ao incumprimento verificado.

Em primeiro lugar, porque o contrato de financiamento não subsidia a execução de trabalhos independentemente das despesas com a sua execução mas as despesas efetivamente incorridas com a execução dos mesmos (com o limite do respetivo valor de mercado).

É isto mesmo que resulta da Portaria n.º 1137-D/2008, de 9 de Outubro, cujo artigo 5.º determina que são financiáveis investimentos e cujos artigo 11.º e n.º 1 do anexo I determina que são elegíveis despesas.

É também isso que resulta do disposto no n.º 2 da 2.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento, que dispõe que «o apoio concedido é ajustável em função do efetivo custo final elegível (…)» –cfr. o facto provado n.º 48

O mesmo resulta, ainda, do subponto B.2. do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento, nos termos do qual «B.2. Os pedidos de pagamento reportam-se às despesas efetivamente realizadas e pagas (…);»–cfr. o facto provado n.º 53.

Em segundo lugar porque, nos termos da lei e do contrato, a prova destas despesas deveria ter sido feita, e feita por documento.

Assim, nos termos do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão de 27 de Janeiro de 2011:

Este entendimento vem sendo sufragado pela jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, primeiro no Acórdão proferido, no dia 21-09-20017, no processo n.º 305/16.9BECTB [erradamente publicado como respeitante ao processo n.º 305/16.9BELSB], do qual foi recusada revista pelo Supremo Tribunal Administrativo com o argumento de que «não se justifica admitir a revista, desde logo por se mostrar plausível e juridicamente fundamentado o entendimento seguido pelas instâncias» [cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido, no dia 31.11.2017, no processo n.° 1303/17]; e, mais recentemente, no acórdão proferido no proc. nº 151/18.5BECTB, de 24.01.2019 [não publicado], onde se sustentou que:

«Efetivamente, o art. 33º n.º 2, do Regulamento (EU) n.º 65/2011, da Comissão de 27 de Janeiro de 2011 –expressamente invocado no ato suspendendo (…) –, e o respetivo Anexo I, não permite que a pista de controlo possa ser demonstrada por qualquer outro meio de prova que não a prova documental, (…).

Como a este propósito se sumariou no Ac. deste TCA Sul de 21.9.017, proc. n.º 305/16.9BELSB:

“XIII) –No regime de controlo exigido pelo artigo 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011 de 127/01 o mesmo só é passível de demonstração através de prova documental.

XV) –Sustentando a Recorrente que para a boa decisão da causa no que diz respeito às despesas dos trabalhos de arranque de árvores secas, aos quais se refere uma dada fatura identificada o Juiz “a quo” deveria promover diligências instrutórias requeridas pela Recorrente na petição inicial da ação principal pois só com a realização das requeridas diligências probatórias será possível avaliar se está ou não assegurado uma pista de controlo suficiente que permita a validação final das despesas apresentadas a pagamento pela Recorrente, conforme exigido no artº 33º nº 2 do Regulamento (CE) nº 65/2011 da Comissão, de 27-1, conjugado com o seu Anexo i, e nos artºs 21º e 22º da Portaria nº 1137-0/2008, de 9-10; ou seja, para a Recorrente, ao decidir-se que por razões meramente contabilísticas, aquando da apresentação das faturas e dos recibos, as despesas não se consideravam elegíveis, consubstancia uma errada interpretação e aplicação do disposto no artº 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011 da Comissão, de 27-1., conjugado com o seu Anexo I, e dos artºs 21º e 22º da Portaria nº 1137-0/2008, de 9-10.

XVI) –Mas o certo é que, a pista de controlo, cuja existência é exigida pelo artigo 33ºdo Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27 de janeiro, visando “a conciliação entre os montantes globais declarados à Comissão e as faturas, os documentos contabilísticos e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objeto do apoio do FEADER” não é passível de ser demonstrada por intermédio de qualquer outro meio de prova que não seja o documental.”

Perante o disposto cumpre verificar se a Requerente demonstrou através de prova documental, uma pista de controlo suficiente, ou seja, se entregou documentos comprovativos das despesas apresentadas a pagamento, que permitam conciliar a despesa apresentada a pagamento com os documentos de suporte que a acompanham.

Deste Acórdão foi negada revista pelo Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo no dia 10-05-2019, no processo 0151/18.5BECTB, no qual se escreveu que «tudo indica que o TCA aplicou correctamente o direito».

A resposta à questão enunciada seria, porventura, diferente, caso o fundamento dos pedidos de pagamento fossem despesas elegíveis constituídas por contribuições em espécie; ou se os pagamentos tivessem sido acordados para serem feitos, não a título de reembolso mas a título compensatório.

Por contribuições em espécie, numa formulação contabilística, entende-se os gastos [ou custos –designação, segundo uma ótica económica, da utilização ou consumo de fatores produtivos, pela utilização ou consumo de bens ou serviços] tidos pelo beneficiário com a execução material da operação, que não têm correspondência com a assunção de despesas[designação, segundo uma ótica financeira, da aquisição de um bem ou serviço] e, por isso, não geraram pagamentos[designação, segundo uma ótica monetária ou de tesouraria, do exfluxo de meios líquidos de pagamento] nem dívida a pagar. Numa formulação inspirada pelo direito societário, o contributo do beneficiário em indústria, ou seja, em bens diferentes de dinheiro –por ex., a sua força de trabalho ou a (voluntária) de outrem, de modo não remunerado –para a execução material da operação.

As contribuições em espécie podem, de acordo com o ponto n.º 1 do Anexo I à Portaria n.º 1137-D/2008, de 9 de Outubro, «constituir despesas elegíveis, de acordo com valores tabelados constantes de normativo técnico a divulgar pela autoridade de gestão do PRODER», e, de acordo com o disposto no artigo54.º do Regulamento (CE) n . o 1974/2006 da Comissão de 15 de Dezembro de 2006[que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n. o 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)], o universo destas é constituído, nomeadamente e cumpridas certas condições, pelo «fornecimento de bens ou serviços em relação com os quais não tenham sido efectuados pagamentos justificados por facturas ou documentos de valor probatório equivalente».

Contudo, a Autora não alega que os trabalhos de execução material da operação foram realizados através de contribuições em espécie dela própria, mas sim através dos fornecedores A.....-B....., P..... e Humberto .........., diretamente ou através de entidades subcontratadas para o efeito.

Por sua vez, por pagamento a título de reembolso entende-se, de acordo com a alínea s) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 37-A/2008de 5 de Março, o «pagamento realizado ao beneficiário mediante autorização de pagamento e que envolve a apresentação pelo beneficiário de documentos comprovativos da despesa realizada e paga»; enquanto que por pagamento a título compensatório se deve entender, nos termos da alínea q) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 37-A/2008 de 5 de Março, o pagamento realizado ao beneficiário mediante verificação do respeito pelos seus compromissos ou nos termos previstos no 2.º parágrafo do n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º1975/2006, da Comissão, de 7 de Dezembro, após emissão de autorização de pagamento, e que não envolve a apresentação de documentos comprovativos da despesa (negritos nossos).

Ora, prova-se que a modalidade de pagamento acordada foi o pagamento a título de reembolso e não a título compensatório–confronte-se os já transcritos n.º 2 do artigo 21.º da Portaria n.º 1137-D/2008, de 9 de Outubro, e a condição B.2. do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento, a que se refere o factos provados n.os53, nos termos do qual «B.2. Os pedidos de pagamento reportam-se às despesas efetivamente realizadas e pagas, devendo os comprovativos das mesmas serem entregues nas DRAP no prazo estipulado no regulamento de aplicação (…)»,comas noções de «pagamento a título compensatório» e de «pagamento a título de reembolso» constantes das alíneas q) e s) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 37-A/2008de 5 de Março.

2. Exigibilidade da apresentação de documentos emitidos a terceiros ou da titularidade de terceiros

Poderia, por hipótese, argumentar-se, contudo, que sobre a Autora recairia apenas a obrigação de arquivo e apresentação dos documentos comprovativos de pagamentos feitos por si às entidades por si contratadas, e já não dos pagamentos feitos pelas entidades por si contratadas a terceiros.

Tal argumento seria, por princípio, atendível num cenário em que à diferente personalidade jurídica (formal) que se reconhece à Autora, em confronto com os seus fornecedores diretos, correspondesse, materialmente, uma diferença no respetivo substrato pessoal (titulares dos órgãos de governo da Autora e das partes sociais dos seus fornecedores diretos). Nesse caso poderia estar a exigir-se à Autora o cumprimento de deveres desproporcionados, porque ficaria dependente da boa-vontade desses terceiros na obtenção dessa documentação.

Não é, no entanto, esse o contexto em que foi proferida a decisão de recuperação.

