Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11199/02

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	09/22/2004

Relator:	Cristina dos Santos

Descritores:	HIERARQUIA TUTELA SUPERINTENDÊNCIA ACTO LESIVO ACTO RECORRÍVEL

Sumário:	1. Os poderes de tutela e superintendência excluem a hierarquia, na medida em que esta pressupõe o poder de direcção por meio de comandos concretos, a tutela o poder de controlo sobre a regularidade ou adequação da actuação e a superintendência o poder de orientação por orientações genéricas e conselhos. 2. O princípio constitucional favorável à recorribilidade imediata - artº 268º nº 4 CRP - só é posto em causa quando a lei determine inequívocamente de outro modo. 3. A questão da lesividade do acto administrativo à luz do princípio vazado no artº 268º nº 4 CRP resolve-se em sede adjectiva e não substantiva.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Maria ...., com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que rejeitou o recurso de anulação por si deduzido, dela vem recorrer para o que formula as seguintes conclusões:

A) O acto recorrido é contenciosamente impugnável, uma vez que foi praticado no âmbito de poderes delegados pelo Conselho Directivo do CRSSLVT - o qual é uma pessoa colectiva dotada de autonomia
administrativa e financeira, autónoma da administração central, fazendo parte da administração indirecta do Estado, na dependência do Governo.
B) Não existe uma relação hierárquica entre os órgãos daquele Centro Regional e o membro do Governo como órgão tutelar, não existindo, portanto, qualquer recurso hierárquico necessário.
C) Assim, o n.° 5 do art.° 21° do DL 404-A/98, de 18/12, não cria nenhum recurso gracioso, obrigatório ou facultativo.
D) Por outro lado, não existe qualquer disposição legal que preveja qualquer recurso tutelar das decisões tomadas no âmbito daquela matéria pelos órgãos do CRSSLVT.
E) Finalmente, o acto recorrido apresenta-se lesivo.

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A AR não contra-alegou.
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O EMMP junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

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Colhidos os vistos legais, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte matéria de facto:

1. A chefe de repartição de Administração de Pessoal elaborou a informação junta a fls. 35 a 37 do processo instrutor apenso, referente à aplicação do DL n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, na qual refere ter procedido ao estudo individual das situações de todos os funcionários, por categorias, conforme consta dos mapas de fls. 2 a 33 daquele mesmo processo, que anexou à informação e da qual fazem parte integrante.
2. A directora de serviços de Gestão de Pessoal apôs na primeira folha dessa informação, a fls. 35, parecer de concordância, datado de 12-1-99, propondo "que seja autorizado o procedimento proposto, tendo em vista a aferição do DL identificado nesta informação".
3. O recorrido apôs na mesma folha o seguinte despacho, datado de 12-1-99:"Por delegação do Conselho Directivo: Concordo" .
4. Encontra-se a fls. 6 dos autos uma certidão datada de 8-2-99, emitida pela Directora de Serviços de Gestão de Pessoal do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

DO DIREITO

Vem assacada a sentença de incorrer em violação primária de direito substantivo por erro de julgamento nas seguintes matérias:

1. recorribilidade contenciosa do acto impugnado ..................... ítens A), C), D) e E) das conclusões;
2. inexistência de relação hierárquica ........................................ ítem B) das conclusões.

O despacho recorrido, da autoria do vogal do Conselho Directivo do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo no uso de delegação de competências publicada no DR, II Série, nº 255 de 04.11.96, data de 12.01.99, pelo que é à luz do regime legal vigente nesta data que cumpre saber do âmbito e pressupostos das garantias contenciosas accionáveis pelos interessados, em consonância com o princípio da contemporaneidade da lei vigente à data da prática do acto para aferir da sua validade.
Àquela data e conforme disposto nos artºs. 6º e 31º nº 1 do DL 115/98 de 4.5, os Centros Regionais de Segurança Social “(..) são organismos dotados de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial (..)”, que “prosseguem atribuições cometidas ao Ministro do Trabalho e Solidariedade, sob superintendência e tutela do respectivo Ministro (..)”.
Em consonância com o modelo funcional administrativo estatuído no artº 1º do DL 260/93 de 23.7, segundo o qual, os CRSS, enquanto institutos públicos dotados de autonomia administrativa e financeira “(..) funcionam sob a tutela do Ministro do Emprego e da Segurança Social”.

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Em termos elementares, “(..) existe administração autónoma quando uma determinada esfera da administração está confiada, em maior ou menor medida, aos próprios interessados, que assim se auto-administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo. (..)” reflectindo-se a autonomia administrativa na capacidade de praticar actos jurídicos susceptíveis de surtir efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica dos destinatários individualizados, cfr. artº. 120º CPA, os denominados actos lesivos, artº 268º nº 4 CRP, pelo tanto, apenas sujeitos a controlo judicial, e a autonomia financeira na “(..) garantia de receitas próprias e [n]a capacidade de as afectar segundo orçamento próprio às despesas definidas e aprovadas com independência (..)” (1)

Se entendermos a hierarquia como um “(..) conjunto de órgãos administrativos ligados por um vínculo de subordinação que se revela no agente superior pelo poder de direcção e no subalterno pelo dever de obediência(..)”, a tutela como consistindo no “(..) conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da actuação(..) daqui resultando que a tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas e a superintendência como “(..) o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos de guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência (..) (2), vemos que os poderes de tutela e superintendência excluem a hierarquia, na medida em que esta pressupõe o poder de direcção por meio de comandos concretos, a tutela o poder de controlo sobre a regularidade ou adequação da actuação e a superintendência o poder de orientação por orientações genéricas e conselhos.

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Cotejando o disposto nos artºs. 166º e 177º ambos do CPA, define-se o âmbito de aplicação do recurso hierárquico como o meio gracioso em sede de actos praticados por órgãos administrativos numa relação de hierarquia e o recurso tutelar em sede de actos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência.
O despacho a que se reportam os autos insere-se no domínio de aplicação do DL 404-A/98 de 18.12, cumpre determinar a natureza do meio de impugnação graciosa previsto no artº 21º nº 5 (3).
À luz do disposto no artº 177º nºs 2 e 3 do CPA “(..) Não basta .. que a lei preveja a existência de uma relação de tutela: é preciso que essa tutela abranja específicamente poderes de supervisão (revogação ou recurso) do órgão tutelar em relação aos actos do tutelado (ou outros poderes que o pressuponham).(..)” – “(..) O recurso tutelar – sem qualificativo legal especial -, é um recurso respeitante à legalidade do acto administrativo, só se estendendo ao seu mérito se a relação tutelar em que esse recurso se insere respeitar também à conveniência ou oportunidade administrativa da actuação do ente tutelado. Ou seja: desde que a lei admita (directa ou indirectamente) o recurso tutelar, já não é necessário que se diga que ele também abrange o mérito dos actos do tutelado, se a relação tutelar for legalmente (..) extensiva ao mérito da actividade do órgão infra-ordenado (..)” (4).
Do que vem dito se conclui que o meio impugnatório gracioso previsto no artº 21º nº 5 do DL 404-A/98 de 18.12 tem natureza de recurso tutelar necessário em matéria de legalidade e mérito na medida em que, naquela específica matéria em sede de gestão de recursos humanos, o citado normativo comete ao despacho conjunto ministerial competência revogatória dos actos praticados pelo conselho directivo do CRSS ou pelo vogal com competência delegada – cfr. artºs. 5º b), 9º nº 1, 10º nº 6 e 11º todos do DL 260/93 de 23.7, requisito necessário nos termos do artº 177º nºs 2 e 3 CPA.

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Avançando na análise do despacho de 12.01.99 temos que, de um ponto de vista substantivo, em princípio aquele despacho está apto a projectar de imediato os efeitos jurídicos inerentes sobre a esfera jurídica do ora Recorrente, atenta a concreta relação jurídica de emprego público que titula ambas as partes, o ora Recorrente e a Administração.
E diz-se “em princípio” porque, de um ponto de vista processual, os efeitos não se repercutirão na esfera jurídica do destinatário caso por este seja accionado o meio impugnatório do recurso tutelar necessário previsto no artº 21º nº 5 DL 448-A/98 de 18.12, atento o efeito suspensivo do artº 170º nº 1 ex vi artº 177º nº 5 CPA.
Pelo que vem dito e na medida em que vigora desde 1989 “(..) um princípio constitucional favorável à recorribilidade imediata que só é posto em causa quando a lei vier determinar inequívocamente de outro modo (..)” (5), a questão da lesividade do acto e suas implicações à luz do princípio vazado no artº 268º nº 4 CRP há-de resolver-se em sede adjectiva e não substantiva (6).

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Donde se conclui pela irrecorribilidade contenciosa do despacho de 12.01.99 pelo que não assiste razão ao Recorrente no que respeita aos erros de julgamento imputados no domínios das questões de recurso suscitadas nas conclusões sob os ítens A) a E).

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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente, com taxa de justiça que se fixa em € 200 (duzentos) e procuradoria em metade.

Lisboa, 22.09.2004.

(Cristina Santos) Relator

(Teresa de Sousa)

(Coelho da Cunha)

(1) ( Vital Moreira, Administração autónoma e associações públicas (reimpressão) Coimbra Editora, págs. 46, 194 e 199.).
(2) ( Freitas do Amaral, Curso de direito administrativo, Vol. I, Almedina/1992, págs.636, 692 e 709.)
(3) DL 404-A/98 de 18.12, artº 21º nº 5 - “Os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidas por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela administração pública.”)
(4) Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves, Pacheco de Amorim, CPA Comentado, 2ª edição, Almedina, 1998, pág. 803.
(5) ( António Cândido de Oliveira, O silêncio e a última palavra da administração, CJA/19, pág. 24.
(6) Mário Aroso de Almeida, Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo, CJA/34, págs. 71/72;O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 2003, págs.58/59.