Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	04656/08

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	02/07/2013

Relator:	PAULO PEREIRA GOUVEIA

Descritores:	SEF, AJUDAS DE CUSTO, LOCALIDADE

Sumário:	1.O servidor do Estado tem direito a ajudas de custo se tiver de se deslocar mais de 5 km além da localidade onde presta o serviço. 2. Essa localidade é o centro da atividade funcional dentro do município, considerando-se que a atividade funcional é exercida na localidade onde estão sediados os serviços aos quais estão adstritos os funcionários, onde têm de comparecer no início do período de trabalho e onde é controlada a sua assiduidade.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO
O presente recurso vem interposto por EDITE ……………….. E OUTROS.
· EDITE ………………………. E OUTROS 13 INSPECTORES-ADJUNTOS do SEF intentaram no T.A.C. de Sintra Acção Administrativa Especial contra
· MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA.
Pediram ao tribunal da 1ª instância o seguinte (num rigor muito frágil, pois correram o risco de se considerar que não estavam a impugnar nenhum ato administrativo, confundindo os arts. 66º ss do CPTA com o art. 37º):
-Reconhecimento aos Autores do direito ao abono de ajudas de custo de acordo com o preceituado no DL n° 106/98 de 24 de Abril, em face de diversos indeferimentos verificados.
Por acórdão de 27-6-08 (cujo relatório é estranhamente muito maior do que a fundamentação de direito), o referido tribunal decidiu:
-Não se reconhecer aos Autores o direito ao recebimento a Abono de Ajudas de Custo nas deslocações realizadas no interior da área metropolitana de Lisboa, com excepção dos municípios de Setúbal e Sesimbra.
*
Inconformados, os autores recorrem para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões inutilmente longas:
1. Vem a douta sentença recorrida julgar improcedente a acção administrativa especial em que os Autores ora Recorrentes, requerem que lhes seja reconhecido o direito de abonos de ajudas de custo de acordo com o preceituado no Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril (1),
2. Com efeito, considerou o Mmo. Juiz do Tribunal a quo que "Na realidade, só haverá direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para alem de 5 km do domicilio necessário, o qual, em face do referido, terá como ponto de partida, a área metropolitana de Lisboa, com as excepções expressamente referidas."
3. Sendo certo que, como forma de fundamentação invoca que "Com efeito, a esteira interpretativa que acompanha a apreensão do sentido literal da norma do artigo 2° do Decreto-Lei n. ° 106/98, de 24 de Abril (regime jurídico do abono de ajudas de custo), terá de ser articulada com os elementos lógicos, de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.";
4. E continua: "Atento ao elemento sistemático há que conexionar o artigo 2° do Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril (2), com as disposições legais que regulam problemas normativos paralelos, designadamente o art. 2°, alínea i) do Despacho Normativo n.° 40/2003, de 26 de Setembro (3), alterado pelo Despacho Normativo n.° 18/2006, de 21 de Novembro (?(4)). Importa pois interpretar a norma do artigo 2° do Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril, no ordenamento global assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico. Também há que atender ao elemento teleológico visado pelo legislador que ao emitir a norma do art. 2° do Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril, tendeu a atribuir ajudas de custo para compensar o funcionário, deslocado do seu local habitual de trabalho, por despesas anormais que essa deslocação lhe acarreta e que não teria se não fosse essa deslocação."
5. E conclui o Tribunal a quo que "Em face do referido não se mostra susceptível de proceder o entendimento adoptado pelos Autores, na medida que o referido despacho normativo (n.° 40/2003, na redacção do DN n.° 8/2006) identifica de modo manifesto "localidade" face à situação dos funcionários aqui Autores, como "área metropolitana de Lisboa", o que condicionará necessariamente a interpretação a dar ao DL n.° 106/98, para efeitos de atribuição de ajudas de custo."
6. Sucede porém que, salvo o devido respeito e melhor opinião, os fundamentos apresentados na douta sentença não se nos afiguram sustentáveis, sendo que o Tribunal a quo limitou-se a reproduzir ispsis verbis o entendimento sufragado pelos Réus, sem sequer se pronunciar relativamente às questões suscitadas pelos ora Recorrentes, se não vejamos,
7. Para melhor compreender a posição defendida pelos ora Recorrentes e os erros de julgamento e vícios da douta sentença recorrida, diremos que: A ora Recorrente Anabela ……….. encontra-se colocada naDelegação Regional de Cascais do SEF, realizando frequentemente deslocações a localidades fora do seu domicílio necessário, em trabalho e, portanto, no interesse do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras; o mesmo se verificando relativamente aos restantes Recorrentes que, estando colocados no Departamento de Investigação da Direcção Central de Investigação, Pesquisa e Análise de Informação do SEF, também realizam, com frequência, deslocações em serviço a outras localidades;
8. Com efeito, e a mero título de exemplo, a Inspectora-Adjunta Edite …………. apresentou deslocações, no mês de Fevereiro, nos dias 6 e 13 a Beja, 26 a Loures e 16, 22, 27 e 28 a Sintra e no mês de Junho, nos dias 25 e 29, a Cascais;
9. Assim como o Inspector-Adjunto Carlos ………. apresentou, no mês de Fevereiro, deslocações nos dias 8, 16, 19, 21, 23 e 27 a Sintra, no dia 26 a Loures e no mês de junho, nos dias 25 e 29, a Cascais;
10. Também, por exemplo, o Inspector-Adjunto Principal Orlando …………. apresentou, em Fevereiro, deslocações a Beja no dia 6 e a Sintra nos dias 19, 23 e 28;
11. Assim como, no mesmo mês, a Inspectora-Adjunta Celmira ……….. realizou deslocações a Sintra, nos dias 15, 16, 21, 22, 26 e 28;
12. Tendo também a Inspectora-Adjunta Lara ……….. efectuado deslocações a Sintra nos dias 26 e 28 de Fevereiro;
13. Assim como, durante o mês de Março de 2007, a Inspectora-Adjunta Anabela …….. apresentou, nos dias 7 e 26, deslocações a Alcoentre e, nos dias 15 e 16, a Oeiras;
14. O mesmo se verificando, por exemplo, relativamente ao Inspector-Adjunto Pedro ………. que, nos dias 17 e 18 de Maio e 29 de Junho, se deslocou a Cascais;
15. Tal como a Inspectora-Adjunta Ana ………… esteve, nos dias 25, 27 e 29 de Junho, em Cascais;
16. Da mesma forma que o Inspector-Adjunto Emanuel …………. realizou deslocações a Cascais, nos dias 26, 27 e 29 de Junho;
17. Tendo também o Inspector-Adjunto Rui ……………. apresentado deslocações nos dias 1, 6 e 8 de Junho, a Cascais/Sintra;
18. Sendo certo que os ora Recorrentes, como aliás sempre fizeram, apresentaram e têm vindo a apresentar os respectivos Boletins Itinerários, para que assim lhes seja pago o correspondente abono de ajudas de custo, devido pelas deslocações efectuadas;
19. Os pedidos têm sido indeferidos sistematicamente e para tal as Rés e o Tribunal a quo alegam que seria aplicável, aos casos sub judice referentes a abono de ajudas de custo, a nova redacção da alínea i) do artigo 2.° do Regulamento de Colocações e Transferências do Pessoal da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras; entendimento esse que foi mantido na sentença ora recorrida,