Pelo contrário, resulta dos factos provados n.os2.1, 3, 5e 8a 20que Jaime .........., NIF .........., [casado em comunhão de adquiridos com Teresa .........., NIF: ..........], que fundou, juntamente, com outros, a Autora, é desde 24/06/2011, vice-presidente da direção da mesma Autora e, ao mesmo tempo, desde o dia 27-04-2011, sócio titular de 1/3 do capital social e gerente da P....., Lda., NIPC .........., em paridade com os demais sócios, Eduardo .........., NIF .......... e Alexandre .........., NIF .........., seus filhos; e, desde dia 27-09-2013, gerente (com poderes para sozinho a vincular) e sócio titular de 1/3 do capital social da A.....-B....., Lda., NIPC .........., em paridade com os demais sócios, igualmente aqueles seus filhos, tendo esta sociedade comercial, constituída no dia 18-05-2010, sido, até essa data, detida unicamente por este seu último filho Alexandre, que também é, pelo menos desde 24/06/2011, presidente do conselho fiscal da Autora.

Por sua vez, resulta dos factos provados n.os2.8, 2.9, 2.10, 3, 4, 5e 21a 42 que Raul .........., NIF .........., então casado com Luísa .........., e seus filhos José .........., NIF .........., e Humberto .........., NIF .........., são também eles sócios fundadores da Autora; que, desde 24/06/2011, aquele Humberto .......... é o presidente da Direção da Autora, sendo o seu pai Raul .......... o presidente da mesa da assembleia geral da autora e o seu irmão, José .........., secretário do Conselho Fiscal da Autora; que Raul .......... e sua mulher, entretanto falecida, e os seus filhos José .......... e Humberto .......... foram, desde a sua constituição e no período de faturação em causa nos autos, os titulares do capital social da sociedade R.........., Lda., NIPC .........., hoje R.........., S.A., por sua vez sócia maioritária da sociedade L.........., Lda, NIPC .........., hoje L.........., S.A., fundada no dia 23-04-2001 por António .......... (outro fundador da A.......... e secretário da mesa da assembleia geral da mesma –cfr. os factos provados n.os2.4, 4, 22, 23e 25) juntamente com Humberto .......... e José .........., que se mantiveram, no período de faturação em causa nos autos os únicos titulares do seu capital social e os seus gerentes.

Resulta igualmente provado que os pedidos de pagamento se basearam em despesas alegadamente pagas aos fornecedores P....., Lda., NIPC .........., e A.....-B....., Lda., NIPC .......... –cfr. os factos provados n.os60, 65e 70.

Verifica-se, portanto, larga identidade entre os titulares dos órgãos sociais da Autora e os destes seus alegados fornecedores.

Desta identidade não só resulta possibilidade de conflito entre os interesses da A.......... e os dos titulares dos seus órgãos, como a criação de condições para a utilização daquela como instrumento para a obtenção, por estes, de ganhos ilegítimos, designadamente, através de negócios simulados (em absoluto ou quanto ao valor) e da emissão de faturação falsa.

Existe, por isso, risco que o Réu, enquanto organismo de controlo, tem o dever de prevenir, procedendo aos controlos que se mostrem proporcionados.

Ora, exigir à Autora que apresente documentação na titularidade daqueles seus fornecedores não se nos afigura uma exigência desproporcional, justamente, atendendo à influência que Jaime .......... e Alexandre .......... têm nessas empresas. É, até, justificada a desconsideração de diferente personalidade coletiva de uma e outras para estes efeitos de apresentação de documentos comprovativos da despesa.

Aliás, dada a analogia das situações, a exigência de uma pista de controlo, prevista no n.º 2 do artigo 33.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão de 27 de Janeiro de 2011e densificada, designadamente, na alínea a) do seu anexo I, deve ser interpretada em termos idênticos aos do enunciado da alínea a) do n.º 2 do artigo 7.º do Regulamento (CE) n.° 438/2001 da Comissão, de 2 de Março de 2001, [que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos estruturais], nos termos da qual (destaques gráficos nossos):

Portanto, a falta ou insuficiência da prova documental da despesa efetiva, ao nível do beneficiário último dos pagamentos, pode, independentemente da prova da efetiva realização dos trabalhos, ser fundamento da inelegibilidade da mesma.

Relativamente ao primeiro pedido de pagamento, o Réu proferiu decisão de recuperação da totalidade das quantias pagas em face da fatura n.º A …, de 17/11/2011, no valor de €48.435,87, emitida à A.......... por P....., Lda., NIPC .........., alegadamente respeitante a trabalhos de limpeza de matos com grade, de sinalização da regeneração natural e de limpeza de matos com corta matos.

Para a execução dos trabalhos de limpeza de matos com grade, o fornecedor P....., Lda., NIPC..........,teria, alegadamente, subcontratado a sociedade Ab.........., Lda., que, por causa da execução desses trabalhos, lhe teria emitido a fatura n.º …, datada de 31/03/2012.

No ponto n.º 4.1da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade das despesas, designadamente, no seguinte:

- A fatura n.º … ter data de emissão posterior à do pagamento desta tranche do subsídio.

- Só podem ser objeto de pedido de pagamento despesas efetivamente realizadas e pagas na data da submissão do pedido de pagamento.

- O pagamento de despesas após a submissão do pedido de pagamento e recebimento da tranche do subsídio apenas é possível através de um pedido de adiantamento, que exige a prestação de garantia bancária.

Na p.i., a Autora nada contrapõe a estes argumentos, a não ser que os trabalhos foram integralmente executados –cfr. os seus artigos 80.º a 85.º.

Nos termos do disposto na alínea r) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 37-A/2008, de 5 de Março, define-se 'Pagamento a título de adiantamento' como «o pagamento realizado ao beneficiário nos termos previstos no artigo 56.º do Regulamento (CE) n.º1974/2006, da Comissão, de 15 de Dezembro, após emissão de autorização de pagamento».

O artigo 56.º do Regulamento (CE) n.º1974/2006, da Comissão, de 15 de Dezembro, dispõe o seguinte:

1.Em derrogação ao artigo 24.o, n.o6, do Regulamento (CE) n.o65/2011, os Estados-Membros podem, a pedido, pagar um adiantamento aos beneficiários das medidas de apoio aos investimentos. (…)

2.O montante do adiantamento não pode ultrapassar 50 % da ajuda pública relativa ao investimento e o seu pagamento está sujeito à constituição de uma garantia bancária ou de uma garantia equivalente correspondente a 110 % do montante do adiantamento.

O artigo 24.o, n.o6, do Regulamento (CE) n.o65/2011dispõe, por sua vez, que «os pagamentos pelos beneficiários são comprovados por facturas e documentos que provem o pagamento. Se tal não for possível, os pagamentos são comprovados por documentos de valor probatório equivalente».

Por seu turno, dispõe-se no n.º4 do artigo 21.º da Portaria n.º 1137-D/2008, de 9 de Outubro, que «quando previsto no contrato de financiamento, pode ser apresentado um pedido de pagamento a título de adiantamento sobre o valor do investimento, mediante a constituição de caução correspondente a 110 % do montante do adiantamento».

Ora, já vimos supra que regime de pagamento contratado foi o pagamento a título de reembolso – confronte-se os já transcritos n.º 2 do artigo 21.º da Portaria n.º 1137-D/2008, de 9 de Outubro, e a condição B.2.do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento, a que se refere o factos provados n.os53, nos termos do qual «B.2. Os pedidos de pagamento reportam-se às despesas efetivamente realizadas e pagas, devendo os comprovativos das mesmas serem entregues nas DRAP no prazo estipulado no regulamento de aplicação (…)»,comas noções de «pagamento a título compensatório» e de «pagamento a título de reembolso» constantes das alíneas q) e s) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 37-A/2008de 5 de Março –e que, na condição específica B.9. do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento, foi acordado que poderia «ser concedido um adiantamento, de acordo com as condições previstas no artigo 56.º do Regulamento (CE) nº 1974/2006, de 15 de dezembro:

B.9.1. O pagamento do adiantamento está sujeito à constituição de uma garantia bancária ou uma garantia equivalente correspondente a 110% do seu valor;

Assim, tem razão o réu ao ter declarado não elegível a despesa, pois o facto de a mesma ter sido paga após o recebimento das ajudas consubstancia fraude ao regime dos adiantamentos.

Para a execução destes trabalhos de limpeza de matos com grade, o fornecedor P....., Lda., NIPC.........., teria, alegadamente, subcontratado a sociedade C.........., Lda., que, por causa da execução desses trabalhos, lhe teria emitido a fatura n.º …, datada de 22/08/2011.

No ponto n.º 4.2 da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade das despesas, designadamente, no seguinte:

- Não foi fornecida prova do pagamento da fatura n.º…, nada tendo sido alegado a esse respeito em audiência prévia.

Na p.i., a Autora alega, de relevante, que esta fatura foi paga em numerário– cfr. os seus artigos 86.º a 91.º.

