| Decisão Texto Integral: | Recorrentes: Brendan .............. e outros
Recorridos: Ministério da Economia e Emprego e outro
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Loulé que não decretou a suspensão de eficácia do inquérito realizado pelo Ministério da Economia e Emprego (MEE), ao abrigo do parágrafo 2 do artigo 51º do Decreto-lei n.º 43335, de 19.11.1960, com a notificação à EDP para que se abstenha de prosseguir a execução do acto de construção da linha aérea de alta tensão a 60 KVLA 60-172 Estói, Almacil. Vem ainda interposto recurso do despacho que antecedeu aquela decisão, que indeferiu o pedido de apensação à acção administrativa especial n.º 28/13.0BELLE.
Em alegações são formuladas pelos Recorrentes as seguintes conclusões: «1. O Tribunal a quo, ao indeferir (i) a apensação do processo cautelar aos autos principais n. 28/13.0BELLE, com fundamento na falta de dependência entre os dois processos e no facto de a sentença que se visava executar ainda não ter transitado em julgado,aquando da apresentação da acção cautelar, e (ii) o decretamento da providência cautelar, por não se verificar o requisito do fumus boni iuris previsto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, nomeadamente por não se encontrar o Ministério da Economia impedido de realizar o inquérito e por os Recorrentes terem recusado estar presentes na visita ao local e reunião, para os quais tinham sido notificados no âmbito do inquérito, fez uma incorrecta interpretação e aplicação do Direito, atendendo à matéria de facto assente.
2. Os Recorrentes requereram, em dois momentos, a alteração do pedido da providência cautelar apresentada - execução da sentença proferida em 1.ª instância no processo n. 649/11.6BELLE: num primeiro, face à apresentação de recurso por parte da ContraInteressada no âmbito desse mesmo processo, verificando que a sentença não havia transitado em julgado; e num segundo, face à posterior desistência parcial, mantendo se os efeitos suspensivos do recurso e, portanto, a mesma situação de facto que levou os Recorrentes a proceder à reconfiguração da providência apresentada.
3. A referida alteração do pedido não encontra obstáculos legais, atendendo a que (i) deverá ser aplicado subsidiariamente o princípio subjacente ao n.º 6 do artigo 273. do CPC, permitindo-se a alteração desde que a mesma "não implique convolação para relação jurídica diversa"; (ii) se verifica a pretendida proximidade entre a acção cautelar e a acção principal n.º 28/13.0BELLE em termos de instrumentalidade e provisoriedade, por as partes, a causa de pedir, o direito a tutelar e os efeitos juridicos pretendidos se manterem os mesmos, não pretendendo conceder pela via cautelar coisa substancialmente distinta daquela que se visa em sede principal; (iii) os princípios da economia processual, do aproveitamento dos actos e da tutela jurisdicional efectiva exigem que as alterações pretendidas em sede cautelar sejam aceites, por terem sido apresentadas antes da decisão final, antes da apresentação do processo principal e sendo sujeitas ao contraditório, e que os actos praticados sejam aproveitados, sem ser necessária a apresentação de prova providência para alcançar os mesmos efeitos jurídicos.
4. No que respeita ao mérito da providência cautelar, e ao contrário do que entende o Tribunal a quo, não existe sustento para a evidente improcedência dos fundamentos de invalidade invocados pelos Recorrentes, nomeadamente (i) a ilegalidade do inquérito por manifestamente desconforme com as finalidades processuais e violador do caso julgado material; e (ii) a ilegalidade do inquérito por violação do princípio da audiência dos interessados, por não terem sido ouvidos os Recorrentes sobre o sentido provável da decisão final.
5. O n.º 1 do artigo 63.º do CPTA não tem a aplicação ao caso dos autos pretendida pelo Tribunal a quo, em primeiro lugar, por constituir uma faculdade processual de opção pela impugnação dependente ou autónoma, quando são praticados pela Administração Pública actos na pendência do processo, e, em segundo lugar, por implicar, para a Administração, "o dever de, no processo impugnatório, dar conhecimento da existência de «actos conexos com o acto impugnado, que venham a ser praticados na pendência do mesmo»" (MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. / e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Almedina, 2004, p. 404). O Ministério da Economia em momento algum informou o Tribunal competente do inicio e da conclusão do inquérito, tendo os Recorrentes apenas tido conhecimento do acto no dia 4 de Outubro de 2012, pelo que a aplicação do referido preceito pelo Tribunal a quo não se revela correcta, nos termos propostos, podendo, quando muito, fundamentar a não eficácia do inquérito realizado relativamente aos Recorrentes.
6. Os princípios da segurança e da certeza jurídicas impõem que apenas o inquérito realizado depois do trânsito em julgado da sentença seja eficaz perante os Recorrentes, uma vez que só com uma decisão final transitada em julgado podem os Recorrentes saber se o inquérito deve ou não ser realizado, em que termos o deverá ser e quais as consequências legais de cada uma das soluções para a sua esfera jurídica, só nesse momento podendo conformar a sua vida à situação jurídica definida, o que se revela impossível quando é proferido um acto administrativo conexo antes do proferimento de uma decisão judicial - o que sucedeu no caso dos autos.
