| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
António ..., com os sinais dos autos, intentou o TAF de Sintra, ao abrigo do disposto nos artigos 112º e segs. do CPTA – como preliminar de acção administrativa especial a intentar – uma PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DA EFICÁCIA do despacho do Sr. Ministro da Justiça, datado de 25-3-2008, que manteve a pena disciplinar de suspensão de funções, pelo período de 180 dias, que lhe havia sido aplicada por despacho do Director-Geral dos Serviços Prisionais.
Por sentença do TAF de Sintra, datada de 4-8-2008, foi o referido pedido de suspensão de eficácia indeferido [cfr. fls. 100/119].
Inconformado, veio o requerente da providência cautelar recorrer jurisdicionalmente para este TCA Sul, tendo para o efeito formulado as seguintes conclusões:
“a) No que concerne à questão prévia suscitada nos artigos 3º e seguintes destas alegações, resulta claro que a aplicação do artigo 120º, nº 1, alínea a) do CPTA, constitui uma norma derrogatória dos critérios acolhidos nas alíneas b) e c) do nº 1, como do nº 2 do artigo 120º do CPTA, uma vez que naquela alínea a) alberga um requisito de “fumus boni iuris” qualificado, e que se traduz na ilegalidade manifesta do acto suspendendo;
b) Acresce que, face ao que ficou dito, nas alegações supra, o acto administrativo suspendendo evidencia uma ilegalidade manifesta, pelo que não restam dúvidas que o mesmo cai no âmbito de aplicação material da referida alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA;
c) Deste modo, é a ilegalidade ostensiva do acto suspendendo justifica, por conseguinte, que o juízo de proporcionalidade quanto à emissão da medida cautelar se constranja perante a exigência da célere reposição da legalidade, o que impõe ou vincula o Juiz “a quo” a decretar a providência peticionada pelo requerente, ainda que existam contra-interessados;
d) Ao decidir de forma diversa, o Tribunal “a quo” laborou em erro de julgamento por errónea apreciação da matéria de facto e de direito, pelo que deve a sentença recorrida ser revogada;
e) Relativamente à manifesta ilegalidade do acto suspendendo, conforme se expõe nos artigos 23º e seguintes destas alegações, e tendo em conta os vícios assacados ao referido acto, que dizem respeito, na sua essência, a errónea qualificação jurídica das condutas alegadamente ilícitas e praticadas pelo ora recorrente, resulta óbvio que se está perante um acto administrativo sancionatório inquinado por violação de lei, ao tipificar condutas como infracções disciplinares sem que se verifique preenchidos os elementos constitutivos do tipo de ilícito em apreço, designadamente tipicidade da conduta alegadamente considerada como infracção disciplinar;
f) Omissão que consubstancia uma plena violação das normas jurídicas eventualmente aplicáveis em sede disciplinar, o que permite considerar a manifesta ilegalidade do acto suspendendo, uma vez que o mesmo viola de forma patente princípios e normas jurídicas, mormente, nos seus pressupostos;
g) Nestes termos, e uma vez que o Tribunal “a quo” não deu relevância a tais ilegalidades, não se pode deixar de considerar que a sentença recorrida, também neste âmbito, assenta num clamoroso erro de julgamento, o que de per si justifica a sua revogação;
h) Por seu turno, também não se vislumbram argumentos que imponham, a não consideração da existência daquela ilegalidade manifesta do acto suspendendo, porém, admitindo sem conceder, não poderia o Tribunal “a quo” deixar de verificar se estariam preenchidos os requisitos alojados na alínea b) do nº 1 do CPTA, mormente o “periculum in mora” e o “fumus boni iuris”;