Como já vimo supra, o contrato de financiamento firmado entre as partes prevê, designadamente, na condição específica B.5. do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento que «apenas são aceites os pedidos de pagamento relativos a despesas pagas por transferência bancária, débito em conta ou cheque, nos termos estabelecidos, comprovadas pelo respectivo extracto bancário demonstrativo do pagamento».

Assim sendo, e alegando a Autora que os pagamentos relativos a esta fatura não terão sido feitos por uma destas vias mas sim em numerário, a decisão de recuperação não merece, nesta parte, reparo.

No ponto 7.3 do projeto de decisão comunicado à Autora para efeitos de audiência prévia, o Réu fundamentou a intenção da exclusão das quantias em causa do seguinte modo:

- Não foi possível aceder a nenhuma documentação de suporte que demonstrasse, ou a execução pela próprio fornecedor P....., Lda., ou a execução através de entidade subcontratada.

Nos pontos 11e 12 da pronúncia que apresentou em fase de audiência de interessados (procedimental), a Autora respondeu a este ponto do projeto de decisão, alegando que os trabalhos foram executados por trabalhadores da P....., Lda. e da A.....-B....., Lda., «conforme quadro de afetação de recursos já junto ao processo».

No ponto n.º 4.3da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade das despesas no seguinte:

- É irrelevante a referencia a recursos da A.....-B....., Lda. quando a entidade emissora da fatura que instruiu o pedido de pagamento foi P....., Lda.

- Não foi demonstrada capacidade técnica do fornecedor P....., Lda. para execução da despesa em apreço.

Na p.i., a Autora não inova relativamente aos fundamentos da sua pronúncia em audiência de interessados [cfr. os seus artigos 92.º a 97.º]: repetiu que os trabalhos foram executados por trabalhadores da P....., Lda. e da A.....-B....., Lda., «conforme quadro de afetação de recursos já junto ao processo».

A Autora não alega –ao contrário do que fez noutros processos –que os trabalhos tenham sido executados pela P....., Lda, aproveitando recursos cedidos pela A.....-B....., Lda.

Lido e relido o p.a., não se encontra documento algum comprovativo de que a P..... detinha meios para a execução dos trabalhos.

Encontra-se, a fls. 29, do p.a., uma tabela que faz alusão a trabalhadores não identificados, aparentemente com menção a prestação de trabalho para a A.....-B....., e à execução de trabalhos de marcação da regeneração natural. Contudo, este documento, cuja autoria é desconhecida, e com menção a trabalhadores não identificados, nada prova.

Em todo o caso, tem razão o réu ao alegar que a alusão a recursos da A.....-B..... é inócua, pois quem faturou os trabalhos foi a P....., Lda, e não é alegada a existência de cedência de recursos.

Não está, portanto, comprovada a realização da despesa levada a pagamento.

Para a execução dos trabalhos de limpeza de matos com corta matos, o fornecedor P....., Lda., NIPC.........., teria, alegadamente, subcontratado a sociedade G.........., Lda, que, por causa da execução desses trabalhos, lhe teria emitido a fatura n.º …, datada de 28/12/2012.

No ponto n.º 4.1 da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade da despesa no facto de não ter sido apresentada prova do pagamento da mesma.

Na p.i., a Autora nada contrapõe a este argumento, a não ser que os trabalhos foram integralmente executados por aquele fornecedor «e devidamente liquidados» – cfr. os seus artigos 98.º a 103.º.

A prova desse pagamento era exigível nos termos da lei e do contrato, como acima já referido.

A Autora não impugna essa alegada ausência de prova, nem oferece agora prova do pagamento.

Relativamente ao segundo pedido de pagamento, o Réu proferiu decisão de recuperação de parte das quantias pagas em face da fatura n.º A…, de 28/12/2011, no valor de €156.969,47, alegadamente referente a, entre outros trabalhos, ripagem, abertura manual de covas, adensamento [que implicaria, designadamente, a aquisição de adubo, plantação e espalhamento de adubo], correção dos níveis de fertilidade, gradagem de cobertura, distribuição de tremocilha e instalação de cultura melhoradora [que implicaria, designadamente, a aquisição de sementes e espalhamento de adubo], emitida à A.......... por P....., Lda., NIPC ...........

Para a execução dos trabalhos de ripagem, o fornecedor P....., Lda., NIPC.........., teria, alegadamente, subcontratado a fornecedora “Maria L..........”, que, por causa da execução desses trabalhos, lhe teria emitido a fatura n.º …, datada de 31/03/2012.

No ponto n.º 5.1 da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade das despesas, designadamente, no seguinte:

- A fatura n.º … tem data de emissão posterior à da fatura emitida por P....., Lda à A...........

- Só podem ser objeto de pedido de pagamento despesas efetivamente realizadas e pagas na data da submissão do pedido de pagamento.

- O pagamento de despesas após a submissão do pedido de pagamento apenas é possível através de um pedido de adiantamento, que exige a prestação de garantia bancária.

Na p.i., a Autora contrapõe, a estes argumentos, que a discrepância de datas tem unicamente a ver com as datas em que os serviços foram pagos –cfr. os seus artigos 105.º a 113.º.

O artigo 56.º do Regulamento (CE) n.º1974/2006, da Comissão, de 15 de Dezembro, dispõe o seguinte:

1.Em derrogação ao artigo 24.o, n.o6, do Regulamento (CE) n.o65/2011, os Estados-Membros podem, a pedido, pagar um adiantamento aos beneficiários das medidas de apoio aos investimentos. (…)

Ora, já vimos supra que o regime de pagamento contratado foi o pagamento a título de reembolso – confronte-se os já transcritos n.º 2 do artigo 21.º da Portaria n.º 1137-D/2008, de 9 de Outubro, e a condição B.2.do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento, a que se refere o factos provados n.os53, nos termos do qual «B.2. Os pedidos de pagamento reportam-se às despesas efetivamente realizadas e pagas, devendo os comprovativos das mesmas serem entregues nas DRAP no prazo estipulado no regulamento de aplicação (…)»,comas noções de «pagamento a título compensatório» e de «pagamento a título de reembolso» constantes das alíneas q) e s) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 37-A/2008 de 5 de Março –e que, na condição específica B.9. do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento, foi acordado que poderia «ser concedido um adiantamento, de acordo com as condições previstas no artigo 56.º do Regulamento (CE) nº 1974/2006, de 15 de dezembro:

B.9.1. O pagamento do adiantamento está sujeito à constituição de uma garantia bancária ou uma garantia equivalente correspondente a 110% do seu valor;

Assim, tem razão o réu ao ter declarado não elegível a despesa, pois o facto de a mesma ter sido paga após a submissão do pedido de pagamento das ajudas consubstancia fraude ao regime dos adiantamentos.

No ponto 8.1do projeto de decisão comunicado à Autora para efeitos de audiência prévia, o Réu fundamentou a intenção da exclusão das quantias em causa do seguinte modo:

- Os documentos disponibilizados não permitem aferir o modo de execução da despesa [i.e., se pelo próprio fornecedor P....., Lda., ou através de entidade subcontratada].

Nos pontos 15a 19 da pronúncia que apresentou em fase de audiência de interessados (procedimental), a Autora respondeu a este ponto do projeto de decisão alegando, especificamente, que os trabalhos de abertura de covas foram executados pela «afetação de meios próprios da P....., Lda.», meios esses que seriam «dois tratores» – cfr. o último parágrafo do ponto n.º 19 dessa pronúncia.

No ponto n.º 5.1da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade desta despesa, designadamente, no seguinte:

- Não foi demonstrada capacidade técnica do fornecedor P....., Lda. para execução da despesa em apreço.

Na p.i., a Autora não inova relativamente aos fundamentos da sua pronúncia em audiência de interessados –cfr. os seus artigos 105.º a 113.º.

A Autora não alega –ao contrário do que fez noutros processos –que os trabalhos tenham sido executados pela P....., Lda, aproveitando recursos cedidos pela A.....-B....., Lda.

Lido e relido o p.a., não se encontra documento algum comprovativo de que a P....., Lda detinha recursos para a execução dos trabalhos.

Encontra-se, a fls. 30, do p.a., uma tabela que faz alusão a dois colaboradores e à função “tratores”, uns e outros não identificados, aparentemente com menção a prestação de trabalho para a P....., Lda, e à execução de trabalhos de «ripagem/limpeza de matos/abertura de covas». Contudo, este documento, cuja autoria é desconhecida, e com menção a máquinas e colaboradores não identificados, nada prova.

Ficou, portanto, por demonstrar que a P....., Lda tinha recursos para a execução dos trabalhos.

Não está, portanto, comprovada a realização da despesa levada a pagamento.