7. O princípio da audiência dos interessados, previsto no artigo 100.º do CPTA, foi manifestamente violado com a realização do inquérito pelas seguintes razões: (i) os Recorrentes sempre invocaram perante o Ministério da Economia as diversas irregularidades do procedimento de inquérito que este pretendia realizar, sem que tivessem obtido quaisquer respostas às reclamações apresentadas;. (ii) a visita e reunião para que foram convocados os Recorrentes correspondem à fase de instrução, prevista nos artigos 86.0 e seguintes do CPTA e não à fase da audiência dos interessados, prevista no artigo 100.0 do CPTA; (iii) da notificação do inquérito, resulta que se verificaram dois momentos distintos, i.e,, a da visita e da reunião ocorridas no dia 31 de Maio de 2012 e a reunião da comissão de inquérito de dia 21 de Junho de 2012, resultando evidente que só do segundo momento resultaria o sentido provável da decisão; (iv) os Recorrentes não foram notificados para se pronunciar relativamente ao sentido provável da decisão adoptada pela comissão de inquérito, tendo sido apenas notificados em 4 de Outubro de 2012 da decisão final. »
O Recorrido Ministério da Economia e Emprego (MEE) formulou as seguintes conclusões:
«(...)».
O Contra interessado EDP, Distribuição Energia SA, nas contra alegações apresentou as seguintes conclusões: «1 - O Inquérito não sofre de qualquer ilegalidade e/ou invalidade, porquanto,
a)- O inquérito em causa nestes autos está cometido legalmente à Direcção Geral de Energia e Geologia, sem que o dispositivo legal que o admite, D.L. nº 43335, art. 51º imponha quaisquer orientações para o efeito. Mas, mesmo assim,
b) - não foi realizado à revelia dos recorrentes, que se auto excluíram voluntaria e objectivamente;
c) - os Requerentes tentaram com a sua ausência e interpelação sistemática do ME DREA, impossibilitar a realização do inquérito que haviam solicitado visando claramente um fim último que é impedir a construção da linha eléctrica!
d) Não estiveram presentes voluntariamente em reuniões que configuraram clara audiência de interessados, com análise e apresentação de argumentos pelas partes, pelo que não podem, agora, invocar e imputar tal omissão à comissão de inquérito.
e) - Acresce que, segundo jurisprudência do STA a audiência prévia não é obrigatória quando os próprios interessados, uma vez chamados ao procedimento, revelam negligência em fazer instruir o processo, (CPA, anotado e comentado, 2ª ed., António Francisco de Sousa).
2 - encontra-se devidamente fundamentado tecnicamente e vem demonstrar que não existe alternativa de traçado para a linha, sendo que o estabelecimento da linha sobre os prédios dos recorrentes (não tem implantado qualquer apoio) não lhes causa qualquer prejuízo relevante;
a) - A linha em causa nestes autos é linha a integrar a Rede Nacional de Distribuição de Energia eléctrica e destinada ao cumprimento do serviço público a que a Contra- Interessada está vinculada, legal, contratual e regulamentarmente.
b) - Não existindo melhor alternativa de local, qualquer decisão que impeça a construção da linha como projectada, agrava substancialmente a qualidade técnica/económica do serviço prestado aos consumidores de energia eléctrica pela concessionária, ora Contra-Interessada;
c) - prejudica os particulares na generalidade. prejudica a economia nacional e em particular a economia da zona servida por aquela infraestrutura eléctrica. cfr. resulta da resolucão fundamentada apresentada pelo R. ME. juntamente com a sua Oposicão:
3 - Improcede totalmente a requerida anulação do acto consubstanciado no inquérito;
4 - pelo que o mesmo deverá manter-se válido e eficaz,
5 - a construção da linha aérea em causa nos autos deve prosseguir até à sua conclusão de molde a entrar em exploração no mais curto espaço de tempo possível atentos os prejuízos em curso para o interesse publico das populações, do comércio e industria locais, a que acresce a perda de investimento já realizado e a realizar;
6 - Assim sendo, não está identificada qualquer "ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis", que fundamentem a procedência da providência cautelar requerida nesta apelação».
O DMMP emitiu o parecer a fls. 530 e 531, no sentido da improcedência do recurso.
Sem vistos, vem o processo à conferência.
Os Factos
Na 1º instância foram dados por assentes, por provados, os seguintes factos, que ora não vêm impugnados:
a) Em 09/06/2011, os requerentes intentaram processo cautelar contra a Direcção-Regional de Economia do Algarve e contra a EDP Distribuição – Energia, S.A., na qualidade de contra-interessada, que correu termos neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, Processo n.º358/11.6BELLE, deduzindo os seguintes pedidos: i) a suspensão de eficácia do acto administrativo da DRE, constante do ofício de 31/05/2011, que determinou a revogação da suspensão da execução das obras de construção da linha aérea de alta tensão a 60KV LA 60-172 Estói – Almancil para a realização do inquérito a que faz referência o §2 do artigo 51.º do Decreto-lei n.º43335, de 19 de Novembro de 1960; ii) a notificação da EDP – Distribuição para que se abstivesse de prosseguir a execução do acto de construção da linha aérea de alta tensão a 60KV LA 60-172 Estói-Almancil, nos termos do artigo 128.º do CPA [petição inicial do Processo n.º358/11.6BELLE, disponível no SITAF].
b) Em 14/09/2011, foi proferida sentença no Processo n.º358/11.6BELLE, que, julgando procedente o pedido cautelar, determinou a suspensão de eficácia do acto administrativo da DRE, constante do ofício de 31/05/2011 e a abstenção da EDP – Distribuição de prosseguir a execução do acto de construção da linha aérea de alta tensão a 60KV LA 60-172 Estói – Almancil [sentença proferida no Processo n.º358/11.6BELLE, disponível no SITAF].
