| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório
Ana ………………………, requereu processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias contra a Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. tendo formulado pedido de intimação do referido Instituto Público a admitir a candidatura da requerente ao internato médico ano comum 2015 “…considerando como média final de licenciatura 16 valores, com a consequente colocação numa instituição de formação, criando para o efeito, e se tal for necessário, uma vaga adicional, tendo ainda formulado pedido subsidiário, na hipótese de ser entendido não estarem reunidos os pressupostos de que depende o referido meio processual, peticionando fosse admitida provisoriamente a candidatura da ora recorrente ao internato médico ano comum 2015, considerando como média final de licenciatura 16 valores.
Por sentença proferida pelo T.A.C. de Lisboa foi julgado inadmissível o meio processual usado pela requerente, tendo a entidade requerida sido absolvida da instância.
Inconformada com a referida decisão, recorreu para este Tribunal Central, tendo formulado as seguintes conclusões:
“I. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 13.07.2015, que julgou improcedente a Intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias apresentada pela Recorrente contra a Administração Central do Sistema de Saúde I.P. com vista (i) à admissão da sua candidatura ao Internato Médico Ano Comum 2015, considerando como média final de licenciatura 16 valores, com a consequente colocação numa instituição de formação, criando para o efeito, e se tal for necessário, uma vaga adicional ou (ii) admissão da sua candidatura nas mesmas condições mas através de republicação da lista final de colocação e a título subsidiário, convolação da Intimação em providência cautelar antecipatória, caso se entendesse que o primeiro não era o meio processual adequado.
II. Constitui fundamento do recurso a verificação erros de julgamento de Direito por erro na determinação das normas aplicáveis e por erros de interpretação e aplicação, e, consequente violação, pelo menos do nº 1 do art. 109.º, al. a) e c) do nº 1 do art. 120.º do CPTA, artigos 38.º e ss da Portaria n.º 1499/2004, de 28 de Dezembro que aprovou o Regulamento do Internato Médico, do artigo 17.º e ss da Lei nº 9/2009, do nº 2 do artigo 2.º da Directiva 2005/36/CE e os Princípios da Tutela Jurisdicional Efectiva e pro actione.
III. A questão de fundo que importa resolver nos presentes autos reside sobretudo em saber se a Recorrente tem direito a ser admitida no Internato Médico Ano Comum 2015 por se considerar a sua licenciatura em Medicina, devidamente reconhecida, e portanto preenchidos todos os requisitos de ingresso, uma vez que a Recorrente é licenciada cm Medicina pela Universidad Iberoamericana de Santo Domingo, República Dominicana, tendo obtido reconhecimento da sua licenciatura em 2012 junto das entidades espanholas.
IV. De forma a exercer a sua profissão em Portugal, o seu país de origem, em 24 de Maio de 2013 a Recorrente inscreveu-se na Ordem dos Médicos Portuguesa "para o exercício da profissão sem autonomia”.
V. Razão pela qual teve a Recorrente que apresentar, como os demais licenciados em medicina inscritos na Ordem dos Médicos Portuguesa, candidatura ao Interna Médico Ano Comum 2014.
VI. A Recorrente obteve colocação na Unidade Local de Saúde da Guarda, E.P.E. e frequentou o Internato de 26 de dezembro de 2013 a 31 de maio de 2014 (optando por cessar o contrato para ingressar no ano seguinte e obter colocação no Porto, seu distrito).
VII. A Recorrente apresentou pois a sua candidatura ao concurso de 2015 em prazo, e apresentando todos documentos exigidos, os quais, como se referiu, correspondem à mesma exigência documental do anterior concurso.
VIII. Não obstante, apesar da Recorrente integrar as listas provisórias de admitidos, não integrou a lista provisória de colocados por ordem alfabética relativa ao concurso Ano Comum 2015, publicada a 10 de Dezembro de 2014.
IX. Pelo que, apresentou a 14.01.2015 Intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias junto do Tribunal a quo, a qual improcedeu (quase 6 meses depois) por aquele ter considerado que o meio processual não era adequado, por não provada a urgência e indispensabilidade do meio processual, e a qual não foi convolada em providência cautelar por considerar não ser evidente nem provável, a procedência da pretensão da Recorrente.
X. A Recorrente não se conforma como o teor da douta Sentença recorrida, porquanto entende, em primeiro lugar que não estamos perante uma situação de especial complexidade conforme previsto n.º 3 do art. 110º do CPTA, pelo que não encontra justificação para o Tribunal a quo ter demorado quase (seis) meses para proferir uma sentença num processo urgente.
XI. Em segundo lugar, o meio processual escolhido é adequado, (a) pois em causa está a protecção direito, liberdade e garantia de livre escolha e acesso de profissão (47º, nº 1 da CRP); (b) a Recorrida, ao excluir a Recorrente do concurso de ingresso no Internato Médico Comum - 2015, adoptou uma conduta ilegal, porquanto já havia ingressado a mesma Recorrente no concurso do ano anterior e obtido colocação, sendo como são os requisitos de admissão comuns a ambos os concursos de acesso ao Internato Médico;
(e) verifica-se a indispensabilidade do meio processual, uma vez que apenas uma tutela definitiva e urgente pode assegurar o exercício do direito em tempo útil e permitir o acesso da Recorrente ao referido concurso, para o qual preenche todos os requisitos, sendo este meio processual já considerado adequado pela Doutrina e Jurisprudência no caso de acesso a concursos de natureza análoga (acesso ao ensino superior); e (d) a pretensão da Recorrente não consegue ser salvaguardada com o simples decretamento provisório de uma providência cautelar associada a uma ação principal, antes demandando uma tutela definitiva de mérito e urgente, uma vez que, caso a Recorrente ingressasse no internato Médico, perder-se-ia a utilidade e interesse e utilidade numa decisão de mérito em sede de acção principal, especialmente se se considerar que uma decisão de mérito não urgente, do tipo ação administrativa especial, demoraria o mesmo ou mais tempo a chegar ao seu termo, do que o tempo necessário para a Recorrente (i) concluir o Internato Médico Comum, (ii) a especialidade e até (iii) para ficar habilitada a exercer a profissão de medicina - acrescendo que, caso houvesse decretamento da providência cautelar e a açao principal improcedesse, tal colocaria em causa a validade dos atos próprios da Medicina praticados legitimamente pela Requerente, com toda a insegurança jurídica inerente à verificação de uma tal possibilidade.
