Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11273/02

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/06/2002

Relator:	Helena Lopes

Descritores:	APLICAÇÃO DO DISPOSTO NO N.º 2 DO ART. 31.º DA LPTA À IMPUGNAÇÃO ADMINISTRATIVA NECESSÁRIA (SIM)

Sumário:	1. A norma prevista no art.º 31.º, n.º 2 da LPTA é aplicável por analogia (art.º 10.º do Código Civil) à impugnação administrativa necessária. 2. Se o interessado, face a notificação incompleta, requer a notificação com as indicações omitidas ou a passagem de certidão que as contenha, o prazo para a impugnação administrativa necessária conta-se a partir da notificação ou entrega da certidão contendo os elementos que tinham sido omitidos (art.º 31.º, n.º 2, da LPTA).






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso do Tribunal Central Administrativo.

1. RELATÓRIO.
1.1. A....., vem interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Porto, que julgou improcedente, o recurso contencioso por si interposto da deliberação do CONSELHO DISCIPLINAR DA ASSOCIAÇÃO HUMANITÁRIA DOS BOMBEIROS VOLUNTÁRIOS DA MARINHA GRANDE, de 26/7/2000, que rejeitou o recurso hierárquico que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão, com fundamento em intempestividade, nos termos do art.º 173.º, n.º 1, alínea d) do CPA.
1.2. Nas alegações CONCLUIU como se segue:
“1- Determina o seu art.º 69.º n.º 1 do DL n.º 24/84 de 16/01 que “a decisão será notificada ao arguido, observando-se o disposto no art.º 59.º”;
2- Dispõe o artigo 68.º, n.º 1 do CPA que “da notificação devem constar: a) o texto integral do acto administrativo”;
3- Traduzindo-se o acto numa mera concordância com anterior parecer ou informação, devem estes ser também transmitidos na notificação ao interessado, uma vez que constituem parte integrante do acto;
4- O texto da aludida carta que comunicou ao Recorrente a decisão disciplinar não preenche aqueles requisitos, pois não continha qualquer fundamentação de facto ou de direito;
5- Essa notificação nem sequer ocorreu, ou seja, falta-lhe aptidão ao acto para que possa produzir efeitos, pelo que não opera a caducidade do efeito impugnatório enquanto todos esses elementos não forem levados ao conhecimento do interessado;
6- Perante tal facto, o Recorrente requereu lhe fosse passada certidão da fundamentação da decisão, o que veio a ocorrer, considerando que, apenas neste momento operou o efeito do acto que lhe devia ser comunicado;
7- Ocorrendo notificação incompleta do acto susceptível de recurso hierárquico necessário, deve considerar-se aplicável por analogia a norma do artigo 31.º, n.º 2 da LPTA, nos termos do artigo 10.º do Código Civil;
8- Ao julgar improcedente o recurso da decisão do Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários da Marinha Grande, o tribunal violou o disposto nos artigos 69.º n.º 1 do DL n.º 24/84, de 16/01, 68.º,
n.º 1 do CPA, 173.º, alínea d) do CPA e artigo 31.º n.º 2 da LPTA.
1.3. Nas contra-alegações, CONCLUI o agravado:
“1) O texto da carta que comunicou ao recorrente a decisão disciplinar continha, ainda que de forma sucinta, a fundamentação de facto e de direito. Por outro lado,
2) O pedido de certidão apresentado pelo recorrente em 8Maio2000 não interrompe, nem suspende, o curso do prazo para a interposição do recurso hierárquico. É que
3) O art.º 31.º da LPTA é de aplicação exclusiva aos recursos contenciosos.
4) Ao recurso hierárquico é aplicável o art.º 82.º e ss. da LPTA, sendo certo que
5) O recorrente não teve necessidade de proceder à intimação judicial para obter a certidão que pediu. Assim,
6) A apresentação da petição de recurso a 15JUN2000 foi extemporânea.
Na verdade,
7) Havia já decorrido mais de 30 (trinta) dias sobre a notificação ao recorrente da decisão proferida no processo disciplinar, sendo certo que
8) O requerimento de 8Maio2000 não interrompeu nem suspendeu o curso deste prazo.
9) Ao julgar improcedente o recurso da decisão do Conselho Disciplinar da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários da Marinha Grande, fez o Mt.º Juiz “a quo” correcta interpretação e aplicação da Lei.
10) A sentença recorrida não merece, pois, qualquer censura ou reparo, devendo
manter-se (...)”.
1.4. O M.P. emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso – vide fls. 130 e 131, aqui, dado por reproduzido.
1.5. Foram colhidos os vistos legais.