20. De acordo com o referido entendimento, a alteração produzida pelo Despacho Normativo n.° 18/2006 ao regime de Colocações e Transferências teria consequências num outro âmbito, mais concretamente no regime do abono de ajudas de custo;
21. Pelo que as deslocações na grande área metropolitana de Lisboa, com excepção das deslocações a Setúbal e a Sesimbra, não seriam tidas em consideração para efeitos de atribuição de abono de ajudas de custo;
22. Ora, o Tribunal a quo entendeu que a posição da Rés seria a sustentável e que os pedidos formulados pelos Autores deviam improceder, pelas razões supra expostas,
23. No entanto e na sentença ora recorrida, o Tribunal a quo não se pronuncia sobre os motivos pelos quais os ora Recorrentes consideram que o seu pedido deveria proceder, sofrendo a sentença ora recorrida de vício da nulidade previsto no artigo 668° n.° 1 alínea b) a d) do C. Processo Civil, "Nos termos do artigo 668, número 1, alínea d) do Código de Processo Civil é nula a sentença, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.",
24. Efectivamente, o Tribunal a quo limita-se a reproduzir os fundamentos apresentados pelas Rés nas suas peças processuais, esquecendo factos que têm relevância para a situação discutida nos autos e argumentos de direito alegados pelos ora Recorrentes,
25. Para além de não se pronunciar quanto aos factos que os ora Recorrentes invocam como legitimadores do seu direito à atribuição de ajudas de custo, não fundamentam o porquê da interpretação sistemática que entendem se dever dar no presente momento, e porquê esta mesma ser diversa da até agora unanimemente defendida,
26. Se até à presente data, a jurisprudência e doutrina defenderam que o conceito de localidade para efeitos de atribuição de ajudas de custo era um, não se percebe o que mudou para este Tribunal entender que o conceito deve agora ser diferente,
27. Desde logo se diga, que os ora Recorrentes descrevem uma situação em que concretamente é evidenciado o comportamento das Rés que sofre de carácter discriminatório e violador dos princípios constitucionais da Igualdade e da boa fé: são eles os constantes dos artigos 111° a 113° da sua petição inicial,
28. Mais concretamente. os ora Recorrentes prevêem e alegam que: Numa situação temos duas equipas, A e B, em que ambas saem de Lisboa, mas a equipa A, por um lado, tem direito a abono de ajudas de custo porque se desloca para Sesimbra, e a equipa B, por outro lado, como se desloca para a Ericeira, não aufere qualquer abono de ajudas de custo;
29. Concretizando, a equipa A percorre 38 km e a equipa B faz 66 km, como documentos trinta e três e trinta e quatro que se juntam,
30. Ora, tal é um absurdo: a equipa que se desloca a Sesimbra, percorrendo apenas 38 km, tem direito a ajudas de custo e a equipa B que, por sua vez, percorre 66 km, não tem;
31. Tal representa uma clara violação do Princípio da Igualdade, previsto no artigo 13° da Constituição da República Portuguesa;
32. Acresce a isto, o disposto no artigo 59.° n.° 1 alínea a) da Constituição da República Portuguesa, nos termos do qual todos os trabalhadores têm direito "à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna";
33. Assistimos ao benefício do trabalho cuja deslocação é menor, em detrimento do trabalho prestado quando a deslocação é maior,
34. Será isto dar cumprimento aos princípios constitucionais da Igualdade e do trabalho igual, salário igual? A resposta deverá ser negativa;
35. No entanto, o Tribunal a quo entende que "as alegações de normas supostamente violadas sempre careceriam de mais e melhor densificação, concretização e substanciação.",
36. Ora, não compreendemos que maior concretização seria necessária para a correcta apreciação da constitucionalidade, uma vez que a situação retratada pelos ora Recorrentes é clara quanto à desigualdade existente na interpretação que é dada,
37. Necessariamente como consequência da situação supra retratada pelos ora Recorrentes, decorre uma violação dos princípios constitucionais supra identificados,
38. Recorre o Tribunal a quo a jurisprudência emanada de Tribunais superiores que de forma alguma se referem a casos semelhantes, mas sim a omissões no articulado inicial e nas alegações de recurso, o que não se verifica já que os ora Recorrentes, devemos repetir, não se limitam a afirmar a referida desconformidade, apresentam factos concretos que evidenciam a violação,
39. Acresce que o Tribunal a quo não se pronuncia sobre qualquer alegação dos ora Recorrentes, nem sequer se pronuncia sobre as mesmas, é pura e simplesmente omisso; faz parecer que os agora Recorrentes nem sequer se deram ao trabalho de invocar razões para os seus direitos,
40. Refere o Tribunal a quo recorrer ao elemento sistemático e que nessa medida o conceito de localidade para colocação deve ser o mesmo para efeito de atribuição de ajudas de custo, no entanto esquece-se do elemento histórico e da razão de ser e do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril,
41. O circunstancialismo que esteve na base da elaboração do Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril, os seus precedentes normativos e as alterações visadas com o novo regime jurídico do abono de ajudas de custo foram dignificar os funções exercidas pelos funcionários,
42. Assim, com base no que resulta da análise do preâmbulo e do articulado do Decreto-Lei n.° 106/98, temos de concluir que não pode o seu artigo 2.° ser interpretado de acordo com o disposto no Despacho Normativo n.° 18/2006, sob pena de se frustrar o fim que esteve na base da elaboração daquele Diploma;
43. Efectivamente, pode ler-se no texto preambular do Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril, que o mesmo é "resultado das negociações efectuadas no âmbito do acordo salarial para 1996 (..) celebrado com as organizações dos trabalhadores da Administração Pública";
44. Este diploma introduziu algumas alterações pontuais, "contribuindo, ao mesmo tempo, para dignificar os funcionários e agentes da Administração Pública, quando no exercício de funções" (sublinhado nosso);
45. Alterou-se, como forma de alcançar tais intentos, nomeadamente, o disposto no artigo 6.° Decreto-Lei n.° 248/94, de 7 de Outubro, que na determinação do conceito de domicílio "profissional" fazia coincidir "localidade" com "concelho"; o que motivou, inclusivamente, a actuação de várias associações sindicais, com vista à correcção das injustiças criadas pelo Decreto-Lei n.° 248/94, de 7 de Outubro;
46. Ora, se se podia classificar como pouco dignificante para os funcionários da Administração Pública, o facto de exercerem funções em todo o Município, sem receberem ajudas de custo pelas deslocações aí realizadas, Pergunta-se: de que forma se poderá qualificar o entendimento defendido pelo Tribunal a quo na sentença ora recorrida, segundo o qual os ora Recorrentes, funcionários da Administração Pública, devem exercer as suas funções em toda a Grande Área Metropolitana de Lisboa (menos Sesimbra e Setúbal), sem direito a abono de ajudas de custo pelas deslocações aí efectuadas?