c) Em 17/10/2011, os requerentes intentaram, contra o Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento e contra a EDP Distribuição – Energia, S.A., na qualidade de contra-interessada, acção administrativa especial, pedindo, em cumulação, a anulação do despacho que ordenou a revogação da suspensão da execução da obra de construção da linha aérea de alta tensão a 60KV LA 60 -172 Estói – Almancil para a realização do inquérito a que faz referência o §2 do artigo 51.º do Decreto-lei n.º43335, de 19 de Novembro de 1960, e a condenação da EDP Distribuição – Energia, S.A. a abster-se de prosseguir a execução de quaisquer actos de construção da referida linha até à conclusão do inquérito [petição inicial do Processo n.º649/11.6BELLE, de que o presente constitui apenso].
d) Em 24/02/2012, os requerentes receberam um ofício da Direcção- Geral de Energia e Geologia do Ministério da Economia e do Emprego, onde consta, designadamente, o seguinte: “(…) A fim de dar cumprimento à sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé no âmbito da providência cautelar n.º358/11.6BELLE, vimos solicitar a comparência de um representante de V. Exª no próximo dia 6 de Março, pelas 11 horas, na nova subestação da EDP sita em Almancil. (…)” [documento n.º1 junto com o requerimento inicial].
e) Em resposta ao ofício referido em d), os requerentes enviaram uma carta para a Direcção-Geral de Energia e Geologia, datada de 28/02/2012, onde consta, além do mais, o seguinte: “(…)
“(…) [documento n.º2 junto com o requerimento inicial].
f) Em 06/03/2012, a Direcção-Geral de Energia e Geologia do Ministério da Economia e do Emprego enviou um fax aos requerentes, onde consta, designadamente, o seguinte: “(…)
“(…) [documento n.º3 junto com o requerimento inicial].
g) Em 17/05/2012, a Direcção-Geral de Energia e Geologia do Ministério da Economia e do Emprego enviou um ofício aos requerentes, onde consta, designadamente, o seguinte: “(…)
(…)” [documento n.º4 junto com o requerimento inicial].
h) Em resposta ao ofício referido em g), os requerentes enviaram uma carta para a Direcção-Geral de Energia e Geologia, datada de 25/05/2012, onde consta, designadamente, o seguinte: “(…)
“(…) [documento n.º5 junto com o requerimento inicial].
i) Na Acta da reunião realizada pela comissão de inquérito, no dia 31/05/2012, na subestação de Almancil, consta o seguinte:
“(…)
[documento n.º6 do requerimento inicial].
j) Em 21/06/2012, foi elaborado “Relatório da Comissão de Inquérito”, onde consta, designadamente, o seguinte: “(…)
“(…) [documento n.º5 junto com o requerimento inicial].
k) Em 03/07/2012, foi proferida sentença no Processo n.º649/11.6BELLE, que anulou o acto administrativo impugnado nos autos - despacho que ordenou a revogação da suspensão da execução da obra de construção da linha aérea de alta tensão a 60KV LA 60 -172 Estói – Almancil – e condenou a EDP Distribuição – Energia, S.A. “a abster-se de prosseguir a execução de quaisquer actos de construção da linha aérea de alta tensão identificada nos autos até à conclusão do inquérito a que se faz referência no §2 do artº 51º do DL nº43335 de 19/11/1960, devendo indemnizar os proprietários, nos termos do artº 37º do mesmo legal diploma” [sentença proferida no processo de que o presente constitui apenso].
l) Em 24/09/2012, os requerentes dirigiram à entidade requerida um pedido de informações [documento n.º7 junto com o requerimento inicial].
Nos termos do artigo 712º, ns.º1 e 2 do CPC, acrescenta-se o seguinte facto provado:
m) Foi interposto pela EDP recurso da decisão havida no processo n.º649/11.6BELLE, que se encontra por decidir (acordo).
Do Direito
Alegam os Recorrentes que a decisão recorrida errou quando não determinou a apensação do processo cautelar aos autos principais n.º 28/13.0BELLE, com fundamento na falta de dependência dos dois processo e no facto de a sentença que se visava executar ainda não ter transitado em julgado, pois essa apensação era permitida face ao artigo 273º do CPC, aos princípios da economia processual, do aproveitamento dos actos e da tutela jurisdicional efectiva.
Mais alegam os Recorrentes, que a decisão errou quando considerou evidente que não se verificavam as ilegalidades invocadas e entendeu que a providência claudicava nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA.
Na decisão recorrida, a propósito do pedido de apensação, explana-se o seguinte: «Pelo requerimento de fls. 510, vieram os requerentes da providência informar os autos que apresentaram, junto deste Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, acção administrativa especial para impugnação de actos administrativos, à qual foi atribuído o número de processo 28/13.0BELLE, e que requereram a apensação dos presentes autos cautelares ao referido processo.
Vejamos.
Nos termos do artigo 113.º, n.º3 do CPTA, “Quando requerida a adopção de providências antes de proposta a causa principal, o processo é apensado aos autos logo que aquela seja intentada”.