2. FUNDAMENTAÇÃO.
2.1. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
“1. Após instauração do processo disciplinar, o Comandante dos Bombeiros Voluntários da Marinha Grande puniu o recorrente com a pena de demissão – 1.º acto recorrido.
2. Por requerimento de 8/5/2000, o recorrente requereu a notificação dos
elementos de facto e de direito que fundamentaram a pena disciplinar de demissão.
3. Por carta recebida em 16/5/2000, foi o recorrente notificado da
fundamentação do acto referido em 1.
4. Inconformado com a decisão referida em 1, em 15/6/2000, o recorrente
entregou na Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários da Marinha Grande requerimento de recurso.
5. Por decisão de 26/7/2000, o Conselho Disciplinar da Associação
Humanitária dos Bombeiros Voluntários da Marinha Grande rejeitou o recurso, referido em 4, por ter sido interposto fora de prazo – 2.º acto recorrido”.

2.2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO.
2.2.1. A sentença recorrida julgou improcedente o recurso interposto do 2.º acto
impugnado (v. ponto 5. da matéria de facto) com base na seguinte fundamentação, a saber:
“Tendo em consideração que entendemos (como fazem as entidades recorridas e o M.P.) que é inaplicável ao procedimento administrativo, em sede de processo nas autoridades administrativas, as regras próprias da LPTA, sendo que, concretamente o benefício previsto no art.º 31.º - apenas tem em vista o recurso contencioso, como decorre inequivocamente da sua inserção e letra da norma em causa, o recurso hierárquico necessário (...), é extemporâneo.
Como referem as entidades recorridas, aos recursos hierárquicos aplicam-se as normas do art.º 82.º e segs. da LPTA, sendo que por a certidão solicitada lhe ter sido emitida em tempo, não teve o recorrente de lançar mão da intimação para emissão de certidão.
Aliás, em termos de inaplicação analógica da LPTA – art.º 31.º - ao Código do Procedimento Administrativo – no que concerne à suspensão de prazo de recurso para a obtenção de elementos do acto administrativo – se decidiu no douto aresto do STA (Pleno da Secção de Contencioso Administrativo) de 31/3/98, in rec. n.º 36 830, inserto no BMJ 475, 340, onde se citam muitos acórdãos que vão nesse sentido (...).
Assim, recebida a certidão de 16/5/2000, temos que concluir que, em 15/6/2000 (data do recebimento do recurso hierárquico), já havia decorrido o mês previsto no art.º 34.º, alínea a) da LPTA, pelo que não merece qualquer censura a deliberação do Conselho Disciplinar que não admitiu o recurso, por apresentado fora de prazo.”.

2.2.2. Da aplicação da eficácia interruptiva do n.º 2 do art.º 31.º da LPTA à impugnação administrativa necessária.

Contrariamente ao decidido na sentença recorrida e nos Acórdãos do STA de 21 de Março de 2000 (Pleno), rec. n.º 32972, de 31 de Março de 1998 (Pleno), rec. n.º 36 830, e de 16.1.1997, in rec. n.º 37.81, entendemos que o n.º 2 do art.º 31.º da LPTA é aplicável à impugnação administrativa necessária.