XII. Acresce que a nossa Jurisprudência entende que este é o meio processual adequado para ingressar no ensino superior, concurso de natureza análoga ao aqui em apreço, uma vez que ambos são concursos de cariz anual; se por um lado falamos no direito fundamental de acesso ao ensino superior, no outro falamos no direito fundamental à escolha e acesso à profissão; se por um lado no concurso de acesso ao ensino superior se exige necessidade de urgência na decisão para que exista certeza no futuro académico dos Requerentes e confiança no Estado de Direito, o concurso de acesso ao Internato Médico Comum exige uma decisão urgente para a Recorrente ter certeza no seu futuro profissional e confiança no Estado de Direito.
XIII. Em terceiro lugar, sempre deveria ter ocorrido convolação da Intimação em providência cautelar, porque ficou provada no requerimento inicial a probabilidade de a pretensão da Recorrente ter procedência, uma vez que ao contrário do que é dito pelo Tribunal a quo a questão sub judice não é enquadrada segundo o art. 9.º da Lei n.º 9/2009, de 4 de Março, integrado no Capítulo III, Secção I - Regime geral de reconhecimento dos títulos de formação, mas sim segundo o n.º 1 do art. 8.º desse mesmo diploma "O presente regime aplica-se a todas as profissões não abrangidas pelas secções II e III do presente capítulo".
XIV – Mais: o considerando 12 da Directiva 2005/36/CE não afasta o enquadramento da questão sub judice nos nºs 1,2 e 3 da Lei nº 9/2009, de 4 de Março uma vez que o diploma interno em análise estabelece o regime aplicável, no território nacional, ao reconhecimento das qualificações profissionais adquiridas noutro Estado membro da União Europeia por nacional de Estado membro (nº 1 do artigo 1º), abrangendo igualmente o reconhecimento de qualificações obtidas fora da União Europeia por nacional de Estado membro, devendo o reconhecimento inicial relativo às profissões a que se refere a secção III respeitar as condições mínimas de formação ai previstas (nº 2 do artigo 1.º).
XV. Ora, da al. l) do artigo 2.º, que estabelece a definição de "título de formação", apenas é de aplicar à situação cm discussão a sua primeira parte, conjugada, necessariamente, com o nºs 1 e 2 dos artigos 1º e 17.º - resultando dessa leitura articulada o reconhecimento automático do título da Requerente, por cumprimento das condições mínimas de formação estabelecidas na secção III, e, portanto, na não aplicação do requisito de exigência adicional de efetiva experiência profissional, pelo menos, de três anos no território do Estado membro que inicialmente reconheceu o título.
XVI. Do exposto resulta que a Recorrente tem um documento comprovativo da sua licenciatura devidamente reconhecido por Estado Membro, de acordo com o previsto quer na Diretiva, quer no diploma interno sobre a matéria, sendo também este o entendimento que a Ordem dos Médicos Portuguesa acabou por adotar ao admitir a sua inscrição e que a Recorrida adotou no Concurso de ingresso do ano de 2014.
XVII. Por último, resulta que esta decisão tardia e o conteúdo da mesma viola, manifestamente, o princípio da tutela jurisdicional efetiva e o princípio pro actione uma vez que impediu a Recorrente de obter tutela urgente e fez precludir a possibilidade da Recorrente impugnar o ato que a excluiu do concurso - lista provisória de colocados por ordem alfabética relativa ao concurso Ano Comum 2015, publicada a 10 de Dezembro de 2014 - com recurso à acção administrativa especial de impugnação nos termos da al. b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA, uma vez que o prazo era de três meses e decorreram seis meses desde a data de entrada da Intimação e a data da decisão recorrida.
XVIII - Concluindo, e sem prescindir dos restantes argumentos, o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu incorreu em erro de julgamento, violando manifestamente, pelo menos, o nº 1 do art.º l09., al. a) e c) do nº 1 do art. 120º do CPTA, artigos 38.º e ss da Portaria n.º 1499/2004, de 28 de Dezembro que aprovou o Regulamento do Internato Médico, do artigo 17º e ss da Lei nº 9/ 2009, do n.º 2 do artigo 2º da Directiva 2005/36/CE e os Princípios da Tutela Jurisdicional Efetiva e pro actione.
