| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
“Miranda ………………….. – Sociedade …………. RL”, com os sinais dos autos, intentou no TAC de Lisboa contra a “Parque ………… EPE” uma acção administrativa especial de impugnação do acto de indeferimento do recurso administrativo apresentado do acto da sua exclusão do Concurso Limitado Internacional por Prévia Qualificação para a celebração de um acordo-quadro para a prestação de serviços de patrocínio judiciário da Parque Escolar.
O TAC de Lisboa, por acórdão datado de 7 de Setembro de 2015, julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto que decidiu o recurso administrativo facultativo interposto do acto de exclusão da recorrente e absolveu a ré e as contra-interessadas da instância.
Inconformada, a autora recorre para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“1. O acto impugnado não é um acto meramente confirmativo, desde logo porque se trata de uma decisão autónoma em relação à deliberação do Júri do Procedimento de excluir a candidatura apresentada pela autora, sendo emanado por outra entidade;
2. Por outro lado, os fundamentos da impugnação apresentada sustentaram-se em diferentes argumentos dos que a autora tinha avançado na sua pronúncia em sede de audiência prévia, o que, obviamente, levou a que a fundamentação da decisão do Conselho de Administração do réu, ora objecto de impugnação, tenha sido diferente – porque alterada e ampliada – da fundamentação que sustentou a decisão tomada pelo Júri do Concurso em sede de Relatório Final;
3. Pelo que, não sendo a fundamentação de cada uma das decisões [apesar de determinarem a exclusão da proposta da autora] integralmente coincidente, entende a autora que não há uma identidade absoluta entre ambos os actos, o que justifica a impugnação da decisão objecto da acção;
4. Acresce que o acto impugnado insere-se não já no âmbito do próprio procedimento concursal – por isso já não correndo na plataforma electrónica na qual decorre o concurso – antes projectando-se no âmbito dos poderes do Conselho de Administração do réu, na prossecução das atribuições que a lei lhe confere, neste caso, o CCP;
5. Nesta conformidade, não pode manter-se a decisão tomada pelo Tribunal a quo, devendo ser substituída por outra que, não dando provimento à excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, aprecie a questão submetida a juízo.”.
A Parque Escolar, EPE, apresentou contra-alegações, nas quais concluiu nos seguintes termos:
“A. Por acórdão proferido pela Conferência, em 7 de Setembro de 2015, veio o Tribunal a quo julgar procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto de decisão do recurso administrativo facultativo interposto do acto de exclusão da recorrente;
B. A recorrente impugnou o acto de decisão do recurso administrativo facultativo, decidido pelo Conselho de Administração da recorrida, que confirmou a decisão de exclusão daquela do concurso limitado internacional por prévia qualificação para a celebração de um acordo-quadro para a prestação de serviços de patrocínio judiciário da Parque Escolar.
C. Sendo que aquele acto de indeferimento do recurso administrativo facultativo é um acto meramente confirmativo, do já anteriormente tomado de decisão de exclusão da recorrente, que não produz efeitos jurídicos inovatórios.
D. Nos termos do artigo 53º do CPTA, o acto confirmativo apenas poderá ser objecto de impugnação quando não tenha sido objecto de notificação ao autor – o que não aconteceu in casu.
E. Nos termos da alínea b) do artigo 53º do CPTA, a impugnação da recorrente deve ser rejeitada porquanto o acto de decisão do recurso administrativo facultativo é inimpugnável.”.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.
Sem vistos, vêem os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O acórdão recorrido considerou assente a seguinte factualidade:
1 – O Júri do Procedimento elaborou o Relatório Final de Avaliação das Candidaturas no qual propôs a exclusão da candidatura da ora autora, bem como o convite para a fase seguinte do procedimento, tendo sido aprovado por deliberação do Conselho de Administração da ré Parque Escolar, de 27-8-2014 – cfr. ponto 1.3. do convite junto à contestação da 5ª C.I. sob o doc. nº 3;
2 – No dia 28 de Agosto de 2014 todos os candidatos foram notificados da decisão de Qualificação e do Relatório Final de avaliação das candidaturas – cfr. doc. nº 1 junto à contestação da 5ª C.I.;
3 – No dia 4 de Setembro de 2014, a autora interpôs recurso administrativo para o Conselho de Administração da ré do Relatório Final elaborado pelo Júri do Procedimento – acordo;
4 – No dia 5-9-2014 todos os candidatos foram notificados da apresentação do referido recurso da autora – acordo;
5 – No dia 19-9-2014 foi proferida a decisão de indeferimento do recurso administrativo em apreço – cfr. doc. constante do processo administrativo em suporte de papel junto apenso aos autos e não numerado;
6 – A autora recebeu no dia 23-9-2014, a carta registada contendo a notificação da decisão do recurso administrativo – cfr. doc. junto aos autos;
7 – A autora não impugnou a decisão de exclusão proferida em 27-8-2014 – acordo.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como decorre dos autos, a ora recorrente apresentou candidatura ao “concurso limitado internacional por prévia qualificação para a celebração de um acordo quadro para a prestação de serviços de patrocínio judiciário da Parque Escolar”, lançado pela entidade ora recorrida e publicitado no DR, II Série, nº 212, de 12-6-2014.