No ponto 8.2 do projeto de decisão comunicado à Autora para efeitos de audiência prévia, o Réu fundamentou a intenção da exclusão das quantias em causa do seguinte modo:

- Constatou-se a aquisição do adubo. Contudo, não foram apresentadas provas de que a P....., Lda. detinha recursos humanos e materiais para a execução dos trabalhos faturados.

Nos pontos 20 a 21 da pronúncia que apresentou em fase de audiência de interessados (procedimental), a Autora respondeu a este ponto do projeto de decisão alegando, especificamente, que os trabalhos de adensamento foram executados pela «pela P....., Lda. e A.....-B....., Lda., com equipamentos dos proprietários dos terrenos».

No ponto n.º 5.2 da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade desta despesa, designadamente, no seguinte:

- É irrelevante a referencia a recursos da A.....-B....., Lda. quando a entidade emissora da fatura que instruiu o pedido de pagamento foi P....., Lda.

- Não foi demonstrada capacidade técnica do fornecedor P....., Lda. para execução da despesa em apreço.

Na p.i., a Autora não inova relativamente aos fundamentos da sua pronúncia em audiência de interessados [cfr. os seus artigos 114.º a 119.º].

A Autora não alega –ao contrário do que fez noutros processos –que os trabalhos tenham sido executados pela P....., Lda, aproveitando recursos cedidos pela A.....-B....., Lda.

Lido e relido o p.a., não se encontra documento algum comprovativo de que a P..... detinha meios para a execução dos trabalhos.

Não está, portanto, comprovada a realização da despesa levada a pagamento.

d. Correção dos níveis de fertilidade e gradagem de cobertura (ponto 5.3da decisão impugnada)

Nos pontos 8.3 a 8.5do projeto de decisão comunicado à Autora para efeitos de audiência prévia, o Réu fundamentou a intenção da exclusão das quantias em causa do seguinte modo:

- Verifica-se que não houve recurso a subcontratação para a execução dos trabalhos.

- Contudo, a análise do mapa do imobilizado da P....., Lda. demonstra que esta não tinha os equipamentos necessários à execução dos trabalhos faturados.

- Designadamente, quanto à gradagem de cobertura, verifica-se que inexistem as alfaias necessárias (grades de discos) no imobilizado da Autora.

- Foram apresentados, para ambos os trabalhos, contratos de cedência de máquinas da A.....-B....., Lda. à P....., Lda.. E foi indicado que os trabalhos foram executados com o imobilizado das duas empresas, e ainda com a ajuda dos proprietários dos terrenos, que cederam tratores e executaram algumas das ações.

- Contudo, por não estar provada a capacidade da empresa para a realização dos serviços e dada a impossibilidade de aferir o modo como os mesmos foram executados, não está reunida suficiente pista de auditoria da despesa.

Nos pontos 22e 23da pronúncia que apresentou em fase de audiência de interessados (procedimental), a Autora respondeu a este ponto do projeto de decisão alegando, especificamente, que os trabalhos de correção dos níveis de fertilidade e gradagem de cobertura foram executados pela «pela P....., Lda. e A.....-B....., Lda., com equipamentos dos proprietários dos terrenos».

No ponto n.º 5.3 da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade desta despesa, designadamente, no seguinte:

- É irrelevante a referencia a recursos da A.....-B....., Lda. quando a entidade emissora da fatura que instruiu o pedido de pagamento foi P....., Lda.

- Não foi demonstrada capacidade técnica do fornecedor P....., Lda. para execução da despesa em apreço.

Na p.i., a Autora não inova relativamente aos fundamentos da sua pronúncia em audiência de interessados [cfr. os seus artigos 120.º a 125.º].

Os acordos de colaboração entre P....., Lda e A.....-B....., Lda., a que alude a Autora, têm o teor reproduzido como facto provado n.º 86.

São quatro acordos, em que intervém como outorgante, sozinho, tanto em representação de uma sociedade como da outra, sempre Alexandre .........., presidente do Conselho Fiscal da A.......... e irmão de Jaime .........., fundador e vice-Presidente da direção da A.........., com quem partilha, em exclusivo, a gerência e o capital social de ambas as sociedades –cfr. os factos provados n.os1a 20.

Esse conjunto de quatro acordos consiste em dois acordos de cedência de trabalhadores e em dois acordos de cedência de «viaturas, tratores, ferramentas, equipamentos, sementes e adubos».

Num dos acordos de cedência de trabalhadores, é cedente a A.....-B..... e cessionário a P...... No outro trocam as posições contratuais: é cedente a P..... e cessionário a A.....-B...... O mesmo sucede nos dois acordos de cedência de «viaturas, tratores, ferramentas, equipamentos, sementes e adubos».

Na redação dos acordos, nada consta de concreto além da identificação dos outorgantes e do período de validade do acordo. Nenhum utensílio, ferramenta ou trabalhador é identificado; nenhum preço é acordado.

Através deles, ambas declaram comprometer-se a vir a ceder reciprocamente, no mesmo período temporal, os mesmos (abstratos) trabalhadores e (categorizados mas igualmente inconcretos) recursos materiais. Quais e quantos? Os que vierem a ser necessários. Quando? Quando for necessário.

A redação dos acordos de cedência de recursos materiais, aparentemente inspirada no acordo de cedência de trabalhadores, é tão caricata que denota completa despreocupação com os seus efeitos jurídicos: os trabalhadores intervenientes nos trabalhos terão de concordar com a cedência dos recursos materiais (cláusula 2.ª), o mesmo sucedendo para cada renovação (ponto 3.º da cláusula 3.ª); os valores a pagar pela cessionária às «viaturas, tratores, ferramentas, equipamentos, sementes e adubos» nunca serão inferiores aos valores que estas «viaturas, tratores, ferramentas, equipamentos, sementes e adubos» recebem da cedente (cláusula quarta, parágrafo um).

Seja como for, porque através destes acordos não se declara a realização de concretas cedências de recursos mas apenas a outorga de um acordo prévio que as enquadraria se e quando se realizassem, os mesmos, ainda que genuínos sejam, apenas são idóneos a comprovar isso mesmo, ou seja, a existência de um acordo-quadro para a eventual futura realização de concretas cedências, já não a comprovar que concretas cedências se efetivaram.

Lido e relido o p.a., não se encontra documento algum comprovativo de que a P..... detinha meios para a execução dos trabalhos.

Não está, portanto, comprovada a realização da despesa levada a pagamento.

No ponto 8.6 do projeto de decisão comunicado à Autora para efeitos de audiência prévia, o Réu fundamentou a intenção da exclusão das quantias em causa do seguinte modo:

- Foi referido que foi a A.....-B..... quem realizou, com recurso a três tratores, a operação de distribuição da tremocilha. Contudo, apenas se provou a existência de um semeador.

Nos pontos 24e 25da pronúncia que apresentou em fase de audiência de interessados (procedimental), a Autora respondeu a este ponto do projeto de decisão alegando, especificamente, que os trabalhos de distribuição de tremocilha foram executados «pela A.....-B....., Lda. e pela P....., Lda.com recursos adicionais facultados pelos proprietários dos terrenos, e com subcontratação de serviços aos fornecedores Ab.........., Lda. e Inácio ..........».

No ponto n.º 5.4da decisão final, o Réu acrescentou à fundamentação constante do projeto de decisão, designadamente, o seguinte:

- A fatura emitida por Inácio .......... reporta-se à aquisição [e não à distribuição] de tremocilha.

- Apresenta o valor de €1.717,20, quando a despesa submetida a financiamento tem o valor de €7.274,82.

- Quanto à prova da suficiência de meios [por remissão para os outros pontos da fundamentação]:

- É irrelevante a referencia a recursos da A.....-B....., Lda. quando a entidade emissora da fatura que instruiu o pedido de pagamento foi P....., Lda.

- Não foi demonstrado que o fornecedor P....., Lda. para execução da despesa em apreço.

Na p.i., a Autora não inova relativamente aos fundamentos da sua pronúncia em audiência de interessados [cfr. os seus artigos 126.º a 131.º].

A Autora não alega –ao contrário do que fez noutros processos –que os trabalhos tenham sido executados pela P....., Lda, aproveitando recursos cedidos pela A.....-B....., Lda.

E não contesta o fundamentado pelo Réu relativamente às faturas emitidas por Inácio .......... e Ab.........., Lda.

Lido e relido o p.a., não se encontra documento algum comprovativo de que a P..... detinha meios para a execução dos trabalhos.

Não está, portanto, comprovada a realização da despesa levada a pagamento.

No ponto 8.7do projeto de decisão comunicado à Autora para efeitos de audiência prévia, o Réu fundamentou a intenção da exclusão das quantias em causa do seguinte modo:

- O mapa de imobilizado da P....., Lda. não revela que esta tivesse as alfaias necessárias à execução dos trabalhos faturados.

