Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
VINCULAÇÃO, DL 31/94
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | |
| Processo: | 05369/09 |
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| Secção: | ca - 2.º JUÍZO |
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| Data do Acordão: | 09/20/2012 |
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| Relator: | PAULO PEREIRA GOUVEIA |
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| Descritores: | PRINCÍPIOS JURÍDICOS, PROPORCIONALIDADE, LIVRE APRECIAÇÃO VINCULAÇÃO, DL 31/94 |
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| Sumário: | Aplicar o critério da proporcionalidade significa interpretar e analisar o propósito perseguido pelo Estado e o meio de intervenção em si, no que tange às suas admissibilidades e à relação entre os dois. Esta deve poder ser caracterizada como uma relação de adequação e necessidade, nos seus sentidos técnico-jurídicos. |
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| Aditamento: | |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO O presente recurso de apelação vem interposto por INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP. pedindo que: Por sentença de 5-11-08, o referido tribunal decidiu Inconformado, o r. INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões: O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para emitir parecer. Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência. * Objeto do recurso: Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos (v. arts. 691º-1 e 721º CPC), têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), as quais apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas(1) - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - ou com questões cobertas por caso julgado) – v. arts. 691º-1, 660º-2 e 684º-3-4 do CPC, ex vi art. 140º do CPTA. Assim, o presente recurso demanda que apreciemos (numa perspectiva lógico-objectivante, atenta ao sentido social da normação das situações de vida(2) e utilizando a argumentação jurídica, que seja permitida pela lei, como a lógica jurídica a se, uma lógica informal segundo PERELMAN(3)), contra a decisão jurisdicional recorrida, o seguinte: A sentença errou (de direito) ao concluir que Administração não se limitou a aplicar a lei e que assim violou o princípio da proporcionalidade? * II. FUNDAMENTAÇÃO II.1. FACTOS PROVADOS de apoio relativo a medidas agro-ambientais, na modalidade de agricultura biológica (cfr. docs. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos). "contrato de atribuição de ajuda ao abrigo das medidas agro ambientais", dele constando que foi "concedida ao Beneficiário uma ajuda durante o período de 5 anos para a realização de acções no âmbito da(s) medida(s) a seguir descrita(s) e recebendo para o efeito o(s) seguinte(s) prémio(s) anual(ais): - 05 Agricultura Biológica" (cfr. doc. n. 4 junto com a petição inicial que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). Interior, datado de 08/07/2002, elaborado no âmbito de uma acção de controlo à exploração agrícola do Autor, retira-se que: "Foram cumpridos os objectivos da agricultura biológica. As áreas declaradas não correspondem às verificadas" (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 09.0 1.2003, relativamente aos apoios referidos nos números 1 e 2, o Autor foi notificado que "[...1 em visita efectuada à exploração por técnicos desta Direcção Regional de Agricultura em 08/07/2002, foi detectado o seguinte: Da área candidata a culturas anuais de sequeiro em modo de produção biológico (15,62 há) só foi verificada a existência de 5.65 ha semeados nas parcelas declaradas na candidatura (o que contraria a legislação em vigor). Assim, solicita-se que nos informe por escrito, para a morada indicada e num prazo de 10 (dez) dias úteis a contar da data de recepção deste ofício, o que, sobre o assunto, tiver por conveniente [...1" (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). junto da Direcção Regional de Agricultura da Beira Interior, onde expôs que: "[...1 no dia da visita havia culturas que estavam semeadas; embora as sementes não tivessem germinado. Por outro lado existem parcelas na exploração que não foram visitadas nas quais existe ainda hoje restolho das culturas anuais (centeio e/ou aveia). Deste modo solicitava a V. Ex.a a rectificação ou caso pretendam nova visita à exploração." (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). às ajudas referidas nos n.s 2 e 3, retira-se que: "Após controlos físicos às explorações dos beneficiários, pelas respectivas