Porém, a respectiva candidatura veio a ser excluída, por proposta do júri do concurso, exarada quer no relatório preliminar, quer no relatório final, este datado de 26-8-2014, com fundamento “…no incumprimento do disposto no artigo 10º do Programa do Concurso e no artigo 27º da Portaria nº 701-G/2008, de 29 de Julho, aplicável por remissão do nº 3 do artigo 170º do CCP, por considerar que o certificado utilizado não corresponde a um certificado qualificado de assinatura electrónica”.
E, conforme também resulta do ponto 3. do probatório do acórdão recorrido, a ora recorrente, inconformada com aquela exclusão, no dia 4-9-2014, interpôs recurso administrativo para o conselho de administração da ré daquele Relatório Final elaborado pelo júri do procedimento, o qual viria a ser objecto de indeferimento, por decisão do conselho de administração da entidade recorrida, datada de 19-9-2014.
Foi precisamente esta decisão da Parque Escolar que foi objecto de impugnação na acção administrativa especial intentada no TAC de Lisboa, tendo a ali autora e ora recorrente peticionado a respectiva anulação, o próprio contrato, se celebrado, e a condenação da Parque Escolar a adoptar os actos e operações necessários à reposição da ordem jurídica violada.
Acontece, porém, que a proposta do júri de excluir a candidatura da ora recorrente, exarada no relatório final, foi objecto de aprovação/homologação por parte do conselho de administração da Parque Escolar, datada de 27-8-2014, que a ora recorrente não impugnou.
Com base nesta factualidade, o acórdão recorrido considerou que tal acto era inimpugnável, por ser meramente confirmativo do acto de exclusão da recorrente, proferido em 27-8-2014 e não impugnado, pois tal decisão do recurso administrativo em nada inovou na sua esfera jurídica relativamente aos efeitos jurídicos próprios decorrentes do acto primário de exclusão, do qual a recorrente teve conhecimento, pois que até o impugnou no dia 4-9-2014, mostrando-se assim verificado o requisito previsto na alínea b) do artigo 53º do CPTA.
Vejamos se tal conclusão foi acertada.
Para demonstrar o desacerto do acórdão recorrido, a ora recorrente sustenta que o acto impugnado não é um acto meramente confirmativo, desde logo porque se trata de uma decisão autónoma em relação à deliberação do júri do procedimento de excluir a candidatura apresentada pela autora, sendo emanado por outra entidade e, por outro lado, os fundamentos da impugnação apresentada sustentaram-se em diferentes argumentos dos que a autora tinha avançado na sua pronúncia em sede de audiência prévia, o que, obviamente, levou a que a fundamentação da decisão do conselho de administração do réu, aqui recorrido, ora objecto de impugnação, tenha sido diferente – porque alterada e ampliada – da fundamentação que sustentou a decisão tomada pelo júri do concurso em sede de relatório final. Daí que não sendo a fundamentação de cada uma das decisões [apesar de determinarem a exclusão da proposta da autora] integralmente coincidente, defende a recorrente que não há uma identidade absoluta entre ambos os actos, o que justifica a impugnação da decisão objecto da acção.
Desde já se adianta não assistir razão à recorrente.
Como decorre da matéria de facto dada como assente pelo acórdão recorrido, a candidatura da recorrente ao “concurso limitado internacional por prévia qualificação para a celebração de um acordo quadro para a prestação de serviços de patrocínio judiciário da Parque Escolar”, lançado pela entidade ora recorrida, veio a ser excluída, por proposta do júri do concurso, exarada quer no relatório preliminar, quer no relatório final, este datado de 26-8-2014, com fundamento “…no incumprimento do disposto no artigo 10º do Programa do Concurso e no artigo 27º da Portaria nº 701-G/2008, de 29 de Julho, aplicável por remissão do nº 3 do artigo 170º do CCP, por considerar que o certificado utilizado não corresponde a um certificado qualificado de assinatura electrónica”.
A recorrente, inconformada com aquela exclusão, no dia 4-9-2014, interpôs, ao abrigo do disposto nos artigos 267º e segs. do CCP, recurso administrativo para o conselho de administração da ré daquele relatório final elaborado pelo júri do procedimento, o qual viria a ser objecto de indeferimento, por decisão do conselho de administração da entidade recorrida, datada de 19-9-2014.
O CCP, no seu artigo 267º, prevê expressamente a possibilidade das decisões relativas à formação dos contratos públicos [quaisquer decisões administrativas ou outras àquelas equiparadas relativas à formação de um contrato público – cfr. artigo 269º do CCP] poderem ser objecto de impugnação, com carácter facultativo [artigo 268º do CCP], a apresentar dentro de um prazo curto [cinco dias – cfr. artigo 270º do CCP], as quais, contudo, não suspendem a realização das operações subsequentes do procedimento em causa [artigo 272º, nº 1 do CCP].
