| Decisão Texto Integral: | Acordam no 1º. Juízo Liquidatário do T.C.A. Sul.
1. Relatório.
Célia e outros vieram interpor recurso contencioso do acto de indeferimento proferido pelo Sr. Secretário de Estado da Justiça em 5.2.2001, que negou provimento ao recurso hierarquico apresentado a 4 de Janeiro de 2000.
Na sequência da alegação da entidade recorrida de que as recorrentes foram nomeadas escriturárias da carreira dos Registos e do Notariado, tendo aceitado sem reservas as referidas nomeações, e atento o disposto no nº 4 do art. 53º do C.P.A., o Acórdão de fls. 64 e seguintes declarou as recorrentes partes ilegítimas, rejeitando o recurso por ilegalidade da sua interposição (art. 57º p. 4º do R.S.T.A.
Interposto pelas recorrentes recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, este alto Tribunal revogou o acordão recorrido, considerando as recorrentes dotadas de legítimidade activa e ordenando o prosseguimento dos autos.
Notificadas para alegações finais, as recorrentes formularam as conclusões seguintes (em síntese útil):
1ª - Invocando execução do disposto nos arts. 5º e 6º do D.L. 129/88, de 13.5, é publicado o Aviso nº 14.242/98 no D.R. II Série, nº 200, de 31.8.98, pelo qual é aberto concurso para o provimento de 6 lugares de ajudante principal, de 8 lugares de primeiro-ajudante, de 12 lugares de segundo ajudante e de 40 lugares de escriturário do RNPC;
2ª - As recorrentes candidataram-se ao referido concurso e foram admitidas;
3ª - Porque para tanto, reuniam os requisitos exigidos no art. 5º do D.L. 129/98
4ª - Nos termos desta norma legal, só as recorrentes e demais colegas que exercem ou tenham exercido funções no RNPC das referidas carreiras gerais do quadro do GEPMJ se podiam candidatar ao aludido concurso;
5ª - Porquanto, como resulta das normas do diploma preambular que aprova a nova orgânica do RNPC (o referido D.L. 129/98), se trata de um procedimento de transição com destinatários legais bem determinados;
6ª) Na sequência do qual as recorrentes foram nomeadas escriturárias da carreira de oficial dos Registos e Notariado (cfr. D.R. II Série, nº 273, de 23.11.99);
7ª - Foi dessa nomeação ou, mais rigorosamente, do despacho que as nomeou e integrou no quadro do RNPC na carreira de oficiais dos Registos e do Notariado, com efeitos apenas para o futuro, que foi interposto recurso hierarquico, o qual foi objecto do acto de indeferimento ora impugnado;
8ª - O objecto do recurso hierárquico não foi o despacho de nomeação das recorrentes in totum, mas sim a parcela daquela decisão na medida em que os seus efeitos se entendam produzidos para o futuro;
9ª - As recorrentes têm direito a que o despacho que as nomeia na nova categoria produza todos os seus efeitos legais desde a data da entrada em vigor do Dec. Lei 129/98
10ª - Resulta deste diploma, bem como dos elementos históricos narrados na p.i. que o legislador pretendeu fazer justiça aos trabalhadores do RNPC (recorrentes e demais colegas), conferindo-lhes tratamento igual ao dos seus colegas de outros serviços com funções registrais e, assim, o direito a transitarem para a carreira específica;
11ª -Sendo que, em resultado desta transição, o quadro dos oficiais é automáticamente aumentado ou acrescentado no número de lugares correspondente, conforme decorre do art. 10º do Dec.Lei 129/98
12ª - Para tanto, o legislador impõe
a abertura de um concurso de transição;
que o primeiro concurso a existir é o da transição do actual pessoal do RNPC;
que a este concurso só se podem candidatar os trabalhadores que prestam ou tenham prestado funções de natureza registral
que essa transição se processa “Para a categoria a que corresponde, no escalão 1, o índice que actualmente detêm ou, não havendo coincidência, o superior mais aproximado;
não podendo integrar a nova carreira pessoal com classificação inferior a “Bom”;
13 - A produção de efeitos de acto de nomeação reporta-se à data da produção de efeitos do diploma habilitante (Dec. Lei 129/98), ou seja, a 1.07.98;
14ª - Todavia, no acto recorrido em sede de recurso hierárquico nada é dito sobre a produção dos seus efeitos, equivalendo tal silêncio à violação expressa do disposto nos arts. 5º e 10º do D.L. 129/98, na medida em que, nada dizendo, deve entender-se que o acto administrativo só produz efeitos para o futuro;
15ª) O acto recorrido sofre de erro nos pressupostos de facto e de direito;
