| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I.RELATÓRIO
MINISTÉRIO PÚBLICO intentou no T.A.C de Leiria uma acção administrativa especial contra MUNICÍPIO DA BATALHA,
PEDINDO a declaração de nulidade das deliberações de 4 de Março, de 13 de Maio e de 23 de Dezembro, todas de 1999, que deferiram o licenciamento de um conjunto de 12 lotes, no âmbito do Procº de Loteamento nº 5/1998.
Por sentença daquele tribunal, foi a referida acção JULGADA IMPROCEDENTE.
Inconformado, vem o A. recorrer para este T.C.A. -Sul, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES:
1 - A sentença recorrida ao decidir, em concordância com o Município, que, à falta de uma definição de altura máxima no Regulamento do PDM da Batalha, esse parâmetro estabelecido no art. 20º, com 6,50 m, deverá ser entendido com referência à definição de cércea constante no art. 4º-12 do Regulamento, em detrimento do conceito de altura total da construção, especialmente previsto, para o caso, no mesmo art. 4º-11, fez incorrecta interpretação e aplicação dos sobreditos dispositivos legais.
2 - O referido conceito de "altura de total da construção"é aquele que mais se harmoniza com o de "altura máxima de construção': sendo, de resto, para o efeito, o utilizado nos compêndios da especialidade, como sucede no "Vocabulário Urbanístico da DGOTDU”, 2004, fls. 78, em que a altura total da construção é tida como a "dimensão vertical máxima da construção medida a partir da cota média do plano base de implantação até ao ponto mais alto da construção incluindo a cobertura mas excluindo acessórios, chaminés e elementos decorativos ':
3 - Doutro modo, aferindo-se a medição dos 6,5 m de altura até à linha superior do beirado, platibanda ou guarda do terraço (= altura das paredes não incluindo o telhado) equivaleria a permitir a construção de sótãos, e, consequentemente, dos respectivos prédios sem limite máximo de altura, mormente com pé-direito superior a L, 5 m na parte mais favorável, sem ser contabilizada em termos de volumetria e índice de construção, esvaziando o conteúdo do citado art. 20º a) e tornando improfícua ou em letra morta a definição constante no art. 4º -11, que não tendo aplicação a este respeito, não terá aplicação em nenhum outro.
4 - É essa a interpretação que melhor corresponde não só à letra como ao espírito da lei, já que, como é sabido, o índice urbanístico em questão serve para defesa do valor da estética e enquadramento da paisagem urbanística.
5 - A C.M. sempre reconheceu a existência dos mencionados vícios, (até face à contestação gerada por parte dos munícipes - Deliberação NR. 96/0416/D.A.F.) e procurou-os sanar a posteriori com a emissão de duas deliberações camarárias, que igualmente serviram de suporte à sentença, mas que carecem de validade alguma no sentido de poderem produzir efeitos jurídicos perante terceiros, já que as mesmas mais não traduzem do que uma pretensa interpretação autêntica que, para ser válida, deveria ter sido realizada pelo próprio órgão com competência legislativa que aprovou a lei interpretada - a assembleia municipal.
6 - Aquelas alterações foram aplicadas sem que a Assembleia Municipal da Batalha as tivesse aprovado, sendo certo que, em consonância com o carácter constitutivo da aprovação de alterações de projecto de plano de ordenamento do território e com a assunção por aquele órgão de todo o procedimento de elaboração, alteração ou revisão dos planos, aquelas deliberações escapam à competência da C.M. - art. 79º-1 do RJIGT.
7 - Nem essas mesmas alterações nem mesmo as posteriores alterações ao Regulamento do PDM da Batalha poderão ser consideradas aptas a determinar a legalidade superveniente das construções em causa, dado que, como é sabido, num licenciamento definitivo haverá que observar o preceituado no art. 67º do RJUE, que abraça o princípio "tempus regit actum"; segundo o qual "a legalidade do acto administrativo se afere pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor':
8 - Foram, pois, violados os sobre ditos normativos legais, maxime os art°s 4º-11 e 20º do Regulamento, devendo, em consequência, ser revogada a decisão recorrida e proferida outra que declare nulos os actos impugnados de 4/3/1999,13/5/1999 e de 23/12/1999.