Por sua vez, o artigo 114.º, n.º2, alínea e) do mesmo Código, estabelece o seguinte: “No requerimento, deve o requerente: e) Indicar a acção de que o processo depende ou irá depender”, o que significa que deve o requerente indicar o pedido que foi ou será formulado na acção principal.
A exigência constante da última norma citada relaciona-se com a característica da instrumentalidade da tutela cautelar, sendo certo que só com a indicação da acção a propor ou já proposta, o Tribunal poderá apreciar o requisito do “fumus boni iuris” para conceder ou negar a providência requerida.
Como resulta da norma citada, a indicação de qual a acção de que o processo depende ou irá depender tem de ser feita no requerimento inicial e, sem prejuízo de o poder ser posteriormente caso seja proferido despacho de aperfeiçoamento, ou seja, antes da citação, já não o poderá ser na pendência do processo cautelar.
Nesta medida, impõe-se concluir que a indicação feita em cumprimento do disposto no artigo 114.º, n.º2, alínea e) do CPTA, vincula o requerente, no sentido em que não poderá, na pendência do processo cautelar, vir alterar tal indicação, indicando acção diferente, bem como vincula o Tribunal, que tem de apreciar a verificação da característica da instrumentalidade e do requisito do “fumus boni iuris” face àquela.
Ora, no requerimento inicial, os requerentes referem o seguinte: “O presente requerimento de providência cautelar é intentado como preliminar do processo respectivo de execução de sentença previsto no n.º1 do artigo 176.º do CPTA. Assim, à semelhança do processo de execução de sentença, que corre por apenso aos autos em que foi proferida a sentença de anulação (i.e., processo n.º649/11.6BELLE) (…) esta providência cautelar deverá necessariamente correr por apenso ao mesmo processo”.
Refira-se que o presente processo cautelar se encontra apenso ao Processo n.º649/11.6BELLE, uma vez que a execução da sentença proferida neste processo será apensada àquele.
Assim, e atento o supra exposto quanto à função e carácter vinculativo da indicação efectuada em cumprimento do disposto no artigo 114.º, n.º1, alínea e) do CPTA, concluímos que a acção administrativa especial agora intentada pelos requerentes não pode ser considerada a acção principal de que depende o presente processo cautelar, designadamente para efeitos do disposto no artigo 113.º, n.º2 do CPTA.
Acrescente-se, tendo presente o teor do requerimento dos requerentes da providência de fls. 473, que quando o presente processo deu entrada – em 04/10/2012 – a sentença proferida no processo nº649/11.6BELLE ainda era susceptível de recurso, o que significa ainda não tinha transitado em julgado.
Com efeito, considerando que a referida sentença foi notificada em período de férias judiciais [o ofício de notificação é de 26/07/2012 – informação disponível no SITAF], o prazo para a interposição do recurso terminava no dia 1 de Outubro de 2012 [uma vez que o dia 30 de Setembro foi domingo], pelo que no dia 04/10/2012 ainda era admissível a interposição de recurso mediante o pagamento da multa a que se refere o artigo 145.º, n.º5 do CPC.
Assim sendo, e independentemente da data em que os requerentes foram notificados do despacho de admissão do recurso, certo é que intentaram o presente processo cautelar quando a sentença que declararam pretender executar ainda não tinha transitado em julgado.
Pelo exposto, concluindo que o presente processo cautelar, nos termos em que os requerentes o configuram no requerimento inicial, não é dependente da acção administrativa especial agora intentada, não se determina a apensação prevista no artigo 113.º, n.º3 do CPTA.»
Ora, esta decisão está totalmente correcta, havendo que se manter.
Os AA. e Recorrentes indicaram na PI interpor a presente acção cautelar «como preliminar de acção administrativa de execução de sentença».
Nos artigos 1º a 37º da PI configuram os AA. e Recorrentes a causa de pedir da presente acção, invocando a necessidade de assegurar o pedido a formular na acção executiva.
O processo cautelar é um processo urgente, com uma tramitação própria, mais rápida. Mas é também um processo que depende de um outro, o principal, do qual é instrumental – que o A. tem necessariamente que indicar.
O processo cautelar visa uma decisão provisória para assegurar no iter processual daqueles autos principais a utilidade daquela lide.
Ou seja, a providência cautelar é um processo “com vida própria”, mais “curta”, cuja “vida” depende do processo principal. Se a providência cautelar não visar o assegurar da utilidade da sentença a proferir do processo principal, de cuja “vida” depende, ela, ab inicio, terá de falecer.
Assim, se um processo cautelar for intentado como preliminar de uma acção principal, há-de visar assegurar a utilidade da decisão apenas naquele processo a instaurar, não noutro qualquer.
O procedimento cautelar é instrumental e depende da acção principal. Os efeitos de um processo cautelar estão, pois, dependentes do resultado que for ou vier a ser conseguido na acção principal, definitiva e caducam se essa acção não for instaurada, se a mesma for julgada improcedente, ou ainda se o direito que se pretende tutelar se extinguir (cf. artigos 113º, 114º, n.º1, 120º, 123º do CPTA e 389º do CPC).
Por conseguinte, quer face à natureza e função do processo cautelar, quer em ordem à sua tramitação própria e urgente, não é legalmente possível fazer introduzir no mesmo as vicissitudes das acções cíveis comuns ordinárias e designadamente não é possível proceder-se em simultâneo à alteração da causa de pedir e do pedido, como clamam os Recorrentes, para que se possa “aproveitar” o procedimento cautelar apresentado para assegurar a utilidade da lide de uma outra acção principal, diferente da indicada, mas conexa com a matéria trazida a litígio.
