| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
O Sindicato Nacional do Ensino Superior, Recorrente nos presentes autos, em que é Recorrida a Universidade Técnica de Lisboa, atualmente Universidade de Lisboa, intentou Ação Administrativa Comum tendente a “(…) que seja declarado o “reconhecimento (i) do direito dos docentes com a categoria de professores auxiliares e professores associados com agregação obtida em 2011, vinculados contratualmente à Ré, à perceção da remuneração devida por tal categoria retributiva desde a data da obtenção da aquisição do título de agregado e (ii) da inaplicabilidade, a estes casos, da proibição de valorização remuneratória prevista no artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (Lei Geral do Orçamento de Estado para 2011)” e “decretada a inaplicabilidade das normas dos art. 24.º n.ºs 1 e 2 alínea a) da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12, por violação da obrigação de negociação coletiva (Lei 23/98)”
O Sindicato, inconformado com a decisão proferida em 23 de abril de 2015 no TAC de Lisboa, na qual foi julgada procedente a exceção dilatória por falta de interesse em agir, veio Recorrer para esta instância, concluindo:
“A) O Recorrente configurou a presente ação, a relação material controvertida e os pedidos formulados, no exercício da defesa de interesses coletivos dos docentes que representa;
B) O interesse em agir é aferido pela necessidade e utilidade da tutela jurisdicional;
C) Existe uma evidente necessidade e uma evidente utilidade, justificadas e fundadas do Recorrente defender o direito dos professores auxiliares e associados, agregados em 2011, à remuneração legalmente devida pela categoria retributiva a que acederam;
D) O reconhecimento judicial do direito à remuneração devida é um interesse ou direito comum e indivisível de todos os docentes com as categorias de professor auxiliar/associado com agregação obtida em 2011;
E) O não pagamento aos docentes com agregação da retribuição fixada no seu regime remuneratório era uma situação existente, real, atual, certa, desfavorável, comum a todos os docentes nessa qualidade, o que configurava uma situação incumbente ao Recorrente de defesa coletiva dos interesses em causa;
F) Demonstrado o interesse processual em agir do Recorrente, incorre assim, também nesta matéria de direito em erro de julgamento a douta decisão recorrida ao dar como procedente a falta de interesse em agir do Recorrente e em consequência absolver a Ré da instância, por tal motivo.
G) Há assim um erro na interpretação do art.° 39° do CPTA, porquanto, nos termos da causa de pedir e dos pedidos formulados, como configurados pelo Autor /Recorrente, o interesse em agir pela apreciação da inconstitucionalidade das normas invocadas na LOE 2011 e consequente desaplicação, assentava em fazer frente a uma situação existente, real, atual, certa, desfavorável, comum a todos os docentes que ,no ano de 2011 obtiveram o título académico de agregado e não foram reposicionados pela Recorrida na correspetiva posição remuneratória, com base na alegada proibição de valorização remuneratória de índole orçamental.
Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas, deve o presente recurso proceder, jugando-se a exceção dilatória que conduziu à absolvição de instância improcedente, e consequentemente com fundamento no disposto no n.º 4, do art.° 149° do CPTA, deve este Tribunal de Recurso conhecer do mérito da causa.”
Apresentou a Recorrida/Universidade contra-alegações de Recurso, com as seguintes Conclusões:
“A. A douta sentença apelada não merece reparo, sendo que a mesma, não só fundamenta com propriedade a respetiva decisão e está adequadamente alicerçada na lei;
B. Na verdade as reduções salarias impostas pela aplicação da Lei do Orçamento do Estado de 2011 (LOE), bem como o processamento dos vencimentos repercute-se objetiva e individualmente, em cada uma das esferas jurídicas dos associados, que sendo esta uma ação administrativa comum deveriam ter sido indicados;
C. Sendo inútil ou de nenhum sentido uma tal decisão, tal como a pugnada pela A. quando a mesma seria inexequível, por falta de identificação dos alegados autores e das quantias que os mesmos, desde já infundadamente, teriam direito;
D. Deste modo não procedendo à identificação dos associados, não é possível identificar, em concreto, os docentes e investigadores em cujas esferas jurídicas poderia repercutir-se e objetivar-se individualmente a pretensão da A.
E. Desta forma constata-se que a alegação da recorrente tendente a concluir que exerce em juízo a defesa dos interesses coletivos dos seus associados não está fundada pelo que deve ser julgada manifestamente improcedente.