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Foram apresentadas contra-alegações, sem concluir.
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Os vistos dos Mmºs. Juizes-Desembargadores-Adjuntos ocorreram nos termos legais.
Importa agora, em conferência, apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. OS FACTOS - A factualidade declarada provada pelo tribunal de 1ª instância foi a seguinte:
1. A entidade demandada deliberou em 30 de Maio de 1996 utilizar a definição de cércea prevista no nº12 do artigo 4° do Regulamento do PDM, na análise do indicador urbanístico " altura máxima" (por acordo);
2. Em 22/10/1998, o contra-interessado A...- Sociedade de Mediação Imobiliária, Lda., requereu à entidade demandada o loteamento de um prédio Rústico, sito em Serrada das Faias, Batalha, inscrito na matriz respectiva sob o nº10032 e descrito na conservatória do Registo Predial da Batalha sob o número 4121, tendo em vista a constituição de 12 Lotes (fls. 76 do PA);
3. Em 4 de Março de 1999 a CM da Batalha delibera (acta n. 5/1999) sobre a pretensão da contra-interessada, deferindo-a com as condicionantes da informação técnica (fls. 194 do PA);
4. Em 13 de Maio de 1999 a Câmara Municipal da Batalha (acta n.ol0/99), deliberou deferir o processo (fls. 345 do P A que aqui se dão como inteiramente reproduzidas);
5. Com data de 15 de Setembro de 1999 foi emitido o Alvará de Construção (rectius, de loteamento) nº3/99, de onde consta como cércea máxima 6,50 m (fls. 384-396 do PA);
6. Com data de 20 de Outubro de 1999 veio a contra-interessado requerer a alteração do Loteamento (fls. 425 do P A), o que foi deferido por deliberação de 23 de Dezembro de 1999 (acta nº28/99), (fls. 438 do PA), tendo sido emitido aditamento ao Alvará de loteamento (fls. 492 do P A);
7. Com data de 9 de Dezembro de 2004 foi enviado à contra-interessada A...Sociedade de Mediação Lda., ofício onde se refere "... como é do conhecimento de V. Exa. constatou-se a falta de três lugares de estacionamento no Loteamento sito em Calvaria de Baixo ... " (fls. 11 do PA);
8. Com data de 12 de Janeiro de 2005 deu entrada na Câmara Municipal da Batalha projecto de alteração do Loteamento, onde vêm referidos 28 lugares de estacionamento (fls. 12-21 do PA que aqui se dão como inteiramente reproduzidas), que foi aprovado por deliberação de 10 de Agosto de 2006 (acta nº17/2006 - fls. 76 do PA);
9. O lote 1, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04674/241199, foi adquirido por B...casada com C..., constando do mesmo uma hipoteca voluntária a favor do Banco Nacional Ultramarino SA (doc. nº2 anexo à contestação);
10. O lote 2, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04675/241199, foi adquirido por D..., casado com E..., constando do mesmo uma hipoteca voluntária a favor do Banco Nacional Ultramarino SA (doc. nº3 anexo à contestação);
11. O lote 3, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04676/241199, foi adquirido por F..., constando do mesmo uma hipoteca voluntária a favor do Banco Nacional Ultramarino SA (doc. nº4 anexo à contestação);
12. O lote 4, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04677/241199, foi adquirido por G..., constando do mesmo uma hipoteca voluntária a favor do Banco Nacional Ultramarino SA (doc. nº5 anexo à contestação);
13. O lote 5, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04678/241199, foi adquirido por H...e marido I..., constando do mesmo três hipotecas voluntárias a favor do Crédito Predial Português SA e Banco Santander Totta SA (doc. nº6 anexo à contestação);
14. O lote 6, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04679/241199, foi adquirido por J...casado com K...(doc. nº7 anexo à contestação);
15. O lote 7, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04680/241199, foi adquirido por Ana Maria Santos Alves, constando do mesmo uma hipoteca voluntária a favor da Caixa Económica Montepio Geral (doc. nº8 anexo à contestação);
16. O lote 8, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº046811241199, foi adquirido por L..., casado com M..., que por sua vez a venderam a N... e O..., constando do mesmo duas hipoteca voluntárias a favor da Caixa Geral de Depósitos SA (doc. nº9 anexo à contestação);
17. O lote 9, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04682 /241199, foi adquirido P...e mulher Q..., constando do mesmo duas hipotecas voluntárias a favor da Caixa Geral de Depósitos (doc. nº10 anexo à contestação);
18. O lote 10, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04683/241199, foi adquirido por John Eric Allen e Shirley Anne Allen (doc. nº11 anexo à contestação);
19. O lote 11, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04684/241199, foi adquirido por R... casado com S...(doc. nº12 anexo à contestação); O lote 12, a que corresponde o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº04685/241199, foi adquirido por T...casado com U..., constando do mesmo uma hipoteca voluntária a favor do Banco Santander Totta SA (doc. nº13 anexo à contestação).