47. Ou, especificando, se o próprio legislador considerou ser pouco digno de um funcionário da Administração Pública ter de deslocar-se em apenas um Município, sem direito a qualquer compensação,
48. Como se qualifica a pretensão do Tribunal a quo de fazer os ora Recorrentes, funcionários da Administração Pública, deslocarem-se em DEZASSEIS Municípios, numa superfície que perfaz cerca de 2500 km2, sem lhes atribuir o direito a abono de ajudas de custo?
49. Se o Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril, resulta de um esforço para elevar o exercício de funções na Administração Pública, alterando designadamente o anterior regime que equiparava o conceito de domicílio necessário a toda a área do concelho, é evidente que não tem qualquer fundamento o entendimento de que o mesmo conceito corresponderia agora, em Lisboa, a 16 concelhos da Grande Área Metropolitana;
50. Ao contrário do propugnado pelo Tribunal a quo quando invoca o elemento sistemático, nunca foi intenção do legislador equiparar o conceito de localidade para efeitos de abono de ajudas de custo ao conceito de localidade para efeitos de colocações, uma vez que este último, por in casu abarcar 16 municípios da Grande Área Metropolitana de Lisboa, pôr em risco a distinção do exercício de funções na Administração Pública;
51. Propendemos para este entendimento, porque efectivamente na tarefa de apreensão do verdadeiro sentido e alcance das normas em causa, têm de intervir também elementos lógicos de ordem histórica; o que não é feito pelo Tribunal a quo na sua sentença,
52. Acresce que a própria interpretação que o Tribunal a quo faz da alteração ao Despacho Normativo n.° 40/2003 é errónea, já que, pura e simplesmente ignora a proibição de interpretação analógica de uma norma especial,
53. Ou seja, o Tribunal a quo faz uma interpretação analógica do disposto no artigo 2° do Despacho Normativo n.° 40 /2003 (com a alteração do DN n.° 18/2006) que refere expressamente que oconceito de localidade que ali consta é apenas para efeitos de colocação, e aplica-o às ajudas de custo, violando assim o disposto nos artigos 9° e 11° do C. Civil, na interpretação da lei;
54. Dispõe o n.° 1 do artigo 9.° do Código Civil que "a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo";
55. Acrescentando o n.° 2 do artigo 9.° do Código Civil que "não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso"; ou seja, "na interpretação de uma norma importa considerar o teor do seu texto mas não se deverá ficar por aí, pelo que se impõe procurar nas restantes normas do diploma e no espírito que delas se retira o melhor sentido para a referida norma", mas "o recurso à analogia, nessa interpretação, só é legitimo quando haja um caso omisso e as normas a que se recorre disciplinem situações iguais ou muito semelhantes" (sublinhado nosso);
56. Ora, a verdade é que não estamos perante casos omissos, sendo certo que há efectivamente um diploma que regula a atribuição de ajudas de custo: o Decreto-lei n.°106/98, de 24 de Abril;
57. E, sem prescindir, ainda que por muito remota hipótese aqui se concebesse a existência de uma lacuna da lei, a alínea i) do artigo 2.° do Regulamento de Colocações, a que se recorreu para fundamentar o indeferimento dos pedidos, não disciplina situações iguais nem sequer semelhantes aos casos sub judice referentes a ajudas de custo;
58. A verdade é que, com a alteração constante do Despacho Normativon.° 18/2006, não pretendia o legislador ver aplicado ao regime de abono de ajudas de custo, um regime diferente como o das colocações de pessoal;
59. Tal não foi o pensamento legislativo, desde logo porque o mesmo não tem na letra da lei sequer um mínimo de correspondência verbal;
60. O que se fez foi interpretar analogicamente uma norma especial e excepcional, referente às colocações do pessoal do SEF e aplicá-la a um diverso regime;
61. O que viola claramente o disposto no artigo 11.° do Código Civil, nos termos do qual "as normas excepcionais não comportam aplicação analógica";
62. Para efeitos de atribuição de ajudas de custo, o conceito de localidade já se encontra definido unanimemente pela jurisprudência e pela doutrina, considerando-se localidade onde estão sediados os serviços, o seu espaço físico;
63. Efectivamente, "face ao disposto na al. c) do art. 2° do D.L. n° 106/98, de 24/4, o domicílio necessário dos funcionários e agentes da administração local que não têm um local certo de trabalho não é toda a área do Município onde desempenham a sua actividade, mas é constituído pela periferia da localidade onde exercerem as respectivas funções, considerando-se que estas são exercidas na localidade onde estão sediados os serviços aos quais estão adstritos, onde têm de comparecer no início do período de trabalho e onde é controlada a sua assiduidade' (sublinhado nosso);
64. Pelo que "se a sua actividade funcional se desenvolver em todo o território do Município o domicílio necessário do funcionário emcausa é a periferia da localidade da respectiva sede onde designadamente é feita a marcação pantográfica de entrada e saída e lhe são transmitidas as ordens e instruções dos seus superiores hierárquicor.
65. Não sendo relevante sequer que entre as unidades orgânicas seja possível a deslocação ou rotação dos funcionários entre unidades orgânicas, tal não é um poder discricionário que se atribui ao Director, mas sim um poder controlado e que deve ser exercido apenas em circunstancias devidamente fundamentadas,
66. Tal poder, limitado e controlado, não permite que se faça uma interpretação diferente, da que sempre vigorou, de localidade para efeitos de atribuição de ajudas de custo,
67. O entendimento de que as deslocações na grande área metropolitana de Lisboa, com excepção de Setúbal e Sesimbra, não devem ser tidas em consideração para efeitos de atribuição de abono de ajudas de custo, subverte o conceito de localidade supra definido;
68. Contrariando quer a jurisprudência, quer a doutrina amplamente consagradas, recorrendo antes a um conceito meramente economicista que cria, para o futuro, situações desiguais;
69. Sendo certo que, pelo supra exposto, facilmente se compreende que a jurisprudência e a doutrina nem sequer antes da vigência do Despacho Normativo n.° 18/2006 aplicava o conceito de localidade constante do Regulamento de Colocações e Transferências;
70. Nada justificando que se passe agora a aplicar o conceito de localidade constante do Regulamento de Colocações, sobretudo quando se refere expressamente na alínea i) do artigo 2.° que o mesmo deve ser considerado apenas "para efeitos de colocação";
71. Pelo que deve continuar a entender-se que LOCALIDADE, para efeitos de ajudas de custo, é a sede "onde o funcionário exerce efectivamente funções ou o centro funcional para quem não tenha um local certo de trabalho, mas onde é aí que se apresenta diariamente e recebe instruções".