Mais se refira, que o invocado artigo 273º do CPC só permite a alteração da causa de pedir, se o processo o admitir, o que não acontece no caso, em que não há réplica, mas apenas dois articulados, a seguir aos quais haveria lugar à decisão final.
Portanto, falecem os argumentos dos Recorrentes relativos ao despacho antecedente à sentença de mérito, que indeferiu o pedido de apensação destes autos aos n.º 28/13.0BELLE.
Dizem os Recorrentes que a decisão de mérito errou quando considerou evidente que não se verificavam as ilegalidades invocadas e entendeu que a providência claudicava nos termos da alínea b) do n.º1 do artigo 120º do CPTA.
Nessa decisão começou por se entender que não se encontrava preenchido o requisito da alínea a) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA, porque o acto impugnado não era manifestamente ilegal, não sendo evidente a procedência do processo principal, para depois se considerar que a providência claudicava nos termos da alínea b) do n.º1 do artigo 120º do CPTA porque «impõe-se concluir pela manifesta falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal». De seguida, julgou-se prejudicado o conhecimento do periculum in mora e da ponderação de interesses a que alude o n.º 2 do mesmo artigo.
Ora, esta fundamentação da decisão recorrida é contraditória em si mesma. Não pode considerar-se que a pretensão a formular no processo principal não carece de fumus boni iuris para efeitos da indicada alínea a) e depois julgar-se pelo fumus malus ao abrigo da alínea b).
O texto da decisão recorrida na parte que releva é o seguinte: «Alegam os requerentes que o inquérito a que se refere o §2 do artigo 51.º do Decreto-lei n.º43335, de 19 de Novembro de 1960, foi realizado antes de ter sido proferida sentença no Processo n.º649/11.6BELLE, pelo que não é eficaz quanto a eles, uma vez que só o seria a partir do momento em que fosse ordenado na sequência do trânsito em julgado da sentença, sendo que, até lá, tinham legitimidade para recusar a realização e comparência em qualquer inquérito nesse âmbito, o que fizeram.
Acrescentam os requerentes que o referido inquérito é anulável por contrariar o princípio da audiência dos interessados, sendo que nunca foram ouvidos sobre o sentido provável da decisão final, antes de esta ser tomada, o que constitui uma violação clara do disposto no artigo 100.º do CPA.
Da factualidade indiciariamente provada nos autos resulta que os requerentes intentaram acção administrativa especial, onde peticionaram a anulação do despacho que ordenou a revogação da suspensão da execução da obra de construção da linha aérea de alta tensão a 60KV LA 60 -172 Estói – Almancil para a realização do inquérito a que faz referência o §2 do artigo 51.º do Decreto-lei n.º43335, de 19 de Novembro de 1960, bem como pediram a condenação da EDP Distribuição – Energia,S.A. a abster-se de prosseguir a execução de quaisquer actos de construção da referida linha até à conclusão do inquérito [alínea c) dos factos provados].
Resulta, ainda, da factualidade indiciariamente provada nos autos que, na pendência da referida acção administrativa especial, a entidade requerida procedeu à realização do inquérito a que se refere o §2 do artigo 51.º do Decreto-lei n.º43335, de 19 de Novembro de 1960 [alíneas i) e j) dos factos provados].
Ora, ao contrário do que pressupõem os requerentes, a entidade requerida não se encontrava legalmente impedida de proceder à realização do referido inquérito na pendência da acção administrativa especial onde se discutia, além do mais, se o mesmo deveria ter sido realizado.
Com efeito, a suspensão de eficácia do acto que determinou a revogação da suspensão da execução das obras de construção da linha aérea de alta tensão, bem como a intimação da contra-interessada a abster-se de prosseguir a execução do acto de construção da referida linha, providências cautelares decretadas no âmbito do Processo n.º358/11.6BELLE [alíneas a) e b) dos factos provados], não obstavam ao prosseguimento do procedimento, designadamente à realização do inquérito.
De facto, e como resulta do disposto no artigo 63.º, n.º1 do CPTA, na pendência da acção administrativa especial podem ser praticados actos no procedimento em que se insere o acto impugnado, quando não tenha sido decretada, a título cautelar, a suspensão daquele.
Assim sendo, nada obstava a que a entidade requerida, antecipando a sua condenação na realização do inquérito, realizasse este, sem prejuízo de o mesmo, caso tivesse sido concluído na pendência da acção de impugnação, poder ser igualmente impugnado nesta, mediante a modificação subjectiva da instância prevista no artigo 63.º, n.º1 do CPTA.
Nesta medida, não assistia aos requerentes um qualquer direito a recusar a realização do inquérito, recusa que, aliás, e como nota a entidade requerida, se afigura contraditória com o pedido formulado na acção administrativa especial de que o mesmo fosse realizado.
De facto, não se vislumbra qualquer interesse atendível dos requerentes para que o inquérito só fosse realizado após a condenação do aqui requerido nesse sentido, por sentença transitada em julgado.
Pelo exposto, concluímos que o facto de o inquérito ter sido realizado na pendência da acção administrativa especial não constitui fundamento de invalidade do mesmo, o qual se mostra, assim, e apenas com tal fundamento, insusceptível de violar o caso julgado nos termos propugnados pelos requerentes.
Quanto à alegada violação do disposto do princípio da audiência dos interessados, importa, em primeiro lugar, ter presente o disposto no artigo 51.º, §2 do artigo 51.º do Decreto-lei n.º43335, de 19 de Novembro de 1960, a saber: “Quando um concessionário pretender exercer algum dos direitos mencionados nos n.ºs 2.º a 5.º, relativamente a casas de habitação ou a pátios, jardins e alamedas a elas contíguos, e a esse exercício houver oposição do proprietário ou de outrem que por título legítimo tenha a fruição do imóvel em causa, não poderá o concessionário exercer o referido direito sem que, por inquérito previamente ordenado pela Direcção-Geral dos Serviços Eléctricos, se demonstre que da não utilização dos ditos imóveis resultarão graves inconvenientes de ordem técnica ou económica para a execução das obras”.
A norma citada não prevê a intervenção dos interessados na realização do inquérito, apenas estabelecendo que o mesmo deve ser realizado pela Direcção-Geral dos Serviços Eléctricos, quando houver oposição do proprietário do imóvel.
Contudo, atendendo a que o princípio da participação dos interessados é configurado como um princípio geral da actividade administrativa, afigura-se que, no quadro da realização do inquérito previsto na norma legal citada, deve ser assegurada aquela participação.
Ora, da factualidade indiciariamente provada nos autos, resulta que os requerentes foram notificados para estarem presentes na visita ao local e reunião subsequente, constando expressamente do ofício de notificação qual o objectivo de tal visita e reunião [alínea g) dos factos provados].
Assim sendo, não podemos concluir pela manifesta violação do princípio da audiência dos interessados, uma vez que os requerentes foram notificados para participar na realização do inquérito em causa nos autos.
Pelo exposto, concluímos que não é evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, uma vez que o acto suspendendo não é manifestamente ilegal, pelo que não se encontra preenchido o pressuposto de que depende o decretamento da providência ao abrigo do disposto no artigo 120º, nº1, alínea a) do CPTA.
Assim, impõe-se verificar se se encontram preenchidos os pressupostos constantes da alínea b) da mesma norma legal.
(…) Ora, pela mesma ordem de razões que nos levaram a concluir que não é manifesta a procedência da acção principal, concluímos, num juízo necessariamente perfunctório, pela sua manifesta improcedência.
Com efeito, como supra referimos, a entidade requerida não se encontrava legalmente impedida de proceder à realização do inquérito na pendência da acção administrativa especial, podendo diligenciar pela realização daquele, de forma a, desse modo, dar satisfação ao pedido dos requerentes.
Refira-se que os requerentes não alegam quaisquer factos que permitam concluir que o sentido do relatório elaborado seria diferente caso o inquérito apenas tivesse sido realizado após o trânsito em julgado da sentença, sendo certo que, acrescente-se, nesta não se fixou quaisquer vinculações a observar pela entidade requerida aquando da realização daquele [alínea k) dos factos provados].
Por outro lado, e como também já referimos, a entidade requerida deu oportunidade aos requerentes de participarem na realização do inquérito, o que os mesmos recusaram fazer [alíneas g) e h) dos factos provados].
A recusa dos requerentes em participar na realização do inquérito, com fundamento na pendência da acção administrativa especial, não se afigura, contudo, legítima, pelas razões supra expostas, sendo certo que é de entender que não se encontra na disponibilidade dos proprietários definir o momento em que aquele tem lugar, caso contrário, os mesmos através da recusa sistemática em comparecerem, obstariam à realização do inquérito, logrando, deste modo, obter a suspensão dos trabalhos por tempo indefinido.
Refira-se, ainda, que não pode proceder a alegação dos requerentes no sentido de que perante o teor da notificação recebida no dia 17/05/2012 “não tinham como adivinhar” que iria ter lugar o próprio inquérito.
Com efeito, na notificação mencionada, consta que a DRE-Algarve vai proceder ao inquérito previsto no parágrafo 2º do artigo 51.º do Decreto-lei n.º43335. de 19 de Novembro de 1960 e que, para o efeito, se considera útil uma visita de carácter técnico ao local onde se situam as propriedades dos requerentes e que, após esta, se seguirá uma reunião a ter lugar nas instalações da EDP em Faro [alínea g) dos factos provados].
Ora, o §2 do artigo 51.º do Decreto-lei n.º43335, de 19 de Novembro de 1960, não define os termos em que se deve processar a realização do inquérito, o qual se destina a apurar se da não utilização dos imóveis dos proprietários que se opuseram ao exercício dos direitos da concessionária previstos nos n.ºs 2 a 5, resultariam graves inconvenientes de ordem técnica ou económica para a execução das obras.
Nesta medida, competia à Direcção-geral de Energia e Geologia definir os termos em que seria realizado o inquérito, sem prejuízo, no entanto, de, em sede de impugnação das conclusões do mesmo, os requerentes infirmarem estas com fundamento na condução do inquérito não ter sido adequada ao fim pretendido e ter comprometido este.
Assim sendo, face ao teor da notificação, era possível o homem médio, colocado na posição do destinatário real, compreender que se iria ser realizar o inquérito, pelo que não podem os requerentes justificar a sua não participação com fundamento no teor da notificação efectuada.
Por fim, não pode, igualmente, proceder a alegação dos requerentes no sentido de que nunca foram ouvidos sobre o sentido provável da decisão antes de esta ser tomada, uma vez que a tanto obstaram quando recusaram comparecer na visita ao local e subsequente reunião.
