| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do T.C.A.
1. Relatório.
Vitor ..., Técnico superior de 2ª classe do Ministério da Educação, dirigente sindical do Sindicato da Função Pública do Sul e Açores, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro da Educação de 21.10.98, que negou provimento a recurso hierarquico por si interposto do despacho do Chefe de Gabinete do Ministro da Educação de 10.3.98, segundo o qual a distribuição de informação sindical passará a processar-se do 8º ao 13º andares do edifício sede do Ministério, na Av. 5 de Outubro, em Lisboa, através de auxiliares administrativos.
A entidade recorrida respondeu, defendendo a improcedência do recurso.
Em alegações finais, o recorrente formulou as conclusões seguintes:
1ª) Ao acto recorrido comunicaram-se todos os vícios de que enferma o despacho de 10.3.98, do Sr. Chefe de Gabinete do Ministro da Educação, a saber;
2ª) Vício de forma, por falta de fundamentação, pois esta não se basta com cláusulas gerais ou conceitos indeterminados como, no caso, "conveniência e oportunidade", nem com meras remissões para preceitos legais, como também é feito no referido acto (cfr. arts. 124º e 125º do C.P.A.);
3ª) Vício de forma, pela preterição de formalidade essencial de audiência prévia dos interessados; -
4ª) Violação de lei, por ofensa directa ao disposto na al. d) do nº 2 do art. 55º da C.R.P.
5ª) Na verdade, a Administração impediu, como confessado, que o recorrente e demais dirigentes e delegados sindicais acedessem ao contacto directo com os trabalhadores dos 8º ao 13º andares do edifício sede do Ministério;
6ª) Medida que não podia tomar, na medida em que restringe o conteúdo essencial de um direito fundamental, sem lei habilitante, vício este que é cominado com a nulidade, nos termos da al. d) do nº 2 do art. 133º do C.P.A.;
7ª) Por outro lado, ao apenas permitir que a informação sindical (escrita ou oral) chegasse aos seus destinatários nos referidos pisos através dos auxiliares administrativos (subordinados ao seu poder de direcção) está também a violar a lei, pois, com esse acto, a Administração pretende, na prática, arrogar-se o direito de nomear ou indicar quais devam ser os delegados ou agentes sindicais para a distribuição de informação sindical, o que ofende directamente os princípios da independência e do direito à auto-organização dos sindicatos (al. c) do nº 2 e nos. 3 e 4, todos do art. 55º da C.R.P.), vício que é outrossim cominado com a nulidade por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental;
8ª) Sendo certo que, do mesmo passo, isso significa que foi proferida pela Administração uma decisão em matéria para a qual é absolutamente incompetente, por falta de jurisdição, e que, assim, usurpou o poder do Sindicato, o que comina nova nulidade do acto impugnado (cfr. als. a) e g) do mesmo preceito).
Por sua vez, a entidade recorrida, formulou as conclusões seguintes:
1º) O acto recorrido não enferma das alegadas preterições das formalidades legais de audiência prévia e de falta de fundamentação, nos termos dos arts. 100º e 125º do C.P.A.;
2º) O acto recorrido não violou o princípio constitucional do «direito de exercício de actividade sindical na empresa» contido no art. 55º nº 1, al. b) da C.R.P. e desenvolvido no Dec. Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, na Lei nº 46/79, de 12 de Setembro, aplicáveis ao exercício da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública mediante a adopção de normas de natureza não legislativa; -
3º) O acto recorrido fundamentou-se ainda nas disposições da Lei nº 20/87, de 12 de Junho (arts. 1º e 8º nº 2), na Resolução do Conselho de Ministros nº 50/88, de 8 de Setembro (D.R. nº 279, I Série, de 3.12.98 e na Directiva da Presidência do Conselho de Ministros de 13 de Fevereiro de 1998;
4º) O acto recorrido não violou o direito de exercício da actividade sindical na Administração Pública que o Dec. Lei nº 84/99, de 19 de Março, veio assegurar em virtude de este diploma, ao regular o seu exercício, ter continuado a consagrar a salvaguarda do interesse público e do normal funcionamento dos serviços, e a determinar para o exercício da actividade sindical nos serviços regras similares às legalmente estabelecidas para o sector privado (e adaptadas no sector público); -