i) O que, em boa verdade fez, embora tenha considerado as alegações do ora recorrente, no pedido cautelar, insuficientes, vagas e abstractas, mas tal entendimento não pode deixar de relevar que subjazem factos notórios que não carecem de prova, face ao disposto no artigo 514º, nºs 1 e 2 do CPCivil, “ex vi” artigo 1º do CPTA, factos esses que Tribunal “a quo” não poderia ter deixado de ponderar;
j) Factos notórios que surgem, a par daqueles que por força do estatuído nos artigos 349º e 351º do Código Civil constituem presunções judiciais;
k) O que autoriza um raciocínio conclusivo assente na premissa básica de que a privação do salário na sua totalidade, coloca o ora recorrente numa situação de evidente incapacidade económica e financeira, e na impossibilidade objectiva e evidente de garantir a suas necessidades básicas e do seu agregado familiar;
l) Impossibilidade que não pode ser dissociada da produção de prejuízos sérios e irreversíveis, constituídos por danos patrimoniais e não patrimoniais, de impossível ou pelo menos difícil reparação;
m) Por outro lado, também fica claro que o requisito do “fumus boni iuris”, albergado na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, se encontra preenchido, uma vez que não é manifesta a falta de fundamentação da pretensão formulada ou a formular no processo principal pelo ora recorrente;
n) Cumpre ainda salientar que tal requisito que não mereceu atenção do Tribunal “a quo”, pelo que a omissão em causa, é cominada com a nulidade da sentença recorrida à luz do disposto no artigo 668º, nº 1, alínea d) do CPCivil, “ex vi” artigo 1º do CPTA;
o) Atendendo-se agora à ponderação de interesses públicos e privados em jogo, que o nº 2 do artigo 120º do CPTA faz alusão, em termos imperativos, pelos motivos explanados supra, não se constata a existência de qualquer óbice à possibilidade de considerar-se que os prejuízos resultantes da não concessão da providência cautelar requerida, apresentam-se em posição hegemónica aos eventuais prejuízos provocados no interesse público decorrentes da sua concessão, uma vez que está em causa a satisfação das necessidades básicas do ora recorrente e do seu agregado familiar que, não se pode deixar de atender, ser constituído pelo ora recorrente e por um menor;
p) Sendo certo que o Ministro da Justiça proferiu Resolução fundamentada, e que o ora recorrente em dois momentos distintos, deduziu oposição à mesma e, concomitantemente, requereu a Declaração de Ineficácia dos Actos de Execução Indevidos; q) A verdade é que o Tribunal “a quo” não se pronunciou sobre tal “vexata quaestio”, relativamente ao primeiro incidente de pedido de declaração de ineficácia, e oposição à Resolução Fundamentada, omissão que em face da letra do artigo 668º, nºs 1 e 2 do CPCivil, “ex vi” artigo 1º do CPTA, é cominada com a nulidade da sentença recorrida;
r) Para além do facto, de admitir-se a aplicação da segunda parte do nº 1 do artigo 128º do CPTA, no quadro do Direito Administrativo Sancionatório, estar-se-á, pois, perante uma evidente inconstitucionalidade material, por violação do princípio da presunção de inocência albergado no artigo 32º, nº 2 da CRP/76, também aplicável à matéria atinente ao direito disciplinar, como é o caso em apreço;
s) Tudo visto e considerado em prol da justiça e do direito, e tendo em conta o evidente e inelutável erro de julgamento em que se funda a sentença recorrida, deve a mesma ser revogada e o presente recurso ser considerado procedente”.
O Ministério da Justiça contra-alegou, concluindo pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 222/226].
O Senhor Juiz “a quo” pronunciou-se sobre as invocadas nulidades da sentença [cfr. fls. 238 dos autos].
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 256/258].