72. Devendo, assim, concluir-se que os ora Recorrentes exercem as respectivas funções, se apresentam diariamente e recebem instruções, ou seja, têm o seu domicílio necessário na localidade onde está sediado o respectivo serviço e não em toda a Área Metropolitana de Lisboa com excepção de Setúbal e Sesimbra;
73. Aliás, considerar que o diploma das ajudas de custo (Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril), diploma geral e que, por isso, se aplica igualmente a todos os funcionários da administração pública, possa sofrer diferentes entendimentos consoante estejamos perante alguns funcionários, como os aqui Recorrentes enquanto funcionários do SEF, é aberrante e violador das mais elementares regras constitucionais;
74. Como é que se explicaria então o facto real, e não pouco frequente, de assistirmos a acções de investigação conjunta de várias forças policiais e umas terem direito ao abono de ajudas de custo e outras não?
75. Tal aconteceria, por exemplo, quando os Inspectores do SEF desenvolvessem actividades de investigação, com deslocações, juntamente com os Inspectores do Trabalho, em que estes últimos receberiam ajudas de custo de acordo com o Decreto-Lei n.° 106/98, enquanto os Inspectores do SEF não;
76. A diferenciação existente consubstancia uma violação do Principio da Igualdade (artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa) e não é de forma alguma aceitável;
77. Ao defender e persistir em defender a posição da sentença recorrida é criar situações diferenciadas e discriminatórias,
78. Violou assim o Tribunal a quo o disposto nos Princípios da boa fé, da igualdade e legalidade, o disposto nos artigos 668° n.° 1 alíneas b) a d) do C. Processo Civil, artigos 13°, 59.° n.° 1 alínea a) ambos da Constituição da República Portuguesa, artigo 9° e 11° do C. Civil, artigo 2° do Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril e ainda artigo 2° alínea i) do Despacho Normativo n.° 40/2003, de 26 de Setembro alterado pelo Despacho Normativo n.° 18/2006, de 21 de Novembro;
79. Nestes termos e nos mais de direito, requer que o presente recurso seja julgado procedente por provado e que consequentemente se revogue a sentença proferida pelo Tribunal a quo, condenando a recorrida no pedido, ou seja que seja reconhecido aos ora Recorrentes o direito a abono de ajudas de custo de acordo com preceituado no Decreto-Lei n.° 106/98, de 24 de Abril e, por via disso, serem os Réus condenados a pagar aos Autores os abonos de ajudas de custo pelas deslocações efectuadas, fazendo assim a mais costumada Justiça!
*
O recorrido conclui assim a sua contra-alegação:
1° Os Recorrentes pugnam pela consideração de que não estão colocados na localidade de Lisboa, a que corresponde a Área Metropolitana de Lisboa, com excepção de Setúbal e Sesimbra, mas apenas nas Unidades Orgânica da Direcção Central de Investigação, Pesquisa e Análise da Informação de Lisboa e da Direcção Regional de Cascais, mas, assim não é;
2° E, porque as decisões da Administração não são, nem podem ser, um acto arbitrário, mas a concretização da vontade abstracta da lei ao caso particular submetido à sua apreciação, as razões da decisão, são as seguintes:
A) DO CONCEITO DE DOMICILIO NECESSÁRIO DOS RECORRENTES. — DA COLOCAÇÃO POR LOCALIDADES
3° O direito ao abono de ajudas de custo e transporte é conferido ao funcionário, quando deslocado do seu domicílio necessário por motivo de serviço público (art. 1°, n° 1, do DL 106/98, de 24 de Abril);
4° Ora, pergunta-se: Qual é o domicílio necessário dos Recorrentes?
5° Adiante-se, que é Lisboa (Área Metropolitana de Lisboa, com excepção de Setúbal e Sesimbra);
E porquê?
6° Porque, nos termos do disposto no art. 3°, n° 1 do Despacho Normativo n° 40/2003, de 26 de Setembro, as colocações são efectuadas por localidades, na sequência de anúncio de vagas;
7° Assim, os Recorrentes foram colocados na localidade de LISBOA, entenda-se GRANDE AREA METROPOLITANA DE LISBOA, com excepção dos municípios de Setúbal e Sesimbra
8° Pois que os Recorrentes, ao candidatarem-se à localidade de Lisboa (Grande Área Metropolitana, com excepção de Sesimbra e Setúbal), e aí tendo ficado colocados, manifestaram a sua adesão de que era aí que ficavam a prestar serviço;
9° Na verdade, admitir a tese dos Recorrentes, de que têm direito ao abono de ajudas de custo, mesmo quando se deslocam ainda dentro da Grande Área Metropolitana, seria pura e simplesmente fazer tábua rasa da celebração do Contrato que fizeram com a Administração Pública e do acordo de vontades que o mesmo pressupõe;
10° Acresce também que o Senhor Director-Geral do SEF procedeu à distribuição dos Recorrentes por unidades orgânicas, sendo que essas unidades orgânicas não têm qualquer carácter vinculativo, conforme ficha de candidatura preenchida pelos Recorrentes;
11° Ademais, os Recorrentes podem a qualquer momento ser sujeitos a rotação entre unidades orgânicas situadas na mesma localidade, atendendo às necessidades de ajustamento da distribuição de pessoal pelas várias unidades orgânicas. (vide art. 9° do Despacho Normativo n° 40/2003, de 26 de Setembro);
12° Veja-se neste sentido o preâmbulo do Despacho Normativo 18/2006, de 21 de Novembro "A necessidade de implementar um modelo eficaz de recursos humanos, tendo em conta a actual realidade do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) face ao fenómeno migratório (...) gestão flexível e integrada dos seus recursos humanos, em especial do pessoal do CIF (...)";
13° Enfatiza-se assim que, se compreende a gestão pessoal do CIF, atento às funções a que reporta a carreira dos Recorrentes, designadamente: realizar escoltas, efectuar controlos móveis, proceder a vigilâncias e capturas, controlar a circulação de pessoas na fronteira, proceder às revistas pessoais de segurança;
B) DAS UNIDADES ORGANICAS ABARCAREM APENAS 2 MUNICIPIOS (Lisboa e Cascais) E A LOCALIDADE A QUE OS RECORRENTES SE CANDIDATARAM E ONDE FICARAM COLOCADOS ABARCAREM 18 MUNICIPIOS (Alcochete, Almada, Amadora, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Sesimbra, Setúbal, Seixal, Sintra e Vila Franca de Xira);
14° Os Recorrentes ficaram colocados na localidade de LISBOA, entenda-se toda a GRANDE AREA METROPOLITANA DE LISBOA, com excepção dos municípios de Setúbal e Sesimbra, e assim é porque:
15° Se assim não fosse, como se compreenderia que os municípios que compõem a Grande Área Metropolitana de Lisboa sejam 18, e as unidades orgânicas do SEF na localidade de Lisboa, sejam apenas 9, ficando todas em 2 municípios, os de Lisboa e de Cascais;
16° Nesta conformidade, o acto em crise nunca pode ser interpretado conforme pretendem os Recorrentes, isso seria "contra legem";
17° Aliás pergunta-se: será que os Recorrentes nunca se questionaram que as unidades orgânicas ficavam todas em 2 MUNICIPIOS: Lisboa e Cascais e a Área Metropolitana de Lisboa a que se candidataram e onde ficaram colocados abarcava 18 MUNICIPIOS: Alcochete, Almada, Amadora, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montiío, Odivelas, Oeiras, Palmela, Sesimbra, Setúbal, Seixal, Sintra e Vila Franca de Xira?