16ª) O recorrido entende que nunca as recorrentes poderiam ver repercutidos os efeitos da nomeação à data da entrada em vigor do aludido diploma legal por, em seu entender, lhes faltar vinculação definitiva em tal data;
17ª) Todavia, reconhece o recorrido que a matéria do direito das recorrentes a serem admitidas ao concurso para a transição para a carreira de oficiais do registo e do notariado encontra-se resolvida pelos seus despachos de 9.3.99 e 20.4.99
18ª) Tal direito encontra-se firmada na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido, considerando para tanto relevante a data de 14.9.98, correspondente ao termo do prazo para a apresentação das candidaturas;-
A entidade recorrida contra-alegou, formulando, por sua vez, as conclusões seguintes:
1ª) As nomeações das recorrentes efectuaram-se, como o D.L. 29/98 determinava, na sequência de concurso de provimento a que se candidataram e onde se confrontaram com diversos outros candidatos, sendo graduadas de acordo com os critérios de preferência estabelecidos no art. 6º do referido diploma legal; -
2ª) A sua transição para o quadro do Registo Nacional de Pessoas Colectivas (RNPC) não era automática nem sequer imediata, uma vez que a lei se refere a um primeiro concurso, pressupondo assim uma eventual transição gradual através de vários concursos de provimento;
3ª- A lei não impôs às recorrentes que logo fossem candidatas obrigatórias a esse primeiro concurso;
4ª- Neste contexto, não faz qualquer sentido uma atribuição de efeitos retroactivos ao acto recorrido; -
5ª- Por sua vez, só têm efeitos retroactivos os actos administrativos que assim o expressem ou nos casos em que a lei o determine, como se dispõe no art. 127º do C.P.A.;
6ª- Ora, no caso, nem o Dec-Lei nº 129/98, nem o despacho de nomeação, expressam tais efeitos retroactivos; -
7ª- Assim, o presente recurso não merece provimento.
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
Emerge dos autos a seguinte factualidade relevante:
a) Pelo despacho de 11.11.99, do Director Geral dos Registos e Notariado, as recorrentes foram nomeadas e transitaram das suas anteriores carreiras e categorias para a carreira de oficiais dos registos e do notariado; -
b) As recorrentes aceitaram estas nomeações, sem, na altura, formular quaisquer reservas;
c) Todavia, em 4.1.2000, interpuseram para o Sr. Ministro da Justiça recurso hierárquico do despacho de 11.11.99, no qual pretendem a prolação de decisão que lhes reconheça o direito à produção de efeitos do acto de nomeação, reportada à data da entrada em vigor do Dec. Lei nº 129/98, ou seja, a 1.7.98.
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3. Direito Aplicável.
Apoiando-se no disposto no nº 4 do art. 53º do Código de Procedimento Administrativo, segundo o qual “Não podem reclamar nem recorrer aqueles que, sem reserva, tenham aceitado, expressa ou tacitamente, um acto administrativo depois de praticado”, o Acordão proferido a fls. 64 e seguintes considerou as recorrentes partes ilegítimas e rejeitou o recurso, por ilegalidade da sua interposição.
Todavia, o douto Acordão do S.T.A. de fls. 95 e seguintes revogou aquela decisão, considerando as recorrentes dotadas de legitimidade activa e ordenando o prosseguimento dos autos.
Para tanto, expendeu, nomeadamente, o seguinte: “Nos termos do art. 47º do R.S.T.A., não pode recorrer quem tiver aceitado, expressa ou tacitamente, o acto administrativo, depois de praticado. Ora, em primeiro lugar, de harmonia com o quadro normativo vigente, designadamente, de acordo com o supracitado preceito legal do R.S.T.A; só a aceitação expressa posterior à prática do acto assume relevo jurídico para o efeito em análise. Acresce ainda que, conforme tem sido entendimento da jurisprudência deste Supremo Tribunal, a aceitação dos momentos favoráveis de um acto administrativo, não prejudica, sem mais, a parte desfavorável do acto. A aceitação do acto – de acordo ainda com o entendimento generalizado da jurisprudência deste Supremo Tribunal – “é apenas a que deriva da prática espontânea e sem reservas, de facto incompatível com a vontade de recorrer, devendo tal comportamento ter um significado unívoco, sem deixar quaisquer dúvidas do seu significado de acatamento integral do acto, de acatamento das determinações nele contidas” (cfr. Ac. STA de 17.01.02, Rec. 47.033; no mesmo sentido, além da jurisprudência citada neste aresto, cfr. ainda, cfr. ainda Ac. de 16.1.97, Rec. 37.735, e Ac. STA de 14.03.02, Rec. 48.085).”