Com dispensa de vistos, vem o processo à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida deu como assentes, com interesse para a decisão da providência cautelar, os seguintes factos:
i. O requerente pertence ao Quadro único do Pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, desde 30 de Novembro de 1993 [por acordo];
ii. O requerente foi notificado, na qualidade de arguido, pelos Serviços de Auditoria e Inspecção da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, em 18 de Fevereiro de 2000, da instauração do Processo Disciplinar nº 26-D/2000 [por acordo];
iii. Em Março de 2007, foi o requerente notificado da decisão de aplicação de pena Disciplinar de 180 dias de Suspensão, por despacho do Director-Geral dos Serviços Prisionais [por acordo];
iv. O aqui requerente apresentou Recurso Hierárquico para o Ministro da Justiça, da decisão referida no precedente facto [por acordo];
v. O Inspector-Coordenador elabora Parecer, em 30 de Janeiro de 2008, no qual sugere, designadamente, que "a decisão disciplinar já tomada deve ser confirmada e o recurso rejeitado" [cfr. fls. 1703 a 1705 do PA];
vi. O Director-Geral dos Serviços Prisionais confirmou, por despacho, de 31 de Janeiro de 2008, a decisão recorrida [cfr. fls. 1707 do PA];
vii. O Ministro da Justiça, por despacho de 25 de Março de 2003, manteve a sanção disciplinar de 180 dias de Suspensão [por acordo];
viii. O Despacho referido no precedente facto foi notificado ao aqui requerente, pelo ofício nº 1300, do Gabinete do Ministro da Justiça, de 26 de Março de 2008 [cfr. fls. 1709 do PA];
ix. Em 26 de Maio de 2008, o Ministro da Justiça proferiu "Resolução Fundamentada" na qual, a final, reconheceu "o grave prejuízo para o interesse público que o diferimento da execução do acto impugnado acarretaria" [doc. e Req MJ de 27 de Maio de 2008];
x. O requerente veio, em 27 de Junho de 2008, juntar "Atestado" da Junta de Freguesia de Alcabideche, dando conta do facto do seu agregado familiar ser constituído por si e pelo seu filho de 15 anos [cfr. doc. Procº];
xi. O requerente veio, em 27 de Junho de 2008, juntar Declaração de Rendimentos relativa ao ano de 2007 [cfr. doc. Procº];
xii. O presente processo deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 23 de Abril de 2008 [cfr. fls. 1 e segs. SITAF].
E, porque alegado pelo recorrente e não impugnado na oposição deduzida pelo Ministério da Justiça, e se mostrar também com interesse para a decisão, ao abrigo do disposto no artigo 712º, nº 1, alínea a) do CPCivil, aplicável “ex vi” artigo 1º do CPTA, adita-se à matéria de facto dada como assente na 1ª instância, o seguinte facto:
xiii. O recorrente não possui outra fonte de rendimentos, para além da remuneração que aufere mensalmente como guarda prisional.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a matéria de facto relevante, vejamos agora se a sentença recorrida padece dos vícios que o recorrente lhe assaca, começando por analisar e decidir se ocorrem as nulidades que aquele aponta à sentença.
O recorrente começa por afirmar nas alíneas m) e n) da sua alegação que a sentença recorrida é nula posto que o requisito do “fumus boni iuris”, previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, se encontra preenchido, uma vez que não é manifesta a falta de fundamentação da pretensão formulada ou a formular no processo principal, sem que contudo esse requisito tenha merecido atenção do Tribunal “a quo”, pelo que a omissão em causa, é cominada com a nulidade da sentença à luz do disposto no artigo 668º, nº 1, alínea d) do CPCivil, “ex vi” artigo 1º do CPTA.
Vejamos se lhe assiste razão.
Nos termos desta disposição da lei de processo, a sentença é nula quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Acontece, porém, que no caso em apreço, o Senhor Juiz “a quo”, começando por analisar se se mostravam preenchidos os requisitos de que a lei faz depender o decretamento da providência em causa – suspensão de eficácia –, e que são os constantes do artigo 120º, nº 1, alíneas a) e b) do CPTA, considerou que o decretamento em causa não podia encontrar apoio na previsão constante da alínea a), por não ser evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, e depois, entrando na análise dos requisitos previstos na alínea b), entendeu não se mostrar provado o “periculum in mora”, dado que o requerente “não alegou factos que permitissem ajuizar de qualquer prejuízo material ou moral imediato decorrente da execução da decisão cuja suspensão de eficácia foi requerida e, por outro lado, não provando quaisquer factos susceptíveis de demonstrar que a suspensão do acto acarretaria danos manifestamente superiores aos danos que poderiam advir da recusa da suspensão, tais omissões impossibilitavam a apreciação do pedido formulado à luz do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA”.