Direcções Regionais, detectaram-se irregularidades, conforme vem devidamente exposto nos presentes projectos de ofício, verificando-se o incumprimento dos compromissos assumidos nos contratos ou a não verificação das condições de elegibilidade às Medidas, sendo que, as irregularidades em causa implicam a rescisão dos contratos com a obrigatoriedade de devolução das ajudas indevidamente recebidas, acrescidas de juros". No mesmo documento extrai-se, ainda, que: "Assim sendo, através dos presentes projectos de ofício, de Audiência prévia, elaborados nos termos dos arts. 100.0 e 101.0 do C.P.A., pretende-se notificar os beneficiários da intenção de rescisão unilateral do contrato por parte deste Instituto, implicando tal rescisão a devolução dos subsídios indevidamente recebidos, relativos às medidas supra identificadas, acrescidas de juros legais" (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). que: "Com efeito verificou-se que, da área inscrita para as culturas anuais de sequeiro em modo de produção biológico (15,62 ha) só foi verificada a existência de 5,65 ha semeados, estando a restante área em pousio. Tal situação implica um desvio que ultrapassa os limites estabelecidos no Anexo IX da Portaria n.0 85/98, de 19/02(4). Nestes termos, e ao abrigo do art.0 42.0 n.0 3 da Portaria supra mencionada(5), estão reunidos os requisitos para a rescisão unilateral do contrato, implicando, nos termos dos arts 60 e 70 A do Decreto-Lei n.0 31/94, de 5.02, com as alterações introduzidas pelo D.L. n.0 351/97, de 5.12, a devolução da ajuda recebida, acrescida dos respectivos juros, bem como a suspensão do direito à apresentação de qualquer candidatura às ajudas aos Métodos de produção agrícola, previstas no referido D.L. n.0 31/94. Nesta conformidade, e nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 1000 e 1010 do Código de Procedimento Administrativo, fica V. Exa. notificado da intenção deste Instituto de determinar a devolução do valor considerado indevidamente recebido, no montante de € 15.516,48, relativo à medida supra identificada, acrescida de juros à taxa legal no valor de € 3.057,20, perfazendo o montante total de € 18.537,68, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de recepção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT" (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 03.09.2003, em resposta ao ofício referido no n. 9, aquele expôs que: "[...1 o técnico que procedeu à vistoria não verificou todas as parcelas da exploração o que implica a diferença de áreas [...]". "Ora, após análise do processo, e com base no parecer efectuada pela DIC/SCII (comunicação n. 1535/2003 de 10.11.2003), verificou que não foram apresentados argumentos susceptíveis de impugnar a intenção da decisão, mantendo-se os fundamentos de facto e de direito invocados no ofício referido no 30 paragrafo da presente informação, determinando-se a rescisão unilateral do contrato, com devolução das quantias indevidamente recebidas, acrescidos de juros, ao abrigo do art.0 6º n.0 2 do D.L. n.0 31/94, de 05.02. Pelo exposto, e com o propósito de notificar o operador da decisão deste Instituto de determinar a rescisão unilateral do contrato, com a devolução das quantias indevidamente recebidas, acrescidas de juros, elaborámos projecto de ofício, o qual a merecer concordância superior, deverá ser assinado e remetido, por correio registado com aviso de recepção" (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). por este recebido, retira-se que: "[...] Nestes termos, e atendendo que não foram apresentados quaisquer argumentos susceptíveis de impugnar a intenção da decisão anunciada no nosso ofício acima identificado, mantém-se os fundamentos de facto e direito nele invocados, determinando-se ao abrigo do disposto do art. 60 n.0 2 do D.L. n.0 31/94, de 5.02, a rescisão unilateral do contrato, implicando tal rescisão a devolução da importância indevidamente recebida, correspondente ao capital e juros vencidos [..]" (cfr. docs. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos). 13.07.2004, a mandatária do Autor solicitou "[...] se digne facultar cópia autenticada da decisão do IFADAP que determina a devolução ora exigida. Para o mesmo efeito, solicitamos ainda a V. Exa. que se digne facultar cópia dos pareceres, relatórios e informações que suportam a referida decisão" (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). documentos à mandatária do Autor (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). junto dos serviços do Réu, para cujo conteúdo integral aqui se remete (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). exposição escrita referida no n. anterior (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). (cfr. doc. a fls. não numeradas do PA (Pasta 1) que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). Tribunal pela Advogada do Autor, por correio registado, em 02. 