| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NO 1º. JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. Manuel ....., residente na Rua ...., em Feijó, inconformado com a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, na acção de reconhecimento de direito que intentara contra o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, julgara procedente a excepção prevista no nº 2 do art. 69º. da LPTA, absolvendo o R. da instância, interpôs o presente recurso jurisdicional, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
"A) Após a revisão constitucional de 1989 deve considerar-se revogado o nº 2 do art. 69º. da LPTA;
B) Com a autonomização, na segunda revisão constitucional (1989), de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o "reconhecimento" (como se dispunha no texto anterior) mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos (nº 5), a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação de actos administrativos, abrindo caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração;
C) O significado essencial da norma contida no nº 5 do art. 268º. da CRP consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa , permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação ("recurso contencioso") ou à existência de um "acto administrativo";
D) Através da institucionalização de acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visa não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abre as vias para a introdução de verdadeiros direitos;
E) A norma contida no art. 69º. da LPTA deve ser interpretada de acordo com a argumentação retratada anteriormente, sob pena de violação do princípio constitucional da plenitude de garantia jurisdicional administrativa;
F) O preceito em causa (art. 268º. nº 5 da CRP) é claro ao consagrar que é igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa;
G) As acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, reguladas nos arts. 69º. e 70º da LPTA, são, na sua estrutura, recursos contenciosos de plena jurisdição, seguindo os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local;
H) A regra do art. 69º., nº 2, da LPTA, com o sentido que a jurisprudência lhe dava, ao abrigo do texto constitucional de 1982, não subsiste no nosso ordenamento jurídico e que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante (contra) a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição;
I) Concluída a instrução do processo, a Administração da Caixa, se julgar verificadas as condições necessárias, proferirá resolução final sobre o direito à pensão de aposentação e sobre o montante destas, regulando definitivamente a situação do interessado;
J) As resoluções sobre o direito à pensão de aposentação poderão ser revistas;
L) A Caixa Geral de Aposentações deve materializar todos os actos de instrução da pensão e proferir, em consequência, a pertinente resolução final e esses actos de instrução não se esgotam na mera leitura dos documentos que constituem o processo individual, mas a sua análise em conexão com a lei vigente, sendo parte legítima na presente acção;
M) De acordo com o E.A. (D.L 498/72) compete à CGA e, nomeadamente, ao Conselho de Administração, fixar a pensão de remuneração dos beneficiários, de acordo com a lei vigente e na salvaguarda da competência exclusiva para o efeito;
N) Concluída a instrução do processo, a Administração da CGA, se julgar verificadas as condições necessárias, proferirá resolução final sobre o direito à pensão de aposentação e sobre o montante destas, regulando definitivamente a situação do interessado (art. 97º. do E A);
O) O Conselho de Administração da CGA é parte legítima nesta acção de reconhecimento de direito por se ele a única entidade com competência exclusiva para atribuír, fixar ou alterar a pensão de aposentação (art. 108º. do E. A);
P) Sob pena de violação dos arts. 97º. e 108º do E.A. (D.L. 498/72), 69º. da LPTA, 97º. e 101º. do D.L. 498/72, 1º. do D.L. 458/88, 95º. nº 1 do Estatuto da PSP, D.L. 314/90, D.L. 43/76 de 20/1, D.L. 417/86 de 19/12 arts. 1º. e 2º. e do art. 268º. nº 5 da CRP, deve o recurso proceder, assim, se fazendo Justiça”.
O recorrido Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações contra-alegou, concluindo que se devia negar provimento ao recurso.
Este recorrido interpôs recurso subordinado da mesma decisão, tendo, na sua alegação, formulado as seguintes conclusões:
“1ª A douta sentença recorrida, na parte em que julgou o R., ora recorrente, parte legítima na presente acção, violou o disposto no nº 2 do art. 70º. da LPTA e 288º., al. d), do CPC, “ex vi” art. 1º. da LPTA;
2ª. Com efeito, o R., ora recorrente, não pode praticar o acto de que resulte a satisfação do pedido do A., uma vez que não é a entidade competente para a fixação dos escalões remuneratórios do pessoal com funções policiais na PSP, nem de qualquer outro funcionário ou agente do Estado”.