F. Igualmente ao exercer a defesa dos interesses particulares dos seus associados, careceu a recorrente de juntar procuração, ou tão pouco alegar e provar que tem associados com interesse particular na alegação expendida na sua PI, e sem se conhecer os valores que a existir interesse em ver salvaguardados qualquer um dos associados da recorrente pretenderia que lhe fosse entregue.
G. Tal falta de determinação dos fatos concretos necessários ao conhecimento da pretensão da A, ou melhor, a falta de indicação da causa de pedir, conduz à ineptidão da PI.
Nestes termos e nos mais de Direito e com o sempre mui douto suprimento de Vossas Excelências deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se a douta sentença recorrida com as inerentes consequências processuais, para que seja feita a habitual, JUSTIÇA”
O Recurso foi admitido por Despacho de 13 de Julho de 2015.
O Ministério Público, já neste Tribunal, notificado em 07/04/2016, veio a emitir Parecer em 19 de abril de 2016, no qual, a final, conclui que:
“Sendo assim, como entendemos que é, não satisfazendo o A. o que lhe fora determinado, não restava ao tribunal a quo proferir outra decisão que não aquela que proferiu.
E por isso, em consideração a toda a fundamentação constante da Douta Decisão em apreciação, ancorada em jurisprudência dos tribunais superiores, dúvidas não restam de que é acertada a decisão proferida.
A decisão deve, em nosso entender ser mantida, por ter feito boa aplicação do direito aos factos e por não merecer a censura que lhe vem feita, negando-se, dessa forma, provimento ao recurso.”
II – Objeto do recurso:
Em face das conclusões formuladas, cumpre verificar e decidir se, como alegado, “Entendeu o tribunal a quo que a ação para tutela e reconhecimento de direitos ou interesses legítimos corresponde tipicamente a uma ação de simples apreciação destinando-se a obter uma decisão que torne certo o direito ou interesse em causa, sendo que deverão ter-se em conta dois pressupostos: o interesse processual que só existe se ocorrer uma situação de risco (cf. art° 39°, in fine, do CPTA) e a pretensão inibitória; apenas se justifica quando o meio processual mais indicado como seja a impugnação dos atos administrativos, não se mostrem eficazes”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III - Fundamentação De Facto:
No acórdão recorrido não foi fixada matéria de facto:
IV – Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador d decisão de 1ª Instância:
“(…) No artigo 2.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) estabelece-se, o seguinte:
“1- O princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão. (...) ".
Estabelece o artigo 37.° do CPTA, o seguinte:
“1- Seguem a forma da ação administrativa comum os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objeto de regulação especial.
Seguem, designadamente, a forma de ação administrativa comum os processos que tenham por objeto litígios relativos a:
a) Reconhecimento de situações jurídicas substantivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
(...)
c) Condenação a adoção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um ato administrativo, quando seja provável a emissão de uma ato lesivo;
(...)
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas(...) "
E no artigo 39.° do CPTA, com a epígrafe: “Interesse processual em ações de simples apreciação”, estabelece-se: “Os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, de existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente”.
“O reconhecimento de direitos ou interesses legítimos (e de qualidades ou de preenchimento de condições) previsto nas alíneas a) e b), corresponde tipicamente a uma ação de simples apreciação, destinando-se a obter uma sentença que torne certo o direito ou interesse que está em causa. Por isso é que só existe interesse processual na propositura da ação se se puder invocar uma incerteza objetiva sobre a situação jurídica que o Autor pretende fazer valer (art.° 39.º)1”
“A alínea c) do n.º 2 abrange as chamadas ações inibitórias. Neste caso, o recurso à via judicial é determinado pelo propósito de impedir, a título preventivo, que, por efeito de uma provável ou previsível atuação administrativa, venha a consumar-se um facto lesivo, na esfera jurídica do autor. (...)”
Tratando-se, porém, de uma forma de tutela preventiva, deverão ter-se em conta os seguintes dois pressupostos: (a) em primeiro lugar, o interesse processual só existe se ocorrer uma situação de risco, que o artigo 39.° in fine, caracteriza como um “fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva”; (b) em segundo lugar, a pretensão inibitória apenas se justificará quando em função do circunstancialismo do caso concreto, o meio processual mais indicado, em comparação, designadamente, com as formas de tutela reativa, como seja a impugnação de atos administrativos e o recurso complementar a providências cautelares.”