12.2005. * II.2. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DO RECURSO «… Cabe agora verificar se o acto impugnado ofende o princípio da proporcionalidade consagrado na CRP, no CPA e na legislação comunitária pertinente. O n.º 2 do art.º 266.º da CRP estabelece que: “...” Também, o CPA dispõe no n.º 2 do seu artigo 5.º que “…”. Em sede de legislação comunitária, convém aqui remeter para o conteúdo já citado do art.º 20.º do Regulamento CE n.º 746/96.(6) O art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 351/97, de 5 de Dezembro, reza que: “1 - Em caso de incumprimento pelos beneficiários das obrigações decorrentes do contrato, o IFADAP pode modificar ou rescindir unilateralmente os contratos. 2 - Em caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o beneficiário será notificado para, no prazo de 15 dias, proceder à restituição das importâncias recebidas, acrescidas de juros à taxa legal, contados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição, sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na lei. 3 - No caso de o reembolso não ser feito no prazo estabelecido no número anterior, passarão a incidir sobre as importâncias em dívida juros calculados à taxa moratória legalmente estabelecida, contados desde o termo do referido prazo e até ao efectivo reembolso. 4 - Verificada a situação prevista no número anterior, constitui-se, ainda, o beneficiário na obrigação de pagar ao IFADAP os encargos resultantes das despesas extrajudiciais para cobrança dos montantes devidos, fixando-se esta obrigação em 10% do valor total das quantias recebidas pelos beneficiários. 5 - O disposto nos n.os 2, 3 e 4 é igualmente aplicável aos casos de modificação unilateral do contrato que determine a obrigação de devolução das importâncias recebidas. 6 - No âmbito do Programa de Medidas Agroambientais aprovado ao abrigo do Regulamento n.º 2078/92, do Conselho, de 30 de Junho, e sem prejuízo do disposto no número anterior, o beneficiário fica ainda obrigado ao pagamento de uma quantia igual ao dobro das recebidas indevidamente durante o período de vigência do contrato quando se verifique um desvio significativo nas áreas ou animais objecto de ajuda, nos termos a definir por portaria do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, ou deste e do Ministro do Ambiente, consoante o caso.” Como se depreende em particular do n.º 1 da norma citada, a rescisão dos contratos de que estamos aqui a tratar é uma mera possibilidade reconhecida por lei ao Réu, a par com a eventualidade de se poder modificar o conteúdo dos mesmos. Por isso, há uma certa margem de discricionariedade atribuída à Administração que pode optar, em caso de incumprimento pela outra parte das suas obrigações legais, por rescindir ou modificar o conteúdo dos contratos de atribuição das ajudas ao abrigo das medidas agroambientais. No presente caso, o que se deu como provado é que o Autor se candidatou às referidas ajudas, indicando um área como sendo a que iria ser ocupada por agricultura biológica e que, posteriormente, na vistoria realizada se veio a verificar que a área agricultada era inferior à declarada. A questão que agora se coloca é a de saber se é proporcional a exigência feita pelo Réu de rescisão e devolução de todas as quantias entregues ao Autor, acrescidas de juros de mora. Ora, a verdade é que o Autor não cumpriu integralmente os compromissos que havia assumido no âmbito do contrato a que se alude nestes autos, mas também é verdade que tais compromissos foram parcialmente cumpridos. Assim, a decisão lógica e sobretudo proporcional a tomar pelo Réu, não seria a de pura e simplesmente resolver o contrato em causa, mas sim de modificá-lo, em função da área de agricultura biológica que foi efectivamente detectada pelos serviços da DRABI. Desta forma, por ofensa ao princípio da proporcionalidade, procede o vício alegado pelo Autor nesta sede. … No presente caso, o acto padece de um vício que se impõe expurgar, mas cuja depuração terá que ser feita pelo Réu, uma vez que estamos no espaço de valorações próprias da actividade administrativa (art.º 95.º n.