C) DO ABONO DE AJUDAS DE CUSTO
18° Como é de lei, a característica essencial do abono de ajudas de custo e transporte, é o facto de representarem uma compensação ou reembolso pelas despesas a que o funcionário foi obrigado na sequência de deslocações ocasionais que teve de efectuar em serviço, inexistindo na sua percepção qualquer correspectividade em relação ao trabalho;
19° A sua causa está na "indemnização" da adiantada cobertura das despesas efectuadas pelo funcionário, por causa relacionada com o seu serviço;
20° Ora, alegaram os Recorrentes ao longo do processo que " Com efeito "muitas vezes os trabalhadores têm de suportar despesas em razão e por força dessa prestação de trabalho, como é o caso das deslocações em transporte próprio ou público, refeições fora, alojamento, etc. Perante tal realidade surgem as chamadas ajudas de custo as quais se destinam a compensar essas despesas", como que seja esse o caso dos ora Recorrentes!
21° Salvo o devido respeito, isto é um sofisma que tem por objectivo dissimular, criar uma ilusão da verdade;
22° Pois, pergunta-se: de que despesas pretendem os Recorrentes ser reembolsados ou compensados nas suas deslocações, nomeadamente a Cascais, Loures, Oeiras e Sintra?
23° Na verdade, nem se chega a entrar na questão das ajudas de custo, está-se ainda dentro do domicílio necessário dos Recorrentes, ademais houve a satisfação das necessidades normais que essas deslocações implicaram, como o pagamento de subsídio de refeição, e o transporte pago pelo serviço (vide art. 14° do DL 290-A/2001, de 17 de Novembro);
D) DO CONTEÚDO FUNCIONAL DA CARREIRA DE INVESTIGAÇÃO E FISCALIZAÇÃO
24° Os Recorrentes sabiam que o SEF, exercendo funções de Segurança Interna, tendo por objectivos fundamentais, entre outros, controlar a circulação de pessoas nas fronteiras, a permanência e actividades de estrangeiros em território nacional, integrando eles o corpo especial do SEF, tinham Deveres e Direitos especiais;
25° Diga-se que se por um lado o vencimento dos Recorrentes constituindo um conjunto de valores a que os Recorrentes têm direito, por título normativo, integra todos os benefícios outorgados pela Administração que se destinam a integrar o orçamento normal dos Recorrentes, designadamente através:
a) Da Remuneração base da categoria de um inspector-adjunto, que no nível 1, escalão 1, em 2008, é de € 1.895,73;
b) Suplementos de serviço da CIF, que são 25% do valor do 1° escalão da categoria e nível mais baixos da referida carreira, e;
c) Suplementos de prestação de trabalho em regime de turnos, de piquete e de prevenção;
26° Por outro lado, atento ao conteúdo funcional da carreira (art. 49° e 53° do DL 290-A/2001, de 17 de Novembro) e à necessidade de adoptar uma gestão flexível e integrada do pessoal, os Recorrentes foram colocados e ficaram a prestar serviço na localidade de Lisboa, a que corresponde a Área Metropolitana de Lisboa, com excepção de Setúbal e Sesimbra;
27° Porquanto, como dimana do supra exposto, reitera-se que não é, sumo rigore, permitida a interpretação ensaiada pelos Recorrentes que maleabiliza, plasticisa e adequa a lei aos seus fitos, para obtenção do direito ao abono de ajudas de custo quando se deslocam ainda no seu domicílio necessário, não se inserido essa interpretação no caminho trilhado pelo legislador.
*
O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.
Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.
*
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. FACTOS PROVADOS

“(…)”

Ao abrigo do art. 712º-1-a) do CPCivil, adita-se a seguinte factualidade alegada e provada:
18)
Contra aquelas decisões do Sr Diretor-Geral, os AA interpuseram recursos hierárquicos para o Sr Ministro do MAI, mas este nada decidiu no prazo referido no art. 175º-1 do CPA (cfr. docs. 3, 12 e 32 da p.i.)
*
Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos (5) (por erros de julgamento de facto ou de direito, ou por deficiências graves no texto da sentença conducentes à sua anulação ou a uma nulidade decisória), têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), alegações que apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor (6)) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas (7) - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - nem com questões cobertas por caso julgado).
*
II.2. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DO RECURSO
Na verdade, atenta a p.i., estão em causa os indeferimentos tácitos dos recursos hierárquicos contra os atos expressos de indeferimento que os AA consideram ilegais, daí concluindo que o ministro deveria ter dado provimento aos recursos hierárquicos necessários e, portanto, às pretensões dos AA quanto às ajudas de custo. E daí o pedido nestes autos ter de ser compreendido sob a égide dos arts. 66º ss CPTA.
O tribunal a quo raciocinou assim:
«Como referem os próprios Autores, a questão aqui controvertida assenta predominantemente em saber qual é o conceito de localidade para efeitos de abono de ajudas de custo.
Estamos, pois, em presença de uma questão meramente interpretativa, atenta a factualidade dada por provada e os normativos legais vigentes.
…
É certo que o conceito de localidade ínsito no Despacho Normativo n° 40/2003, de 26 de Setembro (8), alterado pelo Despacho Normativo 18/2006, de 21 de Novembro, é aplicável primariamente para efeitos de colocação, sentido consignado na própria letra do art. 2°, alínea i), do Despacho Normativo 18/2006, de 21 de Novembro: "Entende-se por localidade para efeitos de colocação (...)".