Refira-se, no pressuposto de que é aqui aplicável, como pretendem os requerentes, o disposto no artigo 100.º do CPA, o que não surge como evidente, que apenas há lugar à notificação do sentido provável da decisão quando a audiência dos interessados seja escrita, uma vez que quando a audiência é oral, nos termos permitidos pelo n.º2 da referida norma legal, é aquando da realização da mesma que é dado conhecimento aos interessados do sentido provável da decisão, bem como dos elementos necessários para se pronunciarem.
Pelo exposto, num juízo necessariamente perfunctório, próprio da tutela cautelar, e sem prejuízo de se poder chegar a outra conclusão no processo principal, concluímos que ambos os fundamentos de invalidade do inquérito invocados pelos requerentes improcedem, de forma que se afigura evidente, pelo que, para efeitos do disposto no artigo 120.º, n.º1, alínea b) do CPTA, impõe-se concluir pela manifesta falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal, o que determina a improcedência do pedido cautelar.».
Face a esta transcrição, compreende-se, que na decisão recorrida apreciou-se as alegações dos ora Recorrentes considerando que todas improcediam manifestamente, pelo que o processo principal seria também evidentemente improcedente. Mas tal consideração, por uma questão de coerência lógica, implicaria o claudicar da pretensão cautelar ao abrigo da alínea a) do n.º 1, do artigo 120º do CPTA e não pela alínea b). Se se considerou que a pretensão dos AA. seria numa análise perfunctória claramente carecida de razão, então ter-se-ia de concluir pelo fumus malus iuris e o claudicar da pretensão por ser evidente a improcedência daquela pretensão a formular.
A alínea a) do n.º 1 do artigo 120º deve ser lida não apenas no sentido de ser procedente a providência cautelar quando a pretensão a formular no processo principal se afigura manifestamente evidente, como ainda no sentido inverso, do claudicar do processo cautelar, quando a pretensão do processo principal é manifestamente improcedente. E verificado o fumus bonis iuris, ou ao inverso, o fumus malus iuris, nas suas vertentes máximas, procede ou improcede desde logo a providência cautelar, não havendo que avançar-se para as restantes alíneas do artigo 120º, n.º 1 do CPTA.
Ora, basta a leitura da decisão sindicada, para se poder concluir que, no caso, não existe fumus boni iuris na vertente máxima, daquela alínea a). Mas também não existe fumus malus iuris com relação aos invocados vícios de falta de audiência prévia ou de ilegalidade na realização do inquérito.
Face à factualidade trazida à lide e às alegações dos Recorrentes, a verificação do vício de violação de audiência prévia, por o inquérito a que se refere o parágrafo 2 do artigo 51º do Decreto-Lei n.º 43335, de 19.11.1960, ter sido apenas realizado na pendência do processo judicial, por a sua participação naquele inquérito subsequente estar inquinada face à falha da notificação, ou ainda por não terem sido ouvidos antes da tomada da decisão final, não se mostra evidentemente procedente ou improcedente.
Disseram os Recorrentes na PI (artigos 17º a 21º) que manifestaram o seu desacordo quanto à «oportunidade, legalidade e validade» da «intimação/convocatória» para se apresentarem na nova subestação da EDP. Dizem os Recorrentes na PI, que não se respeitou o pré-aviso legal, que não dispunham de elementos e era inoportuna a realização de uma reunião ou inquérito, por estar pendente uma decisão judicial sobre o assunto. Dizem os Recorrentes, que após a troca de correspondência, ficaram a aguardar o envio de informações técnicas, quando foram surpreendidos com um relatório da comissão de inquérito (artigos 22º a 25º da PI).
Esta factualidade não se afigura simples, linear, facilmente apreensível. Apreciada a indicada factualidade e subsumindo-a às alegações de direito dos Recorrentes, também não estamos, neste caso, frente a uma matéria simples e evidente na sua apreciação jurídica.
Não é notório, flagrante, evidente, face à factualidade descrita, que os ora Recorrentes puderam efectivamente exercer o seu direito de audiência prévia de forma plena.
Da factualidade trazida aos autos, também não é totalmente líquido que o inquérito a que se refere o parágrafo 2 do artigo 51º do Decreto-Lei n.º 43335, de 19.11.1960, foi realizado nos termos da lei e sem mácula.
Da mesma forma, não resulta manifesto que os Recorrentes tivessem exercido efectivamente uma pronúncia sobre um projecto de decisão final, ou esta lhes tenha sido permitida de forma plena.
Aceita-se unicamente que é manifesto que a apresentação de uma causa em juízo não impede as contrapartes, no caso o MEE e a EDP, de prosseguirem a sua actuação em conformidade com o determinado no processo cautelar ou na acção principal. No entanto, ainda aqui não é certo e evidente que a actuação das referidas entidades tenha cumprido escrupulosamente o determinado pelo tribunal, designadamente em sede cautelar, no processo n.º 358/11.6BELLE.
Por conseguinte, não se pode concordar com a fundamentação adoptada na decisão recorrida quando acabou por considerar claudicar a providência, por o processo principal ser evidentemente improcedente.
Porém, nestes autos, é flagrante a falta dos requisitos indicados no n.º 1 do artigo 112º do CPTA, o que faz vacilar a providência, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA, por existir fumus malus iuris.
