| Decisão Texto Integral: | Acordam no 2° Juízo do T.C.A. - Sul
1. RELATÓRIO
José …………. e mulher Maria ………….., id. nos autos a fls.1 (Paginação do SITAF), intentaram no TAF de Castelo Branco, acção administrativa especial contra o Município da C..........., pedindo a título principal a declaração de nulidade do despacho de 22.11.2006, da autoria do Vereador Responsável pelo Pelouro do Urbanismo e Habitação daquela edilidade, que conduziu ao embargo da obra e à revogação dos despachos respeitantes ao seu licenciamento, e a título subsidiário e, caso se considere que o aludido despacho não consubstancia uma decisão, que seja declarada a nulidade do despacho de 14.12.2006 mesmo Vereador, mais pedindo, em cumulativo com a procedência daqueles pedidos, que o R. seja condenado a reparar todos os danos patrimoniais e não patrimoniais provocados pela sua conduta ilegal.
Indicam como contra-interessado o IPPAR- Instituto Português do Património Arquitectónico.
Por sentença de 27.04.2009, o Mmº Juiz "a quo", julgou a acção parcialmente procedente, anulando o despacho de 14.12.2004, do Vereador Responsável do Urbanismo e Habitação da Câmara Municipal da C..........., na parte em que revoga o despacho de aprovação do pedido de informação prévia, datado de 28.05.2008, absolvendo, no mais, o réu dos pedidos.
Inconformados com tal decisão, os AA., interpuseram recurso jurisdicional para este TCAS, enunciando na sua alegação as seguintes conclusões:
1. A douta decisão a quo reconheceu que o acto de aprovação do licenciamento de obras e emissão do respectivo alvará é nulo nos termos conjugados dos arts. art 43° da Lei n°107/2001, de 8.9 e no art. 68° do DL 555/99, de 16.12, e, ainda face ao disposto no art. 133°, n° 1, 2a parte do CPA.
2. Não obstante o expresso reconhecimento da nulidade do acto, a decisão recorrida considerou que o Município da C........... ora recorrido podia ter revogado o acto referido no ponto anterior, tendo expressamente consignado que "Nada tem de ilegal o apelidado despacho revogatório, como excepção, como vimos da revogação quanto à decisão do pedido de informação prévia,".
3. Ao decidir nesses termos, a decisão em recurso violou a al. a) do n°1 do art. 139° do CPA que expressamente prescreve que os actos nulos não são susceptíveis de revogação.
4. A causa que determina a nulidade do licenciamento é a inexistência de parecer prévio favorável do então IPPAR, e cuja obrigatoriedade decorre do imóvel objecto do licenciamento se encontrar dentro da área de protecção de imóvel em vias de classificação.
5. Todavia, conforme se pode ver da informação de serviço n°39/2006, de 22.11.2006 do recorrido e constante dos autos, o recorrido tinha conhecimento dessa especial localização do imóvel desde 14.03.2006, ou seja, cerca de 3 meses antes de emitir o alvará de licenciamento, e cerca de 8 meses antes de "revogar" o mesmo.
6. Ou seja, a nulidade posteriormente invocada para "revogar" o acto (e reconhecida pela decisão ora em recurso) era do conhecimento efectivo do recorrido antes, muito antes, da prática do acto de licenciamento.
7. Com base nesse licenciamento, os recorrentes praticaram todos um conjunto de actos jurídicos e materiais conducentes à execução da obra e, através de empreitei -o contratado, deram início à mesma.
8. Face à nulidade decorrente da sua própria conduta, o recorrido decidiu embargar a obra e, acto contínuo, os recorrentes foram obrigados a parar a sua execução, o que lhes acarretou todo um conjunto de danos que o Tribunal a quo não apreciou por entender que, face à aludida nulidade, o recorrido tinha que actuar como actuou, o que terá feito precludir a sua responsabilidade por facto ilícito.
9. Todavia, a lei - o art. 70°, n°1 do DL n°555/99, de 16.12 determina que "O Município responde civilmente pelos prejuízos causados em caso de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações sempre que a causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários ou agentes".
10. Pelo que, no caso subjudice, verificam-se todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito do Município da C........... que fundamentaram o pedido deduzido sob o n°3 da petição inicial e julgado improcedente pela decisão ora recorrida, nomeadamente
• A ilicitude (a revogação ilícita do despacho de aprovação do pedido de informação prévia e a nulidade da aprovação do licenciamento e emissão do respectivo alvará, e sua manutenção até ao proferimento do despacho de "revogação" em 22.11.2006);
• A culpa (o recorrido, mesmo sabendo da localização da obra em zona que impunha a obtenção de parecer do IPPAR, licenciou a obra e, desta forma, criou e manteve as condições para os recorrentes a executarem, designadamente a confiança e segurança jurídica para o fazerem, condições que manteve durante um determinado lapso de tempo);
• Os danos (todos os prejuízos que os recorrentes tiveram, e continuam a ter, com a paragem da obra), e;
• O nexo de causalidade ente o facto e o dano (a paragem da obra deve-se unicamente à conduta do recorrido).