…
Os Autores foram e encontram-se colocados, à luz do referido normativo, na Área Metropolitana de Lisboa, com excepção dos municípios de Setúbal e Sesimbra, onde prestam serviço (vide Artigo 2°, alínea i) e anexo do Despacho Normativo n° 40/2003, de 26 de Setembro, alterado pelo Despacho Normativo n° 1812006, de 21 de Novembro).
Conforme prescrevem os art°s 2°, alínea i) e 3°(9) do Despacho Normativo n° 40/2003, de 26 de Setembro, alterado pelo Despacho Normativo n° 18/2006, de 21 de Novembro, as colocações são pois efectuadas por localidades, na sequência de anúncio de vagas, compreendendo a localidade de Lisboa, a respectiva Área Metropolitana, com excepção dos municípios de Setúbal e Sesimbra.
Assim, fazendo parte da Área Metropolitana de Lisboa, designadamente, os indicados Municípios de Cascais, Oeiras, Sintra e Loures, não se mostra aplicável, de acordo com a conjugação normativa referida, o direito ao abono de ajudas de custo.
Na realidade, só haverá direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 5 km do domicílio necessário, o qual, em face do referido, terá como ponto de partida, a área metropolitana de Lisboa, com as limitações expressamente referidas.
Com efeito, a esteira interpretativa que acompanha a apreensão do sentido literal da norma do artigo 2° do Decreto-Lei n° 106/98, de 24 de Abril (regime jurídico do abono de ajudas de custo) (10), terá de ser articulada com os elementos lógicos, de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.
Atento ao elemento sistemático, há que conexionar o artigo 2° do Decreto-Lei n° 106/98, de 24 de Abril, com as disposições legais que regulam problemas normativos paralelos, designadamente o art. 2°, alínea i) do Despacho Normativo n° 40/2003, de 26 de Setembro, alterado pelo Despacho Normativo n° 18/2006, de 21 de Novembro. Importa, pois, interpretar a norma do artigo 2° do Decreto-Lei n° 106/98, de 24 de Abril, no ordenamento global, assim como a sua consonãncia com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico.
Também há que atender ao elemento teleológico visado pelo legislador, que, ao emitir a norma do art. 2° do Decreto-Lei n° 106/98, de 24 de Abril, tendeu a atribuir ajudas de custo para compensar o funcionário, deslocado do seu local habitual de trabalho, por despesas anormais que essa deslocação lhe acarreta e que não teria se não fosse essa deslocação.
Em face do referido, não se mostra susceptível de proceder o entendimento adoptado pelos Autores, na medida em que o referido despacho normativo (n° 40/2003, na redacção do DN n° 8/2006) identifica de modo manifesto "localidade" face à situação dos funcionários aqui Autores, como "área metropolitana de Lisboa", o que condicionará necessariamente a interpretação a dar ao DL n° 106/98, para efeitos de atribuição de ajudas e custo.
Igualmente se entende não procederem as invocadas violações dos princípios constitucionais da Igualdade, da Proporcionalidade, da Boa Fé e da Legalidade. Na realidade, no que concerne à suposta violação de princípios de natureza constitucional, refira-se que as alegações de normas supostamente violadas sempre careceriam de mais e melhor densificação, concretização e substanciação. Refere, no que à constitucionalidade concerne, entre muitos outros, designadamente o Acórdão do TCA-Sul n° 02758/99 19/02/2004 que "não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a questão da inconstitucionalidade por interpretação desconforme à Lei Fundamental enunciada nas conclusões, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado". No mesmo sentido aponta igualmente o já mais recente Acórdão do STA n° 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que "por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo ... e enunciada nas conclusões, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado".
Refira-se, em qualquer caso, e no que à Legalidade concerne, que não se vislumbra que o entendimento adoptado pela Administração mereça censura, na medida em que adoptou um comportamento consentãneo com os normativos invocados e aplicáveis. No que aos Princípios da Igualdade, da Proporcionalidade e da Boa Fé diz respeito, refira-se que a lei não impõe que todos sejam tratados em termos idênticos, mas sim que recebam tratamento semelhante aos que se acham em condições semelhantes, não se vislumbrando que tenha ocorrido tal violação.
Em face de tudo quanto ficou supra expendido, entende-se não merecerem censura os procedimentos adoptados pelo SEF, improcedendo os pedidos dos Autores».
1 – Da omissão de pronúncia
Omissão de pronúncia significa ausência de posição expressa ou de decisão expressa do tribunal sobre
a) as matérias que os sujeitos processuais interessados submeteram à apreciação do tribunal em sede de pedido, causa de pedir e exceções (olvidando as questões cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras),
b) bem como sobre as questões que sejam de conhecimento oficioso.
Ora, quanto este aspeto, causa de nulidade decisória (art. 668º-1-d CPCivil), o que resulta da alegação de recurso é que os recorrentes reclamam do facto de o tribunal recorrido não ter analisado todos os argumentos dos AA para terem direito às ajudas de custo e para se poder concluir que a tese do MAI violaria os princípios da legalidade, da igualdade e da boa-fé.
Mas, como é sabido, o tribunal deve conhecer ou se pronunciar sobre todas as questões (de facto ou de direito) a resolver; e não sobre todos os argumentos relativos às questões a resolver (v.g., sobre os motivos invocados pelos aa. para terem razão, ou sobre a opção jurisdicional pela interpretação sistemática). É nesse sentido que conduz o objeto do processo, o objeto da pronúncia jurisdicional.
E, no caso presente, o tribunal recorrido conheceu de todas as questões a resolver neste litígio (interpretação do art. 2º cit. e relevância nessa sede do DN cit.), ainda que o tenha feito erradamente ou superficialmente.
Não há, pois, omissão de conhecimento ou de pronúncia.

2 – Da interpretação da lei: ajudas de custo e localidade
A ajuda de custo, conforme resulta do seu regime legal, não visa, verdadeiramente, compensar despesas efectuadas. Visa, isso sim, compensar despesas que o legislador presume que sejam efectuadas pelo funcionário deslocado em serviço, ainda que efectivamente este as não faça.
Como é sabido, são instrumentos da interpretação jurídica:
a) a interpretação propriamente dita – v. art. 9º CC,
b) a integração de lacunas – v. art. 10º CC, e
c) a interpretação enunciativa (11) (cfr. por todos OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito, Introdução…, nº 183 a 227).
