| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul:
S ..., L.da., id. fls. 2, interpôs o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, de 21 de Novembro de 2005, a fls. 201-208, que absolveu o Réu, Estado Português, dos pedidos contra si formulados na acção administrativa comum interposta pela ora Recorrente.
Invocaram para tanto que a sentença incorreu em erro na fixação da matéria de facto e violou o disposto nos art.ºs 323º, n.º 1, 326º e 327º, nº 1, do Código Civil, nos art.ºs 7º, 41º, n.º 3, 88º, n.º 4, e 89º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e nos art.ºs 265º, n.º 2, 288º, n.º 3, e 289º, do Código de Processo Civil.
O Ministério Público, em representação do Estado Português, contra-alegou, defendendo a manutenção da decisão recorrida.
* Cumpre decidir.*
São as seguintes as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1 - Tendo sido impugnado contenciosamente acto administrativo ilegal praticado em 1996 que veio a ser anulado por acórdão transitado em julgado em 02-11-2001, nos termos do artigo 323° e 327°, n° 1, do Código Civil, o prazo de prescrição do direito de indemnização pelos prejuízos causados por tal facto, reiniciou-se na data do trânsito em julgado do referido acórdão anulatório e expirava em 02-11-2004.
2 - Tendo a recorrente apresentado em 29-06-2004 pedido de execução do mencionado acórdão anulatório, tal acto interrompeu de novo o prazo de prescrição em curso, nos termos do artigo 323°, só se reiniciando novo prazo nos termos do artigo 327°, depois do trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo.
3 - Tendo a recorrente proposto em 27-10-2004 acção de indemnização pelos danos causados pelo acto ilegal anulado, e estando interrompida a prescrição desde 29-06-2004, mostra-se improcedente a excepção peremptória da prescrição invocada pelo Réu.
4 - E mesmo que assim não fosse, a propositura da acção de indemnização em 27-10-2004 contra o Ministério das Actividades Económicas sempre operava a interrupção da prescrição nos termos do artigo 323°, n° 2, do Código Civil, já que não é relevante para este feito, o facto de a acção ser dirigida contra um serviço do Estado em vez de proposta contra o Estado e devendo-se esta discrepância às dificuldades de interpretação dos artigos 10° e 11° do CPTA.
5 - Tendo a recorrente sido convidada a apresentar nova petição corrigindo o nome do Réu, e tendo-o feito dentro do prazo assinalado em 16-12-2004, a instância não se extinguiu, existindo uma única acção proposta em 27-10-2004.
6 - A sentença recorrida ao considerar que existem duas acções incorreu em errada interpretação dos factos, estando a al. G) da matéria de facto inquinada de erro manifesto face aos elementos constantes do processo, devendo ser, por isso, eliminada.
7 - Tendo a recorrente sido notificada para apresentar em dez dias nova petição corrigida, nos termos do artigo 89°, n° 2, do CPTA, e tendo dado cumprimento a tal notificação, este facto deverá ser incluído na matéria de facto, porque relevante para a decisão da excepção, já que os efeitos da propositura da acção em 27-10-2004 se mantém, nomeadamente o efeito interrogativo da prescrição, caso não estivesse já interrompido pelo pedido de execução do julgado.
8 - A sentença recorrida, ao julgar procedente a excepção de prescrição invocada pelo Réu, violou o disposto nos artigos 323°, n° 1, 326° e 327°, n° 1, do Código Civil; os artigos 7°, 41°, n° 3, 88°, n° 4, 89°, n° 2, do CPTA e os artigos 265°, n° 2, 288°, n° 3, e 289° do Código de Processo Civil.
MATÉRIA DE FACTO:
A Recorrente embora refira apenas a alínea G) da Especificação, em bom rigor põe em causa o que se especificou nas alíneas D) a H), pois é da conjugação de todas estas alíneas que se extrai a conclusão de que o Tribunal entendeu terem sido intentadas duas acções distintas e não apenas uma, como defende.