O douto Acordão do STA considerou, ainda, o seguinte:
“No caso em análise (...) a conjugação do comportamento anterior (...) com o posterior, sugerem de alguma forma, uma situação limite ou de fronteira, pelo que e na dúvida, atenta até a restrição do objecto do recurso, teremos que interpretar a vontade das recorrentes no sentido da não aceitação integral do acto ora impugnado, sendo certo que lhe não era exigível a recusa dos aspectos favoráveis e, de certa forma negociados do acto do acto, para poder impugnar os seus aspectos desfavoráveis”.
Há, pois, que acatar a determinação ínsita no douto Acordão citado, considerando as recorrentes dotadas de legitimidade activa.
Parece, aliás, oportuno mencionar que, tendo sido objecto de anotação nos “Cadernos de Justiça Administrativa” por C.A. Fernandes Cadilha (nº 37, p. 42 e seguintes) o anterior Acordão deste T.C.A. de 7.3.02 deu origem ao seguinte comentário:
“A questão que se coloca é a da saber se o mesmo acto de aceitação envolve a conformação do particular com aspectos específicos, quer da disciplina material do acto de nomeação, quer do respectivo regime procedimental de formação, a ponto de impedir que o nomeado venha a discutir, na via administrativa ou contenciosa, a legalidade desse acto (v.g. quanto à modalidade da nomeação – nomeação provisória ou definitiva, por tempo indeterminado ou em comissão de serviço , ou à prioridade no preenchimento das vagas nomeação para determinada vaga em detrimento de outra para a qual o nomeado havia manifestado preferência, nomeação com preterição da ordem de graduação dos candidatos no respectivo concurso)”.
Escreve, ainda, o autor citado que (...) ”o preceito deve ser interpretado restritivamente, por ser limitativo de uma garantia constitucional, de impugnação contenciosa. E, quanto à suficiência dos elementos indiciários, haverá que ter-se em conta o que dispõe o art. 217º, nº 1, do Código Civil quanto à declaração negocial tácita: a aceitação é tácita quando se deduz de factos que com toda a probabilidade a revelam (cfr. C.J.A. nº 37, p. 46; Ac. STA de 7.05.92, in “Apêndice ao Diário da República, de 16.04.96, p. 2850; Ac. STA (Pleno) de 27.6.95, in “Apêndice ao Diário da República, de 10.4.97, p. 408).”
Sem pretender, agora, aprofundar o aspecto teórico da questão, recordemos que, no caso presente, está em causa a impugnação contenciosa parcial do acto de nomeação em virtude de os recorrentes entenderem que os respectivos efeitos temporais deveriam retroagir a um momento anterior, no pressuposto de que a aceitação não significa, necessariamente, que se encontrem de acordo com todo o conteúdo dispositivo do acto de nomeação, mas apenas que se disponibilizem para o desempenho do cargo.
Isto posto, cabe analisar em concreto a pretensão das recorrentes.
Estas impugnam o acto de indeferimento proferido pelo Sr.. Secretário de Estado da Justiça de 5.2.2001, que negou provimento ao recurso hierarquico apresentado em 4.01.00, na parte relativa à produção de efeitos, que pretendiam ver retroagida à data da entrada em vigor do Dec. Lei nº 129/98, de 1 de Julho.
Na tese das recorrentes, “resulta do exposto que o processo de integração do pessoal do RNPC, a exercer funções registrais (ou de apoio técnico-administrativo) na carreira específica dos registos e notariado, inicialmente gizado para decorrer ao abrigo do Dec.Lei 426/91, de 31.10., apenas conhece o seu epílogo com o Dec. Lei 129/98, de 13.05, que aprovou a reestruturação do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, integrando-o na DGRN como Conservatória do Registo Comercial de 1ª classe”.
“O direito deste pessoal a ser integrado na referida carreira dos registos e do notariado é, finalmente reconhecido e consagrado pelas normas de transição daquele diploma preambular, nomeadamente na do art. 5º do referido Dec.Lei 129/98. Resulta do referido dispositivo legal, bem como dos elementos históricos narrados, que o legislador quis fazer justiça aos trabalhadores do RNPC, que há longos anos reivindicam o seu direito a tratamento igual aos demais colegas (doutros serviços) com funções registrais, conferindo-lhes o direito a transitarem para a dita carreira específica”.
Sendo que, em resultado desta transição, o quadro dos oficiais é automáticamente aumentado ou acrescentado no número de lugares correspondentes, conforme decorre do art. 10º do Dec. Lei 129/98 (conclusão 11ª das alegações de recurso).