Daí que, com base nessa constatação, tenha indeferido a providência, sem ter sentido a necessidade de indagar se o outro requisito exigido pela alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA – o “fumus non malus iuris” – se verificava.
Porém, ao ter decidido dessa forma, não deixou de se pronunciar sobre uma questão que lhe fosse imposto conhecer, já que sendo a verificação dos requisitos previstos naquela alínea b) cumulativa, a inverificação de qualquer um deles conduziria necessariamente ao indeferimento da suspensão de eficácia peticionada, o mesmo é dizer que o Senhor Juiz “a quo” considerou prejudicado o conhecimento sobre se se verificava, “in casu”, o requisito do “fumus non malus iuris”.
Se tal decisão foi ou não acertada, é algo que se prende com o mérito ou demérito da sentença, podendo eventualmente configurar erro de julgamento, mas que não consubstancia a respectiva nulidade, por omissão de pronúncia.
Daí que, não sendo a sentença nula por omissão de pronúncia, improcedem as conclusões vertidas nas alíneas m) e n) da alegação do recorrente.* * * * * * Nas alíneas p) e q) da sua alegação sustenta também o recorrente que a sentença recorrida padece ainda de nulidade porquanto, tendo o Ministro da Justiça proferido Resolução Fundamentada, a que o ora recorrente, em dois momentos distintos, deduziu oposição, requerendo a respectiva declaração de ineficácia dos actos de execução indevidos, a verdade é que o Tribunal “a quo” não se pronunciou sobre tal questão.
Vejamos o que dizer.
Como decorre da matéria de facto dada como assente, em 26 de Maio de 2008, o Ministro da Justiça proferiu “Resolução Fundamentada”, na qual veio a reconhecer “o grave prejuízo para o interesse público que o diferimento da execução do acto impugnado acarretaria” [cfr. ponto ix. da matéria de facto dada como assente pela sentença recorrida e fls. 41/43 dos autos].
A tal pronúncia respondeu o recorrente, ao abrigo do disposto nos artigos 128º, nºs 3 e 4 do CPTA, nos termos constantes do requerimento de fls. 55/58, requerendo “que sejam julgadas improcedentes as razões em que a Resolução ministerial se fundamenta e que seja declarada a ineficácia dos actos de execução indevida que eventualmente venham a ser levados a cabo, até trânsito em julgado da decisão” [sic], tendo o Ministério da Justiça respondido “ex vi” do nº 6 do artigo 128º do CPTA [cfr. fls. 77/78 dos autos].
Porém, só após a prolação da sentença objecto do presente recurso jurisdicional é que o recorrente veio deduzir o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida [cfr. fls. 121/128 dos autos].
Ora, de acordo com o nº 1 do artigo 128º do CPTA, quando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. E, se for proferida a aludida resolução fundamentada, com a consequente prática por parte da autoridade administrativa de actos de execução da decisão suspendenda, pode o interessado requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão de eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, constituindo esse pedido um incidente processado naqueles autos de suspensão da eficácia [cfr. artigo 128º, nºs 4 e 5 do CPTA].
Com este regime pretendeu-se expressamente dispensar o interessado de impugnar a resolução fundamentada e os actos jurídicos de execução que, com base nela, tiverem sido praticados; assim, se actos daquela natureza vierem a ser praticados, caso o interessado considerar que inexistia fundamento para o levantamento unilateral, por parte da Administração, do seu dever legal de não executar o acto, o CPTA permite-lhe reagir directamente contra os actos de execução, pedindo, através da dedução do apontado incidente, tramitado nos próprios autos da providência cautelar, que o juiz os declare ineficazes [neste sentido, cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, em anotação ao artigo 128º do CPTA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, Almedina, 2005, a págs. 650/651].