º 3 do CPTA). Assim, cabe ao Réu praticar novo acto pelo qual proceda à modificação unilateral do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo das medidas agroambientais, tendo em conta a área efectivamente plantada pelo Autor como agricultura biológica. Desta forma, o pedido do Autor formulado em sede de condenação à prática do acto administrativo legalmente devido será apenas parcialmente procedente». * B) O PRINCÍPIO DA JUSTIÇA-PROPORCIONALIDADE(7) (ou da proibição do excesso) e O ESTADO DE DIREITO B.1) O ESTADO DE DIREITO e O NEOCONSTITUCIONALISMO Estado de Direito (v. art. 2º da Constituição) é aquele que está sujeito ao Direito, só age através do Direito e que positiva normas jurídicas informadas por ideias de Direito. O princípio do Estado de Direito é, um princípio constitutivo, de natureza material, procedimental e formal, que visa dar resposta ao conteúdo, extensão e modo de proceder da atividade do Estado. O Estado de Direito é um estado constitucional. Pressupõe a existência de uma constituição normativa estruturante de uma ordem jurídico-normativa fundamental, dotada de supremacia. O atual modelo de ciência jurídica, que o neoconstitucionalismo exige, contrasta com aquele defendido pelo positivismo jurídico. Rejeitam-se as noções de distanciamento, neutralidade valorativa e função descritiva da ciência jurídica, para se incorporarem as ideias de compromisso, intervenção axiológica, prioridade prática e caráter político do conhecimento científico do direito. O neoconstitucionalismo fez brotar, assim, o processo de normativização da Constituição, que deixa de ser considerada um diploma normativo com um valor meramente programático ou como um conjunto de recomendações ou orientações dirigidas ao legislador para operar como uma normatividade jurídica com eficácia direta e imediata. O movimento neoconstitucionalista tem-se revelado favorável à ideia de uma aceitação moral do direito, resultando na adoção das perspectivas interna e externa de compreensão do fenómeno jurídico. Isto porque a legitimação do sistema jurídico passa pela busca de um equilíbrio entre os pontos de vista de crítica interna (cujo parâmetro é a Constituição) e de crítica externa (cujo parâmetro é a moralidade social). B.2) OS PRINCÍPIOS JURÍDICOS O novo paradigma principiológico europeu surgiu alguns anos após a Segunda Guerra Mundial e tem procurado dar força cogente aos princípios jurídicos, independentemente das dificuldades geradas pela sua vagueza (denotação imprecisa) ou ambiguidade (conotação imprecisa), num contexto em que a margem de livre decisão pública não admite um espaço livre de direito. Mas atenção: não admite um espaço livre de direito sem prejuízo da separação e interdependência entre os poderes do Estado, o que exige logicamente o respeito absoluto pelo núcleo material de cada um dos poderes (e daqui resulta a admissão de sentenças que produzam os efeitos de uma decisão administrativa legalmente vinculada, ou a admissão de “sentenças-quadro” sob a égide das vinculações legais e dos limites imanentes da atividade pública – cfr., v.g., art. 71º-2 CPTA(8)). O núcleo material da função administrativa é a oportunidade e a conveniência de cada decisão administrativa para a prossecução do interesse público/bem comum. É o mérito da atividade administrativa, subtraído ao controlo externo. O operador do direito deve conhecer as características dos princípios, a fim de saber para que servem no plano do conhecimento jurídico. É necessário, pois, compreender qual a função dos princípios de direito para que possam ser aplicados com razoável correção. Por isto, após a Nova Retórica de C. Perelman, surgiu desde os anos 70 e 80 do século passado um conjunto muito rico e variado de doutrinas sobre regras e princípios jurídicos, como as de H. Hart, R. Dworkin, R. Alexy, J. Habermas e K. Gunther. Os princípios são normas jurídicas, segundo o entendimento maioritário da doutrina contemporânea. Porém, exercem dentro do sistema normativo um papel diferente daquele desempenhado pelas regras jurídicas. Estas, por descreverem factos hipotéticos, possuem a nítida função de disciplinar as relações intersubjetivas que se enquadrem nas molduras típicas por elas descritas. O mesmo não se passa com os princípios. Não contêm elementos de previsão que possam funcionar como premissa maior de um silogismo subsuntivo. Logo, a sua aplicação exige um esforço axiológico para que sejam densificados e concretizados pelos operadores do direito. Os princípios jurídicos são multifuncionais, podendo ser vislumbradas as funções supletiva, fundamentadora e hermenêutica. Concretizar o princípio jurídico é traduzi-lo em decisão, passando de normas generalíssimas abstratas (dos textos normativos) a normas