Nos pontos 26e 27da pronúncia que apresentou em fase de audiência de interessados (procedimental), a Autora respondeu a este ponto do projeto de decisão alegando, especificamente, que os trabalhos foram executados pela «pela P....., Lda. e A.....-B....., Lda., com recursos adicionais facultados pelos proprietários dos terrenos».

No ponto n.º 5.6da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade desta despesa por remissão para o fundamentado no ponto 5.2:

- É irrelevante a referencia a recursos da A.....-B....., Lda. quando a entidade emissora da fatura que instruiu o pedido de pagamento foi P....., Lda.

- Não foi demonstrada capacidade técnica do fornecedor P....., Lda. para execução da despesa em apreço.

Na p.i., a Autora não inova relativamente aos fundamentos da sua pronúncia em audiência de interessados [cfr. os seus artigos 132.º a 137.º].

A Autora não alega –ao contrário do que fez noutros processos –que os trabalhos tenham sido executados pela P....., Lda, aproveitando recursos cedidos pela A.....-B....., Lda.

Lido e relido o p.a., não se encontra documento algum comprovativo de que a P..... detinha meios para a execução dos trabalhos.

Não está, portanto, comprovada a realização da despesa levada a pagamento.

Relativamente ao último pedido de pagamento, o Réu proferiu decisão de recuperação de parte das quantias pagas em face da fatura n.º …/2012, de 14-12-2012, no valor de €53.231,46, alegadamente referente a, entre outros trabalhos, instalação de cultura melhoradora [que implicaria, designadamente, a aquisição de sementes e espalhamento de adubo], correção dos níveis de fertilidade, gradagem de cobertura e gradagem de sideração, emitida à A.......... por P....., Lda., NIPC ...........

No ponto 10.1 do projeto de decisão comunicado à Autora para efeitos de audiência prévia, o Réu fundamentou a intenção da exclusão das quantias em causa do seguinte modo:

- Foi comprovada a aquisição das sementes a Inácio Santos, que emitiu, em 19/09/2011,a fatura n.º …. Contudo, esta data é um ano e três meses antes da data da emissão da fatura apresentada a financiamento.

- O mapa de imobilizado da P....., Lda. não revela que esta tivesse as alfaias necessárias à execução dos trabalhos faturados.

No ponto n.º 6.1da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade desta despesa tal como no projeto de decisão.

Na p.i., a Autora não inova relativamente aos fundamentos da sua pronúncia em audiência de interessados [cfr. os seus artigos 138.º a 144.º].

A Autora não alega –ao contrário do que fez noutros processos –que os trabalhos tenham sido executados pela P....., Lda, aproveitando recursos cedidos pela A.....-B....., Lda.

Lido e relido o p.a., não se encontra documento algum comprovativo de que a P..... detinha meios para a execução dos trabalhos.

Não está, portanto, comprovada a realização da despesa levada a pagamento.

b. Correção dos níveis de fertilidade, gradagem de cobertura e gradagem de sideração (ponto 6.2da decisão impugnada)

No ponto 10.2 do projeto de decisão comunicado à Autora para efeitos de audiência prévia, o Réu fundamentou a intenção da exclusão das quantias em causa do seguinte modo:

- Verifica-se que não houve recurso a subcontratação para a execução dos trabalhos.

- Contudo, a análise do mapa do imobilizado da P....., Lda. demonstra que esta não tinha os equipamentos necessários à execução dos trabalhos faturados.

Nos pontos 28e 29 da pronúncia que apresentou em fase de audiência de interessados (procedimental), a Autora respondeu a este ponto do projeto de decisão alegando, especificamente, que os trabalhos de correção dos níveis de fertilidade foram executados pela «pela P....., Lda. e A.....-B....., Lda., com equipamentos dos proprietários dos terrenos».

No ponto n.º 6.2 da decisão final, o Réu fundamentou a decisão de exclusão da elegibilidade desta despesa tal como no projeto de decisão.

Na p.i., a Autora não inova relativamente aos fundamentos da sua pronúncia em audiência de interessados [cfr. os seus artigos 145.º a 150.º].

Os acordos de colaboração entre P....., Lda e A.....-B....., Lda., a que alude a Autora, têm o teor reproduzido como facto provado n.º 86.

Esse conjunto de quatro acordos consiste em dois acordos de cedência de trabalhadores e em dois acordos de cedência de «viaturas, tratores, ferramentas, equipamentos, sementes e adubos».

Lido e relido o p.a., não se encontra documento algum comprovativo de que a P..... detinha meios para a execução dos trabalhos.

Não está, portanto, comprovada a realização da despesa levada a pagamento.

6. Erro de direito por errada aplicação do artigo 33.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011

A Autora alega que o artigo 33.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011 apenas se aplica às relações entre o organismo pagador e o Estado-Membro, e não entre o organismo pagador e o beneficiário da ajuda financeira, pelo que a decisão impugnada padece, por se ter fundamentado na falta de cumprimento desta disposição, de falta de fundamentação de direito.

Concordar ou não com a pertinência da mobilização dessa norma, ou com a suficiência do preceito de direito nela contido para sustentar, materialmente, os efeitos constituídos pelo ato impugnado é questão de fundamentação matéria lda decisão, que não é abrangida pela regulação constante do artigo 153.º do CPA’15 e que deve ser apreciada enquanto (questionado) erro de direito da decisão.

A questão já foi abordada supra no ponto n.º III.b.ii.1 da fundamentação da presente sentença, em termos que não carecem de nenhum complemento.

7. Erro de direito na aplicação da redução prevista no segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 30.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011

A Autora alega existir erro de direito na aplicação da redução prevista no quarto parágrafo do n.º 1 do artigo 30.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011, da comissão, de 27/01, por desconsideração do disposto no 3.º parágrafo do mesmo n.º 1 do artigo 30.º, nos termos do qual «não é aplicada qualquer redução se o beneficiário puder demonstrar que não cometeu qualquer infracção no que se refere à inclusão do montante não elegível».

A decisão de recuperação fundamenta-se na inelegibilidade de parte das despesas apresentadas a pagamento.

Foi a Autora quem apresentou os pedidos de pagamento, sendo a ela que é, de acordo com as regras de experiência, de presumir ser imputável a sua correta formulação e instrução.

Por isso mesmo se prevê, no último parágrafo do n.º 1 do artigo 30.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011, que é o beneficiário que tem o ónus de provar que não é responsável pela inclusão do montante não elegível –a versão portuguesa do Regulamento utiliza, nesse parágrafo, a expressão «não cometeu qualquer infracção» eventualmente por ser uma tradução da versão inglesa onde se lê «is not at fault», mas entendemos que a expressão utilizada na versão francesa do regulamento «aucune réduction n’est appliquée si le bénéficiaire peut démontrer qu’il n’est pas responsablede l’inclusion du montant non admissible» é a que mais se adequa à nossa tradição jurídica3.

Ora, a Autora, que não logrou demonstrar a elegibilidade das despesas, também não demonstra – nem sequer alega –que a culpa por terem sido pedidos pagamentos de despesas em todo ou em parte inelegíveis não seja sua.

Começa a Recorrente por alegar que o tribunal a quo errou ao ter antecipado o juízo sobre a causa principal, em violação do dever de boa gestão processual.

É que foi a própria Recorrente que requereu nos autos a antecipação do “juízo sobre a causa principal, proferindo a decisão que constituirá a decisão final deste processo” (cfr. req. de 15.04.2019), sendo que o IFAP, aqui Recorrido, na resposta a tal requerimento expressou não se opor à requerida antecipação do juízo sobre a causa principal.

Ora, tal como referido pelo Recorrido na sua contra-alegação, “se a A.......... requereu nos autos a antecipação do juízo sobre a causa principal nos termos do disposto no artº 121º do CPTA, foi porque, necessariamente, então considerou que já teriam sido levados ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso o justificar, sendo que, as posições de ambas as partes expressas no processo quanto à requerida (pela A..........) antecipação dispensariam a sua audição posterior”.

Nessa medida, ao ter antecipado o juízo sobre a causa principal, em conformidade, de resto, com as posições das partes expressas no processo a tal respeito, é manifesto que o tribunal a quo não violou o dever de boa gestão processual, não incorrendo, consequentemente, em qualquer nulidade secundária neste domínio.

Nessa sequência, vem a Recorrente imputar erro de julgamento acerca do probatório fixado.

Por um lado, não vem efectuada qualquer impugnação da matéria de facto. Não tendo sido respeitado o ónus processual que se impunha nesta matéria e que vem previsto no art. 640.º do CPC.

Necessário é não esquecer que de acordo com o disposto neste artigo 640.º do CPC (como já acontecia com o anterior art. 685.º-B), a impugnação da decisão relativa à matéria de facto está sujeita a um regime injuntivo:

1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:

b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;

c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.

2 - No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:

a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;

b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.