Significa isto que o requerimento de fls. 55/58, onde era pedido “que sejam julgadas improcedentes as razões em que a Resolução ministerial se fundamenta e que seja declarada a ineficácia dos actos de execução indevida que eventualmente venham a ser levados a cabo, até trânsito em julgado da decisão”, na exacta medida em que não haviam ainda sido praticados quaisquer actos de execução, como o próprio requerente reconheceu, através do uso da expressão “eventualmente”, não era o meio idóneo para desencadear [ainda] o incidente previsto no nº 4 do artigo 128º do CPTA, no qual o juiz aprecia a legalidade da resolução fundamentada proferida pela Administração, mas apenas para poder pronunciar-se sobre os actos de execução que foram praticados, declarando-os ineficazes, se julgar improcedentes as razões em que aquela resolução se fundamentou.
Por isso, a sentença recorrida não podia obviamente ter conhecido dessa questão, uma vez que a mesma só veio a colocar-se em momento posterior à sua prolação, quando efectivamente o Ministério da Justiça procedeu a verdadeiros actos de execução, traduzidos no desconto de quantias no vencimento do recorrente e na ordem daquele abandonar o serviço, porque a sanção disciplinar já estaria a ser executada [cfr. fls. 121/128].
Assim, não sendo questão que o juiz devesse apreciar, no exacto momento em que prolatou a sentença, não ocorre obviamente a apontada nulidade, improcedendo assim as conclusões vertidas nas alíneas p) e q) da alegação do recorrente.* * * * * * Adquirido que a sentença sob recurso não padece das nulidades que o recorrente lhe assacou, resta conhecer do mérito do recurso.
Nas conclusões vertidas nas alíneas a) a g) da sua alegação vem o recorrente sustentar que o acto administrativo cuja suspensão foi requerida evidencia uma ilegalidade manifesta, pelo que não restam dúvidas que o mesmo cai no âmbito de aplicação material da referida alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, pelo que, ao decidir de forma diversa, o Tribunal “a quo” laborou em erro de julgamento por errónea apreciação da matéria de facto e de direito, impondo-se assim a revogação da sentença recorrida.
Vejamos se a sentença é merecedora da apontada crítica.
Como é sabido, o pedido de suspensão de eficácia de um acto administrativo está expressamente previsto no artigo 112º, nº 2, alínea a) do CPTA.
A suspensão de eficácia de actos administrativos, tenham eles já sido executados ou não, depende, em qualquer caso, do preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 120º do CPTA e, portanto, em particular, da ponderação dos interesses públicos e privados em presença a que se refere o seu nº 2 [Cfr. Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, pág. 304].
Dispõe este preceito legal, na parte agora relevante:
“1. Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou existente;
b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito;
c)….
2. Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados, ou atenuados pela adopção de outras providências.
[…]”.
Do exposto, decorre que actualmente, ao invés do que acontecia face ao regime previsto na LPTA, existe a possibilidade de decretar uma providência cautelar dando apenas como verificado o requisito do “fumus boni iuri”, desde que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, nos termos previstos na alínea a) do artigo 120º, supra transcrita.
Em tais casos, não há necessidade de verificar a existência do segundo requisito, previsto nas restantes alíneas do citado preceito legal, ou seja, o “periculum in mora”.
Contudo, como apontam a Doutrina e a Jurisprudência – seja deste TCA Sul, seja do TCA Norte –, essa evidência de procedência do processo principal deve, naturalmente, poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer elemento documental junto ao processo, sugerindo os próprios exemplos que o legislador indicou no preceito que esta faculdade deve ser objecto duma aplicação restritiva [cfr., neste sentido, na doutrina, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, na anotação 1. ao artigo 120º do CPTA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, Almedina, 2005, a págs. 601/603, e Ana Gouveia Martins, in Tutela Cautelar no Contencioso Administrativo, Coimbra Editora, 2005, a págs. 507/508; e, na Jurisprudência, os acórdãos deste TCA Sul, de 15-5-2008, proferido no âmbito do processo nº 03514/08, da mesma data, proferido no âmbito do processo nº 03725/08, e de 14-6-2007, proferido no âmbito do processo nº 02604/07; do TCA Norte, de 23-10-2008, proferido no âmbito do processo nº 02591/06.3BEPRT, e de 25-9-2008, proferido no âmbito do processo nº 00977/07.5BECBR; e, do STA, de 22-10-2008, da 2ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do processo nº 0396/08, só para citar os mais recentes].