E efectivamente deve ser alterada a matéria de facto especificada nestas alíneas, de acordo com o que está documentado nos autos e retirando daí o que são conceitos de direito e conclusões, bem como incluindo o que é relevante e não foi especificado.
Em concreto, a referência a que a Autora “intentou uma acção” é uma referência conclusiva e jurídica.
Uma acção considera-se proposta, por regra, isto é, salvaguardadas as hipóteses de envio por correio ou telecópia, quando a petição inicial é recebida na secretaria – art.º 267º, n.º 1, do Código de Processo Civil.
Factos relevantes a mencionar neste contexto são, portanto, para o que interessa no caso dos autos, a entrada da petição inicial na secretaria e data dessa ocorrência. Quando se considera a acção intentada é já uma conclusão que integra a definição jurídica contida no preceito acabado de mencionar.
Em bom rigor, também a referência ao trânsito em julgado de decisões, nas alíneas B) e F), é uma conclusão, a qual se retira do facto de não ter sido interposto recurso jurisdicional ordinário dessas decisões e da norma contida no art.º 677.º do Código de Processo Civil. Tecnicamente seria preferível a referência às datas em que as decisões foram notificadas e ao facto de não ter sido interposto recurso jurisdicional ordinário, no caso em que este era admissível. No entanto, tal afirmação tem o sentido comum de se ter deixado esgotar o prazo para a interposição de recurso jurisdicional ordinário. Como o conteúdo da alínea B) não foi posto em causa e para o que aqui está em causa não mostra relevo especial o rigor técnico, mantém-se a respectiva redacção.
Finalmente, omite-se na especificação um facto relevante e documentado, decisivo para aferir se existem duas acções ou apenas uma, o facto de ter sido feito convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, ao abrigo do disposto no art.º 88º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Também se omite, e importa alinhar na matéria de facto porque foi alegada e está documentada, a citação do Ministro da Economia no pedido de execução que a Autora deduziu junto do Supremo Tribunal Administrativo (fls. 164 a 169).
Assim como se mostra relevante a segunda citação, por erro, do Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho, no presente processo, bem como o despacho que declarou a nulidade desta citação e ordenou nova notificação, agora do Ministério Público em representação do Estado Português.
Devem pois considerar-se assentes os seguintes factos, para análise da excepção de prescrição, única questão que se impõe a este Tribunal conhecer:
A) Por Acórdão proferido em 30 de Março de 2000 o Supremo Tribunal Administrativo anulou o despacho de 13 de Abril de 1996 emitido pelo Ministro da Economia. (fls. 14/39 dos autos).
B) Por Acórdão de 5 de Julho de 2001 do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, transitado em julgado em 2 de Novembro de 2001, foi confirmado o Acórdão a que alude a alínea anterior, (fls.40/49 dos autos)
C) Em 29 de Junho de 2004 a Autora requereu junto do Supremo Tribunal Administrativo a execução do Acórdão de 30 de Março de 2000 da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. (fls.69/78 dos autos)
D) O Ministro da Economia, contra quem foi dirigido este pedido de execução (processo 40.673-11-A), foi citado por carta registada expedida em 24.09.2004, na sequência de despacho do Conselheiro Relator, de 20.09.2004 (fls. 167-168).
E) Em 27 de Outubro de 2004, a Autora deu entrada à petição inicial da acção administrativa comum intentada contra o Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho a que foi atribuído, na distribuição desse mesmo dia, o n.º de processo 1442/04.0 BESNT (fls.2/10 dos autos).
F) O Réu Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho foi citado por ofício recebido em 2 de Novembro de 2004 – fls. 84.
G) Com a data de 6 de Dezembro de 2004 foi lavrada neste processo a seguinte decisão (fls. 97 a 99):
“ (…)
S..., Lda., com sede na Estrada ..., Rinchoa, Sintra, interpôs, a presente Acção Administrativa Comum sob forma ordinária, contra o Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho, pedindo a condenação deste, no pagamento de € 3.114.930,00 acrescida de juros de mora a taxa legal a contar da citação, a titulo de indemnização pelos danos sofridos com a prática dos actos ilegais anulados pelo Acórdão do Pleno da 1ª secção do STA de 5 de Julhode2001.