Porém, como sustentam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “o que o júri leva ao órgão adjudicante, no relatório final é, di-lo a lei, uma proposta [carente de decisão], não um acto ou decisão [carente de aprovação]” [cfr. “Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública”, Almedina, 2011, a págs. 429], o que significa que qualquer concorrente, independentemente da possibilidade de impugnar administrativamente o juízo [no caso dos autos, de exclusão da sua proposta] contido na proposta do júri, não pode deixar de reagir também contra a decisão do órgão adjudicante que acolhe tal proposta, sob pena desta se firmar na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido.
E foi exactamente isso que aconteceu no caso presente.
Com efeito, a proposta do júri de excluir a candidatura da ora recorrente, exarada no relatório final, foi objecto de aprovação/homologação por parte do conselho de administração da Parque Escolar, datada de 27-8-2014, que a ora recorrente não impugnou, pelo que esta decisão se firmou na ordem jurídica como caso decidido.
Daí que, como concluiu o acórdão recorrido, a decisão de indeferimento do recurso administrativo tomada pelo conselho de administração da Parque Escolar em 19-9-2014 [objecto da acção administrativa especial intentada no TAC de Lisboa, em que veio a ser proferido o acórdão ora recorrido], se tenha limitado a confirmar a decisão tomada pelo mesmo conselho de administração em 27-8-2014, de homologação/aprovação do relatório final do júri do procedimento, nada acrescentando à mesma, pelo que tal carácter confirmativo impunha a rejeição da acção interposta, tal como se decidiu no acórdão recorrido, que deste modo não merece reparo.
Finalmente, dir-se-á – tal como o afirmou o acórdão recorrido, embora sem daí retirar as necessárias consequências jurídicas – que a acção administrativa especial intentada pela ora recorrente – admitindo que não ocorria fundamento para a respectiva rejeição – sempre seria manifestamente extemporânea, posto que proposta para além do prazo de um mês previsto no artigo 101º do CPTA.
Com efeito, como decorre do disposto no artigo 274º, nº 1 do CCP, “as impugnações administrativas são decididas no prazo de cinco dias a contar da sua apresentação, equivalendo o silêncio à rejeição das mesmas”.
Este regime deverá ser compatibilizado com o nº 4 do artigo 59º do CPTA, segundo o qual “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”.
Este artigo constitui norma legal aplicável ao processo de impugnação urgente previsto nos artigos 100º e segs. do CPTA, devendo ser considerado no regime do artigo 101º daquele diploma.
Deste modo, tendo sido interposta impugnação administrativa, a mesma suspendeu o prazo de impugnação contenciosa, nos termos do artigo 59º, nº 4 do CPTA, já que este preceito fala em utilização de meios de impugnação administrativa e não na admissão de tais meios ou da utilização de meios de impugnação que sejam admitidos ou obtenham provimento.
Por conseguinte, a acção interposta no TAC de Lisboa em 24-10-2014 sempre se mostraria intempestiva, por não ter respeitado o prazo estabelecido no artigo 101º do CPTA, uma vez que tal prazo apenas se suspendeu por cinco dias dias, atento o disposto no artigo 274º, nº 1 do CCP, conforme prevê o nº 4 do artigo 59º do CPTA, ao referir que o prazo de impugnação retoma o seu curso com o decurso do respectivo prazo legal.
Com efeito, tendo a impugnação administrativa sido interposta a 4-9-2014, tinha o órgão adjudicante o prazo de cinco dias para a apreciar, transcorrido o qual se presumiria a mesma rejeitada, nos termos do nº 1 do artigo 274º do CCP, pelo que o prazo para a respectiva impugnação começou a correr no dia 29-8-2014, esteve suspenso entre o dia 4-9-2014 e o dia 11-9-2014, e retomou a sua contagem no dia 12-9-2014 até ao seu termo, que ocorreu no dia 6-10-2014.
Significa isto que tendo a presente acção dado entrada em juízo no dia 24-10-2014, nessa data há muito que já se encontrava esgotado o prazo a que alude o artigo 101º do CPTA.
Consequentemente, também com este fundamento se verificaria a excepção de caducidade do direito de acção, excepção dilatória, na qualificação do CPTA, a determinar a absolvição da instância da entidade demandada [cfr. artigos 89º, nº 1, alínea h) e 88º, nº 4 do CPTA e 278º, nº 1, alínea e) do CPCivil].
Entendimento semelhante já foi sufragado no acórdão deste TCA Sul, de 15-5-2008, proferido no âmbito do processo nº 03695/08, mereceu crítica favorável por parte da doutrina [cfr., por todos, Marco Caldeira, “Impugnações Administrativas e Contencioso Pré-Contratual Urgente – Um Olhar Sobre a Jurisprudência”, Cedipre Online nº 6, de Março de 2011], pelo que mesmo que não ocorresse outra causa de absolvição da instância, como se concluiu ter ocorrido, sempre a presente acção seria manifestamente extemporânea, por ultrapassagem do prazo previsto no artigo 101º do CPTA.
Donde, e em consequência, o presente recurso não merecer provimento.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.
Custas a cargo da recorrente.Lisboa, 13 de Setembro de 2016
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Pedro Marchão Marques]
[Helena Canelas] |