A interpretação propriamente dita assenta:
a) no elemento gramatical (apreensão literal do texto da norma), que também é um limite da interpretação e a expressão de um legislador sábio, racional e justo,
b) no elemento lógico-sistemático da unidade do sistema jurídico encimado pela Constituição (12)(1ª parte do pensamento legislativo ou do sentido da lei, numa orientação objetivista),
c) no elemento lógico-histórico-temporal (13) (2ª parte do pensamento legislativo ou do sentido da lei, numa orientação objetivista) e
d) no elemento lógico-teleológico, racional ou finalístico, na justificação social actual da lei (14) (3ª parte do pensamento legislativo ou do sentido da lei, numa orientação objetivista) (cfr. por todos OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit.).
Da utilização de tais 4 elementos e da presunção racional referida na parte final do nº 3 do art. 9º CC (o legislador é sábio, racional e justo) obtém-se, a final, o sentido da norma jurídica (a ratio legis).
Este sentido pode resultar:
a) numa “interpretação declarativa, lata, média ou restrita” (porque há coincidência entre os 4 elementos citados),
b) numa “interpretação extensiva” (porque o elemento gramatical ficou aquém do elemento lógico) ou
c) numa “interpretação restritiva” (porque o elemento gramatical foi além do elemento lógico),
d) ou ainda, muito raramente (15), numa “interpretação ab-rogante” (em que o interprete verifica que a regra jurídica está lógica (16) ou valorativamente “morta”).
Vejamos.
«Sem prejuízo do estabelecido em lei especial, considera-se domicílio necessário, para efeitos de abono de ajudas de custo, a localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço, ou onde exerce as funções» (art. 2º-a do DL 106/98).
Trata-se de uma regra simples e de fácil apreensão ao abrigo dos arts. 9º e 87º do C.Civil, salvo a questão do que seja localidade.
Qual era a interpretação feita do DL 106/98 neste ponto?
Era a seguinte: o servidor do Estado tem direito a ajudas de custo se tiver de se deslocar mais de 5 km além da localidade onde presta o serviço (vd. art. 6º (17)).
E que localidade era esta? Era o centro da atividade funcional dentro do município, conforme as três alíneas do art. 2º, considerando-se que a atividade funcional é exercida na localidade onde estão sediados os serviços aos quais estão adstritos os funcionários, onde têm de comparecer no início do período de trabalho e onde é controlada a sua assiduidade.
Não vemos que outra coisa pudesse ser.
Não era, evidentemente (art. 9º do CCivil), nem a área do concelho onde se situa a unidade orgânica do SEF, nem a área do respectivo distrito, nem as grandes áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e, nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, a área geográfica de cada ilha, de acordo com as especificações definidas em anexo ao Regulamento citado.
Mas, o tribunal a quo determinou o significado da norma legal contida no cit. art. 2º do DL 106/98, quanto aos ora AA, socorrendo-se dos significados da palavra “localidade” trazidos na posterior norma (meramente regulamentar) inserida na cit. al. i) do art. 2º do “Regulamento de colocações e transferências do pessoal da carreira de investigação e fiscalização do serviço de estrangeiros e fronteiras”.
O regulamento citado veio estabelecer que «Entende-se por localidade para efeitos de colocação a área do concelho onde se situa a unidade orgânica do SEF, a área do respectivo distrito, as grandes áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e, nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, a área geográfica de cada ilha, de acordo com as especificações definidas em anexo ao presente Regulamento».
Mas esta norma de natureza regulamentar, ainda por cima com o objetivo declarado circunscrito às colocações e não às ajudas de custo, não é juridicamente apta a alterar ou fixar o sentido que resultava da cit. norma de natureza legal. O nº 5 do art. 112º da C.R.P. proíbe a interpretação autêntica de leis através de actos normativos não legislativos (os regulamentos) ou de atos administrativos, em consonância com os princípios da tipicidade e da preeminência dos actos legislativos.
O regulamento citado é aqui irrelevante.
Assim sendo, como é, não há motivo para estabelecer distinções como o fez o tribunal a quo.
Pelo que se conclui que o tribunal recorrido errou na interpretação que fez da lei, assim violando o art. 2º cit. e o art. 9º do CCivil.
Sendo este o sentido da lei, vd:
- Ac.STA de 30-3-95, pr. nº 036120:
I - Para efeito de abono de ajudas de custo, nos termos do Dec.-Lei n. 519-M/79, de 28 de Dezembro, a residência oficial é a periferia, da localidade onde o funcionário tem domicílio necessário (art. 2 n. 1). II - O domicílio necessário de um funcionário municipal, cuja actividade é exercida em toda a área do município, é a sede desse município, por ser o centro da sua actividade profissional, onde está colocado com carácter de permanência. III - Por isso, nos termos do citado Dec.-Lei n. 519-M/79, nas deslocações de serviço para além de 5 km da periferia da sede do município tem o funcionário direito ao abono de ajudas de custo.
- Ac.TCAS de 7-6-2001, pr. nº 05316/01:
I - Face ao disposto na al. c) do art. 2º do D.L. nº 106/98, de 24/4, o domicílio necessário dos funcionários e agentes da administração local que não têm um local certo de trabalho não é toda a área do Município onde desempenham a sua actividade, mas é constituído pela periferia da localidade onde exercerem as respectivas funções, considerando-se que estas são exercidas na localidade onde estão sediados os serviços aos quais estão adstritos, onde têm de comparecer no início do período de trabalho e onde é controlada a sua assiduidade. II - Os trabalhadores referidos em I que no período entre as 13 e as 14 horas se encontram deslocados para além de 5 kms. do seu domicílio necessário têm direito ao abono de ajudas de custo. III - O D.L. nº 248/94, de 7/10, foi revogado pelo D.L. nº 106/98.
Quanto às alegadas e pouco substanciadas (pelos aa.) violações dos princípios gerais administrativos da igualdade (arts. 13º e 59º-1-a da Constituição) e da boa-fé (arts. 266º-2 da Constituição e 6º-A CPA) pelo tribunal a quo, entendemos que é manifesto que não se verificam; nem poderiam se verificar, uma vez que vale aqui o cit. sentido da lei, o qual não dá à Ad. P. margem de livre decisão no ponto litigado.

3- Dos indeferimentos tácitos dos recursos hierárquicos necessários
Regra geral, os atos administrativos praticados pelo Diretor-Geral traduzem o exercício de uma competência própria, mas não exclusiva, pelo que deles cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro respetivo, a fim de se obter a última palavra da Administração.
Estão em causa neste processo, na verdade e como resulta da p.i., os indeferimentos tácitos dos recursos hierárquicos necessários interpostos pelos AA (vd. docs. 2, 12 e 32 da p.i.) contra os indeferimentos expressos do Director-Geral quanto às pretensões dos AA sobre as cit. ajudas de custo.