Pois, o interesse em agir traduz-se na necessidade de usar do processo, de instaurar ou de fazer seguir a ação, assumindo especial relevo nas ações de simples apreciação, quando se verifique um estado de incerteza sobre a existência ou inexistência do direito a apreciar e que, sendo uma situação de incerteza objetiva e grave, deverá provir de factos exteriores, e não da simples dúvida subjetiva do demandante, e nas ações inibitórias, pelas quais se pretende obter a condenação da Administração na abstenção de um certo comportamento, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um ato administrativo, quando seja provável a emissão de um ato lesivo - vd. Carlos Alberto Fernandes Cadilha in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, Almedina, 2006, pág. 297 e 298.
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos faz uma referência expressa a este pressuposto processual, no seu artigo 39.°: a primeira parte reporta-se às ações de simples apreciação; a segunda parte abrange a ação inibitória, especialmente prevista nas alíneas c) e e), do n.º 2, do artigo 37.°, do mesmo diploma legal, o que é o caso da presente ação, pela qual o Autor pretende obter por um lado, o reconhecimento de direitos - reconhecimento (i) do direito dos docentes com a categoria de professores auxiliares e professores associados com agregação obtida em 2011, vinculados contratualmente à Ré, à perceção da remuneração devida por tal categoria retributiva desde a data da obtenção da aquisição do título de agregado - e que seja decretada a inaplicabilidade das normas dos art. 24.° n.ºs 1 e 2 alínea a) da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12, por violação da obrigação de negociação coletiva (Lei 23/98).
“(..) A verificação, para além da legitimidade, do interesse processual (ou interesse em agir) é especialmente relevante nestas ações de simples apreciação, pois que nelas predomina, em vez de uma necessidade de reação, uma necessidade de prevenção. Nos termos da lei (artigo 39.°) tal interesse implica a invocação de uma utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial pretendida, explicitando-se algumas situações: a existência de uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação pela Administração da existência de determinada situação jurídica, ou do fundado receio de uma conduta lesiva da Administração, fundada numa avaliação incorreta da situação existente. (..)”, como refere Vieira de Andrade, in A justiça administrativa, 10.ª ed., Almedina/2009, pág.188.
Assim, o art.° 39.° do CPTA permite o recurso a este meio adjetivo no domínio da previsão do direito de ação para reconhecimento de situações jurídicas subjetivas caso o Autor “invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida”.
É pois, nesta sede que releva a concreta identificação dos associados do Autor, com as categorias de professor auxiliar e professor associado, que em 2011 obtiveram a agregação, bem como, as datas em que obtiveram a agregação, para efeitos de aferir se os mesmos carecem da tutela pretendida, isto é, se ocorre fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva que não possa ser impedida pelas formas de tutela reativa, como seja a impugnação de atos administrativos e o recurso complementar a providências cautelares e se conclua que este é o meio processual mais indicado, em comparação, com aqueles.
Acresce que “A via normal de tutela dos particulares perante o exercício de poderes da Administração, continua a ser a via reativa, da impugnação de atos administrativos, e não a via preventiva, dirigida a atalhar a priori, ao próprio exercício desses poderes, através da condenação da Administração a nem sequer emitir um ato administrativo - vd. Mário Aroso de Almeida in “O Novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 3.a Edição Revista e Atualizada, págs. 110 a 113.
A ação inibitória não tem aplicação quando, nas circunstâncias do caso, a tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos invocados puder ser alcançada mediante o recurso à tutela reativa, como seja a formulação a posteriori de um pedido de impugnação de um ato administrativo, complementada pelos processos cautelares, destinados a regular situações enquanto não recair sobre elas decisão definitiva, enquanto não for proferida decisão nos processos principais de que dependem.
Ou seja, a via reativa só deve ceder prioridade à via preventiva quando, no caso concreto, exista uma situação de carência de tutela que efetivamente justifique a intervenção preventiva do tribunal, por se dever considerar que a via reativa não assegura ao interessado uma tutela efetiva.
Tendo o Autor sido convidado a apresentar p.i. aperfeiçoada, designadamente, a proceder à identificação nominal dos docentes associados do Autor, com as categorias de professor auxiliar e professor associado, com agregação obtida em 2011, vinculados contratualmente à Ré, indicando as datas de obtenção do respetivo título académico de agregado, bem como, a fazer prova documental dos factos alegados, veio em resposta defender a inexigibilidade da identificação nominal dos seus associados que no ano de 2011 adquiriram agregação.
Atento o pedido e causa de pedir formulados e supra enunciados tal identificação é essencial para aferir, nomeadamente, do pressuposto processual de interesse em agir, isto é, para efeitos de apurar da necessidade efetiva dos docentes associados do Autor recorrerem à tutela jurisdicional para verem o seu direito ou interesse reconhecido.