Citado, o Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho, veio, deduzir incidente de falta de citação e nulidade da mesma, alegando para tantos os fundamentos constante a fls. 85 e 87 dos autos.
Em obediência ao Princípio do Contraditório, trave mestra, da tramitação processual, foi a autora notificada para em 10 dias se pronunciar, sobre a questão suscitada, supra identificada.
Exercendo, aquele direito, veio a autora, dizer, em síntese, que face ao disposto nos art. 10 e 11°, nº 2 do CPTA " podendo assim, entender-se que estamos perante um caso de ilegitimidade passiva ...", pelo que, requereu a prolação de despacho de aperfeiçoamento.
Apreciando,
Nos termos do art. 51° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, compete ao Ministério Público representar o Estado, (al. a) do art. 5° do Estatuto do Ministério Publico) defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.
Com efeito, impõe-se, trazer a colação o n.º 2 do art. 11° do CPTA, nos termos do qual, o Ministério Publico representa o Estado nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade.
Aqui, chegados, e atendendo à causa de pedir e pedido formulado pelo Autora, deverá a pretensão ser formulada, contra o Ministério Publico, enquanto representante do Estado.
Decidindo,
Nestes termos, julgo procedente a excepção dilatória da ilegitimidade do réu, Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho, e, consequentemente absolvo o mesmo da instância, nos termos dos nºs 1 e 2 do art. 493º, al. e) do art. 494°, al. e) do n.º 1 do art. 289° todos do CPC aplicável ex vi art. 1° do CPTA.
Custas pelo Incidente a cargo da autora, fixando-se em 1 UC art. 16° do CCJ aplicável ex vi art. 189° do CPTA e n.°3 do art. 73-A do CCJ.
Notifique, a autora, para no prazo de 10 dias vir suprir a ilegitimidade passiva do réu, devendo para tanto apresentar nova petição inicial, figurando como réu, o Estado Português, representado pelo Ministério Público (n.º 2 do art. 88° do CPTA) sob pena de não o fazendo incorrer na cominação a que alude o n.º 4 do já citado art. 88°.
(…)”
H) Esta decisão foi notificada à Autora e ao Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho por ofício registado de 7 de Dezembro de 2004, não tendo da mesma sido interposto recurso jurisdicional – fls. 100-101.
I) Em 16 de Dezembro de 2004 a Autora deu entrada a nova petição inicial, de acção administrativa comum, com os mesmos fundamentos da primeira petição, em que indica agora como Réu o Estado Português, segunda petição esta que foi incorporada no processo 1442/04.8 BESNT – fls. 102 a 111.
J) Por despacho de 17 de Dezembro de 2004 foi ordenada a “citação do réu para contestar” – fls. 113.
K) O Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho foi de novo citado por ofício recebido em 5 de Janeiro de 2005 – fls. 115.
L) Este Ministério veio mais uma vez arguir a nulidade da citação – fls. 116 e seguintes.
M) Por despacho de 31 de Janeiro de 2005 foi declarada a nulidade da citação ocorrida em 5 de Janeiro de 2005 e ordenada a citação do Ministério Público em representação do Estado Português – fls. 125.
N) O Estado Português foi citado para contestar no processo 1442/04.8 BESNT em 18 de Fevereiro de 2005, com cópia da segunda petição inicial apresentada (fls. 126 dos autos).
ENQUADRAMENTO JURÍDICO:
Antes de entrar directamente na questão de saber se se verifica ou não no caso concreto a excepção de prescrição, importa referir o seguinte, em relação ao que se passou no processo.
Ao contrário do que sustentou o Tribunal a quo, apenas existe aqui uma acção e não duas, a acção a que corresponde o n.º de processo 1442/06.8 BESNT. Não existe outro processo nem outra acção.