Ora, compulsados os autos, constata-se que essa evidente procedência da pretensão a formular no processo principal teria por fundamento os vários vícios de que, no entender do recorrente, padeceria a decisão disciplinar.
Porém, tratando-se duma providência cautelar, onde o que está em causa é obviar, em tempo útil, a ocorrências que possam comprometer a utilidade do processo principal, para decidir se é de conferir ou não a tutela cautelar e, em especial, para apreciar se, na esfera do requerente, se preenchem ou não os requisitos do “periculum in mora” e do “fumus boni iuris” [ou, tratando-se de providências conservatórias, do “fumus non malus iuris”], o tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, mas a apreciações perfunctórias, baseadas em juízos sumários sobre os factos a apreciar, é evidente que a complexidade da indagação das apontadas ilegalidades, de todo não evidentes, não se compadece, como é bom de ver, com esse tipo de análise, não se podendo assim ter por manifesta a procedência da pretensão a formular na competente acção administrativa especial.
Portanto, não se verificando o referido pressuposto, estava desde logo arredada a possibilidade de concessão da providência com fundamento na citada alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Consequentemente, ao assim decidir, a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que o recorrente lhe assaca nas conclusões a) a g) da sua alegação, que assim se mostram totalmente improcedentes.* * * * * * Insurge-se também o recorrente nas conclusões vertidas nas alíneas h) a l) da sua alegação contra o facto da sentença recorrida ter considerado não estar demonstrado o “periculum in mora”, nomeadamente por não se terem provado quaisquer prejuízos de difícil reparação, “que não a óbvia perda de vencimento correspondente ao período da determinada suspensão disciplinar”.
Vejamos se lhe assiste razão.
O requisito do “periculum in mora” encontra-se preenchido sempre que exista fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, a mesma já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis [neste sentido, vd. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, nota 4. ao artigo 120º do CPTA, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 1ª edição, 2005, págs. 703].
A este propósito, defende J. C. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa [Lições], 5ª edição, pág. 308, que “o juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
Daí que, neste particular, incumba ao requerente da providência alegar e provar factos concretos que permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade ou de difícil reparação da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.
A sentença recorrida – seguindo, aliás, de perto a tese defendida pelo Ministério da Justiça na oposição deduzida – entendeu que o recorrente não logrou provar, por défice de alegação, a existência de quaisquer prejuízos de difícil reparação, para além da óbvia perda do vencimento correspondente ao período da suspensão decretada.
Ora, tal entendimento não é de sufragar.
Com efeito, importa apreciar se os danos invocados pelo requerente se revestem de gravidade tal, que justifiquem a suspensão da eficácia do acto punitivo até decisão final da acção principal.
Daí que haja, antes de mais, que atentar quais são os efeitos decorrentes do acto cuja suspensão vem requerida – acto punitivo disciplinar, que suspendeu o recorrente do exercício de funções, por um período de 180 dias –, os quais consistem no afastamento daquele das suas funções, com a consequente perda da respectiva remuneração, antiguidade e aposentação correspondentes ao período em que a suspensão durar, e ainda a impossibilidade do gozo de férias e de promoção pelo período de um ano, contados desde o termo do cumprimento da pena [cfr. artigo 13º, nºs 2, 3 e 4 do EDFAACRL].
Ora, como se viu da matéria de facto dada como assente, os danos de difícil reparação alegados pelo recorrente decorrem, essencialmente, da privação do respectivo vencimento durante 180 dias, sendo certo que aquele alegou e provou que não possui qualquer outro rendimento para além desse vencimento, e que tem um filho menor a seu cargo, sendo certo que as despesas com alimentação e vestuário, correspondendo a factos notórios, carecem de alegação e prova [cfr. artigo 514º, nº 1 do CPCivil, aplicável ao caso “ex vi” artigo 1º do CPTA].