5º) Tal normação nunca foi objecto de contestação por violadora ou restritiva do direito de exercício da actividade sindical no local de trabalho enquanto meramente adoptada; e, quando vertida para o Dec. Lei nº 84/99, mereceu o consenso de todas as organizações sindicais interessadas;
6º) O direito dos trabalhadores que desempenham as suas funções nos andares em causa a obterem informação sindical não é afectado pela adopção de outro meio, também eficaz, para além de poderem ter acesso a essa informação nos locais de uso comum e definidos para o efeito pelo dirigente máximo do serviço;
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls. 50, no qual se pronunciava pela incompetência do Tribunal em razão da matéria e hierarquia.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
Emerge dos autos e do processo instrutor a seguinte factualidade relevante:
a) O recorrente é dirigente sindical do Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores (cfr. BTE nº 3, 3ª Série, de 15.2.96 e BTE nº 22, 3ª Série, de 30.11.98) e exerce as suas funções profissionais no edifício sede do Ministério da Educação; -
b) No dia 18.3.98, tomou conhecimento do Despacho do Sr. Chefe de Gabinete do M.E. de 10.3.98, segundo o qual a distribuição da informação sindical passará a processar-se, do 8º ao 13º andares do edifício sede do Ministério, sito na Av. 5 de Outubro, 107, 1750 Lisboa, através dos auxiliares administrativos afectos aos respectivos pisos; -
c) O recorrente interpôs recurso hierarquico de tal despacho, ao qual foi negado provimento em 21.10.98.
d) Em 30.12.98, o recorrente interpôs o presente recurso contencioso
e) Por decisão de 30.3.00, este T.C.A. declarou-se incompetente em razão da matéria/hierarquia;
f) Interposto recurso de tal decisão pelo recorrente, o S.T.A. por douto Acordão de 24.5.2001, concedeu provimento ao recurso, considerando tratar-se de matéria directamente conexionada com a relação de emprego público que cabe na competência da Secção do Contencioso Administrativo do T.C.A., e ordenou que processo prosseguisse neste Tribunal.
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3. Direito Aplicável.
Nas conclusões das suas alegações, o recorrente assaca ao acto recorrido os seguintes vícios:
Vício de forma, pela preterição da formalidade essencial de audiência prévia dos interessados;
Vício de forma por falta de fundamentação;
Violação de lei, por ofensa directa ao disposto na al. d) do nº 2 do art. 55º da C.R.P;
Restrição do conteúdo essencial de um direito fundamental, sem lei prévia habilitante, vício este que é cominado com a nulidade, nos termos da al. d) do nº 2 do artº 133º do Código do Procedimento Administrativo.
Nada obstando ao julgamento do objecto do recurso, cumpre conhecer, prioritariamente, dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste (artº 57º da L.P.T.A.).
Entende o recorrente que o despacho impugnado, ao impedi-lo, bem como aos demais dirigentes e delegados sindicais, de acederem ao contacto directo com os trabalhadores dos 8º ao 13º andares do edifício sede do Ministério da Educação, restringiu o conteudo essencial de um direito fundamental, sem lei prévia habilitante, vício este que é cominado com a nulidade, nos termos da al. d) do nº 2 do art. 133º do Código do Procedimento Administrativo.
Como é sabido, a nulidade é uma forma de invalidade excepcional, consistindo a regra na anulabilidade (cfr. art. 135º do C.P.A.), pelo que começaremos pela análise deste vício.
A expressão conteúdo essencial de um direito fundamental levanta algumas dificuldades interpretativas. Contudo, tem-se entendido que a garantia de conteúdo essencial funciona como "uma baliza última de defesa dos direitos, liberdades e garantias delimitando um núcleo que em nenhum caso deverá ser invadido" (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, C.R.P. Anotada, 3ª ed., p. 153; Vieira de Andrade, "Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, p. 318 e seguintes).
Escreve este último autor que tal conteudo essencial será violado sempre que se descaracterize a ordem de valores que esse domínio a Constituição positiva, pelo que o texto constitucional adquire particular relevância na determinação do alcance da expressão conteudo essencial.
No caso concreto está em causa o direito à informação sindical nos 8º a 13º andares do edifício sede do Ministério da Educação, direito esse que, a nosso ver, não foi atingido pelo despacho impugnado no seu conteúdo essencial.
Na verdade, tal despacho determina o seguinte:
"a) Os representantes sindicais, sem prejuízo da laboração normal dos serviços, distribuem informação e têm acesso aos funcionários, nas instalações do Ministério, na Avenida 5 de Outubro, em qualquer piso, com excepção do 8º ao 13º andares;
b) Nos referidos andares 8º ao 13º os representantes sindicais entregam a documentação informativa aos auxiliares administrativos, responsáveis pelo controle do acesso às respectivas áreas, que, sem prejuízo da laboração normal dos serviços, se encarregam da sua distribuição pelos funcionários que desempenham funções nesses espaços".
Atento o teor do despacho, parece-nos óbvio que o direito à informação sindical, no seu conteúdo essencial, está salvaguardado, havendo apenas uma restrição ao seu modo de exercício.
Ou seja: os trabalhadores dos 8º ao 13º pisos do edifício do Ministério da Educação continuam a ter acesso a toda a informação veiculada pelo respectivo sindicato, tal como os trabalhadores dos restantes pisos. A única diferença é que os representantes sindicais entregam a documentação informativa aos auxiliares administrativos responsáveis pelo controle do acesso às respectivas áreas, os quais se encarregam da sua distribuição, sem prejuízo da laboração normal dos serviços.
Trata-se de um mero constrangimento à liberdade de circulação em tais pisos, perfeitamente legítimo, imposto por razões que se prendem com o exercício da função administrativa (arts. 202º, als. d) e g) da C.R.P.), mais concretamente com a competência dos Chefes de Gabinete dos Membros do Governo para atribuir e classificar matérias de âmbito governamental, para o efeito nela previsto de garantir a segurança protetiva dessas mesmas matérias (cfr. a Resolução do Conselho de Ministros nº 50/88, de 8 de Setembro, in D.R. nº 279, I Série, de 3.12.88, bem como a Directiva da Presidência do Conselho de Ministros de 13 de Fevereiro de 1989). -
Improcede, pois, a alegada nulidade a que alude a alínea d) do nº 2 do art. 133º do Codigo do Procedimento Administrativo.
Vejamos o que sucede no tocante ao vício seguinte (violação de lei, por ofensa directa ao disposto na alínea d) do art. 59º da C.R.P.
Neste ponto, o recorrente alega que o acto impugnado, ao limitar, desprovido de lei prévia habilitante, o direito de exercício da actividade sindical no edifício sede do Ministério da Educação, ofende directamente o preceituado na alínea d) do nº 2 do art. 55º e o nº 2 da art. 18º da Constituição da República Portuguesa, sendo, por isso, materialmente inconstitucional.
Diz ainda o recorrente que tal direito se integra ou desdobra no direito à distribuição de informação aos trabalhadores (por via oral, escrita ou outra) e no consequente direito dos trabalhadores a essa informação, bem como de o direito dos representantes sindicais a contactarem os trabalhadores destinatários dessa informação, a que corresponde, instrumentalmente, a liberdade de circulação no interior do local de trabalho. Direito esse que, ainda segundo o recorrente, se conexiona com o princípio da independência dos sindicatos e com o seu direito à autoregulação, autogoverno e liberdade de organização.
Também aqui o recorrente labora em erro.
Como refere a entidade recorrida, já o Dec. Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, ao regular o exercício da actividade sindical por parte dos trabalhadores opunha a protecção do interesse da "laboração normal da empresa" ao exercício do direito a desenvolver actividade sindical no interior da empresa, quando permitia aos delegados sindicais «afixar, no interior da empresa e em local apropriado, para o efeito reservado pela entidade patronal, textos, convocatórias, comunicações ou informações relativas à vida sindical e aos interesses sócio-profissionais dos trabalhadores" (art. 31º).
E a Lei nº 46/79, de 12 de Setembro, ao regular "a constituição das comissões de trabalhadores e dos direitos previstos no art. 56º da Constituição, é peremptória em impedir que possam "através do exercício dos seus direitos e do desempenho das suas funções, prejudicar o normal exercício das competências e funções inerentes à hierarquia administrativa, técnica e funcional da respectiva empresa" (art. 18 nº 3).
Tal significa que o exercício da actividade sindical não constitui um direito absoluto e irrestrito, podendo colidir com a salvaguarda do "interesse público e do normal funcionamento dos serviços", e havendo que harmonizar de forma equilibrada estes dois factores, tal como hoje o continua a reconhecer a denominada "Lei Sindical para a Função Pública" (Dec. Lei nº 84/99 de 19 de Março), em cujo preâmbulo se pode ler que "Na falta daquela lei especial (para o exercício da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública), passaram as disposições do Dec. Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, a ser aplicadas, com as necessárias adaptações, à função pública, mediante a adopção de normas de natureza não legislativa».
No Capítulo IV, sob a epígrafe "Exercício da actividade sindical", a disposição geral sobre esta matéria mantém a aplicação do citado Dec. Lei nº 215-B/75, a título subsidiário (art. 10º nº 3), revelando a constante preocupação do legislador com a salvaguarda do "interesse público e do normal funcionamento dos serviços (arts. 24 nº 2, 27º nº 2, 28º e 31º), numa adaptação do já estabelecido para a actividade das comissões de trabalhadores do sector privado na Lei nº 46/79, de 12 de Setembro.
Na verdade, mantêm-se as condições de distribuição e afixação de documentos já constantes do citado Dec. Lei nº 215-B/75, ao prescrever que:
"Artigo 32º
Distribuição e afixação de documentos.
1 - É autorizada a distribuição de comunicados e de quaisquer outros documentos subscritos pelas associações sindicais, bem como a respectiva afixação em locais próprios, devidamente assinalados.
2 - Incumbe ao dirigente máximo do serviço definir e disponibilizar os locais, com normal acesso à generalidade dos trabalhadores, para o exercício do direito referido no número anterior".
Em face de tais normativos, só se pode concluir que o despacho impugnado não violou o princípio constitucional do "direito de exercício de actividade sindical na empresa", contido no art. 55º nº 1, al. d) da Constituição da República Portuguesa, e desenvolvido no Dec. Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, e na Lei nº 46/79, de 12 de Setembro, aplicáveis ao exercício da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública mediante a adopção de normas de natureza não legislativa.
Vejamos, agora, o invocado vício de forma, pela preterição essencial de audiência prévia dos interessados (art. 100 e seguintes do Cod. Proc. Administrativo), que segundo o recorrente lesou o seu direito de participação na decisão final).
Também aqui não assiste razão ao recorrente.
Em primeiro lugar, e como refere a entidade recorrida, a lei prevê casos em que a audiência dos interessados não tem lugar, nomeadamente "quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão" (al. b) do nº 1 do art. 103º do C.P.A.), o que se nos afigura ser o caso dos autos. -
Em segundo lugar, no caso concreto não houve, nem havia necessidade de haver, qualquer instrução a preceder o despacho impugnado, como facilmente se constata pela própria natureza do mesmo, produzido no uso de uma competência normal do Chefe do Gabinete do M.E. e não lesivo de quaisquer direitos.
Não existiu, pois, ofensa do princípio da audiência prévia (cfr. Acs. do S.T.A. de 30.4.96, Rec. nº 36001; Ac. STA de 20.11.97, Rec. nº 37141; Ac. STA de 12.12.2000, Rec. nº 44.127).
Por último, o recorrente alega a existência de vício de forma por falta de fundamentação, com a consequente ofensa dos arts. 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo, não sendo em seu entender suficiente a mera referência a cláusulas gerais ou conceitos indeterminados, como as expressões "conveniência e oportunidade".
Sabido, no entanto, que a fundamentação é um conceito relativo, variável em função do tipo legal de acto administrativo, parece-nos que no caso concreto a fundamentação exarada é facilmente perpectivel a um destinatário médio.
Ademais, trata-se de um caso em que o interesse público específico que o acto impugnado visa salvaguardar se encontra plasmado em disposições legais expressas: Lei nº 20/87, de 12 de Junho, Resolução do Conselho de Ministros nº 50/88, de 8 de Setembro (D.R. nº 279, I Série, de 3.12.88), e Directiva do Conselho de Ministros de 12 de Fevereiro de 1989.
Nestes termos, qualquer outra fundamentação, para além da exarada, seria supérflua.
Improcedem, assim, na íntegra, as conclusões das alegações do recorrente.
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4. Direito Aplicável
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso. -
Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 Euros e a procuradoria em 150 Euros.
Lisboa, 27.11.03
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
João Beato Oliveira de Sousa
Maria Cristina Gallego dos Santos |