Como se disse, os AA. e Recorrentes indicaram na PI interpor a presente acção cautelar «como preliminar de acção administrativa de execução de sentença».
Nos artigos 1º a 37º da PI configuram a causa de pedir da presente acção invocando a necessidade de assegurar aquele pedido a formular na acção executiva. Indicam os AA. e Recorrentes que no processo n.º 649/11.6BELLE foi proferida uma decisão de procedência, cuja execução vão peticionar e que a presente providência visa garantir a efectividade daquela execução.
Consideram os AA. e Recorrentes, que por ter sido efectuado um inquérito «indevidamente, e à revelia dos Requerentes, em Maio de 2012» poderá «(…) a qualquer momento a partir da presente data, a Contra interessada EDP proceder à retoma e conclusão dos trabalhos de construção das linhas de alta tensão, o que frustraria a finalidade pretendida com a sentença emitida no processo n.º 649/11.6BELLE». Reclamam os AA. e Recorrentes «que seja proferida decisão cautelar (…) até à correcta execução da sentença, i.e, realização do inquérito posterior ao trânsito em julgado da sentença» (cf. artigos 6º e 7º da PI).
No processo principal nº 649/11.6BELLE, foi proferida sentença em 03.07.2012, conforme factos provados, que anulou o despacho que ordenou a revogação da suspensão da execução da obra de construção da linha aérea de alta tensão a 60KV LA 60 -172 Estói – Almancil e condenou a EDP Distribuição– Energia, S.A. “a abster-se de prosseguir a execução de quaisquer actos de construção da linha aérea de alta tensão identificada nos autos até à conclusão do inquérito a que se faz referência no §2 do artº 51º do DL nº43335 de 19/11/1960, devendo indemnizar os proprietários, nos termos do artº 37º do mesmo legal diploma”.
Em apenso a esse processo, correu a providência cautelar n.º 358/11.6BELLE, na qual em 14.09.2011, foi proferida sentença determinando a suspensão de eficácia do acto administrativo da DRE, constante do ofício de 31/05/2011 e a abstenção da EDP – Distribuição de prosseguir a execução do acto de construção da linha aérea de alta tensão a 60KV LA 60-172 Estói – Almancil.
Conforme facto ora acrescentado, entretanto, foi interposto pela EDP um recurso da decisão havida no processo n.º 649/11.6BELLE, que se encontra por decidir no TCAS.
No articulado de fls. 313 a 318, os Recorrentes afirmam que a interposição daquele recurso impede-os de interpor uma acção executiva, a acção que seria o processo principal de que esta providência dependeria (cf. artigos 16º a 18º daquele requerimento). Reafirmam esse impedimento no recurso ora apresentado.
Sem dúvida, que não tendo transitado em julgado a decisão proferida nos autos n.º 649/11.6BELLE, não será legal e legítimo aos Recorrentes apresentarem uma acção principal, que vise a execução daquela decisão e cuja tutela cautelar ora se requer.
Para que tal acção executiva se afigure possível, por legal, haverá, primeiro, que conhecer-se do recurso interposto na decisão principal, há que transitar uma decisão que seja favorável aos Recorrentes, há que tal decisão de ser incumprida pelos Recorridos, e só após a eventual ocorrência de todas essas vicissitudes, se pode conjecturar a apresentação de uma acção executiva.
Ou seja, estes autos cautelares não se mostram adequados a assegurar a utilidade de uma sentença a proferir num eventual processo executivo.
Entretanto, porque aquela decisão não transitou em julgado, manter-se-á o determinado na providência cautelar que lhe estava apensa, o processo n.º 358/11.6BELLE.
Os Recorrentes não se apresentam, por isso, com nenhum interesse em assegurar a utilidade de uma acção executiva, que não se afigura sequer certa e garantida.
Nessa medida, os Recorrentes também não terão legitimidade para apresentar uma acção cautelar para assegurar uma eventual acção executiva que venham a instaurar.
E certamente não se verifica a necessária instrumentalidade e adequação desta providência «como preliminar de acção administrativa de execução de sentença».
Portanto, por um lado, neste caso, não se verificam as condições para a interposição da presente providência, porque não se afigura instrumental em relação a nenhuma acção executiva. Por outro lado, a interposição de uma acção principal executiva com relação à decisão proferida nos autos n.º 649/11.6BELLE, que ainda não transitou em julgado, mostra-se manifestamente ilegal.
Logo, é evidente que por ser ilegal aquela acção executiva teria de ser votada ao insucesso e nessa medida é manifesto o fumus malus da presente acção cautelar.
Em suma, a presente providência tem de improceder, nos termos dos artigos 112º, n.º 1 e 120º, n.º 1, alínea a) do CPTA, por a acção executiva de que se diz querer assegurar a utilidade, ser claramente ilegal, porque a decisão declarativa que estaria na sua base nem sequer transitou em julgado.
Verificado o claudicar da pretensão nos termos dos citados artigos, fica prejudicado o conhecimento dos demais pressupostos do artigo 120º do CPTA.
Mantém-se, por isso, o sentido da decisão recorrida, mas com fundamentação diversa.
Dispositivo
Pelo exposto, acordam em:
- negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida, mas com fundamentação diversa.
- condenar os Recorrentes nas custas, em partes iguais.
Lisboa, 6 de Junho de 2013 (Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Teresa de Sousa) |
