I. RELATÓRIO

O Município do Funchal, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional do despacho proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, datado de 15/11/2011 que, no âmbito da ação administrativa especial, instaurada por …………., SA, rejeitou a confissão do pedido requerida pela entidade demandada, o Município do Funchal.

Formula o recorrente nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem (cfr. fls. 384 e segs. do processo físico):

“1ª – Em 1992 a Câmara Municipal do Funchal celebrou um Protocolo com a Recorrida onde ficou estabelecido um determinado índice de construção;

2ª – De acordo com o Plano Diretor Municipal do Funchal, aprovado no dia 25.02.1997, pela Assembleia Municipal do Município do Funchal, o qual foi retificado pela Resolução nº 887/97, do Conselho do Governo regional de 10.07.1997, o terreno da Recorrida foi classificado “Zona de Reconversão Urbanística”, cujo regime estava previsto nos artigos 59º a 61º do Regulamento do Plano Diretor da cidade do Funchal, que remetia a sua regulamentação específica para Plano de Pormenor ou de Urbanização a elaborar e aprovar;

3ª – Se a Recorrida tivesse apresentado um Plano de Pormenor para a sua propriedade, poderia ter visto aprovada a área de construção que havia acordado com o Recorrente;

4ª – Logo, a Recorrida, tinha o direito adquirido, o chamado “Jus aedificandi” de construir de acordo com o referido Protocolo e que foi permitido pelo citado Plano Diretor Municipal do Funchal;

5ª – É certo que no final de 1999 foi aprovado pela Assembleia Municipal do Município do FUNCHAL, a elaboração do Plano de Urbanização da Ribeira de Santa Luzia, que fixou o índice máximo de construção de 1.6 para o imóvel da Recorrida;

6ª – Simplesmente, a entrada em vigor deste Plano de Urbanização não podia prejudicar e não prejudicou os direitos acordados e adquiridos pela Recorrida;

7ª – Assim sendo, a confissão feita pelo Recorrente é válida, uma vez que não ofende a legalidade;

8ª – O que o Município do Funchal não pode ficar sujeito é a querer cumprir o acordado e não poder fazê-lo, por imposição da lei e, em contrapartida, ser condenado no pagamento de uma indemnização manifestamente incomportável;

9ª – As indemnizações só podem ser exigidas a quem não quer cumprir, o que, manifestamente, não é o caso do Recorrente;

10ª – Ao não admitir a confissão do Recorrente, o Tribunal a quo violou os artigos 287º, al. c) e 299º, ambos do Código de Processo Civil.”.

Termina pedindo o provimento do recurso, admitindo-se como válida a confissão feita pelo réu.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir a questão colocada pelo recorrente, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, nºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA.

A questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de direito, quanto à rejeição da confissão da entidade demandada, em violação dos artºs 287º, alínea d) [deve reputar-se a referência, na alegação e nas conclusões do recurso, à alínea c) do artº 287º, como um manifesto lapso de escrita] e 299º, do CPC.

III. FUNDAMENTAÇÃO

No presente recurso jurisdicional vem o Município do Funchal, entidade demandada e ora recorrente, reagir contra o despacho, ora recorrido, que rejeitou a sua confissão parcial do pedido.

Sobre o objeto da causa, os presentes autos respeitam a uma ação administrativa especial, de pretensão conexa com normas administrativas, no âmbito da qual a autora deduziu os seguintes pedidos:

(a) de impugnação de normas, para a impugnação do Plano de Urbanização de Santa Luzia (aprovado em reunião ordinária da Assembleia Municipal do Município do Funchal, em 10/07/2001, ratificado pelo Governo Regional da Madeira, através da Resolução nº 1470/2001, de 18/10, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, I Série, nº 107, de 24/10/2001) e do Plano Diretor Municipal do Funchal (aprovado por deliberação da Assembleia Municipal do Município do Funchal, em 25/02/1997 e ratificado pela Resolução nº 887/97, do Conselho do Governo Regional, de 10/07/1997);

(b) de condenação da entidade demandada à abstenção de emissão de atos ou de outras formas de atuação administrativa que incidam sobre o conteúdo do contrato celebrado entre o Município do Funchal e a …………….., SA,

(c) e, subsidiariamente, de indemnização por responsabilidade contratual, por violação do contrato celebrado entre o Município do Funchal e a ………………, SA, a anterior proprietária do terreno sobre o qual incide o contrato, agora da propriedade da autora, no valor de € 1.919.304,72, decorrente da perda de edificabilidade do terreno, a atualizar desde 31/12/2003, até à decisão condenatória, acrescida de juros contados desde a entrada da entrada da ação em juízo até integral e efetivo pagamento.

No âmbito da tramitação da causa, o ora recorrente, Município do Funchal, apresentou requerimento, em que “vem declarar que confessa o pedido, no que diz respeito às alíneas a) e b) do mesmo, ou seja, confessa o pedido principal”.

Mais consta desse citado requerimento, o que segue: “(…) o Município do Funchal, quer cumprir integralmente com o “Protocolo de Acordo” celebrado entre as partes, no dia vinte e oito do mês de fevereiro do ano de mil novecentos e noventa e dois. Assim sendo, deve este tribunal declarar “que se desaplica os normativos constantes do Plano Diretor Municipal do Funchal e do Plano de Urbanização da Ribeira de Santa Luzia, no que diz respeito ao terreno objeto dos presentes autos”. Mais deve o Município do Funchal ser condenado “a se abster da prática de toda e qualquer atuação administrativa que afete o conteúdo do protocolo celebrado entre as partes em 1982, nomeadamente no que concerne à edificabilidade do terreno objeto do mesmo”.
Por sua vez, adota o despacho ora recorrido, o seguinte teor, que se transcreve: “A entidade demandada nos autos, Município do Funchal, veio apresentar requerimento a declarar que confessa o pedido principal, nomeadamente:
a) a declaração de ilegalidade do PDM do Funchal e do PU da Ribeira de Santa Luzia, requerendo ao Tribunal que desaplique as disposições dos sobreditos Planos no que diz respeito ao terreno objeto dos presentes autos e
b) a condenação do R. na abstenção da prática de toda e qualquer atuação administrativa que afete o conteúdo do protocolo celebrado entre as partes em 1992, no que respeita à edificabilidade no mesmo terreno.
A confissão do pedido pelo R. implica o reconhecimento do direito que o autor se arroga na ação, e, como tal, constitui uma causa de extinção da instância nos termos do artigo 287º, alínea c), do CPC).
Todavia, nos termos do art.° 299.° do CPC, não é permitida a confissão que importe a afirmação de vontade das partes relativamente a direitos indisponíveis, como sucede quando estamos perante uma forma de ação que tem por objeto a averiguação da validade ou invalidade de um ato administrativo ou de uma norma, em que está essencialmente em causa o interesse da legalidade.
Por isso deve considerar-se afastada dos processos da ação administrativa especial a confissão do pedido por parte da Administração.
Com efeito, apesar da confissão do pedido se traduzir numa declaração de ciência, ao serviço da verdade material e apesar da Administração ter o dever jurídico de revogar atos administrativos ilegais, o juízo de ilegalidade que se requer ao tribunal na ação administrativa especial (dominada pelo princípio do inquisitório) configura um juízo (processualmente) indisponível para a Administração pois, esse juízo de legalidade a proferir pelo Tribunal é parte dos seus atributos de soberania. Por isso, qualquer confissão da entidade demandada no processo não poderá fazer cessar a causa, devendo o mérito da mesma ser livremente apreciada pelo Tribunal.
Termos em que rejeito a confissão do pedido requerida pelo R.

Por outro lado, se o mesmo se destinasse à celebração de uma transação, circunstância que embora não resultante expressamente do requerimento em causa, seria contudo a sua consequência, desde já e pelos motivos expostos, não vai homologada.”.

O despacho recorrido consiste, pois, num despacho interlocutório, inserido na tramitação da causa, incidindo sobre requerimento apresentado pelo Município do Funchal, o qual não põe termo ao processo.

Estabelece o nº 5 do artº 142º do CPTA que as decisões proferidas em despachos interlocutórios devem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, a não ser que se esteja perante algum dos casos de subida imediata previstos no Código de Processo Civil, o que se considera ser o caso.

Foi igualmente este o entendimento do Tribunal a quo, que admitiu o recurso para subir imediatamente.

Relevam, in casu, o disposto nos artº 691º, nº 2, alínea j) e 692º, nºs 1, do CPC, por remissão do artº 142º, nº 5 do CPTA, integrando-o na espécie de “despacho que não admita o incidente ou que lhe ponha termo” prevista na citada alínea j) do nº 2 do artigo 691º do CPC.

Para o efeito, não há que confundir a confissão do pedido, tratada nos artºs 293º e segs. do CPC, com a confissão como meio de prova, a que se referem os artºs. 352º e segs. do CC e artº 552º e segs. do CPC [caso se tratasse da confissão como meio de prova, seria aplicável o disposto na alínea i) do nº 2 do artigo 691º do CPC].

A confissão do pedido é um ato de vontade do réu perante a pretensão formulada pelo autor, traduzido no reconhecimento, total ou parcial, da procedência do pedido; a confissão como meio de prova é uma declaração de ciência, que traduz o reconhecimento que a parte faz da realidade de um facto que lhe é desfavorável e favorece a parte contrária, tendo por objeto os factos e não as regras ou normas jurídicas, que interessam à decisão da causa – cfr. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, “Manual de Processo Civil”, 2ª ed., 1985, Coimbra Editora, pág. 535-536.

As distinções refletem-se igualmente ao nível dos seus efeitos.

A confissão do pedido, ao envolver a aceitação, total ou parcial, da pretensão do autor, determina, depois de homologada, a procedência total ou parcial da ação, constituindo um dos meios de decisão do litígio por autocomposição das partes, sendo uma das causas de extinção da instância – cfr. artºs. 300º nº 3 e 287º, d), do CPC.

A confissão como meio de prova, é um simples meio de prova, incluído no âmbito da instrução da causa, tendo por consequência considerar-se assente o facto confessado, o qual pode determinar ou não a procedência do pedido ou da exceção deduzida pela parte contrária.

Mas como salienta a doutrina, “A meio termo entre a confissão do facto e a confissão do pedido se situam aqueles casos em que a parte reconhece o direito ou a relação jurídica invocada pela contraparte contra ela. Importa, nestes casos, saber se a partes quis reconhecer o facto constitutivo do direito – e, nesse caso, haverá verdadeira confissão do facto – ou reconheceu apenas a existência do direito, sem se referir ao seu facto constitutivo – e, quando assim seja, haverá apenas que aplicar o disposto no artigo 458º do Código Civil. (…) Na mesma linha de orientação devem ser tratados os casos a que HELLWING (…) dá o nome de confissão substanciada (…), nos quais o declarante reconhece, não só a existência da relação jurídica invocada pela parte contrária, mas também os factos constitutivos dela. Haverá sempre que distinguir, no que respeita à denominada relação jurídica, entre os factos concretos que a integram e o efeito (jurídico) que lhe corresponde. Quanto aos factos, é possível e relevante a confissão da parte; quanto aos efeitos que decorrem da estatuição da norma aplicável, ou seja, quanto à aplicação do direito aos factos da causa, o tribunal decide livremente, sendo irrelevante a atitude das partes nesse momento injuntivo da formação da decisão. (…)” – cfr. autores e obra cit., nota (3), pág. 537-538.

Neste sentido, o despacho ora recorrido, que versa sobre a confissão do pedido, não deve ser confundido com o “despacho de admissão ou rejeição de meios de prova”, a que se refere a alínea i), do nº 2 do artº 691º do CPC.

O despacho recorrido em causa, procedeu, verdadeiramente, a uma rejeição da confissão, enquanto manifestação de vontade do réu em por termo ao litígio, neste caso, parcial, por restringir essa declaração a dois dos três pedidos formulados, aos pedidos deduzidos nas alíneas a) e b).

A questão controvertida consiste em saber se a entidade demandada, ora recorrente, Município do Funchal, pode confessar os pedidos formulados nas citadas alíneas do petitório, nos termos requeridos.

Interessa a interpretação a expender em relação ao disposto no nº 1 do artº 299º do CPC, segundo o qual, “Não é permitida confissão, desistência ou transação que importe a afirmação da vontade das partes relativamente a direitos indisponíveis.”.

Sabido que “a confissão pode produzir um efeito de facto semelhante ao da disposição dum direito”, a indagação a fazer, de modo a apurar se a autocomposição do litígio pretendida pela entidade demandada é admissível, consiste em determinar se a situação jurídica controvertida é ou não disponível, isto é, se a parte pode dispor do direito litigioso: no primeiro caso a confissão é possível, no segundo não é – cfr. José Lebre de Freitas, “A Confissão no Direito Probatório”, 1991, Coimbra Editora, pág. 601.
Para tanto, alguma doutrina defende que no contencioso administrativo quando se indaga se a Administração demandada pode confessar um facto, há tão só que verificar se ela tem a disposição do direito a que esse facto respeita, assim se decidindo se pode pôr termo ao processo mediante negócios de autocomposição do litígio.
A este respeito relembra-se o disposto no nº 4 do artº 83º do CPTA, segundo o qual, em regra, a falta de contestação ou a falta nela de impugnação especificada, na ação administrativa especial, não importa a confissão dos factos articulados pelo autor.
Quanto à desistência do pedido, há que atender à disponibilidade da relação jurídica, isto é, saber se ela está na disponibilidade do réu, pois o que nos diz a norma legal alvo de discórdia é que a confissão não é admissível relativamente a situação jurídicas indisponíveis, isto é, a situação que não podem ser constituídas, modificadas ou extintas por vontade das partes.
Os efeitos da confissão do pedido equivalem aos da revogação, total ou parcial, de um ato ou de uma norma impugnada, por invalidade, o que está, naturalmente, vedado quando o direito ou interesse envolvido não está na disponibilidade da parte.
Assim, a Administração apenas pode dispor do direito que esteja na sua disponibilidade ou por outras palavras, a confissão tem como limite a existência de um direito indisponível.
Estando em causa direitos e interesses públicos, em matéria em que domina a vinculatividade, por estar em causa a disciplina contida em normas urbanísticas, como são as normas constantes do Plano Diretor Municipal do Funchal e do Plano de Urbanização de Santa Luzia, é de considerar, tal como entendeu o despacho recorrido, que está em causa matéria em que o Município do Funchal não tem o poder de dispor, não estando na sua livre disponibilidade a relação jurídica configurada em juízo.
O litígio em presença, incide sobre a validade de normas constantes em instrumentos de planeamento urbanístico, pelo que está, essencialmente, em causa o domínio da legalidade administrativa.
Neste caso, não pode ter lugar por mero efeito da vontade das partes, através da declaração de confissão do pedido por parte da entidade demandada, Município do Funchal, a disposição do direito em vigor no ordenamento jurídico, constituindo as relações jurídicas indisponíveis um limite da autonomia da sua vontade.
Por outras palavras, não pode a entidade demandada, ora recorrente, dispor, através de mera declaração negocial, sobre a relação jurídica substantiva, pois não pode através dessa declaração obter o efeito jurídico pretendido, por a matéria em causa não se incluir em domínio do seu poder de disposição.

Em face do exposto, não incorre o despacho recorrido na censura que lhe é dirigida, o qual se mantém integralmente na ordem jurídica, por proceder a uma correta interpretação das normas legais aplicáveis.

I. O despacho que rejeitou a confissão do pedido consiste num despacho interlocutório, inserido na tramitação da causa, pois que incide sobre requerimento apresentado pelo Município, não pondo termo ao processo.

II. À impugnação desse despacho aplica-se o disposto nos artº 691º, nº 2, alínea j) e 692º, nºs 1, do CPC, por remissão do artº 142º, nº 5 do CPTA, integrando-o na espécie de “despacho que não admita o incidente ou que lhe ponha termo”.

III. Não há que confundir a confissão do pedido, tratada nos artºs 293º e segs. do CPC, com a confissão como meio de prova, a que se referem os artºs. 352º e segs. do CC e artº 552º e segs. do CPC [caso se tratasse da confissão como meio de prova, seria aplicável o disposto na alínea i) do nº 2 do artigo 691º do CPC].

IV. A confissão do pedido é um ato de vontade do réu perante a pretensão formulada pelo autor, traduzido no reconhecimento, total ou parcial, da procedência do pedido; a confissão como meio de prova é uma declaração de ciência, que traduz o reconhecimento que a parte faz da realidade de um facto que lhe é desfavorável e favorece a parte contrária, tendo por objeto os factos e não as regras ou normas jurídicas, que interessam à decisão da causa.

V. A confissão do pedido, ao envolver a aceitação, total ou parcial, da pretensão do autor, determina, depois de homologada, a procedência total ou parcial da ação, constituindo um dos meios de decisão do litígio por autocomposição das partes, sendo uma das causas de extinção da instância – cfr. artºs. 300º nº 3 e 287º, d), do CPC.
VI. A Administração apenas pode dispor do direito que esteja na sua disponibilidade ou, doutro modo, a confissão tem como limite a existência de um direito indisponível, nos termos do artº 299º, nº 1 do CPC.
VII. Estando em causa direitos e interesses públicos, em matéria em que domina a vinculatividade, por estar em causa a disciplina contida em normas urbanísticas, como são as normas constantes do Plano Diretor Municipal do Funchal e do Plano de Urbanização de Santa Luzia, é de considerar que está em causa matéria em que o Município do Funchal não tem o poder de dispor, não estando na sua livre disponibilidade a relação jurídica configurada em juízo.

Custas pelo recorrente.