Nada disto foi feito no recurso interposto. A Recorrente limita-se a afirmar, sem o demonstrar, que devem ser levados à matéria assente nos autos a factualidade por si alegada nos art.s 52º a 55º; 63º a 68º; 75º; 83º a 84; 88º a 90º; 94º a 96º; 100º a 102º: 107º a 112º; 116º a 118º; 122º a 124º; 128º a 130º; 134º a 136º; 141º a 143º; 147º a 149º; 168º a 192º da p.i..

Acresce que, mesmo tomando por referência o constante desses artigos, tal nada alteraria o desfecho do processo.

Em primeiro lugar, importa deixar estabelecido, como já o fizemos anteriormente, que como já ensinava o Prof. Alberto dos Reis (cfr. Código de Processo Civil Anotado, Vol III, p. 212 e ss), ao fixar o quadro dentro do qual se há-de produzir a prova, o juiz deve retirar tudo “ que sejam juízos de valor, induções, conclusões, raciocínios, valorações de factos”.

E apesar de a previsão do art. 646.º, n.º 4, do CPC de 1961 – que dispunha que se tinham por não escritas as repostas do Tribunal sobre questões de direito (…) – não ter sido mantida, ao menos em termos de directa correspondência, na disciplina homóloga da nova Codificação, julga-se poder manter-se o mesmo entendimento das coisas interpretando, a contrario sensu, o actual n.º 4 do art. 607.º do CPC, segundo o qual, na fundamentação da sentença, o Juiz declara quais “os factos que julga provados e quais os que julga não provados, analisando criticamente as provas, indicando as ilações tiradas dos factos instrumentais e especificando os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção; o juiz toma ainda em consideração os factos que estão admitidos por acordo, provados por documentos ou por confissão reduzida a escrito, compatibilizando toda a matéria de facto adquirida e extraindo dos factos apurados as presunções impostas pela lei ou por regras de experiência” (cfr., neste exacto sentido, o Acórdão do STJ de 14.01.2015, proc. n.º 488/11.4TTVFR.P1.S1). Donde, os factos não se confundirem com as ilações que dos mesmos se extraem e não poderem essas ilações/conclusões, que não são factos, constarem da decisão sobre a matéria de facto (cfr. i.a o ac. deste TCAS de 12.01.2017, proc. n.º 486/14.6BELSB, por nós relatado).

Referiu-se em Acórdão proferido por este Tribunal, em 20 de Abril de 2017, Proc. 306/16.7BECTB – no qual as questões a apreciar eram idênticas às que constituem o objecto do presente recurso - que “…o processo jurisdicional exige uma distinção entre a matéria de facto (estando a essencial subtraída à iniciativa do juiz), objecto da prova, e as conclusões daí resultantes, bem como também entre factos e matéria de direito (estando esta sujeita à livre abordagem propulsora do juiz, ao contrário dos factos essenciais).”

Consubstanciam conclusões ou ilações sobre factos a matéria constante dos art.s 54.º, 55.º, 68.º, 75.º, 109.º, sendo irrelevantes para a decisão da causa o demais alegado nos restantes artigos da p.i. aqui sindicados. A factualidade articulada na p.i. “é relativa à integral execução dos trabalhos objeto da operação; à aceitação pelo Requerido dos trabalhos executados na operação; ao controlo do Requerido de toda a execução dos trabalhos no decurso da operação; ao controlo dos pagamentos dos trabalhos executados; à aprovação e aceitação do Requerido de todos os pedidos de pagamento e respetivos comprovativos de despesas da operação, com expressa validação das despesas apresentadas pela Requerente, sobre as quais recai agora o argumento da ausência da pista de controlo da sua execução e pagamento” (cfr. 8ª Conclusão).

Ora, como vem contra-alegado: “na Decisão impugnada não está em causa a “execução dos trabalhos objeto da operação”; por outro lado, em parte alguma do procedimento consta qualquer aceitação pelo “Requerido dos trabalhos executados na operação”; também não está em causa a realização de controlos efectuados a respeito da execução física da “dos trabalhos no decurso da operação”; o “controlo dos pagamentos dos trabalhos executados” a que a A.......... aí se refere apenas poderá respeitar ao controlo documental das Facturas emitidas pela A.....-B..... LDA, P..... LDA e HUMBERTO .......... à A.......... (e nunca o controlo posterior determinado pela constatação das relações especiais existentes entre os dirigentes da A.......... e as Gerências/Administração/ões destes “fornecedores”); // por isso, a “aprovação e aceitação do Requerido de todos os pedidos de pagamento e respetivos comprovativos de despesas da operação, com expressa validação das despesas apresentadas pela Requerente” também apenas poderá respeitar ás despesas declaradas pela A.......... em tais Pedidos de Pagamento (PP’s), designadamente as despesas documentadas nas Facturas emitidas pela A.....-B..... LDA, P..... LDA à A.......... e HUMBERTO .........., (e nunca, também, o controlo posterior determinado pela constatação das relações especiais existentes entre os dirigentes da A.......... e as Gerências/Administração/ões destes “fornecedores”); // Por outro lado, tal factualidade é absolutamente irrelevante para infirmar a ausência de pista de controlo que se tornou necessária a partir da constatação de que entre A.......... e alguns dos seus “fornecedores” (designadamente a A.....-B..... LDA, P..... LDA e HUMBERTO ..........) existiam relações especiais em virtude de as mesmas pessoas dirigentes da A.......... também serem Administradores destes alegados “fornecedores”.”.

E sobre a questão suscitada pela Recorrente nestas conclusões, já se pronunciou o STA no Acórdão de 4.10. 2017 - recurso de Revista no proc. nº 550/17 e no qual foi Recorrente o IFAP e Recorrida a A.......... em caso absolutamente análogo.

II - O acto administrativo que exclui essas despesas está acobertado pelo regime comunitário e nacional no que respeita à elegibilidade de despesas.

Aliás, também nós já tivemos oportunidade de reiterar este entendimento no ac. de 23.05.2019, proc. n.º 27/19.9BEBJA, o qual passamos a transcrever na sua parte relevante (idem no recentíssimo ac. de 10.10.2019, proc. nº 34/19.1BECTB, por nós relatado):

“A matéria de fundo que é abordada no presente processo prende-se com a erro acerca da (in)eligibilidade das despesas, tendo presente um critério de razoabilidade das despesas em face dos preços praticados no mercado concorrencial. Ou dito de outro modo, no caso de apoio à subcontratação, a demonstração de que os valores cobrados pelo fornecedor estão em desconformidade com os valores de mercado dos bens e/ou serviços.

Ora, sobre esta questão já se pronunciou o STA no acórdão de 4.10.2017, proc. nº 550/17, onde se sumariou que: “I- É legítimo o IFAP considerar como não elegíveis, para efeito de financiamento pelo FEADER, despesas apresentadas pelo promotor, em pedido de pagamento, consubstanciadas em facturas emitidas por fornecedor subcontratado, naquilo em que tais despesas, sem correspondência real, ultrapassam o chamado preço de entrada, ou 1º preço. // II - O acto administrativo que exclui essas despesas está acobertado pelo regime comunitário e nacional no que respeita à elegibilidade de despesas”.

“Enquadremos, portanto, e antes de mais, em termos de direito comunitário e nacional, o exercício administrativo traduzido no acto impugnado pela A………….. e anulado pelas instâncias.

Prescreve o Regulamento [CE] nº1290/2005, do Conselho, de 21.06 - respeitante ao financiamento da política agrícola comum, e aplicável ex vi artigo 119º do Regulamento nº1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12 - no seu artigo 9º - sobre «Protecção dos interesses financeiros da Comunidade e garantias relativas à gestão dos fundos comunitários» - o seguinte: […] «1- Os Estados-Membros devem: a) Adoptar, no âmbito da política agrícola comum, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurar a protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade em especial a fim de: [i] Se certificarem da realidade e regularidade das operações financiadas pelo FEAGA e pelo FEADER; [ii] Prevenir irregularidades e proceder judicialmente contra as mesmas; [iii] Recuperar os montantes perdidos devido a irregularidades e negligências; [iv] Criar um sistema eficaz de gestão e controlo, que inclua a certificação das contas e uma declaração de fiabilidade assinada pelo responsável do organismo pagador creditado. 2. A Comissão assegura que os Estados-Membros se certifiquem da legalidade e regularidade das despesas referidas no nº1 do artigo 3º e no artigo 4º, bem como do respeito dos princípios de boa gestão financeira […]» […].

O Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09 - relativo ao «Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural» [FEADER], e aplicável ex vi artigo 88º do Regulamento nº1305/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12 - refere nos seus considerandos o seguinte: «61. De acordo com o princípio da subsidiariedade e sob reserva de excepções, devem ser estabelecidas regras nacionais aplicáveis à elegibilidade de despesas». E este mesmo Regulamento, diz, no seu artigo 71º, e sob a epígrafe «Elegibilidade das Despesas», que «[…] 2. As despesas são elegíveis para contribuição do FEADER apenas quando incorridas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa em questão, ou sob a sua responsabilidade, de acordo com os critérios de selecção fixados pelo organismo competente. 3. As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas ao nível nacional, sob reserva das condições especiais estabelecidas no presente regulamento para determinadas medidas de desenvolvimento rural». E diz ainda, para o que aqui interessa, no seu artigo 74º, nº1, sob a epígrafe «Responsabilidade dos Estados-Membros» que «1. Os Estados-Membros aprovam todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nos termos do nº1 do artigo 9º do Regulamento [CE] nº1290/2005, a fim de garantir a protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade».

O Regulamento [EU] nº65/2011, da Comissão, de 27.01 - que estabelece «as regras de execução do Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09», relativas «aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural», e aplicável por força do artigo 43º do Regulamento Delegado nº640/2014, da Comissão, de 11.03 – estipula no seu artigo 24º, sob a epígrafe «Controlos administrativos», que «[…] 2. Os controlos administrativos dos pedidos de apoio incluem, nomeadamente, a verificação: […] d) Do carácter razoável dos custos propostos, que são avaliados através de um sistema de avaliação adequado, tais como custos de referência, comparação de diferentes propostas ou um comité de avaliação; […] 3. Os controlos administrativos dos pedidos de pagamento incluem, nomeadamente, e tanto quanto seja adequado relativamente ao pedido em causa, a verificação: […] b) Da realidade das despesas declaradas; c) Da operação concluída, por comparação com a operação para a qual o pedido de apoio foi apresentado e concedido».

O DL nº37-A/2008, de 05.03 - que estabelece «as regras gerais de aplicação dos programas de desenvolvimento rural [PDR] financiados pelo FEADER», e «aprovados nos termos do Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09, para o período 2007/2013» [alterado pelo DL nº66/2009, de 20.03, que o republica, e pelo DL nº69/2010, de 16.06] - considera como «despesa elegível» [artigo 3º, alínea l)] aquela que é «perfeitamente identificada e claramente associada à concretização de uma operação cuja natureza e data de realização respeitem a regulamentação específica do PDR em causa, bem como as demais regras nacionais e comunitárias aplicáveis».

A Portaria nº1137-D/2008, de 09.10 - aprova o Regulamento de Aplicação da Acção nº2.3.3, «Valorização Ambiental dos Espaços Florestais», da Medida 2.3, «Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal», integrada no Subprograma nº2, «Gestão sustentável do espaço rural», do «Programa de Desenvolvimento Rural do Continente [PRODER] [e alterada pelas Portarias nº147/2009, de 06.02, nº739-B/2009, de 09.07, nº814/2010, de 27.08, nº228/2011, de 09.06, e nº253/2013, de 07.08] - diz, no seu artigo 11º, que «As despesas elegíveis e não elegíveis são, nomeadamente, as constantes do Anexo I ao presente regulamento» sendo que, no dito Anexo I, se descriminam, nos seus vários pontos, as despesas elegíveis e não elegíveis para cada uma das intervenções, estando tal descriminação efectuada por espécies de despesas. Mas, note-se, não só as despesas, para «serem elegíveis», terão de ser enquadradas numa das espécies expressamente previstas em cada um dos subpontos do ponto 1, como também resulta - do intróito do referido ponto 1 - que o serão atendendo ao respectivo valor de mercado e até ao limite dos valores constantes nas tabelas da Comissão de Acompanhamento para as Operações Florestais [CAOF] quando aplicável.

Por fim, importará referir o chamado «Manual Técnico do Beneficiário - Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER [Investimento] e FEP» - cuja 1ª versão foi «aprovada» em Junho de 2012, e a 2ª versão em Abril de 2014, pelo Presidente do IFAP - que «de uma forma simplificada visa dar a conhecer as principais regras nacionais e comunitárias que os beneficiários dos Programas de Desenvolvimento Rural e do FEP devem adoptar em sede de contratação das operações e na apresentação dos pedidos de pagamento». Ora, segundo este Manual, as «facturas apresentadas a pagamento» no âmbito de operações de financiamento comunitário, devem integrar sempre, como elemento obrigatório, a «Quantidade e denominação dos bens/serviços» adquiridos e prestados, e prescreve o seu ponto «6.2», sobre «Disposições Complementares de Elegibilidade da Despesa», e além do mais, que «A despesa a considerar elegível é a que estiver de acordo com os preços de mercado, sendo que no âmbito da subcontratação o valor aceite será limitado ao montante dessa subcontratação [1º preço de venda/preço de entrada]».

Foi este o enquadramento jurídico - comunitário e nacional - que assistiu ao «acto impugnado», e «anulado».

7. E dele ressuma, desde logo, a consagração pelo «direito comunitário» de um dever de protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade por parte de todos os Estados-Membros, aos quais cabe, respeitados determinados princípios gerais, estabelecer as regras sobre elegibilidade, designadamente, de despesas apresentadas nos pedidos de pagamento, mediante as necessárias «disposições legislativas, regulamentares e administrativas» e podem ser responsabilizados se não o fizerem. E ressuma o dever de respeito pelo princípio da boa-gestão financeira e pelos critérios de selecção de despesas fixados pelo organismo competente, não se podendo prescindir nem da verificação da realidade das despesas declaradas, nem da sua aferição segundo o critério da razoabilidade de custos.

Assim, do referido e citado artigo 24º, do Regulamento nº65/2011, mais do que a mera possibilidade, resulta o dever de o aqui IFAP, regido pelos princípios da boa gestão financeira e da eficaz defesa dos interesses financeiros da Comunidade, excluir, do financiamento pelo FEADER, despesas sem correspondência real, isto é, despesas que não obstante corresponderem a uma acção executada não lhes subjaz o correspectivo bem ou prestação, mostrando-se, por isso, irrazoáveis em termos de mercado concorrencial.

É esta, aliás, e ao que tudo indica, a razão de ser da consagração, no referido «Manual Técnico», do critério do «1º preço de venda/preço de entrada», aplicável no âmbito da subcontratação, e em sintonia com o DL nº37-A/2008, de 05.03, e com a Portaria 1137-D/2008, de 09.10, que exige a ponderação do «valor de mercado» - que é sempre valor de algo, nomeadamente de bens ou serviços - como necessária à elegibilidade das despesas comparticipadas.

E com esse decreto-lei, portaria, e manual técnico, o Estado Português, como Estado-Membro da União Europeia, está precisamente a dar «cumprimento» ao dever que emerge dos supra citados regulamentos comunitários, concretamente ao dever imposto no artigo 9º, nº1 alínea a) do Regulamento [CE] nº1290/2005, do Conselho, de 21.06 [ver, também, o citado artigo 74º, nº1, do O Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09], que determina a adopção, no âmbito da política agrícola comum, de todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à protecção eficaz dos interesses da Comunidade, mormente na linha de exigência de uma boa gestão financeira, gerindo e verificando de forma inteligente e arguta, a concessão e aplicação de recursos escassos, que, no fim da linha, encontram os bolsos de todos os cidadãos europeus.

8. Ora, a decisão administrativa tomada pelo «Presidente do Conselho Directivo do IFAP», que determinou a alteração do contrato de financiamento referente à operação «Área Agrupada da Abegoaria» e a devolução do valor já recebido pela A……….., insere-se precisamente no âmbito de aplicação deste quadro normativo acabado de abordar.

Efectivamente, e logo na vanguarda normativa, porque se encontravam perante uma situação de despesas emergentes de subcontratação, impunha-se ao IFAP, para as poder considerar «elegíveis» para pagamento, a sua aferição de acordo com os preços de mercado, mas com o limite imposto pelo critério do «1º preço de venda/preço de entrada». Critério este oportunamente aprovado pelo Presidente do IFAP, e, ao que vimos, no exercício de competência perfeitamente legitimada no direito comunitário.

Mas, não só legitimada. É que a fixação desse «critério» está em sintonia com o dever imposto pelo «direito comunitário» aos Estados-Membros, de procederem a uma «boa gestão financeira» dos subsídios comunitários concedidos aos seus nacionais, o que impõe - como já dissemos - uma gestão inteligente, previdente, e arguta, que feche a porta a despesas irreais.

No caso, a A…………, enquanto «promotora» da operação subsidiada, instruiu os dois primeiros pedidos de pagamento com duas facturas - factura nº…/2013 e factura nº…/2014 - ambas emitidas pela B…………, nas quais esta empresa, enquanto fornecedora, adicionava uma margem de lucro ao preço dos bens e serviços que havia subcontratado, sem que lhe correspondesse qualquer mais-valia, qualquer valor acrescentado da sua parte.