decisórias (contextos jurídicos-decisórios), o que exige muita cautela e rigor. B.3) O PRINCÍPIO (normativo, administrativo e jurisdicional) DA PROPORCIONALIDADE O princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso (v. arts. 2º, 18º-2 e 266º-2 da Constituição), de natureza relacional, é um princípio normativo-constitucional, que se aplica a todas as espécies de atos dos poderes públicos e que vincula o legislador, a Administração e a jurisdição, no sentido de evitar cargas coativas excessivas ou atos de ingerência desmedidos na esfera jurídica dos particulares. Significa que a limitação de bens ou interesses privados por actos dos poderes públicos deve ser adequada e a necessária aos fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins. No âmbito do Direito Administrativo, o princípio cit., exige dos poderes públicos administrativos o seguinte (à semelhança do exigível ao Legislador e ao Juiz) em sede de margem de livre decisão baseada na lei (poderes discricionários(9); e margem de livre apreciação administrativa da situação de facto(10)): (exige observação empírica), (exige comparação entre alternativas), e (exige sopesamento entre vantagens e sacrifícios). Coube à Alemanha, após beber na teoria da limitação do poder de polícia do Direito Administrativo francês, a formulação atual do princípio da proporcionalidade no âmbito constitucional, notadamente no campo dos direitos fundamentais. Embora já houvessem sido postos em relevo pela Constituição de Weimar, foi após o fim da Segunda Guerra Mundial que os tribunais começaram paulatinamente a proferir sentenças nas quais afirmavam não ter o legislador poder ilimitado para a formulação de leis tendentes a restringir direitos fundamentais. A promulgação da nova Lei Fundamental alemã representou, assim, um marco inaugural do princípio da proporcionalidade no âmbito constitucional, ao colocar o respeito pelos direitos fundamentais como núcleo central de toda a ordem jurídica. Foi, portanto, em consonância com o disposto na Lei Fundamental que o Tribunal Constitucional alemão iniciou a elaboração de jurisprudência no sentido de reconhecer a importância do controlo da constitucionalidade das leis em três aspectos básicos: necessidade, adequação e proporcionalidade da medida restritiva de direitos (fundamentais). A doutrina alemã concebe o princípio da proporcionalidade como derivado do Estado Democrático de Direito, pois este tem de ser racional, já que garante o núcleo essencial dos direitos fundamentais através da acomodação dos diversos interesses em jogo numa sociedade. O excesso de poder como manifestação de inconstitucionalidade configura a afirmação da censura judicial no âmbito da discricionariedade legislativa ou, como assente na doutrina alemã, na esfera de liberdade de conformação do legislador (G. CANOTILHO, Direito Constitucional, 6ª edição, Coimbra, 1993, p. 617). A aplicação do critério da proporcionalidade, como limite dos limites, não se confunde com uma ponderação de bens, interesses ou valores jurídicos, mas representa a busca do meio necessário de intervenção, assim entendido como o meio adequado de intervenção (adequado ao propósito da intervenção) que seja, em face da liberdade atingida, o menos gravoso. Aplicar o critério da proporcionalidade significa, portanto, interpretar e analisar o propósito perseguido pelo Estado e o meio de intervenção em si, no que tange às suas admissibilidades e à relação entre os dois. Esta deve poder ser caracterizada como uma relação de adequação e necessidade, nos seus sentidos técnico-jurídicos (cfr. assim SCHWABE/MARTINS - ed. em português — 50 Anos de Jurisprudência do Tribunal Constitucional Alemão, Montevideo, Fundação Konrad Adenauer, 2005, p. 89). O princípio da proporcionalidade, portanto, comete ao Legislador, à Administração e ao Juiz a obrigação de adequar os seus atos aos fins concretos que se visam atingir, adequando as limitações impostas aos direitos e interesses de outrem ao necessário e razoável; trata-se, assim, de um princípio que tem subjacente a ideia de limitação do excesso, de modo a que o exercício dos poderes, designadamente discricionários, não ultrapasse o indispensável à realização dos objetivos públicos. Como se vê, este princípio jurídico da proibição do excesso é muito importante e pressupõe um aplicador cauteloso e rigoroso. C) O CASO CONCRETO Aqui chegados, podemos abordar a questão analisada de modo muito simplista na sentença: esta decisão administrativa (art. 120º CPA), de rescindir o contrato com o ora autor e obter deste a devolução integral dos