II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO
O âmbito do recurso jurisdicional, cujo objecto é a decisão recorrida, é delimitado pelo Recorrente nas conclusões (sintéticas e com a indicação das normas jurídicas violadas) das suas alegações (sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso), apenas podendo incidir sobre questões que tenham sido ou devessem ser anteriormente apreciadas e não podendo confrontar o tribunal ad quem com questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor) novas ou cobertas por caso julgado.
1 –
Os planos municipais de ordenamento do território estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução previsível da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo e de garantia da qualidade ambiental. Visam estabelecer:
a) A tradução, no âmbito local, do quadro de desenvolvimento do território estabelecido nos instrumentos de natureza estratégica de âmbito nacional e regional;
b) A expressão territorial da estratégia de desenvolvimento local;
c) A articulação das políticas sectoriais com incidência local;
d) A base de uma gestão programada do território municipal;
e) A definição da estrutura ecológica municipal;
f) Os princípios e as regras de garantia da qualidade ambiental e da preservação do património cultural;
g) Os princípios e os critérios subjacentes a opções de localização de infra -estruturas, equipamentos, serviços e funções;
h) Os critérios de localização e distribuição das actividades industriais, turísticas, comerciais e de serviços;
i) Os parâmetros de uso do solo;
j) Os parâmetros de uso e fruição do espaço público;
l) Outros indicadores relevantes para a elaboração dos demais instrumentos de gestão territorial.
O plano director municipal estabelece a estratégia de desenvolvimento territorial, a política municipal de ordenamento do território e de urbanismo e as demais políticas urbanas, integra e articula as orientações estabelecidas pelos instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional e regional e estabelece o modelo de organização espacial do território municipal.
O RPDM fixava para o local a altura máxima da construção de 6,5 mt.
O RPDM não explica o que é altura máxima, mas define cércea e altura total de construção.
O R. fixou no alvará de loteamento a cércea (máxima) de 6,5 mt., após “fixar” pela câmara municipal o significado de altura máxima da construção como sendo igual ao de cércea contada a partir da cota de soleira (entrada principal de edifícios).
Cabe, pois, saber qual a altura máxima de construção a que se reporta o aqui aplicado art. 20º-a) do Regulamento(1),
· se a altura total da construção ou
· se a do parâmetro cércea, estabelecidas nos números 11 e 12 do art. 4º daquele diploma legal, respectivamente. (2)
Decidiu a sentença recorrida que, não definindo o Regulamento o parâmetro de “altura máxima”, esta deveria ser entendida com referência à definição de “cércea” constante no art. 4º- 11 do Regulamento. Para o tribunal a quo, nada havia a impedir que a Câmara Municipal optasse por uma dessas definições e viesse a aplicá-la a todas as situações, procedendo assim a uma auto-vinculação, aliás o que aconteceu.