11. A apreciação do pedido de condenação do recorrido na reparação dos canos causados aos recorrentes não implica qualquer alteração da causa de pedir como vem sugerido na douta decisão a quo, não só porque os recorrentes alegaram na petição inicial os factos que permitem verificar todos os pressupostos dessa responsabilidade (sendo certo que o Tribunal a quo anulou o acto na parte em que revogou a aprovação do pedido de informação prévia, e reconheceu que o licenciamento da obra e emissão do respectivo alvará de obras de reconstrução é nulo), mas também porque, no que concerne à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, o Tribunal não está limitado às alegações das partes (assim o art. 664° do COC, aplicável ex vi do art. 1° do CPTA).
12. Pelo que, a douta decisão proferida pelo Tribunal a quo violou o n°1 do art. 70° do DL n°555/99. de 16.12.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e, em consequência, deve a douta sentença recorrida ser:
a) Mantida na parte em julgou parcialmente procedente a acção e nos termos em que o fez, e;
b) Na restante parte, deve a decisão proferida ser revogada e substituída por outra que declare a ilegalidade do despacho de revogação impugnado porquanto revoga um acto nulo e, como ta, insusceptível de revogação, e que ordene ainda o Tribunal a quo a conhecer e a emitir pronúncia sobre o pedido de condenação do recorrido deduzido na petição inicial sob o n°3, como é de inteira JUSTIÇA!”
O recorrido, Município da C..........., contra –alegou pugnando pela manutenção do julgado.
Notificado nos termos do artigo 146º do CPTA, O EMMP, junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Fundamentação
2.1 Matéria de Facto
A sentença recorrida, deu como provada a seguinte factualidade, que vai por nós numerada:
1°) - No dia 26/07/2005, o ora A. marido fez dar entrada na Divisão de Urbanismo da Câmara Municipal da C..........., de um pedido de informação prévia para a execução de obras de alteração de imóvel sito na Rua …………, n°1, Casegas, C........... — cfr. doc. n°3 junto com a p. i. da prov. caut.
2°) - Por ofício datado de 19.10.2005 e com a referência "Not. N° 4471/05 Proc. N° 266/05 Req. N° 3948/05", o R. (Câmara Municipal) notificou o A. marido do seguinte — cfr. doc. n°4 junto com a p. i. da prov. caut.:
«(.-)
Assunto: INFORMAÇÃO PRÉVIA
LOCAL DA OBRA: RUA ………….. N°1 - CASEGAS
ENQUADRAMENTO: Edificações em Plano Director Municipal
Levo ao conhecimento de V. Ex.a que o requerimento supra, respeitante ao assunto em epígrafe foi deferido por despacho do Senhor Vereador Responsável do Pelouro de Urbanismo e Habitação desta Câmara Municipal, datado de 2005/09/28.
(...)».
3°) - Em 10/01/2006, o A. requereu a "aprovação do projecto de arquitectura" (...) e (...) "dos projectos de especialidades, para obtenção do respectivo Alvará de Licenciamento" — cfr. doc. n° 5 junto com a p. i. da prov. caut.:
4°) - Por ofício datado de 27/03/2006 e com a referência "Not. N° 1700/06 Proc. N° 266/05 Req. N° 145/06", o R. notificou o ora A. marido "que o requerimento supra respeitante ao assunto em epígrafe [RECONSTRUÇÃO DE UMA MORADIA; Local da Obra: Rua do Isqueiro, n°1-Casegas; Enquadramento: Edificações em, Plano Director Municipal] foi deferido por despacho do Vereador Responsável pelo Pelouro de Urbanismo e Habitação desta Câmara Municipal, datado de 2006/03/24" - cfr. doc. n°6 junto com a p.i. da prov. caut.:
5°) - Por ofício datado de 23/05/2006 e com a referência "Not. N° 2766/06 Proc. N° 266/05 Req. N° 145/06", o R. notificou o A. marido «que o requerimento supra respeitante ao assunto em epígrafe [reconstrução de uma moradia; Local da Obra: Rua do Isqueiro, n°1-Casegas; Enquadramento: Edificações em, Plano Director Municipal] foi deferido por Despacho [No âmbito da delegação e subdelegação de competências conferidas pelo despacho n°2/2006, de 3 de Janeiro, do Presidente da Câmara Municipal] do Vereador Responsável pelo Pelouro de Urbanismo e Habitação desta Câmara Municipal, datado de 2005.5.22. Assim fica notificado(a) para, nos termos do n.°1 do art.°76 do Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 177/2001, de 4 de Junho, requerer a emissão do alvará de licença no prazo de 1 ano após a recepção da presente notificação. O requerimento deve ser acompanhado dos elementos a que alude o art.°3° da Portaria 1105/2001, de 18 de Setembro. Deve ainda nos termos do art.°117 do mesmo diploma, conjugado com o RMTUE (Regulamento Municipal de Taxas de Urbanização e Edificação), proceder ao pagamento das taxas, cujo cálculo se anexa, acrescido do imposto de selo» - «cfr. doc. n°7 junto com a p. i. da prov. caut.
6°) - O A. marido requereu, com data de 05/06/2006, "a emissão do alvará de Licença/Autorização de: realização de obras de reconstrução (...)" juntando: "apólice de seguro de acidentes de trabalho, termo de responsabilidade pela direcção técnica da obra, declaração da titularidade do certificado de classificação do empreiteiro, livro de obra com menção do termo de abertura, plano de segurança e saúde, 1 duplicado do projecto" - cfr. doc. n°8 junto com a p. i. da prov. caut..
7°) - Registado na Câmara Municipal da C........... em 19/06/2006, foi emitido — cfr. doc. n°9 junto com a p. i. da prov. caut. :
«Alvará de Obras de Reconstrução n° ……./06
Nos termos do art°74°, do Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 177/01, de 4 de Junho, é emitido o alvará de licença de obras de Reconstrução n.º 243/06 em nome de JOSÉ ………., portador do Bilhete de Identidade n°………..e Contribuinte n°…………, que titula a aprovação das obras que incidem sobre o prédio sito em RUA ………..N.°1, da Freguesia de CASEGAS, descrito na Conservatória do Registo Predial da C........... com o n°00884, da respectiva freguesia.
As obras, aprovadas por despacho [No âmbito da delegação e subdelegação de competências conferidas pelo despacho n.º 2/2006, de 3 de Janeiro do Presidente da Câmaras Municipal] do Vereador Responsável pelo pelouro do Urbanismo e Habitação da Câmara Municipal da C..........., datado de 2006/06/13, respeitam o disposto no Plano Director Municipal e apresenta as seguintes características:
- Área de Reconstrução: (S/ aumento de área)
-Volume de Construção: (S/ aumento de volume)
- N° de Pisos acima da cota da soleira: 3
- N° de Pisos abaixo da cota da soleira: 0
- Cércea 7,80mt
- N.° de Fogos: 1
- Uso a que se destina a construção: HABITAÇÃO
- Processo n°:266/05
- Prazo de validade da Licença 18 Meses
(...)»
8°) - Por ofício datado de 23/11/2006, com a referência "Not. N°6326/2006", e tendo por assunto "Audiência Prévia", o R. comunicou ao ora A. marido o seguinte — cfr. doc. n°10 junto com a p. i. da prov. caut. :
"Levo ao seu conhecimento o despacho [No âmbito da delegação e subdelegação de competências conferidas pelo despacho n.°2/2006, de 3 de Janeiro, do Presidente da Câmara Municipal] do Vereador Responsável pelo Pelouro do Urbanismo e Habitação desta Câmara Municipal, datado de 2006/11/22, que:
1- determina o embargo total das obras de reconstrução que incidem sobre o prédio localizado no n.°1 da …………. em Casegas:
2 - revoga o despacho de aprovação do pedido de informação prévia, datado de 2005/09/28;
3 - revoga o despacho de aprovação do projecto de arquitectura, datado de 2006/03/24;
4- revoga o despacho de emissão do alvará de licença de obras de reconstrução, datado de 2006/06/12.
(…)
Pelo exposto (...) fica notificado para no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar
da data da recepção da presente notificação, se pronunciar por escrito, dizendo o que tiver por conveniente, sobre o conteúdo desta notificação e da informação de serviço n.°39/2006, cuja fotocópia se anexa."
9°) - O supra referido despacho e informação de serviço n.°39/2006, tomaram a seguinte forma e conteúdo – idem:
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| | DESPACHO:
Concordo.
Revoga-se o despacho de aprovação do estudo prévio e: do projecto de arquitectura; (….) o despacho de emissão de licença.
Proceda-se ao embargo da obra.
Proceda-se à notificação do requerente que deverá informar n.º de conta bancária para depósito do valor pago pela emissão da licença.
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Assunto: Processo de Obras n.º266/05- Requerente José …………………..
Local –Rua ………… n.º1 –Casegas
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Para: Sr. Vereador Professor João …………..
De : Jorge Galhardo Vieira, Eng.
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João ………. 2006/11/22
Vereador Responsável 
pelo Urbanismo e Habitação
Texto:
O processo em apreço encontra-se presentemente com alvará de obras de reconstrução, com o n.º 243/06, registado em 19-06-2006 e com o prazo de execução de 18 meses.
A pretensão do requerente de executar obras de alteração de uma edificação existente, configurou um Pedido de informação Prévia, aposentado em 26-07-2005, e que mereceu despacho de aprovação, datado de 28-09-2005.
Em 10-01-2006, o requerente requereu o licenciamento de obras de alteração de edificação existente, tendo apresentado projecto de arquitectura, o qual foi objecto de despacho de aprovação, do Vereador com o pelouro do urbanismo, datado de 24-03-2006. O despacho de aprovação foi transmitido ao requerente através da notificação nº 1700/06, de 27-03-2006.
Compulsado o processo de obras, verifica-se que da informação técnica de 14-03-2006, consta a referência ao facto da intervenção urbanística de localizar dentro da área de protecção da Capela ………., localizada no Largo de São ………, imóvel em vias de classificação. Por este facto, deveria o projecto de arquitectura ser sujeito a parecer do IPPAR e ser subscrito por arquitecto, ou se elaborado sobre a sua responsabilidade directa, nos termos do disposto no Art. 3º do Dec.-Lei n.º 205/88, de 16/06.
Esta exigência é prévia à consulta do IPPAR deveriam ter-se colocado na fase de apreciação do Pedido de Informação Prévia, o que não aconteceu. Sendo mesmo o parecer do IPPAR obrigatório previamente à decisão proferida sobre o então requerido, nos termos do disposto no Art.15° do Dec.-Lei nº555/99, de 16/12.
Por força do disposto no nº1 do Art 17°do Dec.-Lei n.º555/99, de 16/12, o conteúdo da Informação Prévia aprovada vincula a Câmara Municipal no prazo de um ano.
Considerando que a edificação objecto do licenciamento se encontra implantada na área protecção de imóvel em vias de classificação como imóvel de interesse público.
Considerando que por força do disposto no n.º4 do Art.43º do Decreto-Lei n.º107/2001, de 08 de Setembro, as zonas de protecção são servidões administrativas, nas quais não podem ser concedidas pelo município, nem por outra entidade, licenças para obras de construção (...) sem prévio parecer favorável da administração do património cultural competente”.
Considerando que não foi, na fase de Pedido de Informação Prévia, solicitado o parecer ao IPPAR, o disposto no referido Art. 15º.
Conclui-se assim que, à data do despacho ao abrigo do qual foi aprovado o Pedido de Informação Prévia, não se encontravam reunidas as condições para tal aprovação, pelo facto de não ter sido promovida a consulta ao IPPAR, parecer esse de natureza obrigatória e vinculativa.
Considerando que o acto de aprovação do projecto de arquitectura, implicava, pelas mesmas razões, a prévia constate do IPPAR, bem como a subscrição, por arquitecto, do projecto de arquitectura, condição que não reunida pelo requerente, concluí-se que, à data do despacho ao abrigo do qual foi aprovado o projecto de arquitectura, não se encontravam reunidas as condições para tal aprovação.
Face ao exposto, o presente licenciamento é inválido pelo que, nos termos do artigo 141º do Código do Procedimento Administrativo e, bem assim, nos dos artigos 142º a 145º do mesmo Código, deve o dito licenciamento – anulável nos termos do artigo 133º e 136º do mencionado Código - ser revogado, com fundamento, em virtude de, designadamente, inexistir qualquer parecer emitido pelo IPPAR.
Propõe-se que:
- seja revogado o despacho de aprovação do Pedido de Informação Prévia, datado de 28-03-2005, por se fundamentar em vício procedimental resultante da violação da seguinte norma legal e regulamentar aplicável: alínea c) do Artº 68 do Dec.-Lei n.º555/99, de 16/12;
- seja revogado o despacho de aprovação do projecto de arquitectura, datado da 24-03-2006, por se fundamentar em vício procedimental resultante da violação da seguinte norma legal e regulamentar aplicável: alínea c) do Artº 68 do Dec.-Lei n.º555/99, de 16/12;
- seja devolvido ao requerente o valor das taxas pagas pelo licenciamento e emissão do alvará de licença de construção;
- seja revogado o despacho de aprovação dos projectos de especialidades, datado de 12-06-2006, por se fundamentar em vício procedimental resultante da violação da seguinte norma legal e regulamentar aplicável: alínea c) do Artº 68 do Dec.-Lei n.º555/99, de 16/12;
- seja anulado o alvará de licença de construção n,.º 243/06 por vício procedimental inerente à violação de norma legal e regulamentar aplicável: alínea c) do Artº 68 do Dec.-Lei n.º555/99, de 16/12;
- seja decretado o embargo da obra, com base no disposto na alínea c) n.º1 do Artº102 do Dec.-Lei n.º555/99, de 16/12, considerando que os actos administrativos que sustentam a aprovação do Pedido de Informação Prévia e do projecto de arquitectura, bem como a emissão de alvará de licença da construção, violaram as seguintes normas legais e regulamentares aplicáveis ao licenciamento em apreço: os Art s 15º, e n.º1 do 19º do Dec.-Lei n.º555/99, de 16/12; o nº4 do Art. 43º do Decreto–Lei nº107/2001, de 08/09; e o Art.º3º do Dec.-Lei nº205/88, de 16/06;
- seja notificado o requerente a apresentar e requerer a aprovação de projecto de arquitectura assinado por arquitecto, nos termos da legislação.
Promova-se a audiência prévia escrita do requerente.
(…)”.
10°) - Por ofício datado de 15/12/2006, com a referência "Not. N° 6326/2006", e tendo por assunto "Comunicação de Embargo", o R. comunicou ao ora A. marido o seguinte - cfr. doc. n°11 junto com a p. i. da prov. caut. :
"Não se tendo pronunciado sobre o conteúdo da notificação n°6362/06, de 2006/11/13, levo ao seu conhecimento o despacho [no âmbito da delegação e subdelegação de competências conferidas pelo despacho n.°2/2006, de 3 de Janeiro, do Presidente da Câmara Municipal] do Vereador Responsável pelo Pelouro do Urbanismo e Habitação desta Câmara Municipal, datado de 2006/12/14, que:
a) revoga o despacho de aprovação do pedido de informação prévia, datado de 2005/09/28;
b) revoga o despacho de aprovação do projecto de arquitectura, datado de 2006/03/24;
c) revoga o despacho de emissão do alvará de licença de obras de reconstrução, datado de 2006/06/12.
Face ao exposto, comunico ainda, nos termos e para os efeitos do n°2 do artigo 102° do Decreto-Lei n°555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n°177/01, de 4 de Junho, o despacho [No âmbito da delegação e subdelegação de competências conferidas pelo despacho n.°2/2006, de 3 de Janeiro, do Presidente da Câmara Municipal] datado de 2006/12/14, do Vereador Responsável pelo Pelouro do Urbanismo e Habitação desta Câmara Municipal, que determina o embargo total de obras de reconstrução e ampliação do edifício, levadas a cabo no local mencionado em epígrafe".
11°) - O auto de embargo data de 14/12/2006, "em cumprimento do despacho (...) datado de 14/12/2006 (...) embargo das obras (que José ………. (...) estava a levar a efeito com o licenciamento (aprovação) revogado" - idem.
12°) - Recebeu o A. marido comunicação do IPPAR (referenciando como assunto "Obras de Alteração, reconstrução de uma moradia unifamiliar. Rua do …………….., n.º1, Casegas - C..........."; Proc° n°DRCB/2007/05-03/23/POP/18764 (C.S.:69645), dando conta de que - cfr. doc. A junto com a p.i..”.
"por despacho do (a) Director(a) Regional de 08/02/2007, do IPPAR, foi emitido parecer Favorável sobre o processo acima referido, de acordo com os termos da informação em anexo.
A presente informação fundamenta-se nas disposições conjugadas da legislação em vigor, nomeadamente nos artigos 43°, 45°, 51° e 60° da Lei 107/2001 de 8 de Setembro, artigos 18° n°2, 19° e 37° do DL 555/99 de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo DL 177/2001 de 4 de Junho, Título IV do RGEU e artigos 2° n°2 alínea f) e 25°n°3 alínea e) do DL 120/97 de 16 de Maio”.
... sendo tal informação anexa do seguinte teor :
"Este processo é referente a obras de alteração, reconstrução de moradia unifamiliar, na Rua do …………… em Casegas, C............
O imóvel fica abrangido pela Zona de Protecção da Capela das Almas ou da Misericórdia, que se encontra em vias de classificação (EV) com despacho de homologação de 21.10.1985.
1. Após análise do projecto supracitado, nada temos a opor relativamente à prossecução do mesmo.
Face ao exposto emite-se parecer FAVORÁVEL.
Esta apreciação/parecer fundamenta-se:
- nas atribuições e competências do IPPAR, consignadas no Decreto-Lei. n. °120/97 de 16 de Maio;
- na Lei de Bases do Património Cultural Português, Lei n. °107/2001, de 5 de Setembro, nomeadamente nos arts. 43. °, 45. ° e 51. ° respeitantes a imóveis classificados;
- no Decreto-Lei n. ° 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.°177/2001, de 4 de Junho, nomeadamente os arts. 15.°e 19º”.
13°) - Alegam os AA. que - cfr. p. i.:«74°) Conforme ficou demonstrado, o R. praticou um acto manifestamente ilegal, designadamente porque violou, em vários momentos e dimensões, a legalidade do procedimento administrativo, porquanto, e em suma:
a) Revogou um acto administrativo depois de esgotado o prazo legalmente admissível para o fazer;
b) Proferiu uma decisão que enferma de falta de fundamento e de fundamentação; e,
c) Notificou os AA. para a audiência prévia confrontando-os com uma decisão já tomada, violando, assim, o direito à audiência, o princípio do contraditório e o direito de defesa dos mesmos.75°) Acresce que o acto praticado pelo R. já acarretou, e continua a acarretar, prejuízos patrimoniais e não patrimoniais para os AA., o que lhes confere legitimidade para requererem, como o fazem, e de acordo com o consignado no art. 47° do CPTA, o presente pedido de condenação do R. na reparação dos danos resultantes da sua actuação ilegal.76°) Com a reconstrução da moradia em causa nos autos, os AA., que são reformados, pretendem transferir para a mesma a sua residência habitual e permanente.77°) Todavia, para conseguirem custear tal obra, os AA. viram-se obrigados a recorrer ao crédito bancário, pois não tinham capacidade financeira própria para o fazerem de modo próprio.78°) Assim, e para esse efeito, os AA. celebraram com o Millennium bcp um contra o de mútuo com hipoteca, conforme se pode ver de cópia da respectiva escritura pública que ora se junta e se dá aqui por integralmente reproduzida para todos os devidos e legais efeitos (doc B);79°) Contrato que foi celebrado em 19.09.2006, no pressuposto da obra vir a estar concluída, e no máximo, até ao dia 31.07.2007, tudo de acordo com a previsão feita pelo empreiteiro contratado pelos AA. para executar a obra, e conforme se pode vê" do documento que ora se junta e se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos (doc C).80°) Assim, no dia 3.10.2006, o empreiteiro Jorge ………………. deu início às obras de reconstrução do imóvel dos AA., AA. que no dia anterior lhes fizeram um pagamento inicial no montante de 11.858,00 €, conforme se pode ver do documento que ora se junta e se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos (doc D).81º) Para efectuar o referido pagamento, os AA. socorreram-se da primeira tranche que, em consequência do empréstimo contraído junto do Millennium bcp, foi creditada na sua conta e que ascendeu a cerca de 20.000,00 €.82°) Todavia, e conforme já foi referido, a obra encontra-se parada desde o dia 14.12.2006 até hoje (cf. doe. 11 junto ao requerimento inicial da providência cautelar), porque foi embargada pelo R. de forma ilegal.83°) Ora, e de acordo com as condições constantes do empréstimo (cf. doc. B), os AA. já se encontram a pagar juros sobre a quantia mutuada e creditada na sua conta pelo banco, não obstante a obra estar parada. 84°) Efectivamente, nesta data - dia 22.02.2007 - a obra já está parada, e por causa unicamente imputável ao R., há 70 (setenta!) dias, não sendo sequer possível prever quantos mais dias se seguirão.85°) Ou seja, já se contabilizam em 70, os dias de juros vencidos e que os AA., desnecessariamente e por culpa do R., já pagaram ao banco sem que o respectivo capital esteja a ser efectivamente utilizado e rentabilizado com a execução da obra.86°) E, repete-se, quanto mais tempo a obra estiver parada e demorar a ser concluída, mais elevada será a quantia que os AA., desnecessariamente e por culpa do R., terão que pagar ao banco a título de juros.87°) Por outro lado, e como já foi referido, os AA. contrataram com o empreiteiro Jorge ………………, a execução da obra em causa nestes autos (cf. doc C).88°) Sucede que, face à decisão (ilegal) do R. em causa neste autos e ao consequente embargo (ilegal) da obra, esta, naturalmente, teve que parar, pelo que, neste momento, os AA. encontram-se, involuntariamente e por causa que não lhes é imputável, a incumprir o contrato que celebraram com o empreiteiro.89°) Em virtude de tal incumprimento, é possível que o mencionado empreiteiro venha a exigir aos AA. o pagamento de algumas quantias a título de multas, sanções, penalidades, indemnizações ou outras, contratual ou legalmente previstas, quantias que, em bom rigor e face ao já alegado, são da responsabilidade do R. e que este terá que assumir.90°) Acresce ainda que o empreiteiro Jorge ………….., e por várias vezes, já contactou os AA. no sentido de saber quando é que poderá retomar a obra, informação indispensável para o mesmo saber se pode ou não aceitar outras propostas de trabalho que lhe surgiram e para as calendarizar.91°) Todavia, e perante a impossibilidade dos AA. lhe darem qualquer resposta o empreiteiro já os informou que, eventualmente, poderá não estar em condições de retomar a obra no momento em que o embargo for levantado, pois, e como é óbvio e fácil de perceber, o mesmo não pode ficar sem trabalhar até que o R. decida - sem se saber quando o irá fazer - levantar o embargo e repor a legalidade do seu comportamento.92°) Por outro lado ainda, a decisão do R. em causa nestes autos e as suas directas consequências (nomeadamente a paragem da obra), já causaram, e continuam a causar, todo um conjunto de danos não patrimoniais aos AA. que, para além dos incómodos e gastos que estão a ter para resolver judicialmente esta situação, passaram a viver num estado de grande sofrimento e angústia, pois;93°) Como já se disse, os AA. são reformados e pessoas de alguma idade, às quais este tipo de situação abala profundamente, com consequências nefastas e visíveis sobre a sua tranquilidade e saúde mental, pois, na verdade, ir viver para a casa em apreço trata-se do sonho de uma vida que os AA., de repente e sem qualquer fundamento, viram posto em causa pelo comportamento do R., sem sequer saberem quando irá terminar.94°) Sendo certo que todo o estado de sofrimento e angustia em que os AA. passaram a viver desde, sobretudo, que o R. decidiu embargar a obra, se acentua a cada d a que passa.95°) Donde resulta que o atraso que a obra está a sofrer (atraso causado directa, única e exclusivamente pelo comportamento ilegal e sem qualquer fundamento do R.), é causa directa e necessária de todo um conjunto de prejuízos, patrimoniais e não patrimoniais, que os AA. estão a ter e continuarão a ter até, pelo menos, ao momento em que a obra possa ser retomada.96°) Prejuízo esses que são indemnizáveis e que o R. terá que pagar aos AA., de abordo com o consignado nos arts. 483° e ss do Código Civil.97°) Todavia, e porque neste momento não é possível ainda quantificar com exactidão o montante de tais prejuízos (pois os AA. não sabem quanto tempo mais a obra irá ficar parada, nem estão ainda em condições de indicar todas as consequências que para si advirão ou poderão advir da paragem da mesma);98º) Deve a fixação do seu montante ser remetida para decisão ulterior, nos termos previstos no art. 564° do Código Civil.»
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2.1 Matéria de Direito
a) Do pedido de informação prévia e sua revogação.
Como é sabido, o pedido de informação prévia tem como finalidade obter da Câmara Municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística ou conjunto de operações urbanísticas directamente relacionadas, bem como sobre os respectivos condicionamentos legais ou regulamentares, nomeadamente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão (artigo 14º, nº 1 do RJUE), tem, assim, o mesmo como objectivo fundamental fornecer ao interessado um conjunto de informações fiáveis e credíveis, que lhe permitiam analisar a viabilidade da operação urbanística ou do conjunto de operações urbanísticas directamente relacionadas que ele tenciona realizar e ponderar, e decidir se avança ou não, com o pedido de licenciamento ou com a apresentação da comunicação prévia da operação urbanística (cfr. Fernando Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, Almedina, Vol. III, 2010, p. 173; Rodrigues de Bastos, “ O Licenciamento de Obras Particulares e a implementação da Construção – Loteamento, Breves contributos para o seu Estudo, in “Revista de Direito Autárquico”, Ano I, nº 2, pág. 77).
A luz do exposto, o pedido de informação prévia constitui um instrumento de segurança dos interessados, que lhes permite não avançar para a apresentação de um pedido de licença ou de uma comunicação prévia, acompanhados da elaboração de um projecto da operação urbanística, cujos custos são elevados, sem previamente obter uma informação sobre a viabilidade e sobre os condicionamentos legais e regulamentares da concreta operação urbanística que pretendem concretizar (F. Alves Correia, ob. cit. 174).
No caso concreto, no dia 26.07.2005, o ora A. marido fez dar entrada na Divisão de Urbanismo da Câmara Municipal da C..........., de um pedido de informação prévia para a execução de obras de alteração de imóvel sito na Rua do …………, nº 1, Casegas, C..........., pedido esse que foi deferido por despacho do Sr. Vereador Responsável do Pelouro do Urbanismo e Habitação da C.M. C..........., datado de 28.09.2005 (cfr. nºs 1 e 2 do probatório). Na sequência de tal deferimento, o A. requereu a aprovação do projecto de arquitectura e dos projectos das especialidades para obtenção do respectivo Alvará de Licenciamento, requerimento esse que também veio a ser deferido por despacho do mesmo vereador em 24.03.2006.
Todavia, por despacho de 14.12.2006, o Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo da C.M. da C..........., decidiu revogar o despacho de aprovação do pedido de informação prévia datado 28.09.2005, o despacho de aprovação do projecto de arquitectura de 24.03.2006 e o despacho de emissão de Alvará de Licença de Obras de reconstrução, datado de 12.06.2006, sem que fosse perceptível a motivação deste último despacho. Ou seja, sem fundamentação visível.
Embora haja casos justificados de alteração, caducidade, anulação ou declaração de nulidade das condições da licença ou comunicação prévia, mormente por razões de interesse ou ordem pública, cremos que na situação dos autos as mesmas se não verificam (cfr. Fernando Alves Correia, ob. cit. p. 293 e seguinte; Fernanda Paula Oliveira et alii, “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, Comentado, Almedina, 2009).
Na verdade, o conteúdo da informação prévia tem efeitos vinculativos para as entidades competentes para a decisão e abre um eventual pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística a que respeita, desde que tal pedido seja apresentado no prazo de uma ano a contar da data da notificação da mesma ao requerente (artigo 17º, nº 1 do D.L. 555/99).
Os recorrentes exerceram tal direito no prazo que a lei estipula e, em consequência, em 27.03.2006, a C.M. C........... aprovou o projecto de arquitectura e, em 19.06.2006, emitiu o competente alvará de obras de reconstrução, com o nº 243/06.
Ora, a aprovação do pedido de informação prévia é um acto constitutivo de direitos, sujeito ao regime de revogação de actos administrativos consignado no artigo 141º do Cod. Proc. Administrativo, sendo o prazo para revogar aquele acto o de um ano a partir da data da sua prática. Se o acto foi praticado em 28.09.2005, como decorre dos autos (nº 8 do probatório) a revogação só poderia ocorrer até 28.09.06; tendo ocorrido em 14.12.2006, estava, portanto já fora de prazo.
Bem andou, pois, o Mmo. Juiz em anular o despacho do Sr. Vereador do Pelouro do urbanismo e Habitação da C. M. C..........., de 14.12.06, por ser extemporâneo.
Ainda que não fosse extemporâneo, tal despacho sempre seria ilegal, uma vez que como se veio a constatar a decisão impugnada foi tomada com base no teor da informação de serviço nº 39/2006, de 12-11-2006, segundo a qual o projecto de arquitectura não poderia ter sido aprovado pelo recorrido se o parecer obrigatório do então IPPAR, de acordo com o previsto no nº3 do Dec. Lei nº205/88, de 16 de Junho e no artigo 15º do Dec. Lei nº555/99, de 16 de Dezembro.
Foi este o único facto que motivou o recorrido a revogar os despachos acima mencionados (cfr. pontos 7,8 e 9 do probatório) e a proceder ao embargo da obra.
Melhor explicando, compulsado o processo de obras, verificou-se que da informação de 14.03.2006, consta a referência ao facto de a intervenção urbanística se localizar dentro da área de protecção da Capela das Almas, localizada no largo de S. Pedro, imóvel em vias de classificação. Por este facto, deveria o projecto de arquitectura ser sujeito a parecer do IPPAR e ser subscrito por arquitecto, o que não sucedeu.
Todavia, já depois do auto de embargo de 14.12.2006, o A. marido, veio a receber uma comunicação do IPPAR, referente às obras de reconstrução da moradia unifamiliar sita na Rua ……………., nº 1, Casegas, C........... dando conta que “por despacho do Director Regional de 8.02.2007, do IPPAR, foi emitido parecer Favorável sobre o processo acima referido (cfr. pontos 11º e 12º da factualidade assente), fundamentando-se tal comunicação nos artigos 43º, 45º, 51º e 60º, da Lei 107/2001, de 8 de Setembro, e nos artigos 18º nº 2 e 37º do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo Dec. Lei 177/20001, de 4 de Junho.
Face a este parecer favorável do IPPAR, é patente que o R. praticou um acto manifestamente ilegal, violando a legalidade do procedimento administrativo, tendo revogado, com falta de fundamentação, e já depois de esgotado o prazo legalmente admissível o projecto pretendido, acto esse que acarretou e continua acarretar prejuízos patrimoniais e não patrimoniais para os A. A.
Passemos, pois, ao ponto seguinte.
b) Do pedido de condenação do R. a indemnizar os A.A.
Inexplicavelmente, a sentença recorrida não reconhece aos A.A. o direito de os mesmos serem indemnizados pelos prejuízos por eles sofridos, chegando mesmo a consignar que “nada tem de ilegal o apelidado despacho revogatório”, com excepção, como vimos, da revogação quanto à decisão do pedido de informação prévia. Trata-se de uma afirmação inaceitável, que viola de forma manifesta o disposto na alínea a) do nº1 do artigo 139º do Cod. Proc. Administrativo, que determina que os actos nulos não são susceptíveis de revogação (cfr. Ac. STA de 5.11.91, Rec. 29741; Ac. STA de 27.03.2003, p 01760/02).
Como alega o recorrente, uma vez detectada a causa da nulidade, o recorrido deveria ter declarado a nulidade do despacho que aprovou a emissão da licença de construção, e não proceder á sua revogação, que é objectivamente impossível face à referida norma (art. 139º, nº1, al. a) do CPA).
E assim, ao decidir que, na parte em que revoga o despacho de emissão do alvará de licença de obras, o acto administrativo impugnado é de aproveitar, e de manter, a decisão “a quo” violou o artigo 139º al. a) do C.P.C.
Ao seguir tal orientação inaceitável a decisão recorrida afastou o direito de indemnização dos recorrentes.
Mas a existência de tal direito é inquestionável.
Como escreve Fernando Alves Correia, “(…) os danos causados ao titular do alvará e demais interessados em virtude do exercício da faculdade de a Câmara Municipal alterar as condições da licença ou da comunicação prévia da operação de loteamento são indemnizáveis nos termos estabelecidos no Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, alterada pontualmente pela Lei nº 31/2008, de 17 de Julho, em matéria de indemnização pelo sacrifício. A responsabilidade pela indemnização é da pessoa colectiva que aprovar os instrumentos supra mencionados, que determinem directamente os danos ao titular do alvará e demais interessados (artigo 48º nº4 do RJUE) – ob. cit. III vol. P. 294.
Ora, no caso concreto é notória a verificação cumulativa dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, a saber:
- A ilicitude (revogação ilícita do despacho de aprovação do pedido de informação prévia e a nulidade da aprovação do loteamento e emissão do respectivo alvará e a sua manutenção até ao proferimento do despacho de “revogação” em 20.11.02;
- A culpa (recorrido, mesmo sabendo da localização da obra em zona que impunha a obtenção do parecer do IPPAR, licenciou a obra, e, desta forma, criou e manteve as condições para os recorrentes a executarem, designadamente a confiança e segurança jurídica para o fazerem, condições que se manteve durante um determinado lapso de tempo;
- Os danos (todos os prejuízos que os recorrentes tiveram, e continuam a ter, com a paragem da obra), e;
- O nexo de causalidade entre o facto e o dano (a paragem da obra deve-se unicamente, à conduta do recorrido).
Efectivamente, o D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, prescreve no seu artigo 70º nº 1, o seguinte:
“O Município responde civilmente pelos prejuízos causados em casos de revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários ou agentes. E é certo que, na alteração do D.L. 555/99, introduzida pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, aquela norma passou ainda abranger, nas mesmas condições e nas mesmas consequências, a revogação, anulação ou declaração de nulidade das comunicações prévias e autorizações de utilização.
Em suma, a decisão “a quo”, ao julgar improcedente o pedido de condenação do recorrido na reparação dos danos causados aos recorrentes, violou o artigo 70º do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, apesar de os elementos constantes dos autos imporem uma decisão no sentido contrário, visto que, mesmo antes do licenciamento, o recorrido já tinha, ou deveria razoavelmente ter, conhecimento efectivo do facto que veio a gerar a nulidade do licenciamento.
Quanto ao montante da indemnização a fixar apenas se sabe, no entanto, que a obra se encontra parada, por culpa do R., desde 14.12.2006, até à data da propositura da acção, o que obviamente determina prejuízos patrimoniais e não patrimoniais, derivadas do adiamento da reconstrução da moradia projectada, do recurso ao credito bancário (contanto de mútuo com hipoteca celebrado com o Millenium) e natural ansiedade dos recorrentes, que são já pessoas reformadas, a quem a presente situação acarreta efeitos nefastos sobre a sua tranquilidade e saúde mental.
É, pois, de concluir que o R. terá de pagar aos A.A. os prejuízos sofridos, de acordo com o consignado com os artigos 483º e seguintes do Código Civil.
Todavia, e como os A.A. ignoram quanto tempo mais a obra poderá ficar parada, nem as consequências negativas que de tal facto poderão advir, a fixação do montante da indemnização deve ser efectuada em momento ulterior, nos termos previstos no artigo 564º do Código Civil.
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3. Decisão
Em face do exposto, acordam em conceder parcial provimento ao recurso, e, em consequência:
- Manter a sentença recorrida na parte em que julgou parcialmente procedente a acção e nos termos em que o fez;
- No mais, revogar a decisão recorrida, a qual deverá ser substituída por outra que declare a ilegalidade do despacho de revogação impugnada, porquanto revoga um acto nulo;
- Condenar o R. a repara todos os danos patrimoniais e não patrimoniais provocado pela sua conduta ilegal, que se venham apurar e cujo montante venha a ser fixado em momento posterior (art. 504º, nº2 do Cod. Civil).
Custas por R. Município em ambas as instâncias.
Lisboa, 09.06.011
António A. C. Cunha
Cristina dos Santos
Teresa de Sousa |