O recorrente não apresentou contra-alegações.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde se pronunciou pela improcedência do recurso principal e pela não apreciação do recurso subordinado.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na decisão recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do C.P. Civil.x 2.2. A decisão recorrida absolveu o R. da instância com fundamento na verificação da excepção dilatória prevista no nº 2 do art. 69º. da LPTA, por entender que o A., através da interposição do recurso contencioso do acto, de 26/12/94, da Direcção da Caixa Geral de Aposentações, que fixou definitivamente o valor da sua pensão, poderia obter a efectiva tutela jurisdicional do direito que pretende fazer valer com a acção de reconhecimento de direito. Considerou ainda que o direito de acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido só poderá ser exercitado quando o recurso contencioso não se mostre apto a garantir uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa, não é incompatível com o preceituado no art. 268º. da CRP
Desta decisão foi, como vimos, interposto um recurso independente e um recurso subordinado. Porque o recurso subordinado se encontra, em regra, dependente do recurso principal, o reconhecimento deste precede o daquele (cfr. art. 682º., nº 3, do C.P. Civil, aqui aplicável por força do art. 102º., da LPTA), salvo se a questão a decidir no âmbito do recurso subordinado tiver prioridade ou precedência em relação às questões a decidir no recurso independente de algum modo condicionando o seu conhecimento (cfr. Ac. do STA de 4/6/98 Rec. nº 41223). Estando em causa, em qualquer dos casos, questões processuais susceptíveis de determinarem a absolvição da instância, deve-se, de acordo com a regra geral, conhecer prioritariamente do recurso independente.
Vejamos então.
Analisando as conclusões da alegação do recorrente que, como resulta dos arts. 684º., nº 3 e 690º., nº 1, ambos do C.P. Civil, determinam o âmbito do recurso (cfr., entre muitos, os Acs. do STJ de 25/7/86 in B.M.J. 359º -522 e do STA de 26/4/88 in A.D. 322º.-1267), constata-se que ele não contesta a possibilidade de através da interposição de recurso contencioso do aludido acto de 26/12/94 obter a efectiva tutela jurisdicional do direito que pretendia fazer valer com a acção, mas alega que o recorrido é parte legítima (cfr. conclusões I) a O) e que a norma do nº 2 do art. 69º. da LPTA foi revogada pelo nº 5 do art. 268º. da CRP, na redacção resultante da revisão constitucional de 1989, pelo que a acção de reconhecimento de um direito não pode hoje ser rejeitada com fundamento naquela disposição da LPTA (cfr. conclusões A) a H).
Ora, porque a decisão recorrida considerou que as partes tinham legitimidade, são completamente irrelevantes as conclusões I) a O) da alegação do recorrente, onde é afirmada a legitimidade do recorrido que não é susceptível de ser posta em causa neste recurso (independente).
Assim, só são de conhecer as conclusões A) a H) da alegação do recorrente, onde a questão tratada é a mesma que foi objecto de decisão nos Acs. do TCA de 24/2/2000 Proc. nº 3276/99 e de 11/5/2000 - Proc. nº 3674/99, em que foi relator o mesmo dos presentes autos, pelo que se reitera o entendimento aí sustentado nos termos de seguida referidos.
O nº 2 do art. 69º. da LPTA estabelece que as acções para reconhecimento do direito ou interesse legítimo “só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença não assegurem a efectiva tutela jurisdicional de direito ou interesse em causa”.
Na versão do texto constitucional de 1982, o nº 3 do art. 268º. dispunha o seguinte:
“É garantido aos interessados recurso contencioso com o fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”.
Com a lei constitucional nº 1/89, as disposições homólogas daquela passaram a ser as seguintes:
“4. É garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
5. É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”
Perante a autonomização, no nº 5 do art. 268º. da CRP, da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, efectuada pela revisão constitucional de 1989, houve quem sustentasse que se reconhecia aos administrados uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas, permitindo-lhe o acesso à justiça para defesa de direitos ou interesses legalmente protegidos, sem se condicionar esta acção à adopção de meios específicos de impugnação, como o recurso contencioso, ou à existência de um acto administrativo (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª. ed., 1993, pag. 268).
Alguma jurisprudência do STA também veio a considerar que após a revisão constitucional de 1989, o nº 2 do art. 69º. da LPTA se devia considerar revogado, pelo que deixavam de existir quaisquer obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição, para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos perante a Administração nos Tribunais Administrativos (cfr. Acs. de 4/5/93 Proc. nº 31976, de 3/7/93 in B.M.J. 429º-557 e de 19/4/94 Proc. nº 33191).
Mas os acórdãos citados foram os únicos exemplos da adopção dessa posição, dado que se veio a firmar uma jurisprudência largamente dominante no sentido de que a regra do nº 2 do art. 69º da LPTA era consentânea com o novo texto constitucional (cfr., entre muitos, os Acs. do STA de 3/5/94 in A.D. 390º-683, de 26/4/95 Proc. 36273, de 28/9/95 in BMJ 449º-168, de 12/12/95 Proc. nº 37841, de 12/3/96 in BMJ 455º-314, de 16/4/96 Proc. nº 37862, de 23/4/96 Proc. nº 36597, de 9/5/96 Proc. nº. 37415, de 10/10/96 Proc. nº 37519, de 18/2/97 Proc. nº 40257, de 30/4/97 Proc. nº 37775, de 19/6/97 Proc. nº 40532, de 26/6/97 Proc. nº 41367, de 7/10/97 Proc. nº 42124, de 3/10/97 Proc. nº 41469, de 6/11/97 Proc. nº 36832, de 18/12/97 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano I, nº 1, pag. 105, de 28/5/98 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano I, nº 3, pag. 71 e de 23/6/99 Proc. nº 44697 e o Ac. do TCA de 18/3/99 in Ant. de Acs. do STA e do TCA, Ano II, nº 2, pag. 230).
Este entendimento dominante veio a ser consagrado, após recurso por oposição de julgados, no Ac. do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 31/3/98 (in BMJ 475º-360)
De acordo com esta jurisprudência, a acção de reconhecimento de direito não é um meio alternativo ou residual do recurso contencioso, mas complementar de outros meios de defesa contenciosa, pelo que só deve ser utilizado quando estes, nomeadamente o recurso contencioso de anulação, não constituam uma eficaz e efectiva tutela dos direitos ou interesses que com a acção se visa acautelar. Na hipótese de existir um acto administrativo, o recurso a tal acção só será legítimo se o interessado alegar e demonstrar os factos essenciais de onde decorra a necessidade do uso dessa via judiciária para a efectiva tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
O Tribunal Constitucional no Ac. nº 452/95 (publicado no DR, II Série, de 21/11/95) abordou esta questão, referindo que a força irradiante e conformadora do novo nº 5 do art. 268º. da CRP (na redacção resultante da revisão constitucional de 1989) exige que o nº 2 do art. 69º. da LPTA “seja interpretado em termos de consentir ao particular, mesmo na hipótese de existir um acto administrativo, a propositura de uma acção de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, desde que demonstre que o recurso contencioso não é susceptível de assegurar, num determinado caso concreto, uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados”. E embora não tivesse que decidir a questão da constitucionalidade do citado art. 69º, nº 2, o aludido acórdão veio a considerar que a interpretação referida era compatível com o art. 268º., nº 5, da CRP.
