Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05295/09

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	09/27/2012

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	DIREITO DE PARTICIPAÇÃO DE TERCEIROS – LEGITIMIDADE, ARTº 52º CPA

Sumário:	o No domínio das relações de vizinhança e nos termos do artº 52º CPA é assegurada a intervenção de terceiros em procedimentos de que não são os titulares do interesse pretensivo nele requerido, nomeadamente em ordem a prevenir o direito de participação no próprio procedimento que tende à emanação do acto administrativo permissivo com efeitos preclusivos de acções de defesa contra os beneficiários do acto. A Relatora,






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

A..., com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. Estando a acção sujeita ao regime geral da prova, a recorrente poderia produzir até ao encerramento da audiência de discussão e julgamento as provas destinadas a demonstrar que interveio nos procedimentos administrativos sub iudicio, não obstante sujeita às sanções processuais pela eventual junção tardia de documentos, se fosse esse o meio de prova adoptado.
2. Outrossim, não estaria impedido em produzir prova de carácter confessório ou testemunhal da sua acção em tais processos, designadamente, comprovando a sua presença e intervenção em reuniões da Câmara Municipal ré, onde os mesmos foram discutidos, o que poderia lograr através da junção das respectivas actas.
3. Do que, o Mm° Juiz "a quo" não poderia concluir nesta fase processual que a única intervenção da recorrente em tais procedimentos se circunscreve ao seu requerimento de 2002, portanto, anterior aos processos nºs. 52/2004 e 53/2004, intentados pelos contra-interessados, até porque, a mesma afirma no art. 5° da sua petição que se insurgiu diversas vezes verbalmente e por escrito.
4. Além de que, o facto, aliás, provado nos autos, de que a recorrente é condómina do prédio objecto dos preditos procedimentos e, portanto, como é unanimemente defendido pela doutrina e pela jurisprudência, comproprietária das partes comuns do edifício e, em concreto, da parede onde foi aberto o vão (a tardoz), atribui-lhe, desde logo, legitimidade para a sua participação naqueles processos e para sindicar a legalidade e validade do acto administrativo ora em juízo.
5. Não havendo nos processos administrativos a que os autos se referem qualquer noticia relativamente à aceitação/aprovação/consentimento dos condóminos para a abertura do citado vão na parede exterior do edifício, falha um dos pressupostos da procedibilidade da pretensão apresentada pelos contra-interessados junto da Câmara Municipal de Rio Maior que, em virtude de tal omissão estava impedida de praticar o acto administrativo em causa, facto de que o Tribunal "a quo" deveria ter conhecido de oficio e não o fez.
6. Que a recorrente interveio activamente nos citados processos administrativos, resulta à saciedade do facto de, quer ela, quer o seu mandatário, ora subscritor, terem sido notificados pela Câmara Municipal recorrida da emissão do Alvará de Autorização de Construção, tal como, de resto, se alcança do "doc. 1" junto à inicial.
7. A sentença sob recurso viola, entre outras, as disposições dos arts. 523° - n° 2, do Cód. Proc. Civil, aplicável ex vi do art. 1° do CPTA; o n° 1, do art. 95° do CPTA; a al. A), do n° 1, do art. 55°, do CPTA; o n° 1, do art. 52°, do CPA; e, o n° 1, do art. 53° do CPA.

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O Município de Rio Maior contra-alegou como segue:

1. Assenta a recorrente no presente recurso em dois pontos: (i) que os presentes autos estão sujeitos ao regime geral de prova pelo que poderia juntar documento até ao encerramento da audiência de discussão e julgamento, ou mesmo obter prova por via de confissão ou testemunhas pelo que seria extemporâneo o conhecimento de mérito do pedido (ii) que a A. é condómina no prédio objecto dos procedimentos em causa e teve intervenção nesses procedimentos, o que lhe assegura legitimidade para intervir nos mesmos.
2. Admitindo-se que os presentes autos estejam sujeitos ao regime geral de prova, tanto mais que a A. não requereu dispensa da produção da prova nos termos do n° 4 do art° 78° do CPTA, nem por isso assiste razão à recorrente.
3. Com efeito, a A. limitou, desde logo, a sua prova ao que resultasse dos processos administrativos n°s 52/04 e 53/04 (cfr. parte final da p.i.).
4. Por outro lado, notificado para os termos do n° 4 do art° 91° do CPTA, conformou-se com tal despacho, tendo oferecido as suas alegações (onde ofereceu o merecimentos dos autos), ou seja, conformou-se com os elementos de prova constantes dos autos e que os mesmos permitiram, sem mais indagações, a apreciação dos pedidos (art° 87° n° 1 al. b) do CPTA).
5. Acresce, por outro lado, que a A. limitou-se a fazer uma alegação genérica, e portanto sem concretização factual, que teria apresentado "outros requerimentos", sem referir quando foram apresentados, a quem foram dirigidos, que assuntos versaram. Deste modo, não mereceu qualquer censura a douta sentença por ter conhecido do mérito.
6. Quanto à questão da (i)legitimidade da A. remete-se para o que já se deixou dito em sede de contestação. Com efeito, a qualidade de condómino não faz a A. adquirir, automaticamente, a qualidade de interessada num procedimento de licenciamento urbanístico que tenha lugar nesse prédio.
7. Por outro lado, como bem refere a douta sentença, o requerimento apresentado pela A. é anterior aos processos de licenciamento, iniciados em 2004.
8. Ademais, tal como se disse na contestação, ainda que a A. possa ter legitimidade para intervir no procedimento de licenciamento, tal facto não lhe confere, automaticamente, a qualidade de interessada no procedimento, no sentido em que seja titular de interesses legalmente protegidos no âmbito das decisões que nele foram tomadas (cfr. M. Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2a ed., p. 271).