A considerar-se que a segunda petição tinha dado origem a uma nova acção e outro processo, deveria a mesma ter sido distribuída, embora eventualmente o novo processo pudesse ser apenso ao primeiro, o que não sucedeu – art.ºs 211º e 212º do Código de Processo Civil.
A confusão que surgiu derivou de uma decisão, a decisão de absolvição da instância, não apenas errada mas também incongruente quando compaginada com a decisão de convite ao aperfeiçoamento que lhe foi contemporânea.
O convite ao aperfeiçoamento, no caso de se verificar uma excepção dilatória, só pode ter lugar quando a excepção é suprível. Ao contrário, quando a excepção é insuprível não pode haver convite ao aperfeiçoamento, precisamente porque a excepção é insuprível – art.ºs 265º, nº 2, e 508º, n.º 1, alínea a) do Código de Processo Civil (ver a este propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, em Código de Processo nos Tribunais Administrativos, edição 2005, pág. 462).
Por outro lado, a primeira opção deve ser a do convite ao aperfeiçoamento, de acordo com o princípio da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma (artigo 7º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Só haverá absolvição da instância se não for aceite o convite ao aperfeiçoamento ou a excepção for insuprível.
O que significa que a decisão de absolvição da instância do Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho, por ilegitimidade passiva, seguida do convite a suprir a excepção de ilegitimidade passiva, com a indicação do Estado Português como Réu, o que se verificou no caso presente, constitui uma contradição.
A absolvição da instância, pelo julgamento da excepção de ilegitimidade passiva como procedente, num caso como o dos autos em que apenas existe um demandado, implica necessariamente, aliás, a extinção da instância uma vez que nenhuma instância existe (pedido principal ou incidental) que deva prosseguir – art.º 287º al. a) do Código de Processo Civil.
A incongruência da absolvição da instância seguida do convite ao aperfeiçoamento, num caso como o presente de ilegitimidade passiva singular, constata--se de forma clara pelo seguinte raciocínio: caso a Autora não tivesse acedido ao convite para indicar o Estado Português como Réu, a decisão que se impunha era a de absolvição da instância – art.º 88º, n.4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, referido no despacho de aperfeiçoamento. Sucede que não haveria ninguém no processo para absolver da instância, o que tornaria a decisão impossível por falta de objecto, uma vez que o único Réu indicado já tinha sido absolvido da instância.
Mas é também uma decisão errada, em nosso entender.
A questão de saber se deve ser demandado o Ministério ou o Estado Português que seria uma questão de existência (ou extensão) de personalidade judiciária passiva, de acordo com os conceitos do Código de Processo Civil (art.ºs 5º e 6º), é tratada pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos como uma questão de legitimidade, não se autonomizando aqui o conceito de personalidade judiciária (art.ºs 10º e 11º).
Também de acordo com as regras do Código de Processo Civil, só é suprível a excepção de ilegitimidade passiva no caso de preterição de litisconsórcio necessário, ilegitimidade passiva plural, e não no caso de ilegitimidade passiva singular, como aqui sucede (ver a este propósito António Santos Abrantes Geraldes, Temas da Reforma do Processo Civil, I volume, 2ª edição revista e ampliada, página 258).
Já o Código de Processo nos Tribunais Administrativos admite que seja suprida a ilegitimidade passiva singular, autonomizando a ilegitimidade do demandado (no singular) da situação, também susceptível de ser suprida, de falta de indicação dos contra-interessados, situação de ilegitimidade passiva plural (art.ºs 88º, n.º 2, e 89º, n.º 1, alíneas d) e f) (ver a este propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, obra citada, pág. 450 a 463).
A decisão de absolvição da instância não deveria, portanto, ter tido lugar, antes e apenas a decisão de convite ao aperfeiçoamento.