Não está, pois, alegada nos autos situação concreta ou situações concretas de carência de tutela preventiva, pois o Autor alegou de forma genérica que associados obtiveram agregação em 2011, sem que os identifique, o que em tese, poderá não existir nenhum associado do Autor vinculado à Ré nestas circunstâncias e como tal não foi invocada uma situação de incerteza objetiva que permita aferir da utilidade ou vantagem imediata no reconhecimento do direito peticionado.
Como se decidiu no acórdão do TCA Norte, de 15-10-2010, proferido no processo n.º 00049/10.5BECBR3: “embora a legitimidade assente aqui no representante, o interesse em agir, isto é, a efetiva necessidade de tutela judiciária, terá de ser aferida relativamente à situação do direito ou interesse jurídico invocado pelo representado, pois é ele o verdadeiro titular da relação jurídica controvertida. ”
Em idêntico sentido pode ver-se também, o voto de vencida exarado no acórdão do TCA Sul de 25/09/2014, proc. n.º 11020/14, citado pelo Autor no seu requerimento de fls. 160-161 dos autos.
Face à ausência de uma concreta alegação/identificação das situações subjetivas dos associados do Autor, docentes do Réu, suscetíveis de cair no campo de aplicação das invocadas normas dos artigos 24.°, n.ºs 1 e 2. al. a) da Lei n.º 55-A/2010, não se pode concluir no sentido da existência de uma lesão efetiva atual, ou de uma situação de fundada incerteza relativamente a uma concreta ou concretas situações de associados do Autor a necessitar de tutela.
Em face do exposto, não está evidenciada a necessidade de tutela por parte de associados do Autor, desconhecendo-se nos autos, se associados do Autor, com agregação obtida em 2011, detêm igual agregação a outros professores da Ré, mas com diferentes remunerações, ou se existem situações de desigualdade relativamente a docentes recrutados a título excecional, nos termos do artigo 44.° da LOE para 2011.
Por outro lado, o Autor sempre pode lançar mão de uma ação administrativa especial para impugnação dos eventuais atos do Réu que envolvam a aplicação das normas em causa aos associados do Autor, e, se entender que a decisão de mérito, a proferir nessa ação, porá em causa a viabilidade da mesma ação, requerer a suspensão da eficácia desses atos ou outra(s) medida(s) cautelar(es) que reputem necessária(s) e adequada(s).
Em face do exposto, conclui-se que não foi alegada uma situação de incerteza jurídica, atual, assim como, também não está demonstrada a provável emissão de um ato lesivo.
Para demonstrar o interesse em agir - no caso qualificado -, não basta a mera previsibilidade de uma atuação material desfavorável aos interesses do Autor, ou, tratando-se de uma condenação à não emissão de um ato administrativo, a mera previsibilidade de um ato lesivo, exigindo o interesse em agir ou interesse processual, enquanto pressuposto processual, a verificação objetiva de um interesse real e atual, que no caso não se verifica.
Concluímos, assim, que não existe um interesse real e atual, i.e., utilidade da procedência da ação de reconhecimento/inibitória, não se justificando a intervenção preventiva do tribunal, verificando-se assim a suscitada exceção de falta de interesse em agir do Autor, na presente ação administrativa comum, devendo o Réu ser absolvido da instância.
Nos termos e pelos fundamentos expostos, é de julgar procedente a suscitada exceção dilatória de falta de interesse em agir do Autor.”
Vejamos:
Inconformado com a sentença proferida em 1ª Instâncias, veio o Sindicato interpor Recurso para esta Instância.
Como sintetizado pelo Ministério Público no seu Parecer:
É nosso entendimento que decidiu bem o tribunal a quo e que ao A. não assiste razão. O universo de trabalhadores patrocinados é constituído pelos trabalhadores com vínculo à Universidade de Lisboa que adquiriram a agregação no ano de 2011;
O A não defende nesta ação quaisquer interesses que se integrem no seu objeto social, patrocinando, como referimos, interesses próprios, embora comuns, de parte dos seus associados, sendo estes os verdadeiros titulares da relação jurídica controvertida - cf. Ac. TCA Norte no Processo n° 00049/10.5BECBR.
Entendemos que, atento o limitado universo de interessados, nem é defensável que se esteja perante uma defesa de interesses coletivos.
Como se considerou no Ac. do STA proferido no Processo n° 0788/10 em 16/12/2010 "atributo dos direitos ou interesses coletivos (legalmente protegidos) é, assim, a sua indivisibilidade o que implica que se trata de um direito ou interesse de todos. Quando um direito ou interesse coletivo é exercido o bem jurídico tutelado pela norma é alcançado por todos".