Assim, sendo o vencimento do recorrente a única componente do seu rendimento, o mesmo é indispensável para assegurar a sua subsistência e a do seu filho menor, pelo que a privação dele durante 180 dias [seis meses], é susceptível de pôr em risco a satisfação das suas necessidades básicas.
Por isso, no que à privação dos rendimentos do trabalho diz respeito, é desde há muito jurisprudência firme do STA que, apesar de facilmente quantificável o prejuízo pecuniário resultante dessa privação, o mesmo é de reputar irreparável ou de difícil reparação, se essa privação puser em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares, ou mesmo se determinar um drástico abaixamento do nível de vida do requerente e seu agregado familiar [cfr., a título meramente exemplificativo, os acórdãos do STA, de 27-2-2002, proferido no âmbito do recurso nº 174/02, de 13-1-2005, proferido no âmbito do recurso nº 1273/04, de 6-2-97, proferido no âmbito do recurso nº 41.453, e de 30-10-96, proferido no âmbito do recurso nº 40.915].
Ora, como acima se deixou dito, tendo o recorrente alegado que o vencimento era a sua única fonte de rendimento, aspecto que o Ministério da Justiça não contrariou, tem de dar-se por adquirido que sem este aquele não pode subsistir [vd., neste sentido, o acórdão do STA, de 1-2-2007, proferido no âmbito do recurso nº 027/07].
Por isso, ao contrário do decidido na sentença recorrida, impunha-se dar como provada a existência de prejuízos de difícil reparação e considerar verificado o requisito do “periculum in mora” previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.* * * * * * Aqui chegados, e uma vez demonstrado o “periculum in mora”, impunha-se que a sentença tivesse prosseguido no conhecimento da existência do outro requisito de que a lei faz depender a concessão da providência, ou seja, o “fumus boni iuris”, na sua formulação negativa e, reconhecendo-o, efectuar a ponderação a que se refere o artigo 120º, nº 2 do CPTA.
Porém, dado que a sentença não o fez, impõem-se agora fazê-lo, em substituição do tribunal recorrido, nos termos prescritos no artigo 149º, nº 3 do CPTA.
No caso em apreço, tratando-se de uma providência conservatória, a mesma destina-se a manter o “status quo”, justificando-se por isso uma menor exigência quanto à aparência do bom direito do que nas providências antecipatórias, a que alude a alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, as quais visam alterar o “status quo” existente.
Ora como se disse acima, exigindo-se na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA o “fumus boni iuris”, na sua formulação negativa, o recorrente não precisava demonstrar a probabilidade da pretensão a formular no processo principal vir a ser julgada procedente e, obviamente, muito menos lhe cabia demonstrar a manifesta improcedência dessa pretensão ou a existência de circunstâncias obstativas ao conhecimento do seu mérito. E não tendo ele de o demonstrar, também nada tinha de alegar ou provar nesse sentido.
Com efeito, o recorrente só tinha de alegar, como fez, que pretendia instaurar uma acção administrativa especial para impugnar o acto aqui suspendendo, indicando sumariamente as razões dessa sua pretensão.
E, dir-se-á finalmente que não tendo sido invocadas pelo Ministério da Justiça, nem sendo manifestas, no juízo de prognose que aqui é possível formular, a falta de fundamento daquela pretensão ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do seu mérito, há que ter por verificado também o referido requisito do “fumus boni iuris”, na sua formulação negativa.* * * * * * Finalmente, no tocante à ponderação dos interesses em presença, que importa igualmente fazer, em substituição do tribunal recorrido, por força do disposto no artigo 149º, nº 3 do CPTA, dir-se-á o seguinte:
Verificados que estão os requisitos exigidos pelo artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA para a concessão da providência requerida, resta agora apreciar se os danos que resultam da sua concessão, para o interesse público, são superiores aos que podem resultar da sua recusa, para o recorrente, sem que possam ser atenuados ou evitados pela adopção de outras providências, ou seja, há que fazer agora um juízo de prognose valorativo, ponderando os interesses público e privado em presença, segundo critérios de proporcionalidade e adequação, como exige o nº 2 daquele preceito legal.