Para tanto, aduzimos os seguintes argumentos:
1) O art.º 268.º, n.º 3, da CRP, dispõe que os actos administrativos estão
sujeitos a notificação dos interessados, na forma prevista na lei;
2) A lei prevê, “inter alia”, que da notificação deve constar o texto integral do
acto administrativo, e não apenas a notificação sobre o seu “sentido” (vide art.º 68.º, n.º 1, alínea a), do CPA, que revogou expressamente o art.º 30 da LPTA, conforme se pode ver do disposto no art.º 6.º, alínea b), do DL n.º 229/96, de 29.11).
3) Significa isto que, agora, “ou se reproduz ipsis verbis o acto notificado no
ofício de notificação, ou se envia um ofício (com as demais menções) e se junta uma fotocópia oficial do acto – que também é (como o próprio ofício de notificação) um documento autêntico” (vide Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, Coimbra, 19997, pág. 355). Daí que a notificação do acto envolva a notificação das informações e pareceres de que o seu autor se apropriou e das “propostas” que aprovou, autorizou ou confirmou;
4) Podemos, assim, falar de um direito dos particulares à notificação, na forma
prevista na lei, que, a par de outros direitos (v.g. direito ao recurso contencioso), faz parte do elenco dos direitos fundamentais do cidadão enquanto administrado, sendo, nessa medida, directamente aplicável, limitando-se a possibilidade da respectiva restrição aos casos previstos na Constituição (vide João Raposo, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 5, em anotação ao Ac. do STA, de 16.1.1997, p. n.º 37 817);
4) Os actos que imponham sanções, causem prejuízos ou extingam direitos ou
interesses legalmente protegidos, como é o caso, - o que está em causa nos autos é a aplicação de uma sanção disciplinar de demissão - encontram-se sujeitos ao dever de notificação (art.º 66.º, alíneas b) e c), do CPA) e só produzem efeitos a partir da sua notificação aos destinatários, ou de outra forma de conhecimento oficial pelos mesmos, ou do começo de execução do acto (art.º 132.º, n.º 1, do CPA).
5) Questão diversa da falta de notificação é a notificação insuficiente ou
deficitária (notificação que não contenha todas as menções impostas por lei, ou que omita elementos essenciais ao perfeito conhecimento do acto administrativo). Neste caso a lei assegura aos interessados os seguintes meios de colmatar a actuação ilegal da Administração, a saber: (i) o interessado, no prazo de um mês, pode formular o pedido de notificação complementar ou de passagem de certidão que contenha os elementos omissos, contando-se o prazo para o recurso da data desta segunda notificação ou da entrega da certidão (art.º 31.º, nºs 1 e 2, da LPTA); (ii) não querendo o interessado aguardar pela notificação complementar do acto ou pela entrega da certidão requerida, pode requerer a intimação judicial da autoridade requerida, nos termos do art.º 82.º da LPTA;
6) Com estes meios, quis-se, por um lado, que o interessado tivesse a
possibilidade de fazer uma opção consciente entre a aceitação do acto e a sua rejeição e consequente impugnação, e por outro, que, por razões imputáveis à Administração, lhe não fosse diminuído o prazo para o recurso contencioso;
7) Mas, como diz João Raposo, na anotação acima referida (C.J.A., n.º 5), “o
acesso à justiça administrativa pode estar condicionado à interposição prévia de recurso hierárquico necessário; e, identicamente, pode suceder que o acto insusceptível de recurso contencioso directo tenha sido notificado de forma insuficiente. Por conseguinte, também aí têm de se granjear ao administrado instrumentos destinados a assegurar o exercício do seu direito de impugnação das decisões administrativas.”
8) Os defensores da inaplicabilidade da eficácia interruptiva do n.º 2 do art.º
32.º da LPTA à impugnação administrativa necessária, entendem que o único meio que o interessado tem ao seu alcance é o art.º 82.º da LPTA, seguido, se necessário, do pedido de intimação judicial, sendo que, apenas neste último caso poderá aquele beneficiar do regime de suspensão do prazo do recurso administrativo, nos termos do art.º 85.º da LPTA
9) Quer isto dizer que a mera solicitação de passagem de certidão do acto
verticalmente não definitivo não impede a compressão do prazo do recurso administrativo, sendo que, no caso, a interposição de recurso administrativo (necessário) é condição para se poder aceder ao recurso contencioso. Acresce que mecanismo processual de que o administrado tem que lançar mão (pedido de certidão, seguido de pedido de intimação judicial) se consubstancia num ónus injustificado, sobretudo se tivermos em conta que, em sede de recurso administrativo, não é obrigatória a constituição de advogado, e que o referido mecanismo processual se destina a suprir uma “falta” imputável à Administração e não ao administrado;
10) Por outro lado, o meio processual acessório previsto no art.º 82.º da
LPTA “não teve directamente em vista a reacção contra situações de notificação insuficiente, mas, em geral, a garantia do direito à informação relevante para o uso de meios contenciosos ou administrativos – o que é diferente. Prova indesmentível disso, encontrámo-la no facto de, no mesmo diploma, o legislador se ter sentido na necessidade de consagrar uma via especifica de reacção contra a notificação deficitária de actos contenciosamente recorríveis, com consequências mais enérgicas em matéria de contagem de prazo para a sua impugnação (vide João Raposo, revista citada).
11) O argumento de que o art.º 82.º da LPTA é, por determinação legal
expressa, o meio processual próprio para reagir contra notificações insuficientes de actos passíveis de recursos administrativos deixou de ter, actualmente, qualquer sentido. E isto porque, face à nova extensão e tutela do direito de informação procedimental, constitucionalmente consagrado no n.º do art.º 268.º da CRP e concretizado nos artigos 61.º a 64.º do CPA, se tem entendido que o segmento normativo do n.º 1 do art.º 82.º da LPTA, correspondente à expressão “a fim de permitir o uso de meios administrativos ou contenciosos”, está implicitamente revogado, o que equivale a dizer que o direito à informação se tornou independente de qualquer pretensão impugnatória ou judiciária do administrado (vide, entre outros, Ac. do TCA, de 27/01/2000, in rec. n.º 3 827/99, publicado na Antologia de acórdãos do STA e do TCA, Ano III, n.º 2, 2000, págs. 262 a 264);
12) O argumento da eventual incompatibilidade dos prazos para requerer a
notificação complementar ou a passagem de certidão (um mês) o e para recorrer hierarquicamente (trinta dias, fixando, por vezes, a lei, prazo mais curto) também não tem razão de ser. E isto porque relativamente a prazos mais curtos de recurso hierárquico, a única consequência é que o pedido de notificação complementar ou de passagem de certidão contendo os elementos omissos terá de ser formulado dentro desse prazo (vide João Raposo, in revista citada).
13) Em face do exposto, faz todo o sentido aplicar, por analogia, ao recurso administrativo necessário o regime expressamente estabelecido para o recurso contencioso. E isto porque há uma identidade de motivos legitimadora da aplicação analógica ao recurso administrativo necessário do regime previsto no n.º 2 do art.º 31.º da LPTA, nos termos do art.º 10.º do Código Civil. Com efeito, e à semelhança do que acontece no recurso contencioso, também no recurso administrativo necessário se exige um perfeito conhecimento do acto administrativo (art.º 169º, n.º 1, do CPA), pelo que não se vê qualquer fundamento plausível para que só na primeira hipótese (a dos recursos contencioso) se deva reconhecer eficácia interruptiva ao pedido de passagem de certidão contendo os elementos omissos da notificação.
14) Esta é, de resto, a interpretação mais consentânea com a natureza do direito fundamental dos administrados à notificação, com os interesses subjacentes à fixação pela lei do conteúdo da notificação, e, bem assim, com o próprio acesso dos administrados à justiça administrativa, nos casos em que o recurso administrativo (necessário) é condição para se poder aceder ao recurso contencioso (nºs 3 e 4 do art.º 268.º da CRP) – no sentido proposto vide Acórdãos do STA, de 21/10/1997, in rec. n.º 41.872, de 18 de Abril de 1996, in rec. n.º 36 83015, de 2/3/2000, in rec. n.º 42 552.