Sendo assim, como entendemos que é, não satisfazendo o A. o que lhe fora determinado, não restava ao tribunal a quo proferir outra decisão que não aquela que proferiu.”
Refira-se desde já que se não vislumbram razões que determinem a censura da Sentença Recorrida.
Aliás, tendo o Sindicato/Autor sido convidado a suprir a sua ilegitimidade ativa, atento a mera dedução de pedido genérico a inadmissível, nada tendo feito ou requerido, só se pode queixar de si próprio pelo desfecho decisório da presente Ação.
Com efeito, não merece a sentença recorrida censura ao concluir que não existiu concreta alegação/identificação das situações objetivas dos seus associados, tanto mais que o Sindicato alega que os mesmos, trabalhadores docentes, obtiveram difusamente o título de agregado, sem que se saiba exatamente quem são, sendo que a presente Ação visava a defesa dos direitos e interesses individuais dos seus associados, "professores associados vinculados contratualmente à Ré, que adquiriam o titulo académico de agregado no ano de 2011”.
Seriam esses docentes que na perspetiva do Sindicato sofreriam as reduções salarias impostas pela aplicação da Lei do Orçamento do Estado de 2011 (LOE), sem que se saibam quem são, o que, no mínimo, suscita desde logo alguma insanável perplexidade,
Se é certo que o processamento dos vencimentos se repercute objetiva e individualmente, em cada um dos docentes alegadamente potenciais beneficiários da presente Ação, é patente que a mesma, tal como se mostra configurada pugna pela consagração individual de direitos na esfera jurídica de cada um dos associados do Sindicato, não se consubstanciando na defesa de um direito e interesse coletivo.
O Sindicato, ao não fazer a identificação dos associados que representa, indicando individualmente os docentes que poderiam ter interesse em tal medida, não juntando sequer Procuração dos seus Associados, limitou-se a pugnar difusamente por um objetivo potencialmente individual, não alegando, sequer, os factos constitutivos do direito que se arroga representativamente, em face do que a decisão proferida, a final, não poderia ser outra, ao decidir pela procedência da exceção dilatória de falta de interesse em agir, pois que não estamos perante a defesa de nenhum direito coletivo.
Assim, atento o modo como a Ação se encontra configurada, não se mostra possível concluir, como alega o Sindicato, que estejamos perante o direito à não redução remuneratória, enquanto direito de todos os docentes, tanto mais que se desconhece quais aqueles que potencialmente reúnem as condições legais para tenham sido prejudicados pelo corte orçamental nos vencimentos, não sendo crível que o Sindicato represente todos os trabalhadores aos quais era aplicável o artigo 24° da Lei 55-A/2010 de 31.12 (LOE).
Como se sumariou no Acórdão deste TCAS, proferido no Procº nº 00739/98, de 26-02-1998, "Os sindicatos não dispõem de legitimidade ativa para fazer valer, independentemente de expressos poderes de representação, dos trabalhadores, o direito jurisdicional da defesa coletiva dos interesses individuais destes".
Como se sumariou igualmente no Processo deste TCAS n° 09685/13, de 20.06.2013, “I – Se o A., um sindicato, intentou uma ação alegando fazê-lo em defesa de direitos e interesses coletivos dos seus associados, mas conforme o teor da PI e dos pedidos que formula, se verifica que em causa está a defesa de interesses individuais, deve o juiz determinar o convite ao aperfeiçoamento da PI, com a sanação da irregularidade adveniente da não indicação dos concretos associados que representa, antes de se determinar a absolvição da instancia por ilegitimidade ativa.
II – A legitimidade ativa dos sindicatos, não obstante dever ser amplamente reconhecida, não os desonera, no caso de figurarem em juízo com uma ação em que a causa de pedir e os pedidos visam a tutela coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que visam representar, de virem a juízo identificar esses concretos trabalhadores, a fim de se poder apreciar da sua legitimidade ativa enquanto representantes daqueles, do interesse em agir e dos restantes pressupostos processuais.”
Assim, exigia-se que o Sindicato tivesse identificado os seus concretos associados, de quem seria um mero representante em defesa dos interesses individuais dos mesmos. Teria o Sindicato de identificar quais os seus associados que preenchiam as condições legais e que já haviam manifestado a sua vontade própria e individual.
IV - Decisão
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo da isenção de que beneficiará – Artigo 310.°, n.º 3 da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro e Artigo 4.°, n.º 1, alínea h) do Regulamento das Custas Processuais.
Lisboa, 13 de julho de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Lina Costa |