Tal decisão transitou em julgado mas, na prática, mercê do convite ao aperfeiçoamento, confrontamo-nos com a existência de uma única acção, na qual se verificou uma modificação subjectiva da instância (pelo lado passivo), dado o pedido, a causa de pedir e o sujeito activo se terem mantido inalterados, e um único processo, uma vez que a segunda petição não foi submetida a distribuição.
O único sentido logicamente possível a dar a esta decisão, à primeira vista incongruente é, em nosso entender, o seguinte:
Trata-se apenas de uma decisão incidental. A condenação em custas foi, aliás, pelo incidente e não pela acção na sua globalidade.
Decisão incidental que se pronunciou sobre a questão suscitada pelo Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho, da nulidade da sua citação, no sentido de não se verificar uma nulidade (o que ficou implícito) mas antes a excepção de ilegitimidade passiva. A absolvição da instância surge, neste contexto, não no seu sentido técnico preciso mas apenas como afirmação de que o Ministério não é parte legítima no processo.
Em todo o caso, a solução que se impõe, entenda-se existir uma única acção ou duas, é sempre a mesma, a de que a prescrição não se verificou, quer pelo efeito a reconhecer à primeira citação do Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho, ocorrida em 2 de Novembro de 2004 no presente processo (1442/04.8 BESNT), quer pelo efeito da citação do Ministro da Economia, efectuada por carta registada expedida em 24.09.2004, no processo de execução que correu termos no Supremo Tribunal Administrativo, o processo n.º 40.673-11-A.
Resulta do disposto no artigo 498º, n.º1, do Código Civil, que o direito de indemnização, fundado em responsabilidade extracontratual, por danos patrimoniais ou não patrimoniais resultantes de actos de gestão pública, prescreve no prazo de três anos.
Tal prazo é no entanto susceptível de interrupção, nos termos consignados nos artigos 323º e seguintes do Código Civil (videre sobre este assunto os Acórdãos. do Supremo Tribunal Administrativo de 07.02.1995, recurso 34.293, de 17.04.1997, recurso 40735, e de 300.4.1997, recurso 40.277).
Na verdade não existindo qualquer regime especial para este prazo, deverão aplicar-se as regras gerais, consignadas no Código Civil, sobre a interrupção da prescrição.
Em particular interrompem o prazo de prescrição a citação ou notificação judicial a “citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente" – artigo 323º, n.º1, do Código Civil.
“Se a interrupção resultar de citação, notificação ou acto equiparado … o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo” - art.º 327, 1, do Código Civil.
Face ao disposto nestes dois preceitos, tem-se entendido que “a prescrição do direito de indemnização interrompe-se com a notificação da Administração para o recurso contencioso, não começando a correr novo prazo enquanto não passar em julgado a decisão que ponha termo ao processo, seja ela de fundo ou de forma” (cfr. Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 19.06.2001 (Pleno) recurso 34237, de 16-03-2005, recurso 0153/04 e de 21-06-2007, recurso 01156/06).
A impugnação judicial de administrativo é uma manifestação inequívoca de que se pretende exercer o direito de indemnização pelos resultados danosos decorrentes da prática de um acto de gestão pública ferido de ilegalidade.
Traduzindo-se o direito de indemnização na reposição da situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação - art.º 562º do CC - a anulação do acto ilegal obtida em recurso contencioso é, em si mesma, e pela eficácia retroactiva que lhe é reconhecida, a primeira etapa e a mais decisiva dessa indemnização.
No caso concreto é inquestionável que a citação para o recurso contencioso que culminou com o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30 de Março de 2000, anulatório do despacho do Ministro da Economia de 13 de Abril de 1996, interrompeu o prazo de prescrição do direito de indemnização que aqui se pretende exercer.
Como este acórdão transitou em julgado em 2 de Novembro de 2001, o novo prazo de prescrição, de três anos, só terminaria em 2 de Novembro de 2004.