Trata-se, portanto, da pura adição de um valor a que não corresponde qualquer contrapartida, sem correspondência real, que abre a porta a preços fictícios e à especulação, e que, nas referidas circunstâncias factuais e jurídicas, não poderá ser qualificado de razoável num mercado concorrencial. Na verdade, os terceiros que forneceram os bens adquiridos e prestaram os serviços solicitados fizeram-no, obviamente, com margem de lucro, pois para isso trabalham, de modo que os valores por eles cobrados já traduziam custos razoáveis, não tendo de ser os dinheiros comunitários a suportar novas, e irreais, margens de lucro.

Por isso mesmo, o IFAP, ao utilizar o critério da razoabilidade do preço que consta do ponto 6.2 do referido «Manual Técnico» - «1º preço de venda/preço de entrada» -, considerando como custos máximos elegíveis, para efeitos de co-financiamento, os limitados aos montantes da subcontratação, não só cumpriu essa disposição administrativa como agiu em consonância com o preceituado no artigo 24º, nº3 alínea b), do Regulamento [EU] nº65/2011, que exclui do financiamento despesas sem correspondência real.

9. Deste modo, e ao contrário do decidido, a decisão administrativa impugnada não está contaminada pelo «erro nos pressupostos» que lhe foi apontado pela autora da acção e requerente cautelar, pois o IFAP podia ter considerado, como considerou, apenas elegível a parte das despesas correspondente ao valor que os bens e serviços tiveram no âmbito da subcontratação”.

Assim sendo, o aditamento pretendido não é susceptível de alterar a decisão da causa.

De resto, o direito à impugnação da decisão de facto não subsiste sequer a se mas assume um carácter instrumental face à decisão de mérito do pleito. Deste modo, por força dos princípios da utilidade, economia e celeridade processual, o tribunal ad quem não deve reapreciar a matéria de facto quando o(s) facto(s) concreto(s) objecto da impugnação for insusceptível de, face às circunstância próprias do caso em apreciação e às diversas soluções plausíveis de direito, ter relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe, de antemão, ser inconsequente. Dito de outra forma, o princípio da limitação dos actos, consagrado no art. 130º do CPC, deve ser observado no âmbito do conhecimento da impugnação da matéria de facto se a análise da situação concreta evidenciar, ponderadas as várias soluções plausíveis da questão de direito, que desse conhecimento não advirá qualquer elemento factual cuja relevância se projecte na decisão de mérito a proferir (cfr. ac. do STJ de 17.5.2017, proc. nº 4111/13).

Pelo que, de acordo com a mesma ordem de razões, atenta a sua desnecessidade para a resolução da causa, também não se verifica o erro de julgamento apontado ao indeferimento da produção de prova requerida.

Para além de que, também neste domínio existe jurisprudência deste TCAS que reforça o que vimos de dizer. Veja-se o ac. de 21.09. 2017, proc. n.º 305/16.9BELSB, bem como o ac. de 26.09.2019, proc. nº 618/18.5BEBJA, nos quais se concluiu que a conciliação entre os montantes globais declarados à Comissão e as facturas contabilísticas e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objecto do apoio - é, na verdade, exigida pelo artigo 33.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 de 27 de Janeiro, não sendo passível de ser demonstrada por intermédio de qualquer outro meio de prova que não seja o documental.

Por fim, imputa a aqui Recorrente erro de julgamento ao tribunal a quo ao não ter considerado prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objecto dos pedidos de pagamento identificados nos autos.

Alega ser manifesto que prescreveu o procedimento de aplicação das sanções e de restituição dos subsídios à Requerente, à luz do disposto no artº 3º do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18-12-95: à data em que a Recorrente foi notificada pelo Recorrido em sede de audiência prévia, já haviam decorrido os 4 anos prescricionais fixados na citada norma legal. Bem como que considerando como data do termo da operação, a data prevista para a sua finalização, isto é, 31.08.2011, à data da notificação da Requerente para efeitos de audiência de interessados, em 27.09.2016, já havia prescrito o prazo para o procedimento de recuperação das quantias objecto de todos os pedidos de pagamento sub judice”.

Neste ponto limitar-nos-emos a acompanhar o discurso fundamentador da sentença recorrida, o qual é detalhado e procede a uma análise exaustiva e correcta da questão controvertida (v. supra; justificando, por isso, a transcrição feita). Aí se desenvolve o conceito de irregularidade, tal como definido no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, e o sentido de lesar para efeitos dessa mesma definição de direito europeu, tal como interpretados, ambos, pelo Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und - export, C-59/14, EU:C:2015:660. De igual modo, a decisão de recuperação de quantias fundamentada, em síntese conclusiva, em infracção ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa”, como resulta expresso da decisão impugnada e como vem provado. Matéria que foi integralmente analisada na sentença recorrida e que aqui se sanciona positivamente, reiterando o aí decidido. Nenhum erro de julgamento existindo, de igual forma e como demonstrado na sentença recorrida, quanto à determinação da data do encerramento do programa.

A fixação do termo a quo do prazo prescricional foi efectuada na sentença recorrida relativamente a cada um dos pedidos de pagamento, tendo fixado a data de 30.11.2015, correspondente à data da última das irregularidades tidas por consumadas (data em que foram deferidos os pedidos de pagamentos apresentados nas operações a que se referem os factos 89, 90, e 93). Sendo que a notificação para efeitos de audiência prévia, no dia 27.09.2016 (cfr. 81) interrompeu o prazo em curso e é hábil para o efeito dessa interrupção pois que surge antes do decurso do respectivo prazo prescricional (de 4 anos).

Por aplicação do artigo 3.° do Regulamento CE/EURATOM n.° 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O que sucedeu.

Perante a interrupção da prescrição em 27.09.2016, com a notificação para audiência prévia, sempre o prazo recomeçou a sua contagem a partir dessa data e, portanto, na data da decisão impugnada, notificada pelo ofício nº 0...../2018 de 25.09.2018 (recepcionado em 27.09.2018), terá forçosamente que se concluir que o prazo prescricional (de 4 anos) não se encontrava transcorrido.

i) Nos termos do art. 3º, n.º 1 do Regulamento (CE/Euratom) 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro, o prazo de prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas comunitárias irregulares, no âmbito da política agrícola comum, é de quatro anos.

ii) Por aplicação do artigo 3.° do Regulamento CE/EURATOM n.° 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade

iii) É legítimo o IFAP considerar como não elegíveis, para efeito de financiamento pelo FEADER, despesas apresentadas pelo promotor, em pedido de pagamento, consubstanciadas em facturas emitidas por fornecedor subcontratado, naquilo em que tais despesas, sem correspondência real, ultrapassam o chamado preço de entrada ou 1º preço.

iv) O acto administrativo que exclui essas despesas está acobertado pelo regime comunitário e nacional no que respeita à elegibilidade de despesas.

v) O direito à impugnação da decisão de facto não subsiste a se mas assume um carácter instrumental face à decisão de mérito da causa. Deste modo, por força dos princípios da utilidade, economia e celeridade processual, o tribunal ad quem não deve reapreciar a matéria de facto quando o(s) facto(s) concreto(s) objecto da impugnação for insusceptível de, face às circunstância próprias do caso em apreciação e às diversas soluções plausíveis de direito, ter relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe, de antemão, ser inconsequente.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente, sem prejuízo do benefício de apoio judiciário concedido.

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Pedro Marchão Marques

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Alda Nunes (em substituição)

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Jorge Pelicano

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	571/18.5BECTB

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/24/2019

Relator:	PEDRO MARCHÃO MARQUES

Descritores:	AJUDAS COMUNITÁRIAS; INELEGIBILIDADE DAS DESPESAS; IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO.

Sumário:	i) Nos termos do art. 3º, n.º 1 do Regulamento (CE/Euratom) 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro, o prazo de prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas comunitárias irregulares, no âmbito da política agrícola comum, é de quatro anos. ii) Por aplicação do artigo 3.° do Regulamento CE/EURATOM n.° 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade iii) É legítimo o IFAP considerar como não elegíveis, para efeito de financiamento pelo FEADER, despesas apresentadas pelo promotor, em pedido de pagamento, consubstanciadas em facturas emitidas por fornecedor subcontratado, naquilo em que tais despesas, sem correspondência real, ultrapassam o chamado preço de entrada ou 1º preço. iv) O acto administrativo que exclui essas despesas está acobertado pelo regime comunitário e nacional no que respeita à elegibilidade de despesas. v) O direito à impugnação da decisão de facto não subsiste a se mas assume um carácter instrumental face à decisão de mérito da causa. Deste modo, por força dos princípios da utilidade, economia e celeridade processual, o tribunal ad quem não deve reapreciar a matéria de facto quando o(s) facto(s) concreto(s) objecto da impugnação for insusceptível de, face às circunstância próprias do caso em apreciação e às diversas soluções plausíveis de direito, ter relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe, de antemão, ser inconsequente.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento: