| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
I- RELATÓRIO
Não se conformando com a sentença proferida a fls. 272/294 que julgou procedente a impugnação deduzida por “Fundo de Investimento Imobiliário Fechado L………..” do indeferimento parcial da reclamação graciosa referente à taxa de compensação urbanística, no montante de €9.577.727,78 e, em consequência, anulou a mesma, vem o Município de Lisboa interpor recurso jurisdicional.
1) A douta Sentença recorrida incorreu em erro na determinação da matéria de facto, tendo elencado um facto que não assume relevo na questão sub judice e desconsiderando outros, que resultam provados nos autos (documentalmente) e importam para a presente questão, razão pela qual se requereu que o presente Recurso fosse considerado interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul, nos termos do n.º 1, do art. 280.º, do CPPT;
2) Relativamente aos elementos a aditar, da prova produzida nos autos (documental) resultam factos que não foram levados aos Factos provados, pela douta Decisão recorrida e que, no entender da aqui Recorrente, são essenciais para a apreciação da matéria em juízo;
3) Na al. a) dos Factos provados, deverá ser referido o regime jurídico ao abrigo do qual foi impulsionado o licenciamento e que o disciplinou, concretamente, o DL n.º 555/95, de 16 de Dezembro, com a redacção do DL n.º 177/2001, de 4 de Junho, a qual consta, nomeadamente, do pedido de licenciamento – fls. 1, do Proc. n.º 24/URB/2004, cuja cópia integra o Processo Administrativo (PA) – e da notificação do deferimento do pedido e da liquidação das taxas – doc. 1 da PI e fls. 631 e ss, do Proc. 18/URB/2008, cuja cópia integra o PA;
4) Na alínea j) dos Factos provados, deverá ser expressamente referido o acto de deferimento do loteamento, praticado em 07/08/2009 e incluído nos despachos exarados na informação, a que aquela alínea alude e dá por integralmente reproduzida, mas que carece de referência expressa, e é mencionado, no doc. 1 da PI e de fls. 557 e ss do Proc. 18/URB/2008, cujas cópias integram o PA;
5) Na alínea K) dos Factos provados, deverá ser aditada referência à notificação do deferimento dos anteditos acto e regime jurídico (deferimento do loteamento, ao abrigo do art. 23.º RJUE, na antedita redacção), pois a mesma resulta directamente do documento a que aquela alínea respeita – o ofício n.º 16447/NOT/DPP/GESTURBE/2009, – cfr. doc. 1, da PI e fls. 631 e ss, do Proc. 18/URB/2008, cuja cópia integra o PA;
6) A al. e) dos Factos provados refere-se a um ponto que, na óptica da Recorrente, não assume qualquer relevo na questão sub judice, pois alude a um cálculo efectuado para compensação urbanística aquando do projecto inicial de loteamento, que veio a ser alterado, como decorre dos autos, recordando-se que, como foi considerado provado em c), o projecto inicial foi aprovado por despacho da Senhora Vereadora Maria ………….. de 25/07/2005, mas veio a ser alterado, como igualmente consta na al. f) do probatório;
7) Aquela al. e), por se referir a cálculo que não veio a produzir efeitos e não é objecto destes autos, deverá ser suprimida dos factos considerados assentes;
8) A douta Sentença recorrida deverá ser reformulada, no que respeita à matéria de facto que considera provada, de forma a, por um lado, considerar os indicados factos, a aditar na medida em que importam para a definição da matéria em crise, constam dos autos e foram desconsiderados e, por outro lado, deverá ser eliminada a referência a um cálculo que respeitou a processo inicial, substituído, e que ora não se encontra em causa;
9) Mais considera a Recorrente, que a douta sentença sob censura padece de erro de direito, ao julgar procedente o vício decorrente do alegado decurso do período transitório, concedido pelo art. 17.º do RGTAL para adaptação dos regulamentos municipais aos ditames daquele regime e nessa medida anular a liquidação, não atendendo à redacção que veio a ser imprimida àquela norma, da qual resultou o alargamento daquele prazo e, afinal, julgando de forma diversa da pedida pela Impugnante, por referência a tal vício;
10) Considerando, e bem, como momento determinante da liquidação da compensação urbanística, o do deferimento do licenciamento ao qual a mesma está associada, ou seja, o dia 7 de Agosto de 2009, pecou a douta sentença ao identificar o decurso daquele prazo de adaptação, com o início do segundo ano financeiro subsequente a 1 de Janeiro de 2007 (data de entrada em vigor daquela lei),
11) Quando na verdade, aquele prazo foi alargado, primeiro pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2009 e cujo art. 53.º altera o art. 17.º do RGTAL, de forma a fazer precludir aquele prazo ao início do 3.º ano financeiro subsequente à entrada em vigor da presente lei, salvo se, até esta data: a)…b)...», ou seja, ao início do ano de 2010;
12) Àquele Diploma sobreveio a Lei n.º 117/2009, de 29 de Dezembro, cujo art. 1.º ditou a alteração daquela norma, de forma a fazer coincidir o decurso daquele prazo com o dia 1 de Janeiro de 2010, da mesma Lei, sendo que esta alteração entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2010, nos termos do art. 2.º daquela Lei;
13) A própria Impugnante, na douta PI, referindo-se à efectiva redacção da norma que invocava, defendeu a necessidade de adaptação dos Regulamentos em vigor, ao abrigo do mencionado art. 17.º do RGTAL, até 30 de Abril de 2010 (cfr. art. 44.º da PI), aludindo à Lei n.º 117/2009, que supra se citou;
14) Face a tal alteração legislativa e considerando o antedito Diploma, que prolongou aquele prazo até ao dia 30 de Abril de 2010, considerado o dia 07/08/2009, fixado na douta Sentença para a liquidação, forçoso é concluir que, aquando da verificação desta, não havia aquele sido ultrapassado,
15) Padecendo a douta Sentença de erro de direito, por ter desconsiderado a efectiva redacção da norma que aplicou, concretamente do art. 17.º, do RGTAL;
16) E, como se aflorou, tal alteração legislativa constou dos presentes autos, desde o seu impulso, razão pela qual se limitou a ora Recorrente a afirmar, a esse respeito, que aquele prazo não havia sido ultrapassado, aquando do acto de liquidação, pois tal conclusão resultava, dos autos e da Lei, de forma gritante;
17) Aliás, tal entendimento resulta, inclusive, da própria alegação da Impugnante, pois o vício que considera decorrer do decurso de tal prazo é a ilegalidade da decisão da reclamação graciosa (cfr. arts. 42.º a 44.º, da douta PI), e não da liquidação, pois bem sabia a ora Recorrida que esta se havia fixado anteriormente, aquando do deferimento do licenciamento e consequente fixação de toda a situação jurídica subjacente ao mesmo, na qual se encontram abrangidas as taxas associadas àquele acto;
18) Poderá, até, questionar-se se a condenação não terá ido além do pedido da Impugnante, nessa parte, pois aquela apenas afirmava constituir consequência do decurso daquele prazo de adaptação a ilegalidade da decisão da reclamação graciosa, e não da liquidação, como a douta sentença veio a decidir, ultrapassando, pois, a delimitação do pedido e violando o disposto no n.º 1, do art. 661.º, do CPC, nessa medida podendo equacionar-se a sua nulidade, nos termos da al. e), do n.º 1, do art. 668.º, do CPC;
19) Ainda que a liquidação venha a ser revista, como foi no caso dos presentes autos, na sequência da apreciação da Reclamação, a verdade, inultrapassável, é que o momento em que é definida toda a situação jurídica subjacente ao loteamento e, logo as taxas do mesmo consequentes, é o do deferimento daquele;
20) De outra forma não pode concluir-se, quando se considera a globalidade do regime jurídico associado, ao licenciamento do loteamento e à liquidação;
21) O licenciamento foi apreciado e deferido ao abrigo do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção do DL n.º 177/2001, de 4 de Junho (RJUE), cujo art. 43.º determina a previsão, nos projectos de loteamento, de áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos (n.º 1) e que os parâmetros para o dimensionamento de tais áreas são os que estiverem definidos em plano municipal de ordenamento do território (1), de acordo com as directrizes estabelecidas pelo Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território e pelo plano regional de ordenamento do território (n.º2).
22) De acordo com o n.º 3 de tal norma, a aferição do respeito dos referidos parâmetros, pelo projecto de loteamento, tem em consideração quer as parcelas de natureza privada a afectar àqueles fins, quer as parcelas a ceder ao município, nos termos do art. 44.º do RJUE;
23) Relativamente às cedências, o art. 44.º do mesmo Diploma, no seu n.º 1, determina que o proprietário e demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização colectiva e as infra-estruturas, que de acordo com a lei e a licença ou autorização de loteamento, devam integrar o domínio municipal;
24) E, de acordo com o n.º 4 desta norma, se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal;
25) De tal elenco normativo, que delimita a liquidação ora em juízo, decorre a associação da figura das cedências, obrigatórias (e, logo, da compensação que as poderá, ou não, substituir, total ou parcialmente), à apreciação e decisão do loteamento;
26) Assim, as cedências e/ou compensações, a prestar nos termos do art. 44.º do RJUE, constituem elemento da licença, consubstanciada no acto de deferimento do licenciamento (cfr., o art. 26.º, do RJUE), que vem a ser titulado pelo Alvará (cfr. art. 74.º, do RJUE),
27) Sendo ainda certo que, com aquele deferimento, são liquidadas as taxas ao mesmo associadas, nos termos do n.º 1, do art. 117.º, do RJUE e que a emissão do alvará depende do prévio pagamento de tais taxas, de acordo com o n.º 2, do art. 74.º, do RJUE;
28) Assim aconteceu no caso concreto, em que o acto final do licenciamento do loteamento (e do licenciamento das obras de urbanização) incidiu, igualmente, sobre a liquidação das taxas associadas ao mesmo, como consta na notificação à aqui Recorrente do deferimento do licenciamento e da informação final do mesmo, com o correspondente despacho;
29) Assim, e como decorre das normas legais que delimitam a operação urbanística – loteamento – em causa, no momento do licenciamento (deferimento), foi definida, na sua globalidade, a situação jurídica decorrente do mesmo, para o particular, na qual se encontram inseridas, como não podia deixar de ser, as taxas associadas àquela operação urbanística;
30) O deferimento do licenciamento contém a delimitação e disciplina a que fica sujeita a operação urbanística licenciada e, nesse regime jurídico, fixado naquele momento, inclui-se o das taxas, porquanto as mesmas se encontram, como se viu, intrinsecamente ligadas àquele acto;
31) A Sentença recorrida definiu, e bem, o acto de liquidação da compensação urbanística objecto destes actos como coincidente/simultâneo com o acto de deferimento do licenciamento a que aquela está associada, pois ambos estão umbilicalmente ligados, como se viu, todavia, padece de erro de direito, por ter considerado decorrido, naquele momento (o da definição jurídica do licenciamento e, consequentemente, da liquidação), o prazo de adaptação dos regulamentos municipais ao RGTAL, que na verdade, se encontrava ainda em curso;
32) Ao decidir como decidiu, a douta Sentença recorrida violou, para além do art. 17.º do RGTAL, na sobredita redacção, o princípio da aplicação da lei no tempo plasmado no art. 12.º do CCivil e basilar no nosso ordenamento jurídico, porquanto, ao desconsiderar a alteração imprimida à norma do art. 17.º do RGTAL, aplicou a uma situação jurídica pretérita e já constituída (em 7 de Agosto de 2009), um efeito jurídico que, por lei, só veio a produzir-se posteriormente, após 30 de Abril de 2010.
33) Deverá assim, a douta Sentença recorrida, ser revogada e substituída por outra, que considere o acto de liquidação praticado na vigência do prazo concedido pelo art. 17.º do RGTAL para adaptação dos regulamentos municipais ao disposto naquele regime, na medida em que aquele acto é juridicamente determinado pelo deferimento do licenciamento e, consequentemente, julgue improcedente a impugnação judicial, mantendo o acto de liquidação impugnado, por total ausência de vícios. X A recorrida contra-alegou, sem formular conclusões, sustentando no essencial que a liquidação impugnada é ilegal, por o Edital 122/93 ter caducado anteriormente à liquidação do tributo, pugnando desta forma pela improcedência do recurso, confirmando-se a sentença recorrida e a procedência da impugnação. Requer a ampliação do objecto do recurso, nos termos do disposto no artigo 684.º-A do CPC.
Defende que a liquidação impugnada é ilegal, por o Edital 122/93 ter caducado anteriormente à liquidação do tributo. Mais refere o que considera ser ilegalidades do regulamento de suporte da taxa cobrada. Invoca a falta de invocação da competência subjectiva e objectiva para a sua emissão; refere que a aprovação do regulamento incorreu em violação do disposto nos artigos 116.º, 117.º e 118.º do CPA, pois falta a nota justificativa do mesmo, bem como a audição dos interessados, concretamente, as entidades representativas dos interesses afectados. A falta de preenchimento dos requisitos referidos determina, sustenta, a ilegalidade da liquidação impugnada, na medida em que esta se fundamentaria em normas regulamentares ilegais e por isso inaplicáveis.X A fls. 386/439, a recorrente proferiu resposta quanto à ampliação do objecto do recurso, requerida pela recorrida.
Formula as conclusões seguintes:
1) A presente resposta vem deduzida ao abrigo do n.º 8 do art.º 685.º do CPC, ex vi da al. e), do art.º 2.º do CPPT, face à ampliação do objecto do presente recurso, suscitada pela recorrida nas suas alegações, nos termos do n.º 1 do art.º 684.º-A, do CPC;
2) Apesar de a impugnação judicial ter sido julgada procedente, a então impugnante havia suscitado questão diversa, na qual decaiu, a saber, a caducidade do Edital 122/93, operada por efeito da revogação do DL 448/91, pelo DL 555/99, de 16 de Dezembro;
3) Quanto à identificada questão, é lícito à aqui recorrente suscitar a respectiva reapreciação judicial, face ao recurso entretanto deduzido da restante parte da decisão objecto destes autos, nos termos do já referido regime legal;
4) Todavia, quanto à parte das suas alegações em que suscita e funda a sua discordância com a decisão sub judice, assumindo a posição processual de recorrente, vê recair sobre si dois ónus: o de alegar e de concluir, assim delimitando o objecto do seu recurso, ao que acresce a formulação de pedido conforme com a sua pretensão, que de igual modo não efectua;
5) Não o tendo feito, deverá a peticionada ampliação ser julgada deserta ou carecida de objecto, sempre devendo ser negado o seu conhecimento, o que desde já se solicita;
6) Caso assim não se considere, e seja considerada a ampliação do objecto do recurso, acresce, ainda, em sede de questões prévias, que a recorrente pretende ver apreciadas questões que não havia suscitado anteriormente nos autos, concretamente no que respeita: à alegada ineficácia do Edital 122/93, por efeito da pretensa falta de confirmação do mesmo, nos termos do art.º 2.º do DL 177/2001; à pretensa revogação do n.º 4 do art.º 44.º do RJUE, pelo RGTAL; à alegada ilegalidade daquele Edital, por incumprimento do art.º 115.º (actualmente, 112.º, n.º 7, da CRP); quanto ao alegado incumprimento dos arts.º 116.º e 117.º do CPA, embora alegada na P.I., não foi apreciada na sentença recorrida, encontrando-se, nessa medida e por natureza, excluída do seu reexame;
7) Ora, constituindo o recurso, no ordenamento jurídico nacional, uma forma de obter a reanálise, por tribunal superior, da decisão proferida num determinado processo, o âmbito daquele, forçosamente, será delimitado, em primeira linha, pela decisão propriamente dita e, em segunda linha, pelas questões suscitadas nos autos;
8) Encontra-se assim inviabilizado por natureza o conhecimento de matérias/fundamentos novos, em sede de recurso, devendo ser negado conhecimento às apontadas questões que a recorrente ora pretendeu trazer aos autos;
9) No que concerne à questão relativamente à qual a recorrente pode, legítima e legalmente, suscitar a douta apreciação de V. Exas. deverá a mesma improceder;
10) Com efeito, ao invés do defendido pela recorrente e como bem decidiu a decisão em crise, não ocorreu a caducidade do regulamento publicado pelo Edital n.º 122/93, uma vez que a lei habilitante ao abrigo da qual foi aprovado (o DL 448/91), apesar de revogada, foi substituída (pelo DL 555/99), mantendo-se assim a vigência daquele, em tudo o que não contrariar a lei nova;
11) Na medida em que existe sucessão de leis habilitantes e compatibilidade entre o Regulamento da Compensação urbanística (e respectivos critérios de cálculo, constantes dos autos) e o RJUE, mantém-se aquele em vigor, até que seja substituído por outro regulamento;
12) Não resultando tal intuito, de forma inequívoca, da lei nova, a intenção do legislador não poderá ser a criação de um vazio, quer legal, quer regulamentar (esta opção, aliás, encontra-se vedada ao legislador regulamentar, pelo n.º 1, do art.º 119.º do CPA, o qual impede a revogação global de um regulamento, sem a sua simultânea substituição);
13) Assim sendo e por maioria de razão, não poderá aceitar-se que a revogação de lei habilitante implique, automaticamente, a caducidade dos regulamentos aprovados ao abrigo da mesma, a não ser que seja eliminada da ordem jurídica, sem que seja substituída por outra, ou que a competência para regulamentar, naquela matéria, seja eliminada;
14) A interpretação que se defende, e que a decisão sub judice adoptou dispõe de acolhimento doutrinal (nomeadamente, dos Profs. Marcelo Caetano e Freitas do Amaral) e jurisprudencial (entre outros, Ac. do STA, de 19.01.2005, P. 1086/04), tendo de igual modo sido adoptada em Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (v., a título de exemplo, o Parecer n.º 98/91);
15) Não tendo ocorrido, in casu, nenhuma das situações que implicam a cessação da vigência do Edital 122/93, sendo as matérias, das operações de loteamento e da compensação urbanística disciplinadas pelo RJUE, o qual, por seu turno, continua a fazer depender a liquidação desta de regulamento municipal, mantém-se aquele em vigor, em tudo o que não contrariar o RJUE e até que seja substituído por novo regulamento;
16) Sem prejuízo do exposto, quanto a toda a matéria que a recorrente suscita, pela primeira vez, nos autos e sem conceder, sempre se dirá que as suas alegações improcedem na totalidade;
17) Relativamente à alegada ineficácia do Edital 122/93, operada por efeito da suposta falta de confirmação do mesmo, nos termos do disposto no art.º 2.º do DL 177/2001, que alterou o RJUE,
18) O art.º 2.º do DL 177/2001, de 4 de Junho, prevê, em consonância com o descrito ordenamento jurídico-administrativo, a continuidade dos regulamentos em vigor, em tudo o que não for incompatível com a disciplina jurídica inserta no diploma a que respeita;
19) Ao invés do que a recorrente pretende demonstrar, não colhe provimento a invocada ineficácia dos regulamentos existentes, pelo simples decurso do tempo, pois tal situação contraria o aludido princípio da proibição de vazio regulamentar;
20) Ainda que assim não se entenda, a redacção do art. 2.º do DL n.º 177/2001, de 4 de Junho, na parte em que determina a ineficácia de regulamentos em vigor, aprovados pelos órgãos municipais competentes, em execução de lei habilitante e no exercício de poder regulamentar próprio, legal e constitucionalmente atribuído aos municípios, carece de conformidade com a Constituição da República Portuguesa, padecendo de inconstitucionalidade orgânica e devendo a sua aplicação, consequentemente, ser recusada pelos Tribunais nacionais;
21) O Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho foi aprovado e publicado, pelo Governo, no uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 1.º da Lei n.º 30-A/2000, de 20 de Dezembro, e nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 198. º da Constituição;
22) Tal autorização legislativa foi concedida pelo prazo de 120 dias (art. 30.º), contados desde a data da sua publicação (20 de Dezembro de 2000) e o DL 177/2001 foi publicado em 4 de Junho de 2001, logo, após o decurso da autorização concedida e, consequentemente, sem que o governo dispusesse já da habilitação necessária para legislar em matéria de reserva relativa de competência da Assembleia da República [cfr. ais. z) e i), do art. 165.º, da CRP], padecendo aquele diploma, globalmente, de inconstitucionalidade orgânica, o que desde já se invoca e arguiu, para todos os legais efeitos;
23) Ainda que assim não se entenda, sempre padecerá o art. 2.º daquele diploma de inconstitucionalidade orgânica, pois a mencionada Lei de autorização legislativa, nos termos da al. d), do art. 161.º, da CRP, concede ao Governo autorização para alterar o regime jurídico da urbanização e da edificação aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro (art. 1.º), determinando o sentido e a extensão da legislação a estabelecer pelo Governo (art. 2.º);
24) Em matéria de regulamentos municipais atinentes à liquidação e cobrança de taxas urbanísticas e, concretamente, quanto à compensação urbanística, a identificada Lei de autorização legislativa contém os comandos constantes das als. h) e p), sendo certo que nenhuma delas concede ao Governo poderes para impor quaisquer restrições aos regulamentos municipais em vigor ou para, de qualquer forma, condicionar a eficácia dos mesmos a qualquer actuação dos municípios;
25) De acordo com a al. b), do n.º 1, do art. 198.º, da CRP, compete ao Governo, no exercício de funções legislativas: (...) b) fazer decretos-lei em matéria de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta, acrescendo que, nos termos do n.º 2, do art. 165.º, da CRP, as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser prorrogada.
26) Ultrapassando o Decreto-lei autorizado, como se viu, os limites e a extensão que a Assembleia da república havia imprimido à autorização legislativa, relativamente à parte do art. 2.º do DL n.º 177/2001, de 4 de Junho que determina a ineficácia dos regulamentos municipais em vigor, e tratando-se de matéria excluída da competência legislativa do Governo, só pode considerar-se aquele segmento da norma organicamente inconstitucional, por violação das anteditas normas -als. z) e i), do n.º 1 e n.º 2, todos do art. 165.º, da CRP;
27) Mais, no que concerne aos regulamentos propriamente ditos, a oportunidade e eficácia dos mesmos, desde que conformes com a lei que habilita os municípios a legislar determinada matéria, sempre importará o exercício de poderes próprios, pelo Município, tanto ao nível regulamentar, quanto tributário;
28) O art. 241.º da CRP concede às autarquias locais poder regulamentar próprio, a exercer, in casu, nos limites da Constituição e da lei, mais acrescendo, o art. 238.º da CRP, que lhes concede poderes tributários, a exercer, de igual modo, nos anteditos casos e limites;
29) Perante tal enquadramento considerando que o regulamento da compensação urbanística cuja eficácia a Recorrente questiona foi aprovado pelo Município, no exercício de poder regulamentar e tributário próprios e ao abrigo de leis habilitantes que expressamente lhe atribuíram a competência para regulamentar a matéria em concreto (cfr. o DL n.º 448/91, de 6 de Janeiro e a L n.º 1/87, de 29 de Novembro), é certo que, ao tempo da definição das normas aplicáveis à liquidação, sobrevieram já novas leis habilitantes, tanto no que respeita à possibilidade de proceder à liquidação da compensação urbanística, quanto à própria lei das finanças locais;
30) Mas, é igualmente certo, a competência e habilitação dos municípios para liquidar aquela taxa permaneceu intocada, tendo sido mantida, em idênticos termos, apesar da sucessão de leis habilitantes entretanto ocorrida, como se demonstrou - realidade que dita, de forma inquestionável, a manutenção da vigência dos regulamentos em vigor, em tudo o que não forem incompatíveis com a lei nova, habilitante naquela matéria;
31) Assim sendo, só pode considerar-se que, mantendo-se tal enquadramento constitucional e legal, mantêm-se igualmente, as normas regulamentares de execução do mesmo, até que sejam substituídas por outras, pelo município, ou a habilitação deste para as regulamentar deixe de existir, o que, expressa ou implicitamente, não aconteceu.
32) Dispondo de habilitação legal para regulamentar, como é o caso, só o município pode determinar o exercício de tal direito e respectivo conteúdo, realidade que traz à colação outro princípio basilar do ordenamento constitucional português: o da separação de poderes (art. 111.º, da CRP) de acordo com o qual, consequentemente, quando um órgão recebe competência para fazer leis sobre certa matéria também só ele as pode interpretar (autenticamente), modificar, suspender ou revogar, (...) pois poder legislativo abrange todas estas faculdades, e não só a faculdade positiva originária - Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, pgs pg . 264 e ss;
33) Assim, também por esta via carece a tese da Recorrente de conformidade com a CRP e com a lei, padecendo de inconstitucionalidade, por violação do art. 241.º, da CRP;
34) Também quanto à alegada revogação, do n.º 4, do art. 44.º, do RJUE, pelo RGTAL, para além da já invocada inadmissibilidade de conhecimento mesmo, nesta sede, que se reitera, carece a Recorrente de razão.
35) Assinala-se que tal linha de argumentação contraria, em absoluto, a posição que a aqui Recorrida assumiu nos autos, porquanto sempre se referiu, desde a PI, ao n.º 4, do art. 44.º, do RJUE, como a norma cujos pressupostos não eram respeitados e, logo, determinaria a ilegalidade da liquidação. Neste momento processual, contudo, afirma que, a mesma norma, foi revogada!
36) Concretamente quanto à improcedência de tal interpretação, desconsidera a Impugnante um dos princípios essenciais da aplicação da lei, no ordenamento jurídico nacional, na medida em que o RJUE contém previsões específicas, em matéria urbanística, configurando, em matéria de urbanismo e taxas urbanísticas, lei especial, em relação ao RGTAL. Logo, face a tal constatação, impõe-se o principio da especialidade, consagrado no n.° 3, do art. 7.°, do CCivil, em cujos termos o lei gerai não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção do legislador. Não sendo determinada, pois, tal revogação, só pode concluir-se que a mesma não ocorreu;
37) Tal relação de especialidade assume relevo em matéria de compensação urbanística, que decorre de um mecanismo de perequação próprio, inerente ao fenómeno urbanístico, encontrando a sua génese associada aos loteamentos urbanos, como o que está em causa nos autos, e que veio a estender-se a outras operações urbanísticas, atento o especial (e agravado) impacto a que está associada, sobretudo quando reportada a operações com a envergadura da que aqui se encontra em causa, na sequência de cujo deferimento foi liquidada e cobrada a taxa impugnada;
38) Ademais, a enumeração contida no art. 6.º do RGTAL, ao contrário do que a Recorrente defende, é meramente exemplificativa, pelo que, respeitando a compensação urbanística os princípios que delimitam a figura da taxa, contidos, quer no art. 3.º do RGTAL, quer no art. 4.º da LGT, só pode considerar-se que a mesma consubstancia uma verdadeira taxa. Neste sentido, concluem quer a doutrina (cfr. Casalta Nabais21), quer a jurisprudência (cfr. o Acórdão do TC n.º 344/09, de 8 de Julho de 2009) nacionais;
39) Para além do que, o RJUE já sofreu alterações, tendo o legislador deixado intocada, para o que importa nesta discussão, a matéria da compensação urbanística. Concretamente, após o DL n.º 26/2010, de 30 de Março (logo, posterior à entrada em vigor do RGTAL), o RJUE continua a conter, no seu n.º 4, do art. 44.º, a compensação urbanística, nos mesmos termos que anteriormente; só pode, pois, concluir-se, que aquele regime se mantém bem como, consequentemente, a habilitação legal dos municípios, para procederem à liquidação e cobrança da mesma, o que inviabiliza a interpretação que a Recorrente defende nos autos;
40) Quanto aos vícios que a Recorrente pretende assacar ao próprio Edital 122/93, igualmente improcedem; desde logo, quanto à alegada violação do n.º 7, do art. 115º (actual 112.º) da CRP, para além de novo nos autos e, logo, inadmissível, a leitura de tal norma permite concluir que, ditando a mesma o princípio da primariedade ou precedência de lei, impondo que os regulamentos invoquem expressamente a norma que atribui a competência respectiva a qual, foi plenamente respeitado, pois o aludido Edital, de natureza regulamentar, refere expressamente o n. º 5 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro, é estabelecida a compensação urbanística, cumprindo, pois, aquela norma;
41) Relativamente à alegada violação dos arts. 116.º a 118.º, do CPA, para além de excluída do objecto da ampliação do recurso, porquanto esta visa, por natureza, o reexame de uma decisão e, aquela questão, não foi conhecida, nem decidida, na Sentença recorrida (sendo certo que a recorrente não invoca qualquer omissão de pronúncia), acresce que, quanto ao art. 116.º, o Edital 122/93 contém uma nota explicativa, junta com o mesmo aos autos e que refere a sua fundamentação jurídica e económico-financeira e, relativamente aos arts. 117.º e 118.º do CPA, conforme a redacção dos mesmos indica, carecem de legislação que os regulamente, para a sua plena vigência, pelo que, na falta da mesma e não se encontrando aqueles artigos em vigor, improcede, naturalmente, a sua invocada violação;
42) Improcedem, assim, todos os fundamentos invocados pela aqui recorrente, devendo, consequentemente, manter-se a sentença recorrida, na parte em que decidiu pela vigência do Edital 122/93, sustentando-se, no mais, o já alegado, em sede de alegações de recurso.X A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer (de fls. 1661 a 1664), no sentido da recusa de provimento do recurso.X II- Fundamentação
2.2. De facto.
A Sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade com relevo para a decisão:
a) Em 06/05/2004 foi requerido à Câmara Municipal de Lisboa, por “Jardins ………… ……….., Empreendimentos………………., S.A.”, com sede em EN……, Edifício ………i, Bloco 4, 6º, ………, na qualidade de proprietária do prédio descrito na 8ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o nº ……, descrito na matriz com o nº 2401, sito no ……………., Rua do …………, nº ….. a …, freguesia de ………, o licenciamento da operação de loteamento e das obras de urbanização (cfr. processo administrativo apenso);
b) O requerimento referido na alínea anterior deu lugar à instauração do processo nº 21/URB/2004 na Câmara Municipal de Lisboa (cfr. processo administrativo apenso);
c) O identificado processo camarário nº 21/URB/2004 foi aprovado por despacho da Sra. Vereadora Maria ……….., exarado em 25/07/2005 (cfr. ofício nº 14944/NOT/DPE/DPP/GESTURBE/2004 processo administrativo apenso);
d) No Boletim Municipal de 22/07/1997 foi publicado o Protocolo celebrado entre a Câmara Municipal de Lisboa e o INDEP-Industrias e Participações de Defesa, S.A., relativo ao prédio urbano sito em Lisboa, na Rua da …………… de guerra descrito na 8ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa sob os nºs ……….., fls. 45-v e 46 do Livro B-3 e 10914, fls. 119, do Livro B-26 inscrito na matriz predial urbana da Freguesia de ……….. sob o artigo …….º, com a área aproximada de 90.000m2 e uma superfície total de construção de cerca de 77.000m2, para o qual se pretende promover uma operação de loteamento, regulando o nº 2 da cláusula 4ª sobre o cálculo da TRIU e das compensações legais (cfr. processo administrativo apenso);
e) A informação nº 007182/DEVPI/05 da Divisão de Estudos e Valorização do Património Imobiliário, do Departamento de Património Imobiliário, datada de 18/11/2005, procedeu na sequência da aprovação do Processo de Loteamento, para além do mais, à determinação do valor da compensação urbanística, tendo obtido o valor final de € 4.792.759,40, relativo a compensação urbanística por deficit de áreas de cedência, que implica a cedência ao domínio privado municipal do Edifício da ex-Tabaqueira e da área que o contem e o envolve 6.042,80 mº2 (cfr. processo administrativo apenso)
f) Através da Proposta nº 567/2008, subscrita pelo Sr. Vereador, Manuel ………., foi proposta ao Plenário da Câmara Municipal de Lisboa a alteração da aprovação do projecto de loteamento jardins …………………, que constitui o processo nº 21/URB/2004, que aqui se dá por integralmente reproduzida (cfr. processo administrativo apenso);
g) Em reunião da Câmara Municipal de Lisboa de 16/07/2008 foi aprovada por maioria a proposta identificada na alínea anterior, nos seguintes termos «Aprovar rectificar o despacho de aprovação relativo ao loteamento da Antiga ……………… em Braço de …….., freguesia de …………, que constituiu o processo 21/URB/2004, nos termos da proposta; (Aprovada por maioria com 12 votos a favor (6PS, 3LCC, 2CPL e 1BE), 2 votos contra (PCP) e 2 abstenções (PPD/PSD))» (cfr. “Acta em minuta” no processo administrativo apenso);
h) A informação nº INF/352/DPI/DEVPI/09, datada de 31/07/2009 procedeu à analise e cálculo de compensação urbanística relativa à operação de loteamento “Jardins ……………”, que “Fundo de …………….. Fechado L…………. pretende realizar para o local denominado Fábrica ……………….., freguesia de ………., que aqui se dá por integralmente reproduzida, tendo apurado como valor de compensação final (CF) o montante de € 9.577.727,78 (CF=CVE+CVias), sendo a quantia de € 8.380.265,38 relativa a compensação para espaços verdes e utilização colectiva e Espaços para equipamentos colectivos (CVE) e a quantia de € 1.217.462,40 relativa a compensação para vias de estacionamento (CVias) (cfr. processo administrativo apenso);
i) Na liquidação da ”compensação urbanística” referida na alínea anterior, os serviços camarários consideraram que existia uma “área total de cedência em deficit para espaços verdes e para espaços para equipamentos colectivos “ de 48.255,50 m2 e uma “área total de cedência em deficit para vias de estacionamento” de 11.712,00 m2 (cfr. processo administrativo apenso);
j) Em 07/08/2009 foi exarado o despacho “Defiro” pelo Sr. Vereador …………, na informação nº 28301/INF/DPP/GESTURBE/2009, relativa ao processo nº 18/URB/2008, obras de urbanização da R. ………… (Poço ……….., 61-65 (Fabrica de …………..), freguesia de …………., em que é requerente Fundo de ……………….. L……….., aqui impugnante, que se dá por integralmente reproduzida, bem como os diversos despachos na mesma exarados, onde se propõe o deferimento do pedido relativo às obras de urbanização, constando do ponto III “Compensação Urbanística”, o seguinte: «O cálculo da compensação foi efectuada pelo D.P.I./D.E.V.P.I. através da Inf. 352/DPI/DEVPI/09 em 2009.07.31 (Reg. N. 7137/EXT/09), que apurou ser o valor da mesma estimado em € 9.577.727,78 (nove milhões, quinhentos e setenta e sete mil, setecentos e vinte e sete euros e setenta e oito cêntimos).» (cfr. 29 a 42 dos presentes autos);
k) Foi enviado o ofício nº 16447/NOT/DPP/GESTURBE/2009, datado de 14/08/2009, para notificação da impugnante do despacho de deferimento referido na alínea anterior e de que «(…) foram liquidadas as taxas nos termos dos artigos 116º e 117º do RJUE e em conformidade com o Regulamento Municipal de Taxas, no valor constante da folha de cálculo de taxas, que se junta em anexo.» (cfr. fls. 27 a 42 dos presentes autos);
l) Em 14/12/2009 a impugnante deduziu reclamação graciosa contra o acto de liquidação da “compensação urbanística”, no montante de € 9.577.727,78 (cfr. processo administrativo apenso);
m) Na sequência da apresentação da reclamação graciosa e após elaboração da informação nº 179/INF/DPP/GESTUTBE/2010 da Direcção Municipal de Gestão Urbanística de 05/01/2010, por despacho datado de 09/03/2010 do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Lisboa ……………, (DESP/8/GVPMS/10), foi determinado que o Departamento jurídico se pronuncia-se sobre o processo, a fim de se apreciar não só da reclamação como o cálculo e quantum das compensações (cfr. processo administrativo apenso);
n) Pelo Departamento Jurídico da Câmara Municipal de Lisboa foi emitido o parecer nº 042-DJ/DAJU/2010, em 09/04/2010, que colheu a concordância do Chefe de Divisão e da sua Directora, exarando esta última despacho, datado de 13/04/2010, com o seguinte teor «Concordo com o entendimento genericamente emitido no presente parecer sobre o regime das cedências e compensações urbanísticas face ao quadro normativo vigente.» (cfr. processo administrativo apenso);
o) Em 16/04/2010 foi proferido o Despacho 11/GVPMS/10 pelo Sr. Vice Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, ………………, que aqui se dá por integralmente reproduzido, em que se concluiu «a) Devem ser contabilizados como “área de cedência” os lugares para estacionamento público construídos em silo que estão aprovados no âmbito da operação de loteamento, pelo que não há deficit nessa matéria que deva ser “compensado”. // b) Para efeitos de cálculo das compensações, deve ser contabilizado o valor do “Edifício da Antiga ………………………..”. // Assim:
(i) À DNGU para notificar a reclamante, remetendo-lhe cópia deste despacho, do parecer do Departamento Jurídico e da Informação do DPI e para dar seguimento ao processo, uma vez recebida informação do DPI, infra pedida,
(ii) Ao DPI para refazer o cálculo das compensações em razão do que ora se decide e do já informado pela DMGU sobre a reclamação (vide Inf 179/INF/DPP/GESTURBE/2010, remetida ao DEVPI a coberto do oficio 112/INT/2010, de 13/1/2010), informando subsequentemente a DMGU.» (fls. 49 a 51 dos presentes autos);
p) Em 29/04/2010 foi elaborada a informação nº 11511/INF/DPP/GESTURBE/2010, com a epígrafe “informação técnica sobre as condições de aprovação, liquidação das taxas e outros encargos a que a operação de loteamento está sujeita”, que aqui se dá por integralmente reproduzida, debruçando-se o ponto 2. sobre a compensação urbanística, tendo o ponto 2.1.9. o seguinte teor «De acordo com as orientações do referido Despacho, deverá proceder-se à notificação da reclamante, remetendo-lhe cópia do mesmo, assim como do parecer do Departamento Jurídico (nº 042-DAJU/2010 de 2010/04/13) e da Informação do DPI (Inf/141/DPI/DAAPI/10 de 2010/03/25).» (cfr. fls. 243 a 251);
q) Em 10/05/2010 foi elaborada a informação nº INF/142/DPI/DEVPI/10 e a Tabela de Cálculo de Compensação Urbanística, que reformulou o cálculo da compensação urbanística relativa à operação de loteamento “jardins …………….”, nos termos do Despacho nº 11/GVPMS/10, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, onde se obteve o valor de compensação urbanística de € 8.647.773,75, propondo-se de valor de avaliação a atribuir ao “Edifício da Antiga ……………..” de € 1.590.000,00, submetendo-se a despacho superior a concordância quanto ao montante de € 7.057.773,75 (fls. 229 a 231 dos presentes autos);
r) Na citada informação nº INF/142/DPI/DEVPI/10, refere-se no ponto 2. «Recorrendo-se à fórmula prevista no Edital 122/93 e tendo sido valido a aplicação das variáveis para efeitos de cálculo (C1, C2 e VU), validação essa consagrada através da Deliberação nº 1/AM/2010 (Deliberação nº 927/CM/2009), publicada no Boletim Municipal nº 830 de 14 de Janeiro de 2010, tem-se:
2.1. As áreas de cedência em falta foram calculadas considerando os parâmetros urbanísticos indicados pela DPP, na informação nº 179/INF/GESTURBE/2010. (…)» (cfr. fls. 46 dos presentes autos);
s) O ponto 3.2. da informação nº 179/INF/DPP/GESTURBE/2010, datada de 05/01/2010, tem como epígrafe “Sobre as parcelas de terreno para infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais que, de acordo com a operação de loteamento, devam integrar o domínio público” e os pontos 3.2.1. e 3.2.2. têm o seguinte teor «3.2.1. A operação de loteamento prevê a integração de 18.263,00 m2 para vias de estacionamento e passeios:
- Área de cedência para vias – 13.546 m2
- Área de cedência para estacionamento – 280,00m2
- Área de cedência para passeios – 4.437,00 m2
3.2.2. Prevê ainda a cedência à CML de Estacionamento Público em cave, como fracção ou fracções autónomas. Este estacionamento tem 44.130 m2 e situa-se sob os lotes 1,2,3 e 4.» (cfr. processo administrativo apenso);
t) O ofício nº 1944/INT/2010, datado de 01/06/2010, foi enviado à impugnante sob registo nº RC 4172 2086 8 PT, com o seguinte teor «Serve a presente notificação para levar ao conhecimento de V.Exª do teor da informação e despacho(s), sobre o processo mencionado em epígrafe, a fim de proceder em conformidade. // Caso necessite de esclarecimentos complementares poderá proceder a marcação prévia, por telefone, através dos números 21 798 92 81, em qualquer dia útil, das 10:00h às 12:00h e dirigir-se no dia e hora marcada ao Campo Grande, nº 25, 3º, Bloco F, a fim de ser recebido. // Junta-se em anexo o(s) documentos do processo acima referido, Inf. N. 11511/INF/DPP/GESTURBE/2010 de 2010/04/29.» (fls. 252 a 253);
u) O ofício nº 12855/NOT/DPE/GESTURBE/2010, datado de 23/08/2010, foi enviado à impugnante sob registo nº RC 4176 0040 7 PT, com o seguinte teor «Nos termos e para os efeitos do artigo 89º do Código do Procedimento Administrativo, serve a presente notificação para levar ao conhecimento de V. Exa. o teor da informação e despacho(s), sobre o processo mencionado em epígrafe, a fim de proceder em conformidade. // Deverá então V. Exa. Apresentar os documentos necessários referidos na informação, ao abrigo do artº 11º/nº 4 do Decreto-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, no prazo de 10 dias.
Junta-se em anexo o(s) documentos do processo acima referido, Informação nº 21802/INF/DPP/GESTURBE/2010 (5folhas).» (cfr. fls. 254 e 255 dos presentes autos);
v) A notificação consubstanciada no oficio identificado na alínea anterior, que contem, para além do mais, a decisão final proferida no procedimento de reclamação graciosa, chegou ao conhecimento da impugnante em data não concretamente apurada (cfr. alínea c) do requerimento a fls. 262 a 263 da impugnante);
w) Em 12/11/2010 foi emitido o Alvará de Loteamento nº 02/2010 que titula a aprovação do loteamento, a que se refere o processo nº 21/URB/2004 e as respectivas obras de urbanização, a que respeita o processo nº 18/URB/2008, que aqui se dá por integralmente reproduzido (cfr. processo administrativo apenso);
x) Todas as notificações à impugnante referidas supra foram feitas para a morada “Estrada Nacional 10 – Edifico …………… Bloco 4 – 6º, ……….. ……………..”;
y) A impugnante é representada pela sua sociedade gestora “F…………-Sociedade Gestora ………………., S.A.”, com sede na Avenida ……………, nº 63, em Lisboa, conforme resulta dos cabeçalhos do requerimento de reclamação graciosa e da petição inicial que deu origem aos presentes autos (cfr. fls. 3 e processo administrativo apenso);
z) «A Câmara Municipal de Lisboa, na sua reunião de 8 de Julho de 2009, aprovou a proposta de Regulamento das Compensações Urbanísticas, decorrente da ponderação das sugestões resultantes da apreciação pública de 5 de Fevereiro que ocorreu de 5 de Fevereiro a 20 de Março de 2009.
Esta proposta foi rejeitada pela Assembleia Municipal a 15 de Setembro de 2009.
Neste contexto, está a ser ultimado o processo para ser novamente submetido aos órgãos municipais competentes.
Assim, permanece em vigor o regulamento de Cobrança da Compensação Urbanística publicado através do Edital nº 122/93 no Boletim Municipal nº 16754, de 15 de Novembro de 1993.
Para efeitos de aplicação deste regulamento, até à entrada em vigor do que o virá substituir, foi aprovada pela assembleia Municipal, em 12 de Janeiro de 2010, a Proposta 927/2009, da Câmara Municipal, da qual constam os “Critérios para o actual Cálculo de Compensações Urbanísticas – Variáveis”» (in http://ulisses.cm-lisboa.pt/data/002/0015/index.php?ml=1&x=compensl.xml);
aa) A Proposta nº 927/2009 foi aprovada por maioria na Reunião de Câmara de 16/09/2009, encerrando a final com a seguinte proposta «Propõe-se que a Câmara Municipal delibere, ao abrigo das disposições conjugadas do artigo 241º da Constituição da República Portuguesa, da alínea d) do nº 7 do artigo 64º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na redacção conferida pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, e do artigo 3º do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, aprovar e submeter à Assembleia Municipal, o seguinte entendimento:
Até à entrada em vigor do novo Regulamento das Compensações Urbanísticas, e tendo de ser aplicado o que entretanto esteja em vigor, nos exactos termos em que os serviços municipais o vêm aplicando, são de aplicar as variáveis da fórmula de cálculo (C1, C2 e VU) que constam do artigo 4º e respectivos anexos do Regulamento da TRIU, constante do DR, nº 168; II série, de 13 de Agosto de 2003, que para esse preciso e exclusivo efeito se mantém em vigor.» (in http://ulisses.cm-lisboa.pt/data/002/0015/index.php?ml=1&x=compensl.xml);
bb) Na informação nº 21838/INF/DLU/GESTURBE/2010, datada de 31/05/2012, consta, designadamente «3. De acordo com as orientações do referido Despacho, dever-se-ia então proceder ao envio à requerente dos documentos referenciados no ponto 1 da presente informação.
4. No entanto através do ofício nº 1944/INT/2010, de 01-06-2010 e respectivo registo a fls. 4108 e 4109 respectivamente, constata-se que apenas foi remetida à requerente cópia da informação nº 11511/INF/DPP/GESTURBE/2010.
(…)
7. Relativamente ao invocado no ponto 9 da citada informação, e relativa mente ao oficio nº 12855/NOT/DPE/GESTURBE/2010, a fls. 4668, apesar de não se encontrar no processo cópia ou o original do respectivo registo, da consulta efectuada ao arquivo dos nossos serviços, ingressou-se o mesmo a fls. 4668-A.
8. Da mesma consulta foi-nos possível determinar quais os documentos remetidos à requerente com o citado ofício, os quis fotocopiamos e juntámos em anexo.
9. Com efeito e para além da informação nº 21802/INF/DPP/GESTURBE/2010 referenciada no oficio foram remetidos à requerente os seguintes documentos: “ALVARÁ DE LOTEAMENTO Nº 00/2010- Minuta em elaboração- 19.Agosot.2010”; Informação nº 21145/INF/DPE/GESTURBE/2010, de 11-08-2010; INF/142/DPI/DEVPI/10, de 10-05-2010; DESP/11/GVMS/10; Liquidação da TRIU e da Compensação Urbanística; Informação nº 21246/INF/DPP/GESTURBE/2010, DE 12-08-2010 e ainda a INF/195/DPI/DEVPI/10, DE 04-08-2010.» (fls. 198 a 199 dos presentes autos);
cc) A presente impugnação foi enviada a este Tribunal por internet, via sitaf, em 15/09/2010 (cfr. sitaf).
Em sede de fundamentação da decisão da matéria de facto consignou-se:
«Factos não provados // Não se provou que o ofício identificado na aliena t) do probatório tenha sido efectivamente recebido pela impugnante. // Não se provaram outros factos com interesse para a decisão da causa. // As demais asserções da douta petição constituem conclusões de facto e/ou direito. // Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados. // Os factos provados assentam na análise crítica dos documentos e informações oficiais constantes dos autos e que não foram impugnados».
Ao abrigo do artigo 712.º/1/a), do CPC, adita-se a seguinte matéria de facto:
dd) No Diário Municipal n.º 16754, de 15.11.1993, foi publicado o Edital n.º 122/93, contendo o Regulamento de cobrança da compensação urbanística, correspondente à proposta n.º 329/93, da qual consta “Nota Explicativa”. – doc. constante do p.a.X No que respeita aos invocados erros, imprecisões e omissões na decisão da matéria de facto [conclusões 1) a 8)]
Sob o presente item, a recorrente coloca sob censura a sentença sob escrutínio, por considerar que incorreu em omissões e inexactidões, que discrimina, no que respeita ao apuramento da matéria de facto.
Vejamos.
Atendendo, por um lado, ao enquadramento jurídico da questão em apreciação nos autos decorrente do disposto nos artigos 116.º (“Taxa pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas”), n.os 1 e 2 (2) e 117.º/1(3) do Regime jurídico da Edificação e da Urbanização/RJUE, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, republicado pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, e considerando, por outro lado, que a questão controvertida incide sobre a aferição da legalidade da liquidação da taxa compensatória em exame, não se apura que dos elementos pretendidos aditar ou corrigir se extraia aprofundamento ou precisão da matéria de facto relevante na causa. Mais se refere o carácter conclusivo da matéria pretendida aditar (ponto 3), desnecessário (pontos 4) e 5)), relevo no contexto da causa da matéria a suprimir (pontos 6) e 7)). Compulsados os autos, impõe-se, todavia, aditar à alínea k), do probatório a referência de que o ofício de notificação do despacho de deferimento do pedido de licenciamento e de liquidação da taxa de compensação urbanística foi recebido pela impugnante.
Em face do exposto, e salvo o aditamento referido a inserir no local próprio, impõe-se rejeitar, nesta parte, as presentes conclusões de recurso.
A alínea k) do probatório passa a ter a redacção seguinte:
«Foi enviado e recebido pelo destinatário o ofício nº16447/NOT/DPP/GESTURBE/2009, datado de 14/08/2009, para notificação da impugnante do despacho de deferimento referido na alínea anterior e de que «(…) foram liquidadas as taxas nos termos dos artigos 116º e 117º do RJUE e em conformidade com o Regulamento Municipal de Taxas, no valor constante da folha de cálculo de taxas, que se junta em anexo.» (cfr. fls. 27 a 42 dos presentes autos)».
X
2.2. Direito.
2.2.1. Vem interposto recurso jurisdicional da sentença proferida a fls. 272/294 que julgou procedente a impugnação deduzida por “Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Lisfundo” do indeferimento parcial da reclamação graciosa referente à taxa de compensação urbanística, no montante de €9.577.727,78 e, em consequência, anulou a mesma.
2.2.2. No que respeita à invocada nulidade por excesso de pronúncia [conclusão 18)]
Sob o presente item, o Município de Lisboa, ora recorrente sustenta a nulidade da sentença, porquanto na p.i. apenas se afirmava constituir consequência do decurso do prazo de adaptação a ilegalidade da decisão da reclamação graciosa e não da liquidação, o que corporiza, sustenta, violação do disposto no artigo 661.º/1, do CPC.
Vejamos.
Nos termos dos artigos 661.º/1, e 668.º/1/e) do CPC, «[a] sentença não pode condenar em quantidade superior ou em objecto diverso do que se pedir», sobe pena de nulidade. A alegação reconduz-se à violação do princípio do dispositivo, consagrado no artigo 264.º do CPC. Nos termos do n.º 1, «[à]s partes cabe alegar os factos que integram a causa de pedir e aqueles em que se baseiem as excepções. // 2. O juiz só pode fundar a decisão nos factos alegados pelas partes, sem prejuízo do disposto nos artigos 514.º e 665.º e da consideração, mesmo oficiosa, dos factos instrumentais que resultem da instrução e discussão da causa». Às partes assiste, pois, o monopólio da alegação dos factos principais da causa. Dir-se-á que a «[a] a decisão do juiz tem de enquadrar-se nestes termos: podem aplicar-se regras diferentes desde que os factos principais sejam idênticos» (4). Estando em causa impugnação do acto de liquidação sob censura, os motivos extraídos na sentença para fundar a anulação reconduzem-se à mesma situação de facto, delimitada na p.i., e com a mesma argumentação. Ou seja, na p.i. defendeu-se a revogação do Regulamento de taxas de compensação que esteve na base da liquidação da taxa em apreço por ser desconforme com disposto no artigo 17.º do Regime Geral das taxas das autarquias locais/RGATL, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro. Na sentença acolheu-se a referida tese da revogação. A divergência entre a sentença e o petitório consiste em que na primeira toma-se por data de referência da liquidação a data do despacho que defere o licenciamento e procede ao cálculo da taxa de compensação (07.08.2009 – alínea j), do probatório), enquanto que para o impugnante o que releva é a data da notificação do despacho que recaiu sobre a reclamação graciosa interposto e que determinou o recálculo da taxa de compensação – 01.06.2010 – alínea t) do probatório. Ora, a presente discrepância não justifica a ocorrência de excesso de pronúncia, dado que a sentença se cingiu à apreciação das questões suscitadas na p.i.
Motivo porque se impõe rejeitar a questão suscitada.
2.2.3. No que respeita ao erro de julgamento quanto ao direito aplicável [conclusões 9) a 23), salvo 18)]
A recorrente censura a sentença em apelo por considerar que a mesma incorreu em erro de direito, no que concerne à aplicação do preceito do artigo 17.º do Regime Geral das taxas das autarquias locais/RGATL, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, na sua versão vigente.
Vejamos.
É o seguinte o segmento decisório da sentença recorrida:
«Dispõe o artigo 17º da citada Lei nº 53-E/2006, sob a epígrafe “Regime transitório” «As taxas para as autarquias locais actualmente existentes são revogadas no início do segundo ano financeiro subsequente à entrada em vigor da presente lei, salvo se, até esta data: a) Os regulamentos vigente forem conformes ao regime jurídico aqui disposto; // b) Os regulamentos vigentes forem alterados de acordo com o regime jurídico aqui previsto.» // A Lei nº 53-E/2006 entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2007, de acordo com o determinado no seu artigo 18º. // Por último, importa ainda considerar o disposto no nº 1 do artigo 15º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, que aprovou a Lei das Finanças Locais «Os municípios podem criar taxas nos termos do regime geral das taxas das autarquias locais.» // Ora, conforme decorre do probatório, para a realização da liquidação em crise nos autos recorreram os serviços camarários à fórmula prevista no Edital 122/93 – Regulamento de cobrança da compensação urbanística, que foi aprovado no uso de habilitação legal configurada no Dec.-Lei nº 448/91. // Alega a impugnante que o regulamento de compensações da CML de 1993 está em manifesta desconformidade com o RGTAL, por não obedecer ao princípio de legalidade estabelecido no art. 3º, nem aos princípios da equivalência jurídica e da proporcionalidade estabelecidos nos artigos 4º e 5º, nem aos requisitos substanciais enunciados no artigo 8º, nº 2. // A Câmara Municipal de Lisboa não contraria o entendimento de que o regulamento de cobrança da compensação urbanística vertido no Edital nº 122/93 não se mostra adaptado aos requisitos exigidos pelo RGTAL, porém, sustenta que sendo o momento determinante para apurar o regime legal (substantivo) aplicável à liquidação o da efectivação deste, a liquidação ocorreu antes do decurso do período transitório concedido pelo RGTAL. // Diga-se, desde já, que nesta parte não acompanhamos a Câmara Municipal de Lisboa. // Com efeito, os serviços municipais procederam à liquidação da compensação urbanística em 07/08/2009 (data deferimento obras de urbanização e cálculo da compensação urbanística; cfr. artigo 5º do Regulamento de Cobrança da Compensação urbanística/Edital nº 12/93; e, alínea j) do probatório), pelo que, em data posterior ao período transitório consagrado na Lei nº 53º-E/2006 – inicio do segundo ano financeiro subsequente a 01/01/2007 (entrada em vigor da citada lei). // Sendo certo que, nem o Regulamento publicado através do Edital nº 122/93 se mostra conforme o regime jurídico consagrado no RGTAL, nem foi alterado de acordo com o regime jurídico ali previsto, até ao início do segundo ano financeiro subsequente à entrada em vigor da Lei 53-E/2006, nem até à data de 07/08/2009 (data da liquidação). // (…) // Resulta dos autos que o Município de Lisboa não deu cumprimento ao disposto na Lei nº 53-E/2006, não observando o Edital nº 122/93, os requisitos exigidos por lei para fundamentar a liquidação e cobrança da compensação urbanística dos autos. // Como bem refere o Digno Magistrado do Ministério Público no seu douto parecer de fls. 180 a 182 «Ora, se na data da liquidação ainda não for alterado o regulamento que corporiza o Edital nº 122/93, de modo a adequar o regime aos princípios consignados naquela Lei, nos termos do mencionado artigo 17º, afigura-se que terá razão a impugnante no sentido de que tal Edital se encontra revogado pela citada lei na data da liquidação, pelo que o ato de liquidação padece de ilegalidade, por revogação da norma que o fundamenta.». // 4. Conclusões // Pelo exposto, o nosso parecer, salvo o devido respeito por opinião contrária, é no sentido de a presente impugnação ser procedente, com o invocado fundamento de revogação do Edital nº 122/93, pelo artigo 17º, alínea b) da Lei nº 53-E/2006, de 29/12 (Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais), norma ao abrigo da qual foi liquidada a taxa impugnada.» // Nesta conformidade, importa concluir que o Regulamento utilizado na liquidação da compensação urbanística em crise mostra-se desconforme ao regime jurídico previsto na Lei nº 53ºE/2006, por não observar os requisitos previstos para os regulamentos relativos a taxas municipais exigidos pelo RGTAL. // Face ao supra exposto, por o Regulamento de Cobrança da Compensação Urbanística publicado através do Edital nº 122/92, se mostrar revogado pelo artigo 17º, alínea b) da Lei nº 55-E/2006, de 29/12 (RGTAL), faz enfermar a liquidação sub judice de ilegalidade, não podendo esta, consequentemente, manter-se na ordem jurídica. // Na procedência do referido vício, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas, de acordo com o preceituado no artigo 660º, nº2 do C.P.C.».
Vejamos.
Antes de apreciarmos os fundamentos do recurso, nesta parte, importa apurar a data da liquidação da taxa de compensação em referência. Na tese do Município recorrente, a mesma coincide com o despacho que aceitou as obras de urbanização e procedeu à liquidação das taxas de compensação por défice de cedências ao domínio público, ou seja, 07.08.2009. Na tese do impugnante/recorrida, a referida data coincide com o momento da tomada da decisão que acolhe a reclamação graciosa e ordena a correcção do cálculo e quantum da taxa de compensação – 16.04.2010 - alínea o) da matéria de facto.
Recorde-se que está em causa a liquidação da taxa de compensação por défice de cedências para o domínio público municipal, situação prevista e regulada no preceito do artigo 44.º/4 (5), do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, versão conferida pela Lei n.º 60/2007, de 04.09- RJUE. A taxa foi liquidada de harmonia com o disposto no Regulamento de Cobrança de Compensação Urbanística, publicado pelo Edital n.º 122/93, publicado no Boletim Municipal n.º 16754, de 15.11.1993, junto aos autos.
O momento relevante para aferir da data da liquidação da taxa compensatória em exame é o correspondente ao despacho de 07.08.2009, pelas razões seguintes:
a) Decorre do regime legal dos artigos 116.º e 117.º do RJUE que o momento do completamento do facto tributário corresponde ao do deferimento do licenciamento, isto é, da aceitação das obras de urbanização, de quantificação dos encargos a liquidar pelo loteador e da consequente determinação da emissão do título de loteamento (Alvará), dado que, neste momento constitui-se na esfera jurídica do beneficiário do acto autorizativo o direito a efectuar a operação urbanística pretendida;
b) Com a aprovação do projecto de loteamento e aceitação das obras de urbanização e a determinação dos demais encargos e ónus que recaem sobre proprietário e-ou sobre o loteador, consuma-se o sinalagma, presente na imposição da taxa, dado que à atribuição ao beneficiário do direito de efectuar a operação urbanística corresponde, de forma concomitante, a determinação concreta dos ónus e o quantitativo dos encargos a que o Município, enquanto representante da colectividade e garante do interesse público do urbanismo tem direito a receber; recorde-se que a internalização do impacto urbanístico da operação de loteamento cabe ao Município; sendo com base na referida atribuição que se justifica o regime das cedências para o domínio público a cargo do proprietário do terreno e-ou loteador, bem como das taxas de compensação urbanística, como sucedâneo da referida obrigação, para os casos em que esta não se pode concretizar em razão das circunstâncias da própria operação urbanística;
c) Mais se refere que a correcção da liquidação das referidas taxas em sede de deferimento parcial da reclamação graciosa não preclude a asserção de que o momento relevante é o da aceitação das obras de urbanização e demais encargos e consequente determinação da emissão do alvará de loteamento, pois que o acto posterior de correcção da liquidação consubstancia acto rectificativo da liquidação originária, a única que consubstancia verdadeira liquidação da taxa de compensação, dado que através da sua emanação a administração certificou a verificação dos pressupostos do facto tributário do ponto de vista subjectivo e objectivo, e fixou o quantitativo da obrigação tributária; donde se impõe rejeitar a tese, propugnada pela impugnante, de que o momento relevante da liquidação da taxa corresponderia ao do deferimento da reclamação graciosa e consequente recálculo da mesma, pois se trata de mera rectificação do acto que certificou os elementos objectivos e subjectivos do facto tributário, proferido em 07.08.2009.
d) Por outras palavras, dir-se-á que «Para efeitos do cômputo do prazo de caducidade do direito de liquidação de tributos, a existência de uma “liquidação corrigida”, ou seja, de uma liquidação em que os serviços competentes da administração tributária/at procedem à correção de anterior ato da mesma natureza, por exemplo, por efeito de deferimento parcial de reclamação graciosa ou de exclusiva anulação de impostos juros compensatórios, não releva para se assumir a eventual ultrapassagem do mesmo, porque o momento a atender deve ser o da emissão da liquidação inicial e não a data daquela que a corrija» [Ac. TCAS, de 03.07.2012, P. 04076/10; no mesmo sentido, V. Ac. TCAS, de 25.11.2009, P. 02981/09].
e) Por outras palavras, ainda, «[o] facto tributário da TRIU só opera, pois, com a emissão do alvará de licença de construção, momento em que, simultaneamente, surge para o respectivo titular, por um lado, o direito a construir, de acordo com o projecto licenciado e titulado e, por outro lado, o dever de compensar o município, pela re-adequação das infra-estruturas urbanísticas, pelo mesmo motivadas. // No facto tributário subjacente à TRIU não há qualquer influência do momento em que é impulsionado o licenciamento, o qual determina as normas urbanísticas a que o mesmo deverá obedecer e, consequentemente, delimita as condições definidas para o licenciamento, no âmbito do procedimento correspondente, mas é independente do momento em que opera aquele facto e se verifica a correspondente obrigação tributária, o da emissão do alvará de construção, sem que em tal interpretação exista qualquer retroactividade, mas apenas a aplicação das normas em vigor aquando da verificação do facto tributário» [Ac. do TCAS, de P. 3609/09].
Atendendo à data da liquidação da taxa em referência, o regime aplicável é o que decorre do disposto no regime geral das taxas das autarquias locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro [RGTAL]. No entanto, importa apurar a redacção pertinente do mesmo.
Nos termos do artigo 17.º (“Regime transitório”) do RGTAL, «As taxas para as autarquias locais actualmente existentes são revogadas no início do segundo ano financeiro subsequente à entrada em vigor da presente lei, salvo se, até esta data: // a) Os regulamentos vigentes forem conformes ao regime jurídico aqui disposto; // b) Os regulamentos vigentes forem alterados de acordo com o regime jurídico aqui previsto».
A Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2009, no artigo 53.º, procedeu à alteração do preceito do artigo 17.º citado. Introduziu a alteração seguinte: «Artigo 17.º [...] // As taxas para as autarquias locais actualmente existentes são revogadas no início do 3.º ano financeiro subsequente à entrada em vigor da presente lei, salvo se, até esta data: // a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . // b) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ».
Por seu turno, a Lei n.º 117/2009, de 29 de Dezembro, procedeu a nova alteração ao preceito em exame, nos termos seguintes: «É alterado o artigo 17.º da Lei n.º 53 -E/2006, de 29 de Dezembro, que passa a ter a seguinte redacção: «Artigo 17.º [...] As taxas para as autarquias locais actualmente existentes são revogadas no dia 30 de Abril de 2010, salvo se, até esta data: // a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . // b) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ».
O recorrente sustenta, em síntese, que: i) o momento determinante da liquidação da compensação urbanística corresponde ao do deferimento do licenciamento a que a mesma está associada, ou seja o dia 07.08.2009; ii) que o prazo de adaptação referido no artigo 17.º do RGTAL foi alargado, primeiro pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2009 e depois, pela Lei n.º 117/2009, de 29 de Dezembro; iii) que o referido prazo foi alargado até ao dia 30 de Abril de 2010; iv) considerando que a data da liquidação é de 07.08.2009, forçoso se torna concluir que, aquando da verificação da referida liquidação, o prazo mencionado não se mostra exaurido.
Vejamos.
Está em causa a liquidação de taxas devidas por alegado défice de cedências para o domínio público, referidas como compensações urbanísticas, cujo regime decorre do disposto no artigo 44.º do Regime jurídico da Edificação e da Urbanização, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, republicado pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, concretizado pelo Regulamento de cobrança da compensação urbanística, vertido no Edital n.º 122/92, publicado no Diário Municipal n.º 16754, de 15.11.1993.
Estatui o artigo 44.º do RJUE (“Cedências”), n.º 4 «Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal». Nos termos do n.º 5, «O proprietário e demais titulares de direitos reais sobre prédio a sujeitar a qualquer operação urbanística que nos termos de regulamento municipal seja considerada como de impacte relevante ficam também sujeitos às cedências e compensações previstas para as operações de loteamento».
As cedências dominiais referidas constituem um ónus do titular do direito real sobre o prédio a lotear como contrapartida para o impacto da operação. «Trata-se de ceder gratuitamente parcelas – não necessariamente do imóvel a lotear – mas que permitam implantar espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva (escolas, unidades de saúde, quartéis de bombeiros, centros desportivos, locais de culto) e infra-estruturas (arruamentos, pontes, viadutos, redes públicas de abastecimento domiciliário) que, de algum modo, contribuam para a qualidade da zona envolvente do local da operação ou, pelo menos, para corrigir assimetrias verificadas no mesmo aglomerado urbano» (6). Mais se refere que «a cedência importa a afectação automática ao domínio público municipal (art.º 44.º, n.º 3), com a consequente inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade próprias do estatuto dominial» e que «[o] efeito translativo e a dominialização produzem-se ipso jure com a emissão do alvará, à semelhança do que já se previa no artigo 16.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro)» (7). De referir ainda que «[a]s cedências podem, no entanto, mostrar-se objectivamente inúteis ou impossíveis, nomeadamente, por não carecer a área de novos espaços para utilização pública ou mostrar-se inviável a sua concretização. Ainda assim, por imperativo de igualdade na repartição dos recursos públicos, haverá lugar ao pagamento de uma compensação em numerário ou em espécie (vg. parcelas ou lotes de terreno do próprio imóvel ou em outro local do município)» (8). Por outras palavras, «…a figura das compensações não é senão um mecanismo de reposição da igualdade entre, por um lado, os administrados, in casu entre aqueles que são onerados com cedências ou com a previsão de áreas que se mantêm na titularidade privada e, por outro lado, aqueles que não são onerados com qualquer uma destas imposições, ligando-se, assim, tais compensações, não ao facto de haver (ou não) cedências para o domínio público municipal, mas ao facto de se mostrarem respeitados os parâmetros de dimensionamento aplicáveis na área» [Ac. do STA, de 12.11.2008, P. 0854/07].
Em face dos elementos colhidos dos autos, verifica-se que assiste razão à recorrente, pelo que a sentença recorrida incorreu em erro de direito, ou seja, considerando que a data da liquidação é de 07.08.2009, forçoso se torna concluir que, aquando da verificação da referida liquidação, o prazo previsto no artigo 17.º do RGTAL não se mostra exaurido.
Em face do exposto, a sentença recorrida deve ser revogada, não podendo manter-se, nesta parte, na ordem jurídica.
2.3. No que respeita ao requerimento de ampliação do objecto do recurso deduzido pelo recorrido.
Em sede de contra-alegações, o recorrido deduziu requerimento de ampliação do objecto do recurso, ao abrigo do disposto no artigo 684.º-A/1, do CPC. Nos termos do preceito, «[n]o caso de pluralidade de fundamentos da acção ou da defesa, o tribunal de recurso conhecerá do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o requeira, mesmo a título subsidiário, na respectiva alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação».
No referido requerimento, o recorrido suscita, como fundamento da sua intenção impugnatória, as questões seguintes: 1) Violação do princípio da legalidade tributária, por inexistência de norma tributária válida e em vigor prevendo a compensação; // i) caducidade do Edital 122/93, por revogação do Decreto-Lei 448/91 (anterior regime legal dos loteamentos urbanos); // ii) Revogação do art.º 44.º/4, do RJUE pelo RGTAL; // iii) Ilegalidade do Edital 122/93, enquanto acto regulamentar municipal (não indicação da competência subjectiva e objectiva, ausência de nota justificativa e ausência de discussão pública).
2.3.1. Da alegada caducidade do Regulamento de compensações, publicitado pelo Edital 122/93
No que se reporta ao presente item, o recorrido sustenta a tese de que a revogação da norma habilitante (o artigo 16.º/5, do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, por parte do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que aprovou o Regime jurídico da Urbanização e Edificação – RJUE, implica a caducidade do regulamento municipal na base do qual foi liquidada a taxa de compensação em exame. A este propósito cumpre referir que «[a] vigência do regulamento pode cessar por revogação, caducidade ou declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. A revogação pode operar em virtude da superveniência de um outro regulamento de categoria idêntica ou superior, bem como de um acto jurídico hierarquicamente superior, nomeadamente uma lei, que com ele sejam incompatíveis. A caducidade decorre da superveniência de qualquer facto de que dependa a vigência do regulamento, particularmente a cessação de vigência da lei habilitante da sua emissão ou o decurso do prazo pelo qual o regulamento, por disposição própria ou da lei regulamentada, estava destinado a vigorar» (9). Não se enquadra em nenhuma das situações elencadas o regulamento de cobrança das taxas de compensação em apreço. O mesmo é emanado no quadro do disposto no artigo 241.º da CRP (10) e dos artigos 3.º/2/c) e 15.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro. Seja atendendo aos poderes que corporiza, seja atendendo à matéria que regula, constitui um regulamento independente, na medida em que regula a matéria sobre que versa de forma inovatória. Para além de independente é também um regulamento autónomo dado que é aprovado por um órgão de uma pessoa colectiva pública que integra a administração autónoma. Donde decorre que a relação entre o regulamento assim caracterizado e a lei não é uma relação de complementaridade ou execução, pelo que a revogação da lei na base da qual for emanado não tem como consequência a cessação de vigência do mesmo, dado que a sua força preceptiva não depende da norma do artigo 16.º/5, do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, ou da norma do artigo 44.º/4, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, depende antes das competências próprias do Município, sem prejuízo do valor paramétrico das normas legais em causa. Outra questão consiste em saber se o regulamento é conforme ao parâmetro de juridicidade que lhe é aplicável. Tal como se consigna na sentença recorrida, o regulamento vertido no Edital 122/93, aprovado ao abrigo do Dec.-Lei nº 448/91, não contraria o regime que lhe sucedeu, previsto no Dec-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, antes são até semelhantes e, conforme se viu supra, a taxa de compensação urbanística continuou a ser prevista na lei e os Municípios continuaram a ter competência para regular tal matéria.
Em síntese, não havendo quaisquer incompatibilidades entre a norma jurídica paramétrica e o regulamento em causa e consubstanciando o mencionando regulamento o resultado do exercício de um poder tributário e normativo próprio dos municípios (o poder criar e de cobrar taxas municipais, nos termos dos artigos 10.º/c) e 15.º da Lei da Finanças Locais, vigente à data – Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro), não se vê como acompanhar a tese da caducidade ou da inexistência do regulamento de cobrança de taxas de compensação, em função da sucessão de normas legais de referência.
Termos em que se impõe julgar improcedente a presente motivação da impugnação.
2.3.2. Dos alegados vícios que inquinam o Edital n.º 122/93.
O recorrido pugna pela ilegalidade do acto de liquidação em exame com base em vícios que identifica, concretamente, está em causa a asserção que sustenta a ilegalidade do Edital 122/93, enquanto acto regulamentar municipal por não indicação da competência subjectiva e objectiva, por um lado, e a falta de nota justificativa e de discussão pública, por outro lado.
No que respeita à invocação de requisitos subjectivos e objectivos de competência a mesma corresponde a questão nova de que não cumpre em sede de recurso jurisdicional conhecer.
No que tange às questões relativas à falta de nota de justificativa e à falta de discussão pública prévia da aprovação, cumpre referir nos termos seguintes.
Estão em causa as normas dos artigos 116.º (“Projecto de regulamento”), 117.º (“Audiência dos interessados”) e 118.º (“Apreciação pública”) do CPA. O primeiro determina que «Todo o projecto de regulamento é acompanhado de uma nota justificativa fundamentada». O segundo prescreve que «Tratando-se de regulamento que imponha deveres, sujeições ou encargos, e quando a isso não se oponham razões de interesse público, as quais serão sempre fundamentadas, o órgão com competência regulamentar deve ouvir, em regra, sobre o respectivo projecto, nos termos definidos em legislação própria, as entidades representativas dos interesses próprios, caso existam. // 2. No preâmbulo do regulamento far-se-á menção das entidades ouvidas». No terceiro consigna-se que «1. Sem prejuízo do disposto no artigo anterior e quando a natureza da matéria o permita, o órgão competente deve, em regra, nos termos a definir na legislação referida no artigo anterior, submeter a apreciação pública, para recolha de sugestões, o projecto de regulamento, o qual será, para o efeito, publicado na 2.ª série do Diário da República ou no jornal oficial da entidade em causa»
No que respeita à nota justificativa, compulsados os autos, verifica-se que a mesma consta do referido regulamento.
No que se refere à alegada preterição das formalidades legais da audição dos interessados e da apreciação/discussão pública, de referir que as normas dos artigos 117.º e 118.º do CPA constituem normas legais não exequíveis por si mesmas, dado que ambas dependem da publicação de “legislação própria", isto é, dependem da concretização legislativa apropriada. Neste sentido, pronunciou-se o STA, no Acórdão de 02.07.2002, P. 0519/02 (11).
A questão que se suscita consiste, pois, em saber se existe legislação própria no caso em exame.
Na vigência do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, o artigo 68.º-B (“Regulamentos Municipais”) [introduzido pela Lei n.º 26/96, de 1 de Agosto], determinava o seguinte: «1 - Os regulamentos municipais que tenham por objecto a fixação de regras relativas à construção, fiscalização e taxas de operações de loteamento e de obras de urbanização, com excepção dos previstos no Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março, são obrigatoriamente submetidos a inquérito público, pelo prazo de 30 dias, antes da sua aprovação pelos órgãos municipais competentes. // 2 - Os regulamentos a que se refere o n.º 1 são publicados no Diário da República.»
Na vigência do RJUE, determina o artigo 3.º (“Regulamentos”) do diploma o seguinte: «1 - No exercício do seu poder regulamentar próprio, os municípios aprovam regulamentos municipais de urbanização e ou de edificação, bem como regulamentos relativos ao lançamento e liquidação das taxas e prestação de caução que, nos termos da lei, sejam devidas pela realização de operações urbanísticas. // 2 - Os regulamentos previstos no número anterior devem ter como objectivo a concretização e execução do presente diploma, não podendo contrariar o nele disposto, e devem fixar os montantes das taxas a cobrar nos casos de admissão de comunicação prévia e de deferimento tácito, não podendo estes valores exceder os previstos para o licenciamento ou acto expresso. // 3 - Os projectos dos regulamentos referidos no n.º 1 são submetidos a discussão pública, por prazo não inferior a 30 dias, antes da sua aprovação pelos órgãos municipais. // 4 - Os regulamentos referidos no n.º 1 são objecto de publicação na 2.ª série do Diário da República, sem prejuízo das demais formas de publicidade previstas na lei».
O Edital n.º 122/92, foi publicado no Diário Municipal n.º 16754, de 15.11.1993. Na data da aprovação do Edital a norma que impunha a realização de discussão pública ainda não estava em vigor. Não havendo, na data da publicação do referido Edital, norma que impusesse a realização da referida formalidade, não se oferece válida a invocação do regime posterior à publicação do regulamento municipal em causa tendo em vista a declaração da sua invalidade.
Termos em que se impõe julgar improcedente a presente imputação.
2.3.3. No que respeita à asserção de que o preceito do artigo 44.º/4, do RJUE e-ou o Regulamento Municipal de cobrança de taxa de compensação, publicitado pelo Edital 122/93, foram revogados pelo regime vertido no RGTAL
Na tese do recorrido, as normas legais e regulamentares que prevêem as taxas de compensação pelo défice de cedências para o domínio público municipal contrariam o regime vertido no regime geral das taxas das autarquias locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro [RGTAL], pelo não havendo neste último diploma norma que preveja a figura da “taxa de compensação”, impor-se-ia concluir pela derrogação dos normativos citados.
Vejamos.
Estão em causa os preceitos do artigo 3.º (“Taxas das autarquias locais), do artigo 4.º (“Princípio da equivalência jurídica”), artigo 6.º (“Incidência objectiva”) do RGTAL.
Na tese do recorrido, a instituição da “taxa de compensação” extravasa o âmbito de incidência objectiva, escapa ao conceito de taxa e é alheia ao nexo de correspectividade.
As cedências para o domínio público ou as taxas de compensação na sua falta enquadram-se no procedimento de licenciamento de uma operação urbanística designada loteamento. É que
«[c]om a emissão do alvará de loteamento, o Município coloca na disponibilidade do titular de tal alvará a possibilidade de aproveitamento do que vai implicado na respectiva operação urbanística, dessa forma se encontrando justificação para a cobrança das respectivas taxas» [Ac. do STA, de 05.06.2013, P. 0876/12].
Nos termos do artigo 2.º/al i), do RJUE, as «Operações de loteamento» são definidas como «as acções que tenham por objecto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento». O loteamento consiste na divisão de um ou vários prédios em lotes tendo em vista a construção urbana. A operação de loteamento implica sempre um impacto no urbanismo e no ambiente da zona implicada. Daí que o legislador imponha condições ao licenciamento da operação em referência, como sejam: a) a execução de obras de urbanização (arts.º 53.º e segs. do RJUE); b) as cedências para o domínio público (art.º 44.º/1, do RJUE); c) a adstrição de certas áreas privadas ao uso colectivo (artigo 43.º do RJUE); d) o pagamento de compensações, em numerário ou em espécie, a definir por regulamento municipal (art.º 44.º/4, do RJUE). Por outras palavras, o impacto urbanístico causado pela concessão ao loteador do direito à edificabilidade associado à operação de loteamento e titulado pelo respectivo alvará, seja nos espaços verdes e equipamentos colectivos, seja no parqueamento automóvel é tal que a função de preservação das infra-estruturas urbanísticas ou de preservação dos equipamentos colectivos, que incumbe à autarquia municipal assegurar tem de ser ressarcida ou compensada. Donde que se justifique a cobrança da taxa em exame, a qual, como resulta da respectiva nota discriminativa (alíneas h) a j), do probatório), tem em vista compensar (na falta de cedências para o domínio público, por não serem possíveis ou úteis desde já), as áreas em défice, no plano dos espaços verdes, dos equipamentos colectivos e do estacionamento que a edificação implicada pelo loteamento origina. Nesta medida, existe nexo de correspectividade entre a emissão do alvará que permite à recorrida o aproveitamento das faculdades edificatórias permitidas pelo licenciamento do loteamento, com o inerente impacto urbanístico do mesmo e a cobrança de taxas de compensação pelos défices de cedências tendo em vista a implantação, mas também, a manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas (artigo 6.º/1/a), do RGTAL); as referidas quantias correspondem a taxas urbanísticas cobradas em função do serviço prestado pelo Município de preservação dos níveis adequados de urbanização e de ambiente urbanístico (artigo 3.º do RGTAL); tais quantitativos são apurados em função da edificabilidade e dos níveis de equipamentos colectivos, espaços verdes e parqueamentos que a operação torna exigível (alíneas h) a j), do probatório); tais montantes têm em conta as cedências e áreas destinadas a equipamentos colectivos cuja satisfação constitui obrigação do loteador (alíneas m) a p) do probatório). Em função das necessidades apuradas, por um lado e das prestações assumidas pelo loteador por outro lado, e mantendo-se incólumes, na medida discriminada no acto de liquidação as primeiras, impõe-se a cobrança da taxa de compensação, tendo em vista ressarcir o Município pelos serviços que é chamado a prestar, em consequência da edificação em causa. Deste modo, existe nexo de correspectividade entre as faculdades edificatórias permitidas pelo alvará de loteamento e a cobrança da taxa de compensação pelos serviços municipais que garantem o urbanismo sem os quais não é possível materializar as referidas faculdades edificatórias consentidas pelo alvará.
Em face do exposto não existe contradição entre o regime constante do RGTAL e o regime vertido no RJUE ou no Regulamento Municipal de cobrança de taxa de compensação, publicitado pelo Edital 122/93.
Termos em que se impõe julgar improcedente a presente imputação.
DISPOSITIVO Face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da secção de contencioso tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em, concedendo provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, apreciando o requerimento de ampliação do objecto do recurso, julgar a improcedente a impugnação, mantendo o acto tributário impugnado.
Custas pelo recorrido, em ambas as instâncias.
Registe.
Notifique.
(Jorge Cortês - Relator)
(Pereira Gameiro-1º. Adjunto)
(Joaquim Condesso -2º. Adjunto)
(1) Em Lisboa, Plano Director Municipal de Lisboa (como resulta já dos autos, o publicado no Diário da República, Série I-B, de 29 de Setembro de 1994), nos termos do art. 43.º do RJUE;
(2) «1 - A emissão dos alvarás de licença e de autorização de utilização e a admissão de comunicação prévia previstas no presente diploma estão sujeitas ao pagamento das taxas a que se refere a alínea b) do artigo 6.º do Decreto –Lei n.º 53 -E/2006, de 29 de Janeiro. // 2 - A emissão do alvará de licença e a admissão de comunicação prévia de loteamento estão sujeitas ao pagamento das taxas a que se refere a alínea a) do artigo 6.º do Decreto -Lei n.º 53 -E/2006, de 29 de Janeiro».
(3) «1 - O presidente da câmara municipal, com o deferimento do pedido de licenciamento, procede à liquidação das taxas, em conformidade com o regulamento aprovado pela assembleia municipal».
(4) Mariana França Gouveia, A causa de pedir na acção declarativa, Almedina, 2004, p. 387.
(5) «4 -Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal».
(6) André Folque, Curso de Direito de Urbanização e da Edificação, Coimbra Editora, 2007, p. 50.
(7) André Folque, Curso de Direito de Urbanização e da Edificação, Coimbra Editora, 2007, p. 50.
(8) André Folque, Curso de Direito de Urbanização e da Edificação, Coimbra Editora, 2007, p. 50.
(9) Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.º Ed, pp. 271/272.
(10) «As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder de tutela»
(11) «I - A audiência prévia dos interessados ou entidades representativas dos interesses que previsivelmente sejam afectados por um regulamento bem como a sujeição do respectivo projecto a apreciação pública, previstas pelos artigos 116.º e 117.º do CPA não foram regulamentados em termos gerais, apesar de essa regulamentação estar prevista nas citadas normas, pelo que não são imediatamente exequíveis e o regulamento aprovado sem aquelas audiência e apreciação não sofre de vício invalidante, podendo ainda afirmar-se que a inaplicação dos citados preceitos não ofende a garantia constitucional da tutela judicial efectiva dos artºs 20º nº 1 e 268º n º4. // II - Já quanto à garantia decorrente da obrigatoriedade de o regulamento ser acompanhado de uma nota justificativa fundamentada desde o momento em que o respectivo projecto é sujeito a apreciação e aprovação pelo competente órgão da Administração - artº 116º do CPA, exigência que é aplicável sem necessidade de norma regulamentar e cuja falta gera vício de forma invalidante, por omissão de formalidade essencial, sempre se impõe uma interpretação conforme às mencionadas normas constitucionais». |