Precisamente a data em que foi citado o Ministério das Actividades Economias e do Trabalho. Em todo o caso, ainda que fosse relevante a citação ter ocorrido neste dia ou no anterior, sempre se deveria ter por verificada em 1 de Novembro de 2004, 5 dias depois de a presente acção ter sido interposta, face ao disposto no n.º 2, do artigo 323º, n.o2, do Código Civil.
A questão que se coloca é se esta citação é relevante para o efeito de interromper o prazo de prescrição do direito que aqui se pretende fazer valer.
Entre parêntesis, cabe referir que esta citação, ao contrário do requerido pelo Ministério das Actividades Economias e do Trabalho, não é nula, por erro na identidade do citado, nos termos do disposto nos artigos 194º, n.º alínea b), e 195º, alínea b), do Código de Processo Civil.
A citação do Ministério foi devidamente efectuada, pois foi o Ministério quem foi indicado na petição inicial como demandado e surgiu a deduzir o incidente da nulidade da citação. Não houve qualquer erro na identidade do citando. Foi citada a pessoa demandada.
Ao contrário da segunda citação que devia ter sido feita na pessoa do Ministério Público e não do Ministério das Actividades Economias e do Trabalho, pois a segunda petição inicial indicou como demandado o Estado Português, na sequência do convite ao aperfeiçoamento.
A questão relativa à primeira citação é uma questão de legitimidade, ao contrário da segunda, onde se verificou, aí sim, uma nulidade; e como tal foram apreciadas e decididas tais questões pelo Tribunal a quo.
Bem, nesta parte.
Entrando agora no cerne da questão aqui em análise, a de saber se a primeira citação interrompeu ou não o prazo de prescrição, importa desde logo sublinhar a natureza jurídica do instituto da prescrição.
A corrente doutrinal dominante é sem dúvida a que entende que o instituto da prescrição não se confunde com o instituto da caducidade e que enquanto neste estão subjacentes sobretudo os interesses da certeza e da segurança nas relações jurídicas, no instituto que agora nos ocupa está principalmente subjacente a penalização do titular do direito pela sua inércia. E o legislador acabou por tomar posição neste sentido, autonomizando os dois institutos e fixando-lhes regimes em que se depreende os diferentes fins visados por um e por outro, acabados de referir.
Como doutrina Almeida Costa, em Direito das Obrigações, 4ª edição, 1984, página 792, «o fundamento da caducidade analisa-se apenas em razões objectivas de certeza e segurança jurídica, ditadas pelo interesse social de definição das situações a que respeita, ao passo que a prescrição se explica ainda como reacção contra a inércia e desinteresse do titular do direito - que, ou significa renúncia, ou, de qualquer modo, o torna indigno de protecção jurídica; a prescrição só resulta da lei, enquanto a caducidade pode derivar da lei ou da vontade das partes; a prescrição não opera 'ipso iure' com o decurso do prazo, não se conferindo ao tribunal, portanto, a faculdade de conhecê-la oficiosamente ( art. 303º ), e apresenta-se sempre susceptível de renúncia, uma vez consumada ( art. 302º ), ao contrário do que pode acontecer, numa e noutra hipótese, com a caducidade ( art.s. 330º e 333º ), à qual também não se aplicam, em princípio, as causas suspensivas e interruptivas da prescrição ( art. 328º ).
No caso presente não pode ser censurada a inércia da Autora. Na pior das hipóteses para esta, poderia dizer-se que se lhe pode censurar a falta de conhecimento de regras processuais – e nem isso como veremos – mas não a sua inércia.
Com efeito, a Autora apresentou a primeira petição, onde se manifesta a vontade de exercer exactamente o mesmo direito que é invocado na segunda petição, e que o Réu pretende ver prescrito, em 27 de Outubro de 2004, antes de decorrido o prazo de prescrição. Ou seja, a Autora não esteve indiferente ao exercício do direito que entende caber-lhe por um período superior ao que a lei permite sem sancionar a inércia com a prescrição.