subsídios concedidos, foi desproporcionada? A legislação nacional, na sequência da comunitária, sob a qual foi celebrado o contrato administrativo e emitido o ato administrativo aqui impugnado, diz o seguinte: a) DL 31/94 (art. 6º): - Em caso de incumprimento pelos beneficiários das obrigações decorrentes do contrato, o IFADAP pode modificar ou rescindir unilateralmente os contratos (nº 1); - Em caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o beneficiário será notificado para, no prazo de 15 dias, proceder à restituição das importâncias recebidas, acrescidas de juros à taxa legal, contados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição, sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na lei (nº 2). Isto é igualmente aplicável aos casos de modificação unilateral do contrato que determine a obrigação de devolução das importâncias recebidas (nº 4); b) Regulamento de Aplicação do Regime de Ajudas às Medidas Agroambientais (Portaria 85/98): Art. 42.º - Rescisão e modificação unilateral do contrato 1 - A modificação do contrato por iniciativa do IFADAP, no caso de desvios pouco significativos da área e ou animais objecto das ajudas, de acordo com o anexo VIII ao presente Regulamento, importa a devolução das ajudas nos termos do disposto nos n.º 2 a 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 351/97, de 5 de Dezembro. 2 - Tratando-se de desvio significativo de área e ou animais, de acordo com o anexo IX a este Regulamento, o regime de devolução é o que decorre do disposto nos n.º 2 a 5 e 6 do artigo citado no número anterior. 3 - Quaisquer desvios superiores aos limites referidos no número anterior dão origem à rescisão do contrato, sem prejuízo de outras situações de incumprimento que comportem idêntica consequência. ANEXO IX - Desvios significativos de áreas e ou animais Áreas (hectares) Desvios Até 5 ha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20%(até 0,5 ha). De 5 ha a 10 ha . . . . . . . . . . . . . . . 18%(até 0,9 ha). De 10 ha a 50 ha . . . . . . . . . . . . . . 15% (até 0,6 ha). De 50 ha a 100 ha . . . . . . . . . . . . . 12% (até 10 ha). Mais de 100 ha . . . . . . . . . . . . . . . 10% (até 15 ha). Assim, vemos que o nº 1 do art. 6º do DL 31/94 confere ao IFADAP a autorização ou permissão legal para, unilateralmente, fazer extinguir o contrato de atribuição de ajudas comunitárias: é margem de livre apreciação. O nº 2 (e o nº 4) do art. 6º prevê uma absoluta vinculação legal ao IFADAP: se o IFADAP decidir a rescisão, então a lei impõe a restituição das verbas. A Portaria de 1998 veio densificar o que o DL deixara em aberto: fixou no cit. art. 42º-2-3 a rescisão do contrato para os casos de “desvio significativo de área”, diminuindo muito a margem de livre apreciação aceite pelo DL; e ainda quantificou no cit. Anexo IX em que números concretos consiste o “desvio significativo”, assim eliminando a margem de livre apreciação. Refira-se, aliás, que o Anexo IX espelha já a utilização pelo Legislador do princípio normativo da proporcionalidade na feitura de regras jurídicas. Portanto, nesta situação em que houve um concreto e quantificado “desvio significativo” na área cultivada com referência ao acordado, (i) a rescisão do contrato e (ii) a consequente obrigação de restituição das importâncias recebidas eram e são claramente impostas ao IFADAP/INGA pela lei. Donde resulta, logicamente, que o princípio geral de Direito Administrativo invocado pelo tribunal a quo (proporcionalidade) não pode ser utilizado para aferir a validade do ato administrativo em causa. Pelo que, quando o tribunal a quo entendeu que “a decisão lógica e sobretudo proporcional a tomar pelo Réu, não seria a de pura e simplesmente resolver o contrato em causa, mas sim de modificá-lo, em função da área de agricultura biológica que foi efectivamente detectada pelos serviços da DRABI. Desta forma, por ofensa ao princípio da proporcionalidade, procede o vício alegado pelo Autor nesta sede”, violou a lei (o art. 6º do DL cit. conjugado com o art. 42º da Portaria cit.), pretendeu substituir-se a ela e ignorou que a Adm. está aqui absolutamente vinculada a rescindir o cit. contrato e a exigir a restituição das importâncias recebidas. Cfr. Ac.STA de 17-1-2008, P. 0276/07. * III- DECISÃO Pelo ora exposto, acordam os juizes desembargadores da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Sul em julgar o recurso procedente e, assim, revogar a sentença recorrida na parte em que condenou o IFADAP/INGA. Custas a cargo do recorrente. Lisboa, 20-9-2012
PAULO PEREIRA GOUVEIA CARLOS ARAÚJO FONSECA DA PAZ |