Esta posição do Tribunal Constitucional veio a ser reiterada no Ac. nº 104/99, de 10/2 (publicado no DR, II Série, de 10/4/99, pags. 5297-5301), o qual julgou a questão da conformidade constitucional do nº 2 do art. 69º., quer perante o nº 5 do art. 268º na versão resultante da revisão constitucional de 1989, quer em face do actual nº 4 deste preceito, concluindo pela sua constitucionalidade quando interpretado no sentido de que “estando em causa um acto administrativo, o particular pode lançar mão da acção para reconhecimento de um direito ou de um interesse legítimo, mas apenas desde que demonstre que, no caso concreto, o recurso contencioso não é susceptível de assegurar uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados”
Desta digressão pela jurisprudência constitucional e administrativa, resulta que a norma do nº 2 do art. 69º. da LPTA é compatível com o art. 268º. da CRP, quer na versão actual, quer na que resultou da revisão constitucional de 1989, pelo que o pressuposto processual aí contido continua a funcionar desde que o recurso contencioso e a respectiva execução de sentença anulatória se mostrem adequados para obter uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos do particular; fora destes casos, o acesso à acção de reconhecimento de direito será lícito, embora o particular tenha de alegar e provar os factos essenciais que tornam legítimo e necessário o seu uso para efectiva tutela dos aludidos direitos ou interesses.
Esta posição que perfilhamos baseia-se em argumentação que se pode sintetizar nos seguintes termos:
Do facto de o nº 5 do art. 268º. da CRP (na versão resultante da revisão constitucional de 1989) não fazer depender o acesso à justiça administrativa do exercício de quaisquer outros meios impugnatórios não decorre a inconstitucionalidade da exigência de determinados pressupostos processuais que o legislador ordinário possa estabelecer;
nada demonstra que o legislador constitucional tenha pretendido subverter o sistema tradicional, pondo na disponibilidade dos interessados o uso deste meio processual ou do recurso contencioso com eventual afastamento da segurança jurídica resultante do caso decidido, uma vez que esta acção pode ser intentada a todo o tempo;
O recurso contencioso, seguido da execução da sentença anulatória (onde os poderes dos tribunais administrativos são de plena jurisdição), em princípio, assegurará uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos ou interesses afectados e, quando assim não seja, o nº 2 do art. 69º., na interpretação que adoptamos, não obsta à instauração imediata e autónoma da acção de reconhecimento de direito;
Se, como referem os Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (loc. cit.), “através da institucionalização das acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visou não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abrir as vias para a introdução de verdadeiros “Writs” (no sentido anglo-saxónico)”, esse objectivo não é contraditório com o disposto no nº 2 do art. 69º. que não impede o desencadeamento imediato deste meio processual, quando se verifiquem tais insuficiências e limites do recurso contencioso (por deste não resultar uma efectiva tutela dos direitos ou interesses legítimos dos particulares), ou a adopção pelo Tribunal dos “Writs” exemplificados por aqueles autores.
No caso em apreço, o recorrente não põe em causa o entendimento acolhido na decisão recorrida de que a interposição de recurso contencioso do acto de 26/12/94 seguido da execução da eventual sentença anulatória lhe permitiria obter a tutela jurisdicional efectiva do direito que pretende fazer valer com a presente acção, limitando-se a invocar a inconstitucionalidade da norma aí aplicada.
Ora, não existindo essa inconstitucionalidade, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado improcedente.
E, deste modo, deve negar-se provimento ao recurso independente não se conhecendo do recurso subordinado.x 3. Pelo exposto, acordam em:
a) Negar provimento ao recurso independente, confirmando a decisão recorrida;
b) Não conhecer do recurso subordinado;
c) Condenar o recorrente Manuel Valente nas custas, com 200 Euros de taxa de Justiça e 100 Euros de Procuradoria.x Lisboa, 9 de Junho de 2004
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Ferreira Xavier Forte
Magda Espinho Geraldes |
