I.RELATÓRIO

I.1.
· MARIA ……………… e outra, com os sinais dos autos, intentaram no T.A.C. de Sintra acção administrativa especial contra
· MUNICÍPIO DA AMADORA,

pedindo
i. A anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal da Amadora, de 11 de Novembro de 2003, o qual indeferiu um pedido de informação prévia, e
ii. A condenação na prática do acto de deferimento da informação prévia.

Por acórdão de 17-3-06, o referido tribunal decidiu julgar procedente a acção administrativa especial e, em consequência, anular o despacho cit. e condenar o Município da Amadora a emitir informação prévia, no âmbito do pedido apresentado por requerimento datado de 28 de Outubro de 2003, registado com o n.° 10727/03, sobre a viabilidade de realizar a operação urbanística e sobre os condicionamentos legais ou regulamentares condicionamentos legais ou regulamentares, sem a aplicação, enquanto norma regulamentar em vigor, do denominado Contrato de Urbanização C­15.

I.2.

Inconformado, o réu recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul contra tal decisão, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:

I - A douta sentença recorrida enferma de erro de julgamento, nomeadamente no que diz respeito à interpretação e aplicação dos instrumentos de gestão territorial, e ainda aos efeitos produzidos e aos direitos constituídos com o contrato de urbanização supra referido, bem como o valor das escrituras públicas outorgadas entre o proprietário dos terrenos e a câmara Municipal.

II - Só com a publicação do decreto-lei n° 46673, de 29 de Novembro desse ano (?) (quer referir-se a 1965), os loteamentos urbanos conheceram a sua primeira regulamentação.

III - Até aí competia às Câmaras Municipais e à Direcção Geral dos Serviços Urbanos controlar a actividade dos particulares no que diz respeito à divisão do solo e ao seu aproveitamento.

IV - Eram celebrados contratos de urbanização entre os particulares e a Administração, através dos quais se conferiam aos particulares o direito de urbanizar um determinado terreno e se estabeleciam as condições a respeitar na execução das operações urbanísticas, nomeadamente as cedências a efectuar, a fim de dotar os novos aglomerados das infra-estruturas indispensáveis.

V - Estes contratos, tinham à data os mesmos efeitos constitutivos de direitos, que actualmente os alvarás de loteamento.

VI - A publicação do Plano Director Municipal importou apenas a caducidade do Plano de Urbanização da Zona Poente da Amadora, mas não extinguiu os direitos constituídos através de operações urbanísticas aprovadas em sua execução.

VII - Um alvará de loteamento e de obras de urbanização emitido para uma área abrangida por um Plano de Pormenor, não caduca com a aprovação de um Plano Director Municipal, que contemple e caducidade desse mesmo Plano de Pormenor.

VIII- O contrato de urbanização C 15 não caducou com a aprovação do Plano Director Municipal, mas apenas o Plano Parcial de Urbanização da Zona Poente da Amadora.

IX - Pelo que se mantêm válidas e eficazes, todas as situações constituídas ao abrigo daquele contrato de urbanização, nomeadamente os usos definidos para o solo.

X - Mas a admitir-se que com o Plano Director Municipal caducaram os usos definidos para o local, e que como tal à parcela em questão não foi dado o uso para a qual a mesma foi doada, e que a utilização para esse fim se tornou impossível com a publicação do PDM, ainda, assim, a mesma permaneceria na propriedade do Município.

XI - A parcela foi doada por escritura pública à Câmara Municipal e integrou-se no seu domínio, atento o fim a que se destinava, como, aliás, as demais parcelas cedidas, muitas delas para a construção de arruamentos e passeios.

XII - As coisas que se encontram no domínio público estão fora do comércio e como tal são por natureza insusceptíveis de apropriação individual.

XIII - Carecem as autoras de legitimidade nos termos do artigo 9° do decreto-lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo decreto-lei n° 177/99, de 4 de Junho, para junto da Câmara formularem qualquer pretensão para o local.

XIV - E não pode a Câmara Municipal viabilizar qualquer pretensão para um terreno pertencente ao domínio público.

XVI - Pelo que o douto acórdão enferma de erro de Julgamento e em consequência viola nos disposto nos artigos 9º e 24°, do decreto-lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo decreto-lei n° 177/2001, de 4 de Junho, e enferma de nulidade, por omissão de pronúncia, impondo-se em conformidade a sua revogação.

Nas contra-alegações, as recorridas concluem assim:

1 - Bem andou o Tribunal, ao condenar o recorrente no Douto Acórdão de fls. nos termos em que o fez.

II - A Acção de Justificação que reconheceu às Recorridas a propriedade sobre o prédio foi publicitada por éditos de 30 dias, tendo os editais sido afixados, entre outros locais, na Câmara Municipal da Amadora, que àquela não se opôs.

III - A propriedade das recorridas sobre o prédio que o recorrente diz ser seu é reconhecida, como nem poderia deixar de o ser, na informação técnica relativa ao pedido de informação prévia que se discute, e em reposta a abaixo-assinados juntos ao requerimento que lhe deu origem, onde vizinhos do prédio das recorridas reclamavam a limpeza do seu prédio, onde pode ler-se o seguinte: “Tendo em conta que o terreno é particular, proponho que em resposta ao abaixo-assinado o proprietário seja notificado a limpar a sua propriedade."

IV - A usucapião é um modo de aquisição originária, o que significa que se mostram inoponíveis ao adquirente os vínculos, restrições ou limitações de natureza obrigacional que adstringissem o anterior possuidor (Acórdão do STJ de 8/06/1993, Proc.83466, CJ, 1993, 2, P. 142), isto é o município, confinado que se encontrava a respeitar a vontade dos doadores José …………. e mulher.

V – O contrato de urbanização não é, nem poderia ser equiparado ao alvará de loteamento. Com efeito, através do parecer 89/1946, de 17 de Outubro, o Consultivo da Procuradoria-Geral da República deliberara serem nulos e de nenhum efeito jurídico-administrativo os contratos de urbanização, figura sui generis não contemplada no Código Administrativo nem em lei especial."

VI - As recorridas têm legitimidade para deduzir qualquer pedido relativo ao prédio, primeiro porque é da sua titularidade, depois porque o artigo 14.° do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações que introduzidas pelo Dec. Lei 177/2001, de 4 de Junho, dispõe, claramente que "qualquer interessado pode pedir á Câmara Municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e respectivos condicionamentos legais e regulamentares."

*

I.3.

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n. 2 do artigo 9.° do CPTA, se pronunciar sobre o mérito do recurso (art. 146° n° 1 do CPTA).

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

I.4.

O objecto do recurso jurisdicional assenta na decisão recorrida e seus fundamentos.

Pelo que o âmbito do recurso, delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões necessariamente sintéticas e com a indicação das normas jurídicas violadas), apenas pode incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor (1)) que tenham sido apreciadas ou devessem ser anteriormente apreciadas, não se podendo confrontar o tribunal superior com questões novas (2) ou cobertas por caso julgado (logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso) – v. arts. 660º-2 e 684º-3-4 do CPC, ex vi art. 140º do CPTA.

Assim e quanto à decisão jurisdicional recorrida, o presente recurso demanda que apreciemos (numa perspectiva lógico-objectivante, atenta ao sentido social da normação das situações de vida (3) e utilizando a argumentação jurídica como a lógica jurídica a se (4)) o seguinte:
i. Há a nulidade decisória decorrente de omissão de pronúncia sobre o valor atribuído à escritura pública de doação ao município de 4-10-1961, sendo que não se fez registo predial porque a coisa se integrou no domínio público municipal dado o fim dado à coisa (v. art. 202º CC)?
ii. Antes do DL 46673 de 1965, o uso a dar aos solos era regulado por contratos de urbanização, através das câmaras municipais e da DGSU, sendo que tais contratos tinham efeitos constitutivos de direitos? Com o PDM caducou o P.U.Z.P.A., mas não se extinguiram os direitos constituídos com o prévio contrato de urbanização como o C15, estando assim já definidos os usos deste solo?
iii. Mesmo que assim não fosse, a parcela seria sempre do réu e de seu domínio público, pelo que as aa. não têm legitimidade para fazer o pedido que fizeram, tendo assim o Ac. recorrido violado os arts. 9º (5) e 24º (6) RJUE?

*

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS
A) Por sentença de 3 de Abril de 2001, do 2.° Juízo Cível da Comarca de Lisboa, proferida no Processo n.° 1815/2000, foi declarada justificada a favor das Requerentes MARIA …………….. e ANA ……………………………. a aquisição originária, por usucapião, em comum e sem determinação de parte, do direito de propriedade do prédio composto de

terreno inculto com a área de 2.031 m2, sito na

freguesia da …………., concelho da Amadora,

a confrontar

de Norte com …………,

de Sul com Rua ………….,

de Nascente com ……………e

de Poente com Caminho ………….,

correspondente a parte do sobrante do prédio urbano descrito na 1.0 Conservatória do Registo Predial da Amadora sob o n.0 …….. da dita freguesia da Venteira, omisso na matriz mas com respectiva inscrição já formulada - Documento n.° 2 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004; (7)
B) A sentença referida em A) transitou em julgado em 26 de Abril de 2001 -

Documento n.° 2 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004;
C) Na 1. Conservatória do Registo Predial da Amadora, através da apresentação n.° 24, com data de 4 de Maio de 2001, encontra-se registada a favor de Maria …………………… e Ana …………………… a aquisição, em comum e sem determinação de parte ou direito, por usucapião, do direito de propriedade sobre o prédio urbano, descrito sob o n.°………, da freguesia da ………, sito nas traseiras da Praceta ……….., n.° 1-A, com a área de 2031 m2, a confrontar de Norte com Praceta …………. n.° 2, de Sul com Rua 1………….., n.° s 46 e 48, de nascente com Praceta ………… n°s 2 e 1-A e de poente com Caminho ……….. n.° 24, o qual corresponde à parte sobrante do prédio descrito sob o n.° 451 a fls. 110 do livro B-2 - Documento n.° 1 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004;
D) O Contrato de Urbanização C-15 é composto por três escrituras públicas

celebradas em 31 de Agosto de 1957, 26 de Novembro de 1958 e 4 de Outubro de 1961, e uma planta - Documento n.° 8 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004;
E) Em 31 de Agosto de 1957 foi lavrada escritura pública entre o Presidente da

Câmara Municipal de Oeiras e José …………, residente em Lisboa na Avenida ………………, número vinte e quatro, segundo andar, tendo pelo primeiro sido dito que tendo o segundo outorgante submetido à apreciação desta Câmara Municipal o estudo para o aproveitamento dos seus terrenos sitos na Amadora, a que respeita o processo 'Obras com planta" mil e quarenta e dois digo e três, entrado na secretaria em três de Agosto do corrente ano, este foi aprovado nas condições seguintes:

-Primeira: - São encargos dos segundos outorgantes todos os trabalhos de urbanização que constam do projecto de construção dos arruamentos, esgotos e instalação da rede de canalização e águas.

- Segunda: - A construção da faixa de rodagem será constituída por um macadame e duas camadas de enrocamento e desgaste e revestimento a betão betuminoso;

- Terceira: - A construção da faixa de bordadura do lancil terá a largura de treze centímetros de aresta boleada e será assente sobre fundação de alvenaria hidráulica de vinte e cinco por trinta centímetros, devendo o remate do empedrado junto à faixa da bordadura ser feito com uma fiada de cubos de granito de primeira escolha.

- Quarta: - A construção de coletores abrange os coletores de águas pluviais e domésticas, incluindo ramais de ligação aos lotes e sarjetas.

- Quinta: - Os trabalhos referidos serão feitos sob fiscalização da Câmara, comprometendo-se os segundos outorgantes a dar cumprimento às indicações dos funcionários da Fiscalização de Obras da Câmara e, em todos os casos omissos no projecto serão seguidos os processos e normas que a Câmara aplica na execução de arruamentos novos.

- Sexta: - Os segundos outorgantes obrigam-se a por à testa dos trabalhos um responsável técnico que seja aceite pela Câmara, e a pedir vistoria a todos os trabalhos elementares tais como assentamento de coletores e suas ligações, regularização de caixa de empedrado e (...) implantação de lancis etc.

- Sétima: - As licenças para construção de prédios só serão concedidas depois da execução de todos os trabalhos dos arruamentos com excepção do revestimento a betão betuminoso que deverá ser executado após a conclusão a concessão da última licença de habitação, sendo o prazo máximo para a execução de dois anos.

(...)

Pelos segundos outorgantes foi dito que aceitam e consequentemente se obrigam ao cumprimento das condições que antecedem. - Documento n.° 8 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004;

F) Em 26 de Novembro de 1958 foi lavrada escritura pública entre o Presidente da Câmara Municipal de Oeiras e José ……….., residente em Lisboa na Avenida …………, número …………., segundo andar, tendo pelo primeiro sido dito que tendo o segundo outorgante submetido à apreciação desta Câmara Municipal o projecto de arruamentos e esgotos - segunda fase do Plano Parcial de Urbanização a Poente da Vila de Amadora a que respeita o processo 'Obras com planta" mil quinhentos e doze, entrado na secretaria municipal em catorze de Outubro do corrente ano de mil novecentos e cinquenta e oito, este foi aprovado nas condições seguintes:

-Primeira: - São encargos dos segundos outorgantes todos os trabalhos de urbanização que constem do projecto de construção dos arruamentos, esgotos e instalação da rede de canalização de águas;

- Segunda: - A construção da faixa de rodagem será constituída por um macadame e duas camadas de enrocamento e desgaste e revestimento a betão betuminoso;

- Terceira: - A construção da faixa de bordadura do lancil terá a largura de treze centímetros de aresta boleada e será assente sobre fundação de alvenaria hidráulica de vinte e cinco por trinta centímetros, devendo o remate do empedrado junto à faixa de bordadura ser feito com uma fiada de cubos de granito de primeira escolha.

- Quarta: - A construção de coletores abrange os coletores de águas pluviais e domésticas, incluindo ramais de ligação aos lotes e sarjetas.

- Quinta: - Os trabalhos referidos serão feitos sob fiscalização da Câmara, comprometendo-se os segundos outorgantes a dar cumprimento às indicações dos funcionários da Fiscalização de Obras da Câmara e, em todos os casos omissos no projecto serão seguidos os processos e normas que a Câmara aplica na execução de arruamentos novos.

- Sexta: - Os segundos outorgantes obrigam-se a pôr à testa dos trabalhos um responsável técnico que seja aceite pela Câmara, e a pedir vistoria a todos os trabalhos elementares tais como assentamento de coletores e suas ligações, regularização de (...), implantação de lancis, etc.

- Sétima: - As licenças para construção de prédios só serão concedidas depois da execução de todos os trabalhos dos arruamentos com excepção do revestimento a betão betuminoso que deverá ser executado após a conclusão a concessão da última licença de habitação, sendo o prazo máximo para a execução de dois anos.

(...)

Pelo segundo outorgante foi dito que aceita e consequentemente se obriga ao cumprimento das condições que antecedem. - Documento n.° 8 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004;

G) Em 4 de Outubro de 1961 foi lavrada escritura pública entre José ……….., e sua mulher Estefânia ……….. ambos residentes na Avenida ………….., número ………., segundo andar, lado esquerdo, em Lisboa e o Presidente da Câmara Municipal de ……….., tendo pelos primeiros sido dito que são donos e possuidores por legítimos títulos dos seguintes prédios rústicos: número ……………… e um, descrito na Conservatória do Registo Predial de ……… a folhas cento e dez do Livro B-dois e inscrito na matriz cadastral da freguesia da Amadora sob o artigo …………….. - Secção oito: e número ……………….., descrito na Conservatória do Registo Predial de ………… a folhas quarenta e seis do Livro-B - ……………, e inscrito na matriz urbana da freguesia da Amadora sob o artigo ………………, secção oito.

Que estas propriedades se encontram livres de quaisquer ónus ou encargos o que garantem sob sua inteira responsabilidade.

Que destes prédios destacam e doam à Câmara Municipal de Oeiras representada neste acto pelo segundo outorgante as parcelas de terreno a seguir indicadas, que se encontram devidamente assinaladas na planta que apresentam:
a) - Quarenta e três mil setecentos e cinquenta e nove metros quadrados que se destinam a zona verde e têm as seguintes confrontações: Norte escolas; limites do concelho de…………,, lotes cento cinquenta e cinco a cento cinquenta e oito, cento e onze a cento a quinze, quarenta e oito e outros; Sul Estrada …………., lotes cento setenta e dois a cento setenta e quatro, cento oitenta e sete a cento oitenta e nove e outros; Nascente ruas, lotes cento sessenta e um a cento sessenta e cinco, cento setenta e cinco a cento e oitenta, duzentos e oito a duzentos vinte e um e outros igualmente propriedade deles doadores; e Poente limites do Concelho de Sintra, lotes cento e cinquenta e cinco a cento e cinquenta e quatro, cento oitenta e um a cento e oitenta e seis, cento noventa e oito a duzentos e quatro e outros, propriedade deles doadores.
b) - Uma parcela com catorze mil e sessenta metros quadrados que se destina a arruamentos respeitantes à primeira fase da urbanização das suas propriedades, (...).
c) - Uma parcela com trinta e um mil duzentos trinta e oito metros quadrados de terreno que se destina a arruamentos, já concluídos, e respeitantes à segunda fase da urbanização das suas propriedades (...).
d) - Uma parcela de terreno com a área de cinco mil quatrocentos sessenta e três metros quadrados que se destina a arruamentos, por concluir, respeitantes à segunda fase da urbanização das suas propriedades (...).

(...)

Que a presente doação é feita atento o fim a que se destinam as quatro (...) parcelas de terreno, e que, por isso, as mesmas deverão voltar à sua posse e propriedade no caso de lhes ser dado destino diferente. - Documento n.° 8 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004;

H) Na planta anexa à escritura referida em G), intitulada de AMADORA – PLANO PARCIAL DE URBANIZAÇÃO A POENTE DA VILA, pode ler-se na legenda

TERRENO DESTINADO A ARRUAMENTOS DA 1. FASE - 14.060 M2;

TERRENO DESTINADO AARRUAMENTOS DA 2. FASE E JÁ CONCLUIDOS - 31.238 M2;

TERRENO DESTINADO A ARRUAMENTOS DA 2. FASE E AINDA POR CONCLUIR - 5.463 M2;

TERRENO DESTINADO A ZONA VERDE - 43.759 M2 - Documento n.° 8 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004;

I) O prédio identificado em C) encontra-se assinalado na planta, referida em H), anexa à escritura referida em G), a cor verde, integrando a parcela destina a zona verde - Documento n.° 8 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004 e admitido por acordo;
J) Por requerimento datado de 31 de Janeiro de 2002, entregue na mesma data no serviço de obras da Câmara Municipal da Amadora, as ora Autoras, invocando a qualidade de proprietárias, requereram ao Presidente da Câmara Municipal da Amadora informação sobre os condicionalismos especiais, além das normas gerais e especificas de construção a ter em conta para edificar dois blocos, no terreno identificado em C), processo ao qual foi atribuído o n.° 21-PV/2002 - Documento n.° 6 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004 e documento junto ao Processo Administrativo n.° 21PV/2002 (folhas não numeradas);
K) Em 12 de Fevereiro de 2002, pelo ofício n.° 2136, da Câmara Municipal da

Amadora, datado de 11 de Fevereiro de 2002, as ora Autoras foram notificadas, relativamente ao pedido referido em J), de que sobre o mesmo recaiu despacho de indefiro, proferido pelo Exmo. Senhor Presidente, em 08/02/2002, nos termos e pelos fundamentos constantes das informações emitidas pelos serviços competentes - Documento n.° 7 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004;
L) Foi junta ao ofício referido em K) a seguinte informação, prestada pelo arquiteto José ……….., em 6 de Fevereiro de 2002: O presente DF-350/02 trata-se de um pedido de viabilidade de construção para um espaço sito na ……………… na freguesia da ………….. Os elementos constantes no processo não cumprem as disposições conjugadas do Artigo. 9. n. 4 e Artigo 11. n. 2 do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, pelo que não pode ser analisado em conformidade com o pedido solicitado. No entanto, verifica-se que mais importante que a instrução incorrecta do processo é o facto de ser solicitada a construção de edifícios num terreno que se destina a Zona Verde de cedências nos termos do Contrato de Urbanização C-15 que se encontra em vigor para o local, neste termo o uso ora pretendido é absolutamente incompatível com o uso definido no Contrato de Urbanização referido, donde é o pedido em análise contrário às mais elementares regras urbanísticas. Proponho que o presente DF-350/02 seja objecto de rejeição liminar nos termos do Artigo 11 ponto 3 do Decreto-Lei n. 555/99 de 16 de Dezembro, dado que mau grado da escassez dos elementos instrutórios, o pedido é manifestamente contrário às normas legais em vigor para o local. - Documento n.° 7 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004 e documento junto ao Processo Administrativo n.° 21PV/2002 (folhas não numeradas);
M) Por requerimento datado de 26 de Setembro de 2003, entregue na mesma data nos serviços da Câmara Municipal da Amadora, …………., Soc. Rec. De Energias, Lda. requereu ao Presidente da Câmara Municipal da Amadora, nos termos do artigo 110., de acordo com o previsto no Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n. 117/01, de 4 de Junho, (...) informação sobre a possibilidade de construção de um centro de lavagem automóvel, no terreno identificado em C), processo ao qual foi atribuído o n.° 430-PV/2003 - Documento junto ao Processo Administrativo n.° 430-PV/2003 (folhas não numeradas);
N) Sobre o pedido referido em M) foi emitida em 6 de Outubro de 2003 a seguinte

informação: o presente DF-8767/03 trata-se de um pedido de informação para um espaço sito na Praceta ………… na freguesia da ……….. O pedido de informação recai sobre a viabilidade da construção de um centro de lavagens automática de viaturas (…………) num terreno que se destina a Zona Verde resultante das cadências nos termos do Contrato de Urbanização C-15 que se encontra em vigor para o local. Neste termo o uso ora pretendido é absolutamente incompatível com o uso "definido no Contrato de Urbanização referido, donde é o pedido em análise contrário (ás mais elementares regras urbanísticas. O pedido é manifestamente contrário ás normas legais e regulamentares em vigor e aplicáveis ao local. Propõe-se o indeferimento com base no Art. 24 ponto 1 alínea a) do Decreto-lei 555/99 e nos termos do CPA do Art. 103 ponto 2 alínea a). - Documento n.° 9 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004 e documento junto ao Processo Administrativo n.° …………/2003 (folhas não numeradas);
O) Sobre a informação referida em N) foi exarado, em 6 de Outubro de 2003, pelo Chefe de Divisão de Gestão Urbanística, o seguinte despacho: Considera-se inviável a proposta, visto contrariar o uso dado ao local pelo Contrato de Urbanização C-15. . - Documento n.° 9 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004 e documento junto ao Processo Administrativo n.° ………/2003 (folhas não numeradas);
P) Por requerimento datado de 28 de Outubro de 2003, entregue na mesma data nos serviços da Câmara Municipal da Amadora (requerimento n.° 10727/03), a ora Autora Ana ………… ……………….., invocando a qualidade de proprietária, requereu ao Presidente da Câmara Municipal da Amadora informação sobre a possibilidade de realizar a construção de edifício destinado a habitação plurifamiliar e quais os condicionamentos a que deverá obedecer, no prédio identificado em C), processo ao qual foi atribuído o n.° ………./2003 - Documento n.° 10 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004 e documento junto ao Processo Administrativo n.° 458- PV/2003 (folhas não numeradas);
Q) Na memória descritiva anexa ao requerimento referido em P) refere-se designadamente que: Propõe-se uma área de construção aproximada de 1.598,00 m2, distribuída por 4 pisos acima do solo (R/c=350,00m2; 1.0 andar-416,00m2; 2.0 andar-416,00m2; e 3.°andar-416,00m2), e duas caves para estacionamento automóvel, de acordo com os índices do PDM da Amadora em vigor para esta zona da Venteira. - Documento junto ao Processo Administrativo n.° 458-PV/2003 (folhas não numeradas);
R) Sobre o pedido referido em P) foi emitida, em 4 de Novembro de 2003, a seguinte informação: O pedido de informação recai sobre a viabilidade da construção de um edifício composto por 4 pisos e duas caves num total estimado de 1.598.00 m2 (valores descritos na memória descritiva), num terreno que se destina a Zona Verde resultante das cedências nos termos do Contrato de Urbanização C-15. Nestes termos, o uso ora pretendido é absolutamente incompatível com o uso definido no Contrato de Urbanização referido, donde é o pedido em análise contrário às mais elementares regras urbanísticas. O pedido é manifestamente contrário às normas legais e regulamentares em vigor e aplicáveis ao local. Propõe-se o indeferimento com base no Art.0 24 ponto 1 alínea a) do Decreto-Lei n.555/99 e nos termos do CPA do art. 103 ponto 2 alínea a). No referente ao abaixo-assinado, em anexo ao processo, refere-se que de facto o local deverá ser objecto de limpeza e manutenção do local, tal como é necessário ao invocar a usucapião como forma de registo da propriedade. Tendo em conta que o terreno é particular, proponho que em resposta ao abaixo-assinado o proprietário seja notificado a limpar a sua propriedade. - Documento n.° 11 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004 e documento junto ao Processo Administrativo n.° 458-PV/2003 (folhas não numeradas);
S) Sobre a informação referida em R) foi exarado, em 11 de Novembro de 2003, pelo Presidente da Câmara Municipal da Amadora o seguinte despacho: informar como proposto - Documento n.° 11 junto à petição inicial apresentada em 20 de Janeiro de 2004 e documento junto ao Processo Administrativo n.° ………../2003 (folhas não numeradas) e admitido por acordo.

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO
Sobre os tribunais administrativos recai o sagrado dever de fazer cumprir a lei e o Direito em toda a extensão em que a conduta da Administração se deva pautar por regras e princípios jurídicos, assim se proporcionando a adequada tutela jurisdicional. Esta é especialmente necessária numa sociedade com pouca efetividade das leis.

O tribunal a quo entendeu, em síntese, que o “contrato de urbanização C15” cit. caducou com o novo PDM de 1994, não havendo por isso que considerar que as parcelas de terreno em causa, e registadas mais recentemente a favor das AA, pertencem ao R.; em consequência, anulou o despacho de 11-11-2003 considerou que a CM tem de se pronunciar sobre o requerimento feito pela A. em 28-10-2003 e sem a aplicação, enquanto norma regulamentar em vigor, do denominado Contrato de Urbanização C­15.

A.

Há a nulidade decisória decorrente de omissão de pronúncia sobre o valor atribuído à escritura pública de doação ao município de 4-10-1961, sendo que não se fez registo predial porque a coisa se integrou no domínio público municipal dado o fim dado ao terreno (v. art. 202º CC)?

Trata-se de questão invocada na contestação, que de facto o tribunal a quo ignorou. O tribunal não analisou de todo se o terreno se integrou ou não no domínio público municipal.

E é uma questão nuclear, portanto a apreciar, porque a questão da dominialidade pública municipal foi expressamente invocada pelo R na contestação (arts. 14ºss) contra a propriedade expressamente invocada pela A.

Isto sem prejuízo do disposto nos nº 3 e 4 do art. 14º RJUE (8) (normas adjetivas), normas que, aliás, abstratamente contrariam o recorrente na sua tese invocada como última questão colocada neste recurso, cit.

Nestes termos, o acórdão recorrido é nulo por omissão de pronúncia (arts. 660º-2 e 668º-1-do CPC).

B.

Antes do DL 46673 de 1965, o uso a dar aos solos era regulado por contratos de urbanização e pelas câmaras municipais e a D.-G.S.U., sendo que tais contratos tinham efeitos constitutivos de direitos? Com a entrada em vigor do PDM caducou o cit. P.U.Z.P.A., mas não se extinguiram os direitos constituídos com o prévio contrato de urbanização como o C15, estando assim já definidos os usos deste solo para arruamentos e zona verde?

Já vimos que o tribunal a quo entendeu, em síntese, que o “contrato de urbanização C15” cit. (de 1957, 1958 e 1961) caducou com o novo PDM de 1994, não havendo por isso que considerar que as parcelas de terreno em causa, e registadas mais recentemente a favor das AA, pertencem ao domínio público do R. em consequência da doação resultante de 3 escrituras públicas não registadas; por isso, anulou o despacho de 2003 e considerou que a CM tem de se pronunciar sobre o requerimento feito pela A. em 28-10-2003 e sem a aplicação, enquanto norma regulamentar em vigor, do denominado “Contrato de Urbanização C­15”.

Cruzam-se aqui várias questões jurídicas:
a) Natureza jurídica e efeitos jurídicos do “contrato de urbanização” celebrado em 1957, 1958 e 1961;
b) Efeitos da caducidade determinada no art. 89º do novo RPDM/1994;
c) Constituição do domínio público e usucapião.

A questão central é a imposição pelo tribunal a quo de que o denominado Contrato de Urbanização C­15 terá de ser ignorado pelo R na sua informação prévia, porque o mesmo terá caducado com o PDM.

O domínio público é o conjunto de coisas que, pertencendo a uma pessoa colectiva de direito público e território, são submetidas por lei, dado o fim de utilidade pública a que se encontram afetadas (por acto administrativo ou por mero facto), a um regime jurídico especial caracterizado fundamentalmente pela sua incomerciabilidade absoluta, imprescritibilidade (e daí ser, logicamente, insusceptível de perda por usucapião) e impenhorabilidade, em ordem a preservar a produção dessa utilidade pública (JOSÉ PEDRO FERNANDES, in DJAP, IV, 1991, p. 166; ANA RAQUEL MONIZ, O Domínio Público…, 2005, p. 112 ss.).

Já antes da democracia era assim (v. o art. 49º da Const. de 1933; cf. MARCELLO CAETANO, Manual…, II, p. 899 ss).

O recorrente equipara na natureza e na eficácia o “contrato C15” cit. a um loteamento urbano. E bem.

Tecnicamente o loteamento significa a transformação de uma propriedade fundiária em diversas parcelas de terreno urbanizável, com vista à sua ulterior comercialização, para a construção de edifícios destinados à habitação ou ao exercício do comércio ou indústria. Na sua origem, caracterizava-se por ser, uma operação de iniciativa exclusivamente privada, motivada pela utilidade económica que dela poderia advir para os seus promotores, e regulada apenas pelas regras próprias do direito de propriedade, sem qualquer controlo administrativo. A intervenção dos poderes públicos neste tipo de actividade começou por justificar-se como forma de reagir contra o crescimento desordenado das cidades e a criação de núcleos habitacionais desprovidos das mais elementares estruturas urbanísticas (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n. 46673, de 29 de Maio de 1965). O aproveitamento indiscriminado de terrenos para a construção através do fraccionamento da propriedade prejudicava, muitas vezes de forma irreversível, a implementação de um plano racional de ordenamento do território e era susceptível de gerar, no futuro, um incomportável agravamento dos encargos financeiros dos municípios quando estes tivessem de se confrontar com a necessidade de dotar os novos aglomerados urbanos, nascidos da realização de loteamentos defeituosos, das indispensáveis infra-estruturas urbanísticas (assim v. CARLOS CADILHA, “Aspectos Contratuais do Loteamento Urbano (Contrato de Urbanização)”, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. 62, 1986, pág. 389 ss).

Como se explana no Ac. recorrido, o Plano Parcial de Urbanização a Poente da Vila de Amadora teve duas fases de urbanização. No âmbito da primeira fase de urbanização do referido plano parcial, na sequência da aprovação pela Câmara Municipal do processo Obras com planta n.° 1043, de 3 de Agosto de 1957, o proprietário dos terrenos assumiu como seu encargo a realização de todos os trabalhos de urbanização que constam do projecto de construção dos arruamentos, esgotos e instalação da rede de canalização de águas. No âmbito da segunda fase de urbanização do referido plano parcial, na sequência da aprovação pela Câmara Municipal do projecto de arruamentos e esgotos a que respeita o processo Obras com planta n.° 1512, de 14 de Outubro de 1958, o proprietário dos terrenos assumiu como seu encargo a realização de todos os trabalhos de urbanização que constem do projecto de construção dos arruamentos, esgotos e instalação da rede de canalização de águas. No âmbito do Plano Parcial de Urbanização a Poente da Vila da Amadora foram destacadas e doadas à Câmara Municipal de Oeiras as seguintes parcelas: parcela de 14.060 m2 destinada a arruamentos da primeira fase da urbanização; parcela de 31.238 m2 destinada a arruamentos da segunda fase da urbanização, já concluídos à data da doação; parcela de 5.463 m2 destinada a arruamentos da segunda fase da urbanização, por concluir à data da doação; parcela de 43.759 m2 destinada a zona verde.

A figura dos planos parciais de urbanização surgiu, talvez pela 1ª vez, no Decreto-Lei n.° 33921, de 5 de Setembro de 1944 (Cfr. artigos 1º, 2º e 10.° § 4.° (9)). Ainda hoje pode ser aceite.

Tal DL não proibiu, expressa ou implicitamente, este tipo de acordos para urbanização. Nem tal faria sentido, uma vez que a legislação quase nada regulava neste setor, estando-se muito longe da regulação que surgiu com os PDM.

E, a título suplementar, os arts. 51º-16, 345º, 359º e 362º-2 do Cód. Adm. de 1940, utilizados no Parecer do CC da PGR cit. nas contra-alegações, não têm a virtualidade pretendida pelas recorridas contra a admissibilidade deste tipo de acordos para se urbanizar e se construir; afinal, algo semelhante aos loteamentos posteriores. Pelo que tal Parecer, ainda que como mero parecer, não versa minimamente sobre questão como a aqui tratada, como aliás decorre do seu sumário (10), lido com atenção.

Portanto, os “contratos de urbanização” não eram então proibidos e a sua eventual ilicitude tinha de ser vista caso a caso, conforme o conteúdo de tais acordos.

Como afirma o tribunal a quo, o aqui ocorrido foi-o no âmbito da execução de um plano parcial de urbanização, o Plano Parcial de Urbanização a Poente da Vila da Amadora. O que não surpreende, porque a materialidade do loteamento, tipificada e nominada na lei tardiamente, é uma operação logicamente integrada num plano de urbanização (v. C. FERREIRA DE ALMEIDA, D. Econ., 1979, p. 450).

Já se previa, nestas 3 escrituras, “as licenças de construção” para aquele terreno em concreto, donde resulta que o objetivo claro em 1957, 1958 e 1961 era também ali edificar, após a urbanização e infraestruturação do terreno.

O tribunal a quo admitiu, e bem, que antes da entrada em vigor da primeira disciplina legal dos loteamentos urbanos – pelo Decreto-Lei n.° 46673 de 29 de Novembro de 1965 -, os municípios, porque não detinham mecanismos legais de controlo deste tipo de operações urbanísticas, celebrassem com os promotores privados acordos, através dos quais permitiam a divisão da propriedade em lotes, disciplinavam a ocupação do solo (por particulares) e garantiam a cedência para o domínio do município de parcelas destinadas à afectação a fins de interesse público (arruamentos, zonas verdes, equipamentos coletivos). Depois concluiu não resultar, no entanto, da matéria provada que seja este o caso dos autos, por não ter havido fraccionamento da propriedade em lotes. Isto é, que não haveria que equiparar o acordo complexo citado (v. as 3 escrituras públicas e o plano parcial de urbanização) a um loteamento urbano anterior a 1965, curiosamente porque a propriedade não fora fracionada em lotes (realidade que a lei não previa). Aqui, o tribunal a quo não tem razão.

As partes no cit. “contrato” não previram lotes qua tale, mas a lei (tributária da visão tradicional do direito de propriedade como contendo desde logo a faculdade de edificar) e os usos também não os previam, nem os exigiam de todo; não era necessário dividir em lotes para se construir em 1957 ou 1961. Portanto, esta propriedade não foi fracionada em lotes, e bem, antes de 1965. Ou seja, tal não era minimamente exigível às partes nas ditas escrituras públicas.

Relembremos ainda, de novo, que não havia nada de semelhante ao RJUE ou sequer a um PDM.

No entanto, estes acordos concretos, titulados por escritura pública, expressamente previram:
· A urbanização do terreno,
· O destacamento de 4 parcelas concretas de terreno particular e a sua doação ao R. para arruamentos (municipais) e zonas verdes (municipais), sob pena de reversão, e
· “As licenças de construção” posteriores para o local.

Portanto, embora não seja algo juridicamente decisivo no litígio em apreço, temos, à altura (1957, 1958 e 1961) e num quadro legal muito vago (tributário da visão tradicional do direito de propriedade como contendo desde logo a faculdade de edificar), uma realidade equiparável a um loteamento urbano e eventualmente consignadora de direitos a favor do particular:
· A urbanização de terreno (v. hoje os arts. 41º e 53ºss RJUE/99),
· A previsão ou referência expressa a “as licenças de construção” (v. hoje o art. 2º-i RJUE/99) para o terreno não cedido ao município,
· O destacamento de algumas parcelas concretas a favor do município, com possibilidade de reversão (v. hoje os arts. 43ºss RJUE/99).

Por exemplo, diz-se o seguinte em jurisprudência antiga: -AcSTA de 6-2-1942, Rec. Adm. nº 1671: “As licenças municipais exigidas para edificações nas sedes dos concelhos urbanos só podem ser recusadas quando haja, devidamente aprovado, um plano de urbanização e expansão (art. 61º e §1º do C.Adm.); na falta desse plano é ilegal o despacho do presidente da câmara que recuse, pura e simplesmente, o direito de construir”.

Por outro lado, quanto à questão da cedência para o domínio público, note-se que então já tínhamos regras semelhantes às do atual Cód. Notariado quanto a um regime especial ou à dispensa de ato notarial destas cedências ou doações por causas de interesse público (v. o art. 163º do Cód. Notariado de 1935-DL 26118 (11) e os arts. 88º e 89º do Cód. Notariado de 1960-DL 42933 (12)).

Donde não nos parecer razoável retirar conclusões sobre um “domínio privado” deste município por causa da celebração de escrituras públicas, como hoje se poderia fazer. Então, a escritura pública, no contexto de cedências no âmbito da urbanização de certos terrenos para posterior edificação, surgia como um modo legal e fidedigno de estabelecer compromissos e regras, incluindo o concreto uso a dar pelo município a uma parcela cedida ou doada por um promotor imobiliário.

Por outro lado, o Cód. do Registo Predial (Decreto nº 38804 de 27-6-1952) não exigia como realmente obrigatório o registo dos atos notariais relacionados com a propriedade. Nem mesmo depois de o DL 40603 de 1956 (13) ter tornado obrigatório o registo predial, algo a concretizar depois por despacho ministerial concelho a concelho. Aliás, este DL 40603 só abrangeu o concelho que aqui nos interessa, Oeiras, em 1-6-1961, pelo Desp. Ministerial de 1-5-1961 (no DG 101/61).

Assim, face à legislação vigente em 1957 e 1961, em que não havia alvarás de loteamento (v. hoje o art. 44º-3 RJUE (14)), é legítimo concluir que, no âmbito do cit. plano (parcial) de urbanização de determinado terreno (em vista a posterior edificação no mesmo), os particulares donos do terreno ora em questão, interessados em edificar posteriormente, cederam ao ora R. 4 parcelas do terreno para o R. ali construir arruamentos e espaços verdes, num contexto jurídico que só mais tarde viria a ser nominado como de loteamento urbano.

E, por isso, tais parcelas logo se integraram no domínio público municipal (arruamentos e espaços verdes) em 1957, 1958 e 1961, aquando das escrituras cits., para tais fins concretos, sob pena de reversão, reversão que foi expressamente prevista nos contratos objeto de escritura pública.

Assim, pelo menos naquelas datas (em que não havia alvarás de loteamento), o instrumento notarial e sua celebração eram o local e o momento adequados para definir o regime de titularidade pública destas parcelas recebidas. No caso presente, ficou estabelecido de modo claro que eram domínio público, atento o fim público das cedências. É o que se chama de atribuição do carácter dominial por declaração de que determinada coisa pertence a uma categoria do domínio público (vias públicas, espaços verdes cedidos a município, etc.). Algo tão “simples” como hoje ocorre com o art. 44º-3 RJUE.

Cfr. hoje o AcSTA de 7-11-2001, p. nº 039114: “III - Sendo uma parcela de terreno destinada, nos termos do alvará de loteamento, a uma «zona verde», necessariamente destinada à utilização pelo público, deve entender-se que ela, independentemente de uma efectiva afectação de facto a esse uso, foi afetada juridicamente ao domínio público”.

Note-se que não tem de se registar a dominialidade.

Pelo exposto, as ora AA nada adquiriram licitamente, sendo nulo o ato de aquisição pelas AA por usucapião, pois era e é legalmente impossível o seu objeto (art. 280º-1 CC).

E, assim, a cit. aquisição por usucapião é ininvocável em juízo e inoponível, ainda que “justificada” por tribunal judicial ao abrigo do DL 284/84 (reconhecimento do direito para efeitos de registo: art. 1º-2) e do art. 116º C.Reg.P. vigente em 2000-2001 (15), pois que a sentença constitui caso julgado “apenas” nos precisos limites e termos em que julga (aqui reconhecimento do direito para efeitos de registo, contra o MP e incertos).

Ou seja, o caso julgado obtido naqueloutro processo ao abrigo do DL 284/84 (revogado pelo DL 273/2001 de 13-out), como decorre da sentença junta à p.i., não atinge o município da Amadora, pois este não foi parte naquele processo (v. art. 498º CPC e, assim, o AcSTA de 23-2-2005, p. nº 01759/03 (16); AcSTJ de 16-2-2012, p. nº 286/07.0TVLSB.L1.S1 (17); ANTUNES VARELA et al., Manual…, 2ª ed., p. 722 ss; e ALBERTO DOS REIS, Valor das sentenças proferidas contra incertos, in RLJ 80º, p. 65 ss e C.P.C.A., V, 1952, p. 185) e não versou sobre a questão da eventual dominialidade pública municipal ou estadual.

Dir-se-á, enfim, que, sem prejuízo da dominialidade cit., as AA demonstraram ao cit. tribunal judicial o que o DL 284/84 e o art. 116º cit. exigem para o estabelecimento ex novo do trato sucessivo (18); apenas isso. A dominialidade do ora réu, imprescritível, não pode ser beliscada pela sentença cit., porque o município não foi parte naquele processo e porque o objeto do mesmo não incluiu tal questão.

C.

Dispôs, por outro lado, o n.° 1 do artigo 89.° do Reg. do Plano Director Municipal da Amadora, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 44/94, de 22 de Junho de 1994, que “com a ratificação do Plano Director Municipal caducam todos os planos municipais de ordenamento do território que se encontrarem à data em vigor”. Está certo, caducou o plano parcial cit., mas esta norma não tem a virtualidade de fazer desaparecer do domínio público do R as cits. parcelas efetivamente cedidas ao R. para arruamentos e espaços verdes (sob pena de reversão), adquiridas com a celebração das escrituras públicas cits.

Também aqui o tribunal a quo não tem razão, portanto.

D.

No caso presente, com a conclusão que tirámos quanto à dominialidade pública pelo ora R. das cits. parcelas, não tem este, logicamente, que dar cumprimento aos nº 3 e 4 do art. 14º RJUE.

*

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar o recurso procedente, declarar nulo o acórdão recorrido e julgar a acção improcedente, assim absolvendo o réu dos pedidos.

Custas a cargo das AA em ambas as instâncias.

Lisboa, 3-5-2012