A falta de citação do Réu Estado Português antes de esgotado o prazo de prescrição não ocorreu por inércia da Autora mas por esta ter adoptado uma interpretação da lei quanto à legitimidade passiva neste tipo de acções diferente da sufragada pelo Tribunal.
Este é um primeiro passo para se entender que não se verificou a prescrição, uma vez que não ocorreu o motivo essencial que faz despoletar o funcionamento do instituto, a inércia do titular do direito.
Acresce que o Ministério das Actividades Economias e do Trabalho não é uma pessoa jurídica diversa do Estado Português. Precisamente por ser um departamento da Administração Central, destituído de personalidade jurídica – artigo 1º da respectiva Lei Orgânica aprovada pelo Decreto-Lei nº 186/2003, de 20 de Agosto.
O que significa que ao ser citado este Ministério não foi citada pessoa jurídica distinta do Estado Português.
Isto sendo certo que no caso concreto não se configura qualquer hipótese, mesmo difícil de configurar em abstracto, de conflito de interesses entre o Ministério e o Estado.
Como bem refere a Recorrente, não se trata aqui de uma situação substancialmente distinta daquela em que é de mandada a Câmara Municipal (órgão executivo) em vez do Município (pessoa colectiva).
Também aqui se tem entendido que a citação do órgão da pessoa colectiva interrompe o prazo de prescrição do direito que se pretende exercer contra a própria pessoa colectiva (ver Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11-03-2003, no recurso 02055/02).
Por outro lado, entendemos ser irrelevante o facto de o Estado Português ter em juízo uma representação diferente da dos Ministérios e de não ter sido citado, na primeira vez, o magistrado do Ministério Público, representante do Estado Português em juízo - art.º 11º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
A representação em juízo de uma pessoa colectiva destina-se a suprir a sua incapacidade, pela própria natureza das coisas, de exprimir directamente a sua vontade, necessitando para o efeito da intervenção de uma pessoa física (cfr., a este propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, obra citada, pág. 84).
Ora o que está subjacente ao funcionamento do instituto da prescrição é, como vimos, uma razão atinente ao titular do direito, o autor na acção, em concreto a inércia no exercício do direito, e não uma razão atinente ao sujeito passivo da relação jurídica.
O simples requerimento de citação pode interromper o prazo de prescrição ainda que não tenha ocorrido, no prazo de 5 dias, a citação, por motivo não imputável ao requerente – art.º 323º, n.º 2, do Código de Processo Civil. Esta disposição inculca inequivocamente a ideia de que o relevante, para operar a interrupção da prescrição, é acção do titular do direito e não a possibilidade ou impossibilidade do demandado contrariar a pretensão deduzida em juízo.
Em consonância com a razão de ser do instituto da prescrição: penalizar a inércia do titular do direito.
A intervenção de pessoa física diversa do representante do Estado em juízo, o magistrado do Ministério Público, no acto de citação, relevará em sede do exercício do direito ao contraditório (contestação) e, em particular, no início do respectivo prazo, questão que não importa agora abordar.
Não releva para o efeito de se considerar ou não interrompida a prescrição.
Finalmente, cabe dizer o seguinte, relativamente aos efeitos da primeira citação ocorrida neste processo:
A ineficácia da citação, como facto interruptivo da prescrição, prende-se com uma atitude de inércia ou de negligência do Autor (artigos 323º, nº 2, e 327º, nº 3, do Código Civil).
Não se enquadra nesta situação o erro, compreensível num quadro de novidade legislativa, de interpretação de normas ou a adopção de um critério distinto do que é adoptado pelo tribunal em que a petição deu entrada (ver neste sentido o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17-01-2002, no recurso 047480).
No caso concreto o erro na indicação do Ministério das Actividades Economias e do Trabalho como sujeito passivo na relação processual deu-se num quadro legislativo (do novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos) entrado em vigor há menos de um ano quando a acção foi interposta.