Contra-alegou a recorrida, tendo formulado as seguintes conclusões:
1.ª O presente recurso foi interposto pela Recorrente da douta e bem elaborada Sentença proferida em 13.07.2015, nos termos da qual o douto Tribunal a quo julgou legalmente inadmissível o meio processual usado pela Recorrente, tendo igualmente decidido não proceder à convolação da intimação em providência cautelar, por inútil, na medida em que sempre seria recusada, mercê da improcedência da pretensão cautelar, e, em consequência, absolveu a Recorrida da instância;
2.ª Para tal, entendeu o douto Tribunal a quo que “a requerente não justifica a necessidade de uma decisão definitiva urgente”, na medida em que “a exclusão do concurso em causa não preclude a possibilidade de a requerente participar em qualquer outro concurso do mesmo género (já que o calendário da formação do internato médico, como observa a entidade requerida, não é exclusivamente por anos civis, podendo os respectivos programas ser cumpridos com compensação de adiamentos/interrupções/suspensões) nem importa o sacrifício irreversível da liberdade de escolha e exercício da profissão de médico, porquanto a requerente tem inscrição válida na Ordem dos Médicos (OM), embora para o exercício da profissão sem autonomia [al. F) do probatório], e não tem de se inscrever numa faculdade de medicina para cumprir novamente a parte escolar do curso” (v. pp. 13 e 14 da douta Sentença recorrida);
3.ª Mais alegou o Tribunal para sustentar a inadequação do meio processual usado pela Recorrente que “(a) liberdade de escolha e exercício de uma profissão não é absoluta, mais a mais em se tratando, como na circunstância vertente se trata, de uma profissão regulamentada” e que Recorrente não tem razão ao alegar que se «tivesse requerido uma providência cautelar e a correspondente acção principal viesse a ser julgada improcedente "tal colocaria em causa a validade dos actos próprios da medicina praticados legitimamente pela Requerente"» porquanto “ou tais atos eram praticados segundo as leges artis, tendo a marca da competência técnica da requerente, e não seria o facto de terem sido praticados ao abrigo de uma decisão cautelar que lhes retiraria o mérito técnico, ou bem que não tinham a chancela da competência técnica e então não se poderia imputar o demérito à decisão cautelar. (…) A validade jurídica dos actos em causa, pelo seu lado, sempre seria assegurada pela decisão cautelar ao abrigo da qual seriam praticados” (v. pp. 14 e 15 da douta Sentença recorrida);
4.ª O Tribunal a quo decidiu, ainda, quanto ao pedido de convolação da intimação em providência cautelar, que o mesmo é inútil, na medida em que a providência cautelar sempre seria recusada, por improcedente, considerando que “(n)ão tendo a licenciatura em Medicina obtida pela requerente na República Dominicana sido reconhecida em Portugal e sendo inócuo o reconhecimento da equivalência pelo Estado espanhol, não é evidente, nem tão pouco provável, a procedência da pretensão da requerente, na acepção e para os efeitos das al.a) e c) do n.º 1 do art.° 1200 do CPTA, ficando prejudicada a indagação sobre se se verificam os restantes pressupostos de que depende a concessão da providência cautelar” (v. pp. 21 e 22 da douta Sentença recorrida);
5.ª Nessa senda, e não se conformando com a mencionada decisão, veio a Recorrente interpor recurso da Sentença, alegando para o efeito que o douto Tribunal a quo errou no “julgamento de Direito por erro na determinação das normas aplicáveis” e na “interpretação e aplicação, e consequente violação, pelo menos do n.º 1 do art. 109.º, al. a) e c) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA, artigos 38.º e ss da Portaria n.º 1499/2004, de 28 de Dezembro que aprovou o Regulamento do Internato Médico, do artigo 17.º e ss da Lei n.º 9/2009, do n.º 2 do artigo 2.º da Diretiva 2005/36/CE e os Princípios da Tutela Jurisdicional Efetiva e pro actione” (cfr. artigo 3.º das Alegações de Recurso da Recorrente);
6.ª Sendo que, na verdade, a Recorrente apenas intentou o presente processo porquanto, em 2012, tentou obter o reconhecimento da licenciatura que concluiu na República Dominicana em Portugal, na Faculdade de Medicina da Universidade do Porto, e reprovou, facto que intencionalmente omite;
7.ª Tendo a Faculdade de Medicina do Porto concluído que a Recorrente não reunia os requisitos para que lhe fosse reconhecida a sua licenciatura em Portugal e por isso reprovado a Recorrente, pretende a mesma por esta via fazer-se valer automaticamente do reconhecimento que foi requerer a Espanha, emitido pelo Ministério da Educação, Cultura e Desporto de Espanha - país onde nunca estudou, onde nunca exerceu nem tentou exercer funções e ao qual recorreu apenas com vista à obtenção do reconhecimento da sua licenciatura – da licenciatura frequentada e concluída integralmente na República Dominicana, como título suficiente para ser admitida ao Concurso de Ingresso no Ano Comum do Internato Médico 2015 em Portugal – país onde requereu e viu indeferido o reconhecimento da referida licenciatura em 2013, pela Faculdade de Medicina da Universidade do Porto.
8.ª Acontece que carece em absoluto de sustentabilidade o pretendido pela recorrente, assim como o seu Recurso.
9.ª Efectivamente, não tem qualquer razão a Recorrente, não padecendo a douta Sentença recorrida de qualquer erro de julgamento, tendo o douto Tribunal interpretado e aplicado correctamente a lei aos factos dados como provados, aderindo-se, como tal, ao entendimento na mesma vertido;
10.ª De facto, e quanto ao alegado erro de julgamento na decisão sobre a inadequação do meio processual usado pela Recorrente, andou irrepreensivelmente o douto Tribunal a quo ao julgar inadmissível o meio processual usado pela Recorrente, atendendo a que a mesma não demonstrou a necessidade de uma decisão definitiva e urgente, e que é manifesto que não se encontram reunidos os pressupostos de que o artigo 109.° do CPTA faz depender a concessão da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias;
11.ª Com efeito, e em primeiro lugar, é inadequado o meio processual porque a tutela do direito invocado pela Recorrente poderia ser acautelada com recurso à ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo e condenação à prática de ato devido, complementada com um pedido de adoção de providência cautelar inclusivamente com natureza antecipatória (artigos 112.° e 120.°, n.° 1, alíneas a) e c) do CPTA) e, se necessário, com pedido de decretamento provisório, nos termos do artigo 131.° do mesmo Código;
12.ª Por outro lado, a Recorrente não demonstra necessitar de uma decisão definitiva e urgente sob pena do sacrifício irreversível do seu direito de acesso e exercício da profissão, porquanto, desde logo, não está em causa sequer qualquer limitação a esse direito, na medida em que a Recorrente pode exercer funções nos países em que obteve a sua formação académica e em que obteve o reconhecimento dessa formação, bem como em Portugal, desde que reúna os requisitos legais para o efeito, submetendo-se ao processo próprio a que já se submeteu e reprovou, não mais tendo tentado;
13.ª Do mesmo modo, o calendário da formação do internato médico não é exclusivamente por anos lectivos, nem com anos civis, pelo que não está em causa a “perda de qualquer ano”, podendo os Programas do Internato Médico ser cumpridos com compensação de adiamentos/ interrupções/suspensões dos mesmos;
14.ª Mais acresce que não corresponde à verdade que a Recorrente tenha que se submeter a ingressos em curso de medicina em escola médica para obtenção do dito grau académico, podendo para o efeito recorrer ao Sistema de Reconhecimento de Qualificações previsto no Decreto-Lei n.º 283/83, como já fez, em conformidade com os esclarecimentos da Direção Geral do Ensino Superior;
15.ª Por outro lado, conforme bem refere o douto Tribunal a quo, “a exclusão do concurso em causa não preclude a possibilidade de a Recorrente participar em qualquer outro concurso do mesmo género (já que o calendário da formação do internato médico, como observa a entidade Recorrida, não é exclusivamente por anos civis, podendo os respectivos programas ser cumpridos com compensação de adiamentos/interrupções/suspensões) nem importa o sacrifício irreversível da liberdade de escolha e exercício da profissão de médico, porquanto a Recorrente tem inscrição válida na Ordem dos Médicos (OM), embora para o exercício da profissão sem autonomia [al. F) do probatório], e não tem de se inscrever numa faculdade de medicina para cumprir novamente a parte escolar do curso” (v. pp. 13 e 14 da douta Sentença recorrida);
16.ª O argumento de que a Recorrente precisa de uma tutela definitiva e urgente porque seria posta em causa a validade dos actos praticados no internato médico, o qual alega que inclusivamente terminaria antes de obter decisão final, carece de sustentabilidade porque, como bem referiu o douto Tribunal a quo, não tem razão a Recorrente ao afirmar que, se «tivesse requerido uma providência cautelar e a correspondente acção principal viesse a ser julgada improcedente "tal colocaria em causa a validade dos actos próprios da medicina praticados legitimamente pela Recorrente"» porquanto “ou tais atos eram praticados segundo as leges artis, tendo a marca da competência técnica da Recorrente, e não seria o facto de terem sido praticados ao abrigo de uma decisão cautelar que lhes retiraria o mérito técnico, ou bem que não tinham a chancela da competência técnica e então não se poderia imputar o demérito à decisão cautelar. (…) A validade jurídica dos actos em causa, pelo seu lado, sempre seria assegurada pela decisão cautelar ao abrigo da qual seriam praticados” (v. pp. 14 e 15 da douta Sentença recorrida);
17.ª O que sucede é que a Recorrente se limitou a apresentar uma intimação que sabia não ser adequada, deixando caducar o direito de acção dos mencionados meios processuais que deveria ter adotado, vindo agora invocar que a intimação era o único meio processual capaz de assegurar a tutela da sua pretensão e que tal caducidade é da responsabilidade do douto Tribunal a quo, quando, na verdade, é a Recorrente quem se limitou e limita a no acesso e exercício da profissão em Portugal porque não quer submeter- se novamente - porque já reprovou - ao processo que lhe permitiria reunir os requisitos legais exigidos;
18.ª Por tudo o exposto, improcede em absoluto a alegada violação do conteúdo essencial do direito de livre escolha e acesso de profissão, previsto no artigo 47.º/1 da CRP, porquanto a Recorrida mais não fez do que exigir os requisitos legais estabelecidos como necessários para o ingresso no internato médico, não estando em causa qualquer liberdade de escolha ou de acesso a profissão, requisitos esses que a Recorrente não conseguiu obter porque não quis e porque não conseguiu ser aprovada no procedimento legalmente instituído, o que intencionalmente omite nos autos;
19.ª Por outro lado, não tem qualquer razão a Recorrente ao sustentar que a Recorrida adotou conduta ilegal “porquanto já havia ingressado a mesma Recorrente no concurso do ano anterior”, na medida em que a Recorrente nunca reuniu os requisitos legais para ingressar no Ano Comum do Internato Médico, apenas por lapso tendo sido admitida, posteriormente verificado e corrigido no concurso do ano 2015;
20.ª Outra não podia ser a decisão da Recorrida, não sendo legítima a expectativa da Recorrente de ser admitida em violação da lei, considerando que a Recorrida está vinculada aos princípios da legalidade, prossecução do interesse público, igualdade, justiça e imparcialidade, consagrados nos artigos 3.º a 6.º do Código de Procedimento Administrativo e 266.º da Constituição da República Portuguesa, nos termos dos quais está obrigada não só a atuar em obediência à lei e ao direito como a repor a legalidade da sua atuação, bem como a tratar de forma justa e imparcial todos os candidatos ao Concurso e a não privilegiar e beneficiar a Recorrente, prejudicando os demais candidatos que efetivamente cumpriram com os requisitos de admissão e juntaram a documentação exigida para o efeito;
21.ª Carece, igualmente, de sentido o argumento da Recorrente de que a intimação é o único meio adequado e indispensável à tutela do direito que invoca porque pode deparar-se com o mesmo problema se se candidatar em 2016 improcede porquanto se a Recorrente tivesse deduzido pedido de adoção de providência cautelar antecipatória com pedido de decretamento provisório, dependente de ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo e condenação à prática de ato devido, e a mesmo lhe fosse deferido, não carecia a Recorrente de se candidatar em 2016 pois poderia estar a frequentar o ano comum ao abrigo da decisão cautelar;
22.ª Nestes termos, é forçoso concluir que andou bem o douto Tribunal a quo ao decidir que o meio usado pela Recorrente é inadmissível e, em consequência, absolver a Recorrida da instância;
23.ª Por outro lado, no que respeita ao alegado erro de julgamento, interpretação e aplicação da lei na decisão de não convolação da intimação em providência cautelar, por inútil atenta a sua improcedência, por não evidente nem provável a procedência da ação principal, carece de razão a Recorrente na medida em que, conforme melhor explicitado supra e sufragado aliás pela própria Direção Geral do Ensino Superior, não existe um reconhecimento automático de reconhecimentos obtidos noutros Estados Membros, pelo que o reconhecimento da licenciatura da Recorrente apenas é válido em Espanha e para o exercício de funções em território espanhol;
24.ª Conforme decidiu e bem o douto Tribunal a quo, “a directiva não abrange o reconhecimento pelos Estados-Membros das decisões de reconhecimento (dito "inicial") tomadas por outros Estados-Membros por força da mesma directiva (reconhecimento de 2° grau), por maioria de razão no poderá abranger as decisões de reconhecimento tomadas ao abrigo de leis nacionais (não "harmonizadas" a nível da EU), mais a mais relativamente a qualificações profissionais obtidas num Estado terceiro, como é a decisão do reconhecimento da equivalência da licenciatura da requerente pelo Estado espanhol, a qual foi tomada ao abrigo do Real Decreto 285/2004, de 20 de Fevereiro, anterior à Directiva 2005/36/CE”;
25.ª No que respeita à alegada violação dos princípios da tutela jurisdicional efetiva e pro actione, improcede igualmente o alegado pela Recorrente, na medida em que a Recorrente sustenta tal vício com o facto de a mês ter deixado caducar o seu direito de ação para requerer a adoção de providência cautelar e de deduzir ação administrativa especial, o que, manifestamente, apenas lhe é a si imputável;
26.ª A Recorrente demonstra saber bem quais os prazos de que dispunha para o efeito, bem como sabia ou devia saber, se não da provável improcedência do peticionado e inadmissibilidade do meio, pelo menos dos riscos de tal acontecer, considerando a sua excecionalidade, bem como da não convolação da intimação em providência cautelar e sua improcedência, tendo em conta os seus especiais requisitos de decretamento atenta a sua natureza antecipatória;
27.ª Mais acresce que não corresponde à verdade que o douto Tribunal a quo se tenha limitado a decidir com base em questões formais, antes tendo, aliás, apreciado a pretensão cautelar, concluído pela sua improcedência e, apenas com essa razão, decidido não convolar a intimação, por inútil, termos em que não tem qualquer razão a Recorrente ao invocar que o douto Tribunal a quo violou os princípios da tutela jurisdicional efetiva e pro actione;
28.ª Face ao exposto, a Sentença recorrida não padece de qualquer vício, não merecendo qualquer censura, tendo o douto Tribunal a quo andado bem e irrepreensivelmente na interpretação e aplicação da lei aos factos do caso sub judice.
O M.P. emitiu douto parecer, no sentido da improcedência do recurso.
II) Na sentença recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
A) A requerente frequentou, e concluiu no ano lectivo de 2010-2011, a licenciatura em Medicina na Universidad Pedro Henrique Ureña e na Escuela de Medicina da Universidad Ibero-Amerina de Santo Domingo, na República Dominicana (doc. 1 e 2 juntos ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
B) No dia 13 de Fevereiro de 2012 foi reconhecida pelo Ministério da Educação, Cultura e Desporto de Espanha ao abrigo do Real Decreto 285/2004, de 20 de Fevereiro, a equivalência do grau de Doutora em Medicina obtida pela requerente na Universidad Ibero-Amerina de Santo Domingo ao grau universitário oficial espanhol de licenciada em Medicina, “com todos os direitos inerentes à titularidade deste em todo o território nacional” (doc. 1, 2 e 3 juntos com o requerimento inicial e cujos teores se dão por reproduzidos);
C) Foi atribuída à requerente pela competente autoridade pública espanhola a classificação média de 8,18 valores numa escala de 1 a 10º valores, relativa ao 1º ano da licenciatura em Medicina, concluído na Universidad Ibero-Amerina de Santo Domingo, e de 8,08, concernente aos 2º, 3º, 4º e 5º anos da licenciatura, concluídos na Universidad Pedro Henriquez Ureña (doc. 1 e 2 cit.);
D) E certificada, “para os efeitos da Directiva 2005/36/CE”, a expedição em nome da requerente da credencial da equivalência do seu grau de Doutora em Medicina, obtida na Universidad Ibero-Amerina de Santo Domingo, República Dominicana, ao grau espanhol de licenciada em Medicina (doc. 4 junto com o requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
E) A requerente submeteu-se a um procedimento de equivalência na Faculdade de Medicina da Universidade do Porto e não foi aprovada (cfr. o e-mail da Divisão Académica da FMUP, referido no artigo 54º da resposta da entidade requerida e Informação n.º 6191/2014/DRH/ACSS, junta de p. 659 a 666 e Acta da reunião do Conselho Científico da FMUP, de 26 de Junho de 2013, junta a p. 1047 do PA, cujos teores se dão por reproduzidos)
F) A requerente está inscrita como médica na Secção Regional Norte da Ordem dos Médicos (SRNOM) “para exercer medicina sem autonomia” – doc. 5 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido;
G) A requerente não frequentou formação complementar com vista ao exercício da profissão, nem exerceu funções de médica na República Dominicana nem em Espanha;
H) A requerente não é titular de licenciatura em Medicina ou de mestrado integrado em Medicina por Universidade portuguesa, respectiva equivalência ou reconhecimento ao abrigo de legislação comunitária, de lei especial ou de acordo internacional em Portugal;
I) A requerente apresentou a sua candidatura ao concurso de ingresso no internato médico, ano comum de 2014, tendo sido colocada na Unidade Local de Saúde da Guarda, E.P.E., ao abrigo de contrato de trabalho em funções públicas a termo incerto (doc. 6 e 9, juntos ao requerimento inicial e cujos teores se dão por reproduzidos);
J) Nesse concurso foi considerada como nota de licenciatura da requerente 10 valores (doc. 6 cit.);
K) No ponto 3.1 do aviso desse concurso (Aviso n.º 10791/2013, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 168, de 2 de Setembro, de 2013, ora junto ao requerimento inicial como doc. 7 e cujo teor se dá por reproduzido) eram exigidos os seguintes requisitos para admissão dos candidatos:
- Licenciatura em Medicina ou mestrado integrado em Medicina por Universidade portuguesa, respectiva equivalência ou reconhecimento ao abrigo da legislação comunitária, de lei especial ou acordo internacional;
- Inscrição na Ordem dos Médicos;
- Aprovação na prova de comunicação médica, quando necessária, excepto se o candidato já possuir internato geral ou equivalente ou tiver concluído o ano comum ou se encontre a frequentá-lo;
L) No ponto 5.1 do mesmo aviso exigia-se, com interesse para a decisão, que o requerimento de candidatura fosse acompanhado dos seguintes documentos:
- Certificado comprovativo da conclusão de licenciatura/mestrado integrado em Medicina ou equiparação, com informação final da nota obtida, convertida à escala de 0 a 20 valores;
- Documento comprovativo da inscrição na Ordem dos Médicos portuguesa, emitido há menos de três anos;
- Cópia de documento comprovativo da realização, com aptidão, da prova de comunicação médica, se aplicável;
M) Em 31 de Maio de 2014 a requerente fez cessar o contrato mencionado em I) – doc. 9 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido;
N) No dia 10 de Setembro de 2014 a requerente candidatou-se ao concurso de ingresso no internato médico, ano comum 2015, lançado através do Aviso n.º 96096/2014, publicado no Diário da República, 2ª série, de 25 de Agosto de 2014 (doc. 10, 11 e 12 juntos ao requerimento inicial e cujos teores se dão por reproduzidos);
O) No ponto 3.1 do aviso desse concurso eram exigidos os seguintes requisitos para admissão dos candidatos:
- Licenciatura em Medicina ou mestrado integrado em Medicina por Universidade portuguesa, respectiva equivalência ou reconhecimento ao abrigo da legislação comunitária, de lei especial ou acordo internacional;
- Inscrição na Ordem dos Médicos;
- Aprovação na prova de comunicação médica, quando necessária, excepto se o candidato já possuir internato geral ou equivalente ou tiver concluído o ano comum ou se encontre a frequentá-lo;
P) No ponto 5.1 do mesmo aviso exigia-se, com interesse para a decisão, que o requerimento de candidatura fosse acompanhado dos seguintes documentos:
- Certificado comprovativo da conclusão de licenciatura/mestrado integrado em Medicina ou equiparação, com informação final da nota obtida, convertida à escala de 0 a 20 valores;
- Documento comprovativo da inscrição na Ordem dos Médicos portuguesa, emitido há menos de três anos;
- Cópia de documento comprovativo da realização, com aptidão, da prova de comunicação médica, se aplicável;
Q) O ponto 5.3 ainda do indicado aviso estabelece que “os candidatos que não apresentem os documentos referidos nas alíneas b), c), d), e) e f) dentro do prazo de inscrição, ficarão admitidos condicionalmente, devendo entregar a documentação em falta até 7 de novembro de 2014, sob pena de exclusão do concurso”;
R) No impresso de candidatura da requerente são dados como tendo com ela sido entregues os seguintes documentos:
- Fotocópia do Bilhete de Identidade/Autorização de residência/Cartão de Cidadão;
- Número de identificação fiscal (NIF);
- Certificado de licenciatura em Medicina/equiparação;
- Certidão comprovativa da inscrição na Ordem dos Médicos;
- Certificado de registo criminal/declaração de compromisso de honra;
- Documento comprovativo de aptidão na prova de comunicação médica, se aplicável – doc. 12 cit.;
S) Viria a requerente a ser admitida condicionalmente na lista provisória de candidatos admitidos/excluídos ao concurso ano 2015, disponibilizada em 10 de Outubro de 2014 (doc. 14 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
T) Vindo ainda a ser admitida, sem qualquer condicionante, na lista definitiva de candidatos admitidos/excluídos ao concurso ano comum 2015, disponibilizada em 5 de Dezembro de 2015 (doc. 15 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
U) Contudo já não viria a constar da lista provisória de colocados por ordem alfabética relativa ao concurso ano comum 2015, disponibilizada em 10 de Dezembro de 2014 (doc. 16 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
V) Na parte final do impresso extraído da candidatura electrónica entregue pela requerente constam os dizeres “candidatura excluída” e na parte referente a documentos uma cruz (“x”) na linha correspondente a “certificado de licenciatura em Medicina/equiparação”, cuja legenda diz “documento em falta” (doc. 17 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
X) Por e-mail enviado em 11 de Dezembro de 2014 a requerente deu conhecimento de que o seu nome não constava da lista provisória de colocados para o ano comum 2015 e pediu informação sobre o assunto (doc. 18 junto ao requerimento inicial e cujo teor se dá por reproduzido);
Y) Por ofício com a referência 159/2015/DRH/ACSS, expedida em 10 de Fevereiro de 2015, sob registo com aviso de recepção assinado em 12 de Fevereiro de 2015, foram prestados à requerente esclarecimentos sobre os procedimentos de reconhecimento e equivalência (p.p. 1025 a 1031 do PA, cujos teores se dão por reproduzidos).
III) Fundamentação jurídica
Importa apreciar o presente recurso, balizado pelas respectivas alegações, sintetizadas nas conclusões, tornando-se necessário analisar em primeiro lugar a questão da adequação do meio processual utilizado pela ora recorrente.
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias encontra-se regulado nos artigos 109 e segs do CPTA, nos termos do qual “a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no art. 131º”.
O recurso a este meio processual restringe-se às situações que demandem a emissão urgente de uma decisão definitiva, de mérito, no domínio do exercício de um direito, liberdade ou garantia, constituindo seus pressupostos:
- a necessidade de emissão urgente de uma decisão de fundo do processo que seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia;
- que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração ou particulares;
- que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, no âmbito de uma acção administrativa especial ou comum:
Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha: “ O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é, assim, instituído como um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso não se revelem aptas a assegurar a protecção efectiva de direitos, liberdades e garantias.”
Considerou a sentença recorrida não se verificar a necessidade da emissão urgente de uma decisão de fundo do processo indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia, o que mereceu a discordância da recorrente.
Para analisar este fundamento de recurso importa recordar o alegado pela ora recorrente no requerimento inicial como fundamento da necessidade da emissão urgente de uma decisão de fundo, tendo a requerente referido que “…a tutela e a protecção do direito fundamental de liberdade de escolha e acesso aos requisitos habilitativos da profissão e os interesses públicos e particular em jogo e em presença, não se compadecem com o tratamento de urgência meramente provisório, impondo-se, a contrário, o seu tratamento desta questão a título definitivo e imediato…”
No caso em apreço, pretende a recorrente seja admitida a respectiva candidatura ao internato médico ano comum 2015, considerando como média final de licenciatura 16 valores, com a consequente colocação numa instituição de formação, criando para o efeito, e se tal for necessário, uma vaga adicional.
No caso em apreço, tendo presente que a recorrente pretende ser admitida ao internato médico ano comum 2015, para assim assegurar o invocado direito fundamental de liberdade de escolha de profissão, e tendo presente, face à pretensão formulada, que é aconselhável uma decisão urgente sobre a questão de fundo, impondo-se que a recorrente tenha uma certeza definitiva quanto à frequência do Internato Médico entende este Tribunal, ao contrário do entendimento adoptado na sentença recorrida, ser adequado o meio processual escolhido pela requerente, pelo que procede este primeiro fundamento de ataque à decisão recorrida.
Questão bem diferente, contudo consiste em saber se procede a pretensão formulada pela recorrente, questão que se passará a abordar.
Os factos essenciais para a apreciação da pretensão formulada são os elencados nos itens A) e B) do probatório, que agora se recordam: a) a requerente frequentou, e conclui no ano lectivo de 2010-2011, a licenciatura em Medicina na Universidade Pedro Henrique Ureña e na Escuela de Medicina da Universidade Ibero-Americana de Santo Domingo, na República Dominicana; b) no dia 13 de Fevereiro de 2012 foi reconhecida pelo Ministério da Educação, Cultura e Desporto de Espanha ao abrigo do Real Decreto 285/2004, de 20 de Fevereiro, a equivalência do grau de Doutora em Medicina obtida pela requerente na Universidad Ibero-Amerina de Santo Domingo ao grau universitário espanhol de licenciada em Medicina “com todos os direitos inerentes à titularidade deste em todo o território nacional”.
É entendimento da recorrente que a decisão de recusa de candidatura por si apresentada violou os artigos 38 e seguintes da Portaria 251/2011, de 24 de Junho, do artigo 17º e seguintes da Lei nº 9/2009 e do nº 2 do artigo 2º da Directiva 2005/36/CE.
Vejamos:
A Lei nº 9/2009, de 4 de Março teve como escopo estabelecer o regime aplicável, no território nacional, ao reconhecimento das qualificações profissionais adquiridas noutro Estado Membro da União Europeia por nacional de Estado membro que pretenda exercer, como trabalhador independente ou como trabalhador subordinado, uma profissão regulamentada não abrangida por outro regime específico.
De acordo com o nº 2 do referido artigo 1º “o regime referido no número anterior abrange igualmente o reconhecimento das qualificações obtidas fora da União Europeia por nacional de Estado membro, devendo o reconhecimento inicial relativo às profissões a que se refere a secção III respeitar as condições mínimas aí previstas.”, sendo inquestionável que, entre as profissões previstas na secção III, se encontra a de médico – cfr. artigo 17º, de que se transcreve o nº 1, por respeitar ao reconhecimento dos títulos de formação, entre outros, de médico:
“Artigo 17.º
Princípio do reconhecimento automático 1 - As autoridades competentes reconhecem os títulos de formação de médico com formação de base e de médico especialista, de enfermeiro responsável por cuidados gerais, de dentista e dentista especialista, de médico veterinário, de farmacêutico e de arquitecto, constantes, respectivamente, dos pontos 1.1, 1.2, 2.2, 3.2, 3.3, 4.2, 6.2 e 7 do anexo II e que respeitem as condições mínimas de formação estabelecidas, consoante o caso, nos artigos 21.º, 22.º, 28.º, 31.º, 32.º, 35.º, 41.º e 43.º, para efeito do exercício pelo requerente no território nacional das mesmas actividades que os detentores dos títulos de formação correspondentes emitidos em Portugal.
Relevante para apreciar a pretensão da recorrente são os conceitos de “qualificações profissionais” e de “título de formação”, que encontram definidos, respectivamente, nas alíneas j) e l) do artigo 2º da Lei 9/2009:
(…)
j) «Qualificações profissionais» as qualificações atestadas por título de formação, declaração de competência, tal como referida na subalínea i) da alínea a) do artigo 9.º, ou experiência profissional, eventualmente em cumulação com qualquer das formas anteriores;
l) «Título de formação» o diploma, certificado ou outro título emitido por uma autoridade competente de um Estado membro, que ateste formação profissional preponderantemente adquirida no âmbito da União Europeia e também qualquer título de formação emitido fora deste âmbito, desde que o seu titular tenha, na profissão, uma experiência profissional devidamente certificada de, pelo menos, três anos no território do Estado membro que inicialmente reconheceu o título;”
Deve concluir-se, assim, na esteira da sentença recorrida que “…a contrario sensu, (…) qualquer título de formação emitido fora do âmbito da União Europeia (UE) não é abrangido pelo regime de reconhecimento estabelecido pela Lei 9/2009 se o seu titular não tiver, na profissão, uma experiência profissional devidamente certificada de, pelo menos três anos no território do Estado membro que inicialmente reconheceu o título.”
De acordo com o considerando 12 da Directiva 2005/36/CE, transposta pela Lei nº 9/2009, “a presente directiva abrange o reconhecimento pelos Estados-Membros de qualificações profissionais adquiridas noutros Estados-Membros. No entanto, não abrange o reconhecimento pelos Estados-Membros das decisões de reconhecimento tomadas por outros Estados-Membros por força da presente directiva. Por conseguinte um indivíduo que possua qualificações profissionais reconhecidas nos termos da presente directiva não pode fazer valer esse reconhecimento a fim de obter no seu Estado-Membro de origem direitos diferentes dos conferidos pela qualificação profissional obtida nesse Estado-Membro, a não ser que demonstre ter obtido qualificações profissionais suplementares no Estado-Membro de acolhimento.”
Conforme bem se refere na decisão recorrida: “…se a Directiva não abrange o reconhecimento pelos Estados-Membros das decisões de reconhecimento (dito “inicial”) tomadas por outros Estados-Membros por força da mesma Directiva (reconhecimento de 2º grau), por maioria de razão não poderá abranger as decisões de reconhecimento tomadas ao abrigo de leis nacionais (não “harmonizadas” a nível da EU), mais a mais relativamente a qualificações profissionais obtidas num Estado terceiro, como é a decisão do reconhecimento da equivalência da licenciatura da requerente pelo Estado espanhol, a qual foi tomada ao abrigo do Real Decreto 285/2004, de 20 de Fevereiro, anterior à Directiva 2005/36/CE”
Este é, com efeito, o regime legal aplicável, não se verificando, ao contrário do sustentado pela recorrente, que a decisão recorrida tenha violado o nº 2 do artigo 2º da Directiva 2005/36/CE, bem como os artigos 17º e seguintes da Lei nº 9/2009.
Na verdade, conforme vimos supra, a decisão recorrida fez correcta aplicação do artigo 17º da Lei 9/2009, bem como da Directiva nº 2005/36/CE, sendo de realçar que o regime legal vigente veda, nos termos explanados na decisão recorrida, o reconhecimento automático do título da recorrente, não tendo esta efectiva experiência profissional, com a duração de menos de três anos, no território do Estado membro que reconheceu o título.
No que concerne à invocada violação do nº 2 do artigo 2º da Directiva 2005/36/CE a mesma improcede, conforme se retira do teor do mesmo, dado que prevendo o mesmo que “cada Estado-Membro poderá permitir no seu território, de acordo com a sua regulamentação, o exercício de uma profissão regulamentada, na acepção da alínea a) do n.º 1 do artigo 3º, a nacionais dos Estados-Membros que possuam qualificações profissionais que não tenham sido obtidas num Estado-Membro. No que se refere às profissões abrangidas pelo Capítulo III do Título III, este reconhecimento inicial deverá respeitar as condições mínimas de formação previstas no referido capítulo.”, concluindo-se que o que está em causa não é a questão do reconhecimento das qualificações profissionais da recorrente, mas sim a possibilidade de cada Estado-Membro poder permitir no respectivo território, e de acordo com a sua regulamentação, o exercício de uma profissão regulamentada, questão bem diversa da debatida nos autos.
Assim, não violou a decisão recorrida o regime legal vigente, nos termos supra explanados, não violando igualmente o artigo 38º do Regulamento do Internato Médico – aprovado pela Portaria nº 251/2011, de 24 de Junho (1) - que elenca o que deve constar do aviso, a publicar na IIª Série do D.R., que dará conta do início do processo de admissão ao internato médico.
No requerimento inicial, referiu ainda a recorrente que a decisão tomada pela requerida é desnecessária; que viola o conteúdo essencial do direito de livre escolha e acesso à profissão, consagrado no artigo 47º da Lei Fundamental e que se verifica uma discriminação em função da proveniência da qualificação profissional, em violação do princípio da igualdade, não acolhendo o Tribunal a referida alegação dado a decisão em apreço – por força da qual a recorrente não consta da lista provisória de colocados por ordem alfabética relativa ao internato médico ano comum 2015 – encontrar abrigo, face ao regime legal supra elencado não podendo a recorrente frequentar o internato médico se não tem as qualificações legalmente exigidas, não se mostrando violado o conteúdo essencial do direito de livre escolha e acesso à profissão, consagrado no artigo 47º da Lei Fundamental, dado estarmos perante o exercício de uma profissão regulamentada, para o qual a lei exige as necessárias qualificações, nem se vislumbrando qualquer violação do princípio da igualdade configurada num tratamento discriminatório em função da proveniência da qualificação profissional, dado inexistir qualquer tratamento desigual de situações iguais, sendo irrelevante que a recorrente tenha frequentado o internato no ano de 2014, dado que a admissão no internato foi feita em violação do respectivo regime legal.
Referiu a recorrente, nas alegações de recurso, que a sentença recorrida violou os princípios da tutela jurisdicional efectiva e do princípio pro actione, alegação manifestamente improcedente dado a recorrente ter adoptado por lançar mão de meio processual que considerou adequado à pretensão formulada, escolhendo não impugnar, em sede de acção administrativa especial, o acto que considera violador das normas legais invocadas, tendo a sentença recorrida considerado não assistir razão à recorrente, rebatendo os argumentos por esta sustentados, utilizando, a sentença recorrida, no que ao mérito da pretensão formulada concerne, quanto à análise da utilidade da convolação em providência cautelar, argumentos que espelham o regime legal vigente.
IV - Decisão
Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em conceder provimento ao recurso, no que concerne à adequação do meio processual, indeferindo a presente intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
Sem custas – cfr. art. 4º nº 2 alínea b) do R.C.P..
Lisboa, 15 de Outubro de 2015
Nuno Coutinho
Carlos Araújo
Rui Belfo Pereira
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(1) Revogada pela Portaria nº 224-B/2015, de 29 de Julho.
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