Ora, tendo ficado demonstrado que os danos que a recusa da providência causarão ao recorrente são de difícil reparação, para que a lesão do interesse público seja susceptível de não permitir a suspensão da eficácia do acto, será necessário que tal lesão se possa qualificar de gravidade superior.
Para aferir dessa gravidade, deve atender-se, em especial, aos fundamentos do acto punitivo cuja suspensão vem requerida.
No caso que ora nos ocupa, o recorrente foi punido disciplinarmente com uma pena de suspensão do exercício de funções, pelo período de 180 dias, por se ter demonstrado no âmbito do processo disciplinar que aquele se dedicava à actividade comercial privada de venda de automóveis, a partir da casa de função que ocupava no bairro residencial reservado aos funcionários do Estabelecimento Prisional do Linhó, sem autorização para tal, com evidente violação quer do seu dever de exclusividade de funções, típico dos funcionários públicos, quer do fim e objectivo com que tal casa de função lhe foi concedida, que obteve os préstimos laborais de reclusos para benefício da casa de função que lhe foi concedida sem que tivesse, na sequência de notificação para tal, procedido à liquidação dos respectivos salários, que, competindo-lhe, por dever de ofício, depositar ou entregar a reclusos de saída precária a quantia de Esc. 134.000$00, dinheiro esse que todavia estava à sua guarda e que desapareceu, para além de ter faltado ao serviço, injustificadamente entre 7 de Novembro de 2000 e 4 de Janeiro de 2001.
Ora, sendo estas as razões da punição, afigura-se-nos também, aderindo assim aos fundamentos invocados na resolução fundamentada proferida pelo Ministro da Justiça em 26-5-2008, que existe grave prejuízo para o interesse público, a impor ou a aconselhar o imediato cumprimento da pena, com o afastamento do recorrente do exercício de funções, pelo referido período de 180 dias, já que, pese embora não se esteja perante uma pena de natureza expulsiva, tais comportamentos denotam desvios éticos na conduta funcional do recorrente, que aconselham o seu imediato afastamento do serviço, sem que com isso saia beliscada a presunção de inocência daquele ou sem que tal entendimento envolva a inconstitucionalidade material do artigo 128º, nº 1 do CPTA, por violação do artigo 32º, nº 2 da CRP.
Com efeito, a admitir-se a tese invocada pelo recorrente, no sentido da apontada inconstitucionalidade, caso estivesse em causa um acto sancionatório proferido na sequência dum processo disciplinar, não seria necessário alegar e demonstrar a existência dos requisitos de que a lei faz depender a suspensão da eficácia ou, dito de outro modo, sempre se imporia a suspensão automática desse tipo de actos sancionatórios, sob pena da violação da presunção de inocência.
Ora, não só tal resultado se afiguraria absurdo – veja-se, aliás, que nos termos prescritos no nº 2 do artigo 143º do CPTA, o efeito dos recursos respeitantes à adopção de providências cautelares é meramente devolutivo e não suspensivo –, como envolveria a negação do princípio da executoriedade dos actos administrativos constante do nº 1 do artigo 149º do CPA. Aliás, se no âmbito do direito penal, o mesmo princípio da presunção da inocência do arguido não é posto em crise pela possibilidade da aplicação da medida de coação da prisão preventiva, desde que essa medida seja de aplicação excepcional, menos ainda o será no âmbito do processo disciplinar.
Donde e concluindo, a aplicação da 2ª parte do nº 1 do artigo 128º do CPTA no domínio do direito administrativo sancionatório não contraria o princípio da presunção de inocência previsto no artigo 32º, nº 2 da CRP.
Daí que, por força da ponderação de interesses referida no nº 2 do artigo 120º do CPTA, se imponha a recusa da suspensão de eficácia requerida.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em, concedendo parcial provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida, na parte em que considerou não verificados os pressupostos referidos na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e omitiu a ponderação dos interesses a que alude o nº 2 desse mesmo artigo e, conhecendo em substituição, recusar a suspensão de eficácia requerida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/4 da taxa de justiça devida. Lisboa, 29 de Janeiro de 2009 |