Assim, face ao que estabelecemos quanto ao sentido do art. 2º cit., violado pelo MAI e pelo tribunal a quo, cabe concluir que os indeferimentos tácitos dos recursos hierárquicos necessários (donde resulta a eficácia externa das decisões) foram ilegais, por anulabilidade (art. 2º cit. e art. 135º CPA), porque o MAI estava obrigado a deferir expressamente, total ou parcialmente, os requerimentos feitos pelos AA (vd. arts. 167º, 174º e 175º-1-3º CPA), ou seja, a pagar as ajudas de custo conforme o disposto no DL 106/98 com a interpretação que se adotava e que aqui adotamos.
*
III- DECISÃO
Pelo ora exposto, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Sul em
-conceder provimento ao recurso e,
-anulando os atos administrativos impugnados, condenar o Sr. Ministro da Administração Interna a apreciar, em 60 dias seguidos, os recursos hierárquicos citados, nos termos previstos no DL 106/98, considerando na decisão a tomar que a “localidade” referida no art. 2º do DL cit. é o “centro da atividade funcional dentro do município, conforme as três alíneas do art. 2º, entendendo-se que a atividade funcional é exercida na localidade onde estão sediados os serviços aos quais estão adstritos os funcionários, onde têm de comparecer no início do período de trabalho e onde é controlada a sua assiduidade”.
Custas a cargo do MAI em ambas as instâncias.
Lisboa, 7-2-13
Paulo Pereira Gouveia
António Coelho da Cunha
Fonseca da Paz

(1) Regime jurídico do abono de ajudas de custo e transporte ao pessoal da Administração Pública, quando deslocado em território nacional.
(2) Artigo 2.º Domicílio necessário
Sem prejuízo do estabelecido em lei especial, considera-se domicílio necessário, para efeitos de abono de ajudas de custo:
a) A localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço;
b) A localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior;
c) A localidade onde se situa o centro da sua actividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções.
(3) Regulamento de colocações e transferências do pessoal da carreira de investigação e fiscalização do serviço de estrangeiros e fronteiras.
Artigo 2.º Conceitos
Para efeitos do presente Regulamento, considera-se:
…
i) Entende-se por localidade para efeitos de colocação a área do concelho onde se situa a unidade orgânica do SEF, a área do respectivo distrito, as grandes áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e, nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, a área geográfica de cada ilha, de acordo com as especificações definidas em anexo ao presente Regulamento.
…
"ANEXO
[a que se refere a alínea i) do artigo 2.º]
As localidades abaixo indicadas compreendem:
Viana do Castelo - as unidades orgânicas situadas nos municípios do distrito de Viana do Castelo;
…
As localidades de Lisboa e Porto correspondem às respectivas áreas metropolitanas, com excepção dos seguintes municípios:
Lisboa - Setúbal e Sesimbra;
Porto - Arouca, Espinho, Santa Maria da Feira e São João da Madeira.
…
(4) Altera o Despacho Normativo n.º 1/2005, de 5 de Janeiro (estabelece os princípios e os procedimentos a observar na avaliação das aprendizagens e competências aos alunos dos três ciclos do ensino básico).
Mas há o DN 18/2006 de 7-Nov, do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, in DR-II-C, de 21-nov-2006, p. 26332.
(5) O recurso jurisdicional visa a apreciação da decisão impugnada, ou seja, a sindicação de eventuais erros de julgamento ou ilegalidades contidas nessa decisão, devendo assim improceder um recurso em que o recorrente, na sua alegação, se limita a atacar o ato administrativo contenciosamente recorrido, não fazendo qualquer referência crítica às razões e fundamentos específicos da sentença recorrida (Ac.STA de 2-11-1989, pr. nº 026906; de 30-10-1991, pr. nº 013349; de 29-9-1994, pr. nº 024924; de 29-10-1996, pr. nº 038961; de 16-4-1997, pr. nº 036400; de 21-9-2000, pr. nº 038828; de 15-3-2001, pr. nº 032607).
(6) Até porque “de minimis non curat praetor”, pois o juiz moderno, em democracias massificadas, tem de aliar a preocupação moderada com a quantidade à preocupação com a qualidade técnico-jurídica. Qualidade e quantidade exigem sentenças com relatórios sintéticos esclarecedores (sem o novo “copy/paste”) e com uma fundamentação jurídica (breve e simples ou longa e complexa) conforme à simplicidade ou à complexidade do caso a resolver.
(7) Daqui ser essencial que se tenha presente o analisado na decisão recorrida e o invocado nos articulados.
(8) Regulamento de colocações e transferências do pessoal da carreira de investigação e fiscalização do serviço de estrangeiros e fronteiras.
(9) Artigo 3.º Anúncio de vagas
1 - As colocações definidas no artigo 2.º são efectuadas por localidades, na sequência de anúncio de vagas.
2 - As vagas que possam prever-se em cada localidade são dadas a conhecer aos interessados, mediante anúncios a afixar em todas as unidades orgânicas onde exerça funções pessoal da carreira, devendo os funcionários das categorias que forem definidas no anúncio de vagas apresentar candidatura às mesmas.
(10) Artigo 2.º Domicílio necessário
Sem prejuízo do estabelecido em lei especial, considera-se domicílio necessário, para efeitos de abono de ajudas de custo:
a) A localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço;
b) A localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior;
c) A localidade onde se situa o centro da sua actividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções.
(11) Após se determinar uma regra chega-se a outra regra, não consagrada expressamente, através de processos lógicos. Estes processos lógicos são o “argumento de que a lei que proíbe o menos, também proíbe o mais”, “o argumento de que a lei que permite o mais, também permite o menos”, e o “argumento de que, se para certo caso se estabelece uma regra explicitamente excepcional, então desta pode-se inferir a regra que funciona para todos os outros casos” (é o argumento a contrario).
(12) Aqui, atende-se aos princípios gerais do sistema jurídico, ao contexto normativo e aos “lugares paralelos”. V. ainda, sobre a interpretação conforme à Constituição, K. ENGISCH, Introdução ao Pensamento Jurídico, 5ª, Lisboa, 1979, pp. 114 e 120.
(13) Aqui atende-se aos precedentes normativos históricos e comparativos, aos trabalhos preparatórios e à occasio legis (circunstancialismo que rodeou o aparecimento da lei). Aqui, nesta última, procura-se identificar o ponto de vista valorativo que presidiu à feitura da lei.
(14) Assente no princípio da coerência valorativa ou axiológica da ordem jurídica – J. BATISTA MACHADO, Introdução…, 1985, p. 191. Ali procura-se transpor ou ajustar ao presente o juízo de valor da lei ao tempo em que foi elaborada (ibidem).
(15) Por causa do princípio do aproveitamento das leis e da presunção de racionalidade da lei.
(16) A lei remete para um regime que não existe. Ou há disposições inconciliáveis em que não há revogação.
(17) Artigo 6.º Direito ao abono

Só há direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 5 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 20km do mesmo domicílio.