A C.M. justifica a legalidade do licenciamento, face ao teor de duas (2) deliberações genéricas, a saber:
a) – de 30/5/1996 – em que se determinou a utilização da definição de “cércea”, prevista no art. 4º-12 do Regulamento, na análise do indicador urbanístico “altura máxima”, previsto nos art. 18º, 19º e 20º do Regulamento;
b) – de 20/7/2000 – em que se definiu que a cércea de 6,5 m fosse contada a partir da cota de soleira (entrada principal de edifícios).(3)
De acordo com o artigo 20º do Regulamento do Plano Director Municipal da Batalha, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 136/95, publicado no DR, I série-B, datado de 11 de Novembro de 1995, nestes espaços urbanos de nível III, a construção fica sujeita “ à altura máxima de 6,5 m” e ao “número máximo de pisos: dois”.
De acordo com o Vocabulário Urbanístico da DGOTDU, 1194, 2ª edição, pág. 18 e 19, ao conceito de Altura de Construção vem associado quer o conceito de Altura Total de Construção (Altura de construção (1)/ Altura total de construção – pág. 18), quer o conceito de Cércea ( Altura de construção (2)/ cércea, pág. 19). Na verdade, os dois conceitos estão associados à altura das construções, já que ambos se referem à dimensão vertical da construção, incluindo o de altura máxima de construção, a cobertura, enquanto o de cércea vai apenas até à linha superior do beirado, platibanda ou guarda do terraço.
2 –
A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
Ora, não cabe à CM fixar regras interpretativas gerais, ou melhor criar regulamentos administrativos para desenvolver o significado de um conceito do PDM. Como é lógico, isso só poderia caber, e em situações particulares do ponto de vista formal e procedimental, ao órgão assembleia municipal, como decorre dos arts. 69º a 86º e 93º ss do RJIGT, nomeadamente do art. 79º(4). Fora disso, poderá ser feito, dentro da lei, em cada acto administrativo.
Pelo que as “deliberações genéricas” cits. da CM são ilegais. Assim, neste ponto, o tribunal a quo errou quando considerou que nada havia a impedir que a Câmara Municipal optasse por uma dessas definições e viesse a aplicá-la a todas as situações, procedendo assim a uma auto-vinculação, aliás o que aconteceu.
Mas, continuamos aparentemente com o mesmo problema.
Ora, o RPDM não refere no art. 20º cit., para aquela zona, uma “cércea” máxima ou uma “altura total máxima”, conceitos definidos no RPDM. Mas fixa para ali, no art. 20º, a “altura máxima da construção”. E é isto que o alvará tem de determinar: a “altura máxima da construção”.
Ora, se lermos todo o RPDM, concluímos que em nenhum momento se prevê uma “altura total máxima” concreta para certa zona.
Donde se pode concluir, lógica e racionalmente (v. art. 9º CC), que neste PDM a “altura total máxima” da construção definida no art. 4º (questão técnico-jurídica) é o mesmo que a “altura máxima da construção” exigida, para cada espaço urbanizável, ao longo do RPDM. E nunca cércea, também definida no art. 4º (e assim também uma questão técnico-jurídica).(5)
Pelo que os actos administrativos impugnados, ao fixarem uma concreta cércea com determinadas condicionantes para aquele loteamento regulado no art. 20º RPDM, como se fosse a “altura máxima da construção”, contrariaram o RPDM, incorrendo assim em nulidade (v. arts. 67º e 68º-a) RJUE).
III- DECISÃO
Pelo que, com esta fundamentação, acordam os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e declarar nulos os actos administrativos ora impugnados.
Sem custas.
Lisboa, 7-12-2011
Paulo H Pereira Gouveia, relator
António C. da Cunha
Fonseca da Paz
1-
2-
3- Para o A.,
4- Artigo 79.º Aprovação
1 — Os planos municipais de ordenamento do território são aprovados pela assembleia municipal, mediante proposta apresentada pela câmara municipal.
2 — Se o plano director municipal aprovado mantiver incompatibilidades com plano sectorial ou plano regional de ordenamento do território, deve ser solicitada a sua ratificação nos termos do artigo 80.º
5-
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