Por último, as recorrentes alegam que “o procedimento aferidor da reunião dos requisitos objectivos por parte das recorrentes não inova nem acrescenta nada à situação pre-existente, pois é um mero processo de verificação ou certificação dos requisitos objectivos impostos pelas referidas regras de transição, sendo esta a fonte do seu direito. Por isso, a produção de efeitos do acto de nomeação reporta-se à data da produção de efeitos do diploma habilitante (Dec. Lei 129/98), ou seja a 1.07.98 (conclusão 13ª das alegações das recorrentes).
Todavia, no acto recorrido em sede de recurso hierárquico nada é dito sobre a produção dos seus efeitos, equivalendo tal silêncio à violação expressa do disposto nos arts. 5º e 10º do Dec. Lei 129/98, na medida em que, nada dizendo, deve entender-se que o acto administrativo só produz efeitos para o futuro (conclusão 14ª das alegações das recorrentes).
Salvo o devido respeito, esta tese não colhe.
A regra geral é a de o acto administrativo produz efeitos para o futuro, conforme o preceituado no nº 1 do art. 127º do C.P.A.: «O acto administrativo produz os seus efeitos desde a data em que for praticado, salvo nos casos em que a lei ou o próprio acto lhe atribuam eficácia retroactiva ou diferida”.
Como escreve Freitas do Amaral (...) “A eficácia, como claramente resulta do nº 1, consiste na efectiva produção de efeitos pelo acto. Este Este produz efeitos – é eficaz – desde o momento da sua prática. Pode, porém, haver lugar ao diferimento ou à retroacção da eficácia do acto, quer por força da lei (cfr. artigos 128º e 129º), quer por determinação do próprio autor do acto (vejam-se os limites colocados pelo art. 128º nº 2, à atribuição de eficácia retroactiva ao acto pelo seu autor).
Ora, no caso dos autos nenhuma destas hipóteses se verifica.
Quanto ao autor do acto, este nada disse quanto a eventuais efeitos retroactivos ao acto recorrido.
Estando em causa, como está, um acto de nomeação para cargo público, a produção de efeitos dá-se, em princípio, com a aceitação – cfr. Ac. STA (Pleno), de 31.10.89, Ac. Dout. 342, 826.
Quanto a uma pretensão retroacção da eficácia do acto por força da lei, a mesma é também de excluir.
O Registo Nacional de Pessoas Colectivas foi integrado no âmbito dos serviços do registo comercial, na dependência da Direcção Geral dos Registos e Notariado, sendo pelo seu art. 1º aprovado o respectivo regime, em anexo ao mesmo diploma e dele fazendo parte integrante.
As recorrentes foram opositoras ao concurso para a categoria de escriturário da Conservatória do Registo Nacional de Pessoas Colectivas, aberto pelo Aviso nº 14.242/98, publicado no D.R., 2ª, nº 200, de 31.08.98, tendo sido excluidas do mesmo por não pertencerem ao quadro do Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Justiça em 1.7.98, nos termos do nº 1 do art. 5º do Dec. Lei nº 129/98, de 13 de Maio (cfr. a Informação da D.G.R.N., a fls. 13 e seguintes, cujo teor integral aqui se dá por reproduzido).
Efectivamente, constatou-se que, naquela data, as ora recorrentes se encontravam em período probatório na sequência de concurso interno de ingresso para provimento de dez lugares de técnico auxiliar de 2ª classe do quadro de pessoal do GEPMJ, não detendo, pois vinculação definitiva ao respectivo quadro.
Tais nomeações apenas se tornaram definitivas em 2.09.98, e, consequentemente, em data posterior à abertura do concurso em apreço, tendo sido considerado que a nomeação provisória não cria o direito ao lugar, mas apenas uma expectativa de tal direito se vir a concretizar, pelo que ao concurso em causa só se poderiam candidatar concorrentes com nomeação definitiva.
Não pode, assim dizer-se que o direito à transição decorra directamente da lei (arts. 5º e 10º do Dec. Lei 129/98), nem que o acto recorrido constitua um mero acto de acertamento declarativo, não se vislumbrando, aliás, como chegam os recorrentes a tal conclusão, que esbarra com princípios fundamentais do Direito Administrativo.
Improcede, assim, o alegado vício de erro nos pressupostos de direito, por ser totalmente desajustado que num concurso de provimento, cujo termo era imprevisível, e ao qual as recorrentes não estavam sequer obrigadas a apresentar-se, se estabelecesse uma produção de efeitos das eventuais nomeações ao momento da entrada em vigor do referido diploma legal, ou mesmo uma produção de efeitos reportada ao termo do prazo para apresentação das candidaturas, como dizem as recorrentes no seu pedido subsidiário (cfr. nº 10 das alegações da entidade recorrida).
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelas recorrentes, fixando a taxa de justiça em 300 Euros e a procuradoria em 150 Euros.
Lisboa, 24.06.07
as.)António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Maria Cristina Gallego dos Santos
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa |