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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Pelo Tribunal a quo foi julgada provada a seguinte factualidade:

A. Mostra-se inscrito a favor de A..., a fls. 149 do Livro B-38, a aquisição de 1/2 da fracção "F" do prédio nº 14.547, descrito a fls. 64 do Livro B-38 da Conservatória do Registo Predial de Rio Maior, correspondente ao 2° andar esquerdo do prédio urbano sito na Av. Paulo VI, nº 62, na cidade e concelho de Rio Maior, inscrito na matriz predial respectiva sob o artigo 4 747 urbano - Does. 2 e 3, cujos teores se dão por reproduzidos;
B. Com data de 28 de Novembro de 2002, deu entrada na Câmara Municipal de Rio Maior requerimento dirigido ao Presidente dessa Câmara Municipal, subscrito por A..., do seguinte teor, designadamente:
"A..., residente na Av. Paulo VI, Lote 92 - 2° Esq. em Rio Maior, vem expor e requerer a V. Exa. o seguinte: Relativamente ao Lote 92, sito na Av. Paulo VI, apresentou a aqui requerente a esta edilidade várias reclamações relativas às fracções correspondentes ao r/c esq., 1° andar direito e esquerdo, 3° andar direito e esquerdo, 4° andar esquerdo e 5° andar direito e esquerdo. Reclamações fundamentadas, sobretudo, em actividades (pastelaria e aluguer de quartos) e obras aparentemente ilegais levadas a cabo pelos proprietários daquelas fracções, os Srs. B...e mulher e C.... Porque tais obras e actividades prosseguem, causando prejuízos graves à requerente, requer a V. Exa. se digne mandá-la informar do estado actual, dos procedimentos e diligências últimas realizadas em todos os processos a que aquelas reclamações deram origem." doc. 4 junto com a p.i., cujo teor se dá por reproduzido;
C. B...formulou ao Presidente da Câmara Municipal de Rio Maior pedido de licenciamento de obras (legalização) efectuadas no estabelecimento de pastelaria/snack-bar sito no lote 92 da Av. Paulo VI em Rio Maior, dando-se por reproduzido o teor do requerimento nº 288/2004 e documentos anexos de fls. 1a 64 constantes do processo administrativo (processo nº 53 do ano de 2004;
D. O requerimento identificado em C) exibe o registo de entrada nº 288, em 02-02-2004, originando o processo nº 53;
E. Com data de 08-08-2007 o Vereador D...(por delegação do Presidente da Câmara municipal de Rio Maior, despacho nº 75/2006), emitiu despacho do seguinte teor, designadamente:
a. "Processo N.° 53/2004 Requerimento n.° 288/2004 Aditamento n.° 2615/2007
b. Requerente: B...
c. Assunto: Pedido de emissão de Alvará de Autorização de Construção
d. Local: Av. 5 Outubro - Rio Maior
e. Anexo: Processo completo
f. Despacho de Emissão de Alvará
g. Defiro o pedido de acordo com os documentos apresentados e com os pareceres emitidos pelo Chefe da Divisão de Obras Particulares e Director do Departamento de Urbanismo e Ordenamento do Território, em 08/08/2007. Emita-se o Alvará, nos termos do n° 4 do artigo 76º do Decreto-Lei n° 555/99 de 16 de Dezembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n° 177/01 de 4 de Junho. 08/08/2007.";
F. Pelo ofício nº 10732, datado de 23-08-2007, subscrito pela Chefe de Secção da Divisão de Gestão e Planeamento urbanístico, por delegação do respectivo Chefe de Divisão, Subordinado ao "Assunto: Requerimento n° 1647/2007 (expediente) -Pedido de Informação Local: Avenida Paulo VI - Rio Maior", foi "E...& F...Rua da Corredoura, n° 35 - 1° 4910-133 Caminha" notificado do Seguinte: "Na sequência do assunto em epígrafe e do parecer do Director de Departamento de Urbanismo e Ordenamento do Território, ficam V(s). Exa(s). notificados das informações administrativas datadas de 17.08.2007. Com os melhores cumprimentos.";
G. Em anexo ao ofício identificado em E) mostra-se informação à Coordenadora da Secção Administrativa de Gestão urbanística da Divisão de Gestão e Planeamento Urbanístico do Departamento de Urbanismo e Ordenamento do Território da Câmara Municipal de Rio Maior, do seguinte teor, designadamente:
"Tendo em conta o pedido em epígrafe, cumpre-me informar que relativamente ao processo n° 53/2004 em nome de B..., referente a legalização de alteração de pastelaria/snack-bar, sita em Av. Paulo VI, Lote 92, A1C Esq., na Freguesia e Concelho de Rio Maior, por se encontrar devidamente instruído e conter pareceres favoráveis do Centro e Saúde, do Serviço Nacional de Bombeiros, da Consultora Jurídica e da Divisão de Gestão e Planeamento Urbanístico, foi emitido Alvará de Autorização de Construção n° 39 a 08.08.2007.".

DO DIREITO

No domínio das relações jurídicas multipolares decorrentes dos actos permissivos de controlo preventivo das operações urbanísticas, embora a Administração tenha autorizado por via do acto competente (licenciamento, comunicação prévia ou autorização) podem derivar dessas autorizações consequências lesivas da esfera jurídica de terceiros vizinhos que, como tal, venham a ser afectados, sendo a este propósito que a doutrina fala dos “efeitos legalizadores” dos actos administrativos com efeitos preclusivos de acções de defesa de terceiros lesados contra os beneficiários de tais actos, consequência designada por efeito irradiante dos actos administrativos.
De modo que “(..) o efeito de legalização do acto autorizativo transportaria efeitos irradiantes para o direito privado o principal dos quais é a exclusão da qualidade de lesante ao particular que desenvolve uma actividade danosa para terceiros, mas “garantida” por um acto autorizativo administrativo … o efeito legalizador designa uma causa justificativa de ilicitude no caso de lesão de bens jurídico-patrimoniais de terceiros … O efeito legalizador tem intenção compreensiva suficiente para ser entendido como superconceito englobador de todos os efeitos inerentes a um acto autorizativo da administração: efeitos de caso decidido, vinculatividade de outras autoridades, eficácia conformadora de direito privado. (..)” (1)
Todavia, este efeito justificativo de eventual ilicitude de consequências não significa que configure um efeito irradiante a título de causa de justificação da ilicitude para toda a ordem jurídica, valendo tão só no respectivo ramo de direito a que o acto administrativo em causa diz respeito.
Neste sentido, cabe “(..) delimitar o âmbito de aplicação da norma de justificação ao domínio específico de que ela faz parte, deixando imperturbada a norma de ilicitude pertencente a outro ramo de direito. Os cultores do direito urbanístico referem muitas vezes esta solução: uma licença de construção civil exclui apenas a ilicitude segundo as normas de direito urbanístico e do direito de edificações urbanas; não exclui a ilicitude no campo do direito civil. (..)
O conflito entre uma “norma de justificação” pertencente ao direito administrativo e uma “norma de ilicitude” localizada em sede de direito civil (ou penal) pode resolver-se em favor da primeira se e na medida em que a “norma de justificação” estabeleça claramente os pressupostos conducentes à exclusão da “norma de ilicitude” (..)
A existência de uma “norma de justificação” em sede jurídico-administrativa não significa sempre e necessariamente a exclusão da ilicitude fixada em normas de direito civil ou de direito penal mas o efeito justificativo impor-se-á desde que isso resulte inequivocamente da lei e não ofenda princípios básicos de ordem jurídico-constitucional.
Adiantem-se os pressupostos básicos do efeito justificativo: (i) expressa previsão legal do efeito justificativo, isto é, da inquestionabilidade de um direito por parte do destinatário do acto autorizativo, mesmo que o acto transporte consequências ilícitas para terceiros nos termos do direito civil; (ii) previsão normativa do efeito preclusivo, isto é, exclusão da possibilidade de acções de defesa por parte de terceiros.
Observados estes dois requisitos, poderemos admitir que, prima facie, a norma de justificação tem prevalência sobre a norma de ilicitude, porque ela própria “pondera” os interesses conflituantes apontando aquele que, na hipótese concreta, deve ser valorado preferentemente (..)” ((2))
Daqui se retira, ainda, que o efeito é restrito ao ramo em que se insere a “norma de justificação” não valendo para resolver o eventual problema que se levante, no tocante a ramo diferente do direito, com a “norma de ilicitude”.
Nos termos do artº 52º CPA é assegurado aos terceiros lesados o direito de participação no próprio procedimento que tende à emanação do acto administrativo permissivo com efeitos preclusivos de acções de defesa a deduzir contra os beneficiários do acto, sendo que esta legitimidade permite aos terceiros, por exemplo, apresentar reclamações, em ordem à composição dos diversos interesses em causa, como é o caso, por exemplo, nos domínios do licenciamento industrial e urbanístico, conforme previsão dos artºs. 65º nº 1 e 66 do DL 209/2008 de 29.10 e artºs. 22º e 110º nº 6 RJUE.
Dito isto, é evidente que o efeito de preclusão termina onde não existe conformidade entre o acto administrativo permissivo e os pressupostos legais e regulamentares de direito do urbanismo aplicáveis ao caso concreto.