No caso dos autos, estamos, sem dúvida, perante uma notificação incompleta. Com efeito, da notificação de que o recorrente foi objecto consta tão-só o seguinte:
“Informo que o Processo Disciplinar que lhe mandei instaurar teve o seguinte despacho:
Puno com a pena de Demissão, prevista no n.º 1 e alíneas a) e b) do n.º 2 do art.º 26.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da administração Central e Local, por se ter provado os factos de que é acusado, e também pela ausência de uma sã convivência na base da lealdade, da obediência e zelo nas suas relações, inviabilizando a manutenção da boa relação funcional.” (doc. de fls. 11).
Com esta notificação, que não cumpre, inter alia, o disposto no art.º 68.º, n.º 1, alínea a) do CPA, não podia, como é óbvio, o recorrente fazer uma análise criteriosa do acto com vista a interpor a correlativa impugnação administrativa necessária.
Daí que, no prazo de um mês a contar daquela notificação (a notificação ocorreu em 6/4/2000 e o pedido foi formulado em 8/5/2000), o recorrente tenha solicitado ao Comandante dos Bombeiros Voluntários da Marinha Grande a notificação dos elementos de facto (e de direito) “que levaram à aplicação da pena de demissão no processo disciplinar ...ou a passagem da respectiva certidão ...” (docs. de fls. 11 e 12-13, e ponto 2 da matéria de facto).
Na sequência daquele pedido, foi o recorrente notificado, em 16/5/2000, da fundamentação requerida (vide ponto 3. da matéria de facto), tendo a impugnação administrativa necessária dado entrada em 15/6/2000 (vide ponto n.º 4 da matéria de facto), ou seja, dentro do prazo de 30 dias (art.º 40.º do Decreto 38439 de 27/7/1951) sendo certo que, de qualquer dos modos, sempre o prazo para a referida impugnação se contaria nos termos do art.º 72.º do CPA.
Do que ficou dito resulta que a impugnação administrativa necessária foi interposta atempadamente.
A sentença recorrida, ao decidir pela improcedência do recurso contencioso interposto, violou por erro de interpretação o disposto nos artigos 31.º, n.º 2, da LPTA, pelo que, com os fundamentos expostos, não poderá a mesma manter-se na ordem jurídica.

3. DECISÃO.
Termos em que acordam em, concedendo provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e anular o acto impugnado, objecto do presente recurso jurisdicional.

Sem custas.
Lisboa, 6 de Junho de 2002.