E num sistema em que aos Ministérios é reconhecida legitimidade (logo personalidade judiciária) para as acções administrativas especiais (artigo 10º, nº 2) mas não para as acções que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade (artigo 11º, n.º 2).
O erro verificado não é, pois, censurável. Neste sentido não pode ser imputado (subjectivamente) à Autora.
Conclui-se, face ao exposto, que a primeira citação, ocorrida em 2 de Novembro de 2004, interrompeu o prazo de prescrição do direito que aqui se pretende fazer valer, pelo que improcede esta excepção, ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo.
De todo o modo - e esta afirmação mostra-se quanto a nós líquida -, a citação do Ministro da Economia do processo 40.673-11-A do Supremo Tribunal Administrativo, por carta registada expedida em 24.09.2004, interrompeu o prazo de prescrição do arrogado direito da Autora.
Sempre se entendeu que a execução do julgado anulatório se traduz na prática dos actos necessários à reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado (Decreto-Lei nº 256-A/77 de 17.6 e art.º. 173º do CPTA, neste sentido ver os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 30-10-97, no processo 24460B, e de 14-02-2008, no processo 040673A).
Também o direito de indemnização se traduz na reposição da situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação - art.º 562º do Código Civil.
A anulação do acto ilegal obtida em recurso contencioso é, em si mesma, e pela eficácia retroactiva que lhe é reconhecida, a primeira etapa e a mais decisiva dessa indemnização, com acima se referiu.
Depois desta etapa surge o processo de execução propriamente dito que compreende três fases: a da substituição do acto ilegal, a da supressão dos efeitos do acto ilegal e a da eliminação dos actos consequentes do acto ilegal. Não sendo possível a execução do julgado anulatório, surge então o direito à indemnização compensatória, em dinheiro (ver a este propósito Freitas do Amaral, A execução das sentenças do tribunais administrativos, 2ª edição, páginas 58 e 123).
O pedido indemnização pelos danos decorrentes do acto declarado ilegal e o pedido de indemnização pela inexecução do julgado anulatório não são realidades distintas. Em ambos os casos se está a exercer o direito de indemnização pelos resultados da prática do acto declarado ilegal. Trata-se apenas de alternativas e fases diferentes para o exercício do mesmo direito de indemnização.
Daí que se conclua, de forma pacífica, que a “citação do réu numa acção de indemnização interrompe a prescrição do exercido direito e tem efeitos na acção ulterior em que se enuncie a mesma pretensão indemnizatória, ainda que fundada em causa de pedir parcialmente diferente” (Acórdão Supremo Tribunal Administrativo de 24-01-2008, recurso 0829/07, também neste sentido já tinha pronunciado o Acórdão de 12-01-1993, recurso 030864).
O pedido de execução do julgado deduzido pela ora Autora junto do Supremo Tribunal Administrativo, em 29.06.2004, traduziu o exercício do direito à indemnização, embora ainda pela reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado.
Pelo que o prazo de prescrição se deve considerar interrompido em 04.07.2004, 5 dias depois – artigo 323º, n.º 2, do Código Civil.
Quando a presente acção foi interposta, em 27.10.2004, tinha-se iniciado novo prazo de prescrição, de 3 anos, que terminava apenas em 04.07.2007.
Errou, portanto, o Tribunal a quo ao julgar procedente a excepção de prescrição.
Impõe-se, por isso, revogar a sentença recorrida. Não se pode, no entanto, conhecer de mérito do pedido, em substituição da 1ª Instância, dado que não estão ainda definidos factos que permitam esse conhecimento.
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Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, revogam a sentença recorrida que deverá ser substituída por despacho que determine o prosseguimento do processo para apreciação de mérito do pedido, se nada a tal mais obstar.
Custas pelo Recorrido, Estado Português, fixando-se a taxa de justiça em 18 U.C. (dezoito unidades de conta), reduzida a metade, e a procuradoria em 1/5.
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Lisboa, 8 de Maio de 2008
(Rogério Martins)
(Coelho da Cunha)
(Cristina Santos)
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