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Feito o enquadramento, sucinto, da intervenção de terceiros em procedimentos de que não são os titulares do interesse pretensivo nele requerido, vejamos o caso da ora Recorrente.
A única referência concreta que dos autos deriva e se mostra levada ao probatório nos itens A e B é que a ora Recorrente é terceiro relativamente ao procedimento urbanístico a que se referem os itens C, D, E, F e G do probatório, em relações de vizinhança com o local das operações urbanísticas, desenvolvidas no mesmo prédio em que reside.
O que significa que no tocante aos pedidos de declaração de nulidade “da licença de alvará de autorização de construção nº 39 de 08.08.2007 (..) respeitante ao processo de obras nº 53/2004” e de “todo o procedimento administrativo por preterição da formalidade essencial da audição prévia, vício de forma por falta de fundamentação e violação dos princípios e das normas legais enunciadas”, não decorre da petição inicial a alegação, sequer, de factualidade que substancie, de facto e de direito, os pedidos deduzidos, ou seja, o conteúdo da petição é omisso de causa de pedir.
O requerimento de 28.11.2002 da ora Recorrente de que “apresentou a aqui requerente a esta edilidade várias reclamações relativas às fracções correspondentes ao r/c esq., 1° andar direito e esquerdo, 3° andar direito e esquerdo, 4° andar esquerdo e 5° andar direito e esquerdo. Reclamações fundamentadas, sobretudo, em actividades (pastelaria e aluguer de quartos) e obras aparentemente ilegais levadas a cabo pelos proprietários daquelas fracções, (..)” não tem idoneidade jurídica para justificar o interesse da ora Recorrente em participar no procedimento nº 53/2004, iniciado por requerimento do interessado em 02-02-2004, na medida em que não enuncia nenhuma factualidade sobre a qual produzir prova neste processo jurisdicional, em ordem a demonstrar a existência de desconformidades urbanísticas tendo em conta o complexo jurídico e regulamentar aplicável à obra em concreto e de efeitos lesivos na sua propriedade.
Só assim, demonstrada a desconformidade legal da obra em curso e os efeitos lesivos na sua propriedade em caso de emanação do acto permissivo pretendido no dito procedimento de controlo preventivo de obras nos andares referidos, estariam preenchidos o âmbito pessoal de eficácia do efeito legalizador do acto autorizativo na sua qualidade de terceiro vizinho, bem como o âmbito material de eficácia, ou seja, os efeitos lesivos da obra pretendida no círculo de bens protegidos, a saber, na fracção autónoma de que é proprietária no prédio da situação da obra.
Nada disto está demonstrado pelo que se conclui que a ora Recorrente não é titular do direito que se arroga de participação procedimental ao abrigo do regime do artº 52º CPA no caso em concreto levado ao probatório nos itens C a G, pelo que improcedem todas as questões trazidas a recurso.

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso.

Custas a cargo da Recorrente.

Lisboa, 27.SET.2012

(Cristina dos Santos) .......................................................................................................................

(António Vasconcelos) ……………………………………………………………………………

(Paulo Carvalho) …………………………………………………………………………………..

1- Gomes Canotilho, Actos autorizativos jurídico-públicos e responsabilidade por danos ambientais, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, Vol. LXIX, pág. 18.
2- Gomes Canotilho, Actos autorizativos jurídico-públicos …, págs. 25, 28 e 29.