A ALTERAÇÃO AO (PO PNSC)

DO ERRO DE JULGAMENTO

PRIMEIRA

Foi dado como provado que o pedido de licenciamento das obras de construção a que aludem os pontos 6 e 7, do probatório deu entrada, ao abrigo da informação prévia do ICN, com o n.º de referência 000454, de 09.08.2002, a qual expressa que uma parte (35% do lote) fica abrangida por área de ambiente urbano qualificada, nele sendo por isso permitida a construção. (Ponto 8 do probatório)

SEGUNDA

O pedido de informação prévia de que se ali se trata, mereceu em 09.08.2002, parecer favorável, tendo a CD do PNSC condicionado a viabilidade de construção à localização da mesma em área abrangida pela Classe de Espaço Urbano estabelecido pelo PDM de Sintra, devendo a CM de Sintra pronunciar-se acerca dos parâmetros regulamentares aplicáveis. (Ponto 9 do probatório)

TERCEIRA

Sendo certo que, de acordo com o PNSC/ICN, o imóvel de que se trata se considera inserido em 60% de Área de Ambiente Rural de Média Protecção Paisagística e em 40% de Área de Ambiente Urbano Qualificado. (Ponto 10, do probatório)

QUARTA

O Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra Cascais (PO/PNSC), aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março foi alterado pela RCM n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, sendo que à data de entrada do processo regulava o primeiro dos diplomas e que à data da apreciação do ICN, já estava em vigor essa a alteração, e foi esse diploma, o que esteve na base do parecer desfavorável do PNSC, por alegadamente a construção se inserir em Área de Protecção Complementar de Tipo I.

QUINTA

De notar porém, porque de particular importância, que este diploma só pode dispor para o futuro (cfr. Entre outros, o art.º 12.º do C. Civil).

SEXTA

De notar também que o Tribunal a quo, ao concluir a dado passo, que "O parecer do PNDSC é vinculativo", se abstrai dos anteriores pareceres, parecendo esquecer que aqueles também o eram, convindo a este propósito referir o art.º 25.º do Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março.

SÉTIMA

Para além disso, não atribui qualquer relevo ao teor do n.º 1, do art.º 43.º do POPNSC, desta feita aprovado pela RCM, n. º 1-A/2004, que estabelece que "É permitida a manutenção das utilizações validamente existentes à data da entrada em vigor deste plano", e nessa medida aplicável ao caso de que se trata.

OITAVA

Nem ao da alínea b), do n.º 2, do mesmo artigo que excepciona do parecer vinculativo da Comissão Directiva do PNSC algumas edificações, entre as quais e salvo melhor entendimento, se enquadra a dos então AA, porque se trata de uma edificação sujeita a procedimento de autorização, nos termos da legislação em vigor e nessa medida igualmente aplicável ao caso em análise.

NONA

Convém em todo o caso não perder de vista, que o pedido de licenciamento foi formulado em 2003, sendo que o terreno não se encontrava, nos termos da RCM n.º 116/99, na Classe de Espaços Agrícolas de nível 3, "tout court", conforme se expressa no Acórdão em crise, convindo, aliás, não esquecer que o diploma aprovado por aquela RCM era válido por 10 anos, nos termos do seu art.º 4.º.

DÉCIMA

Com efeito, "O terreno apresenta a confluência de duas áreas de protecção: Área de Ambiente Rural de Média Protecção Paisagística onde a superfície mínima da parcela de terreno para construção é de 5.000 m2 e Área de Ambiente Urbano Qualificada". (Cfr. Parecer do PNSC/ICN, de 17/06/2002, junto P.l. como Doc. 8 - (Sublinhado nosso)

DÉCIMA PRIMEIRA

De notar ainda, que é o próprio Regulamento do PDM de Sintra, aprovado pela RCM n.º 116/99, e publicado no DR l Série B, n.º 232, de 04.10.1999, que indica no art.º 12.º os "condicionamentos decorrentes do Parque Natural de Sintra-Cascais", remetendo para o efeito, para o Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (POPNSC), publicado no Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março.

DÉCIMA SEGUNDA

Também porque de particular relevo, se alerta para o ponto 4.4, do art.º 25.º do PDM de 1999, no qual se expressa que "Nos aglomerados inscritos no Parque Natural de Sintra-Cascais e classificados no respectivo plano de ordenamento e regulamento como inscritos nas áreas de ambiente urbano qualificado, os licenciamentos devem respeitar ainda os condicionamentos definidos naquele instrumento urbanístico". (Leia-se POPNSC)

DÉCIMA TERCEIRA

Bem como para o ponto 7., do art.º 26.º do citado diploma, que faz depender os licenciamentos nos aglomerados classificados como área de ambiente urbano qualificado no POPNSC, do respeito pelos condicionamentos resultantes do Regulamento daquele instrumento e ou de parecer favorável da entidade Parque Natural de Sintra Cascais.

DÉCIMA QUARTA

Aliás, até mesmo em relação aos espaços agrícolas a que se refere o art.º 31.º do diploma em apreço, de 1999, o ponto 6.3 expressamente refere que "No Parque Natural de Sintra-Cascais, observam-se as disposições constantes dos respectivos plano de ordenamento e regulamento". (Itálico nosso)

DÉCIMA QUINTA

Em todo o caso, o certo é que o pedido de licenciamento de que se trata, foi formulado pelos ora Recorrentes em 2003 e deu entrada ao abrigo da informação prévia do ICN, a qual, mereceu em 09/08/2002 parecer favorável e condicionou a viabilidade de construção à localização da mesma em área abrangida pela Classe de Espaço Urbano estabelecido no PDM de Sintra, condicionante que se veio a confirmar. (cfr. Pontos 8, 9 e 10, da matéria de facto).

DÉCIMA SEXTA

De notar, que a questão do decurso do prazo legal para a tomada de decisão em procedimento administrativo (art.º 9,° do CPA), contende com a aplicação do princípio do tempus regit actum, até porque sempre serão de salvaguardar situações jurídicas que se tenham constituído e que sejam idóneas a conferir direitos adquiridos na vertente do direito ao licenciamento do projecto em concreto, situações que de facto ocorreram.

DÉCIMA SÉTIMA

Aliás, a CMS tinha de proceder à deliberação final sobre o pedido de licenciamento no prazo de 30 dias, por se tratar de uma obra de construção em área não abrangida por operação de loteamento, como resulta das disposições conjugadas constantes dos artºs 23.g, n.º 1, alínea c), e 4.º, n. 2, alínea c), do Decreto-lei n.º 555/99, sob pena de se formar o indeferimento tácito.

DÉCIMA OITAVA

Pelo que, salvo o devido respeito, que é muito, deve ter-se por inaplicável à situação em crise, o actual POPNSC, salvo quando permite a manutenção das utilizações validamente existentes à data da sua entrada em vigor e excepciona do parecer vinculativo da Comissão Directiva do PNSC algumas edificações, entre as quais e salvo melhor entendimento, se enquadra a dos AA, porque se trata de uma edificação sujeita a procedimento de autorização, nos termos da legislação em vigor, devendo ao invés o Tribunal a quo, ter aplicado os normativos em vigor à data do pedido, como é de direito. (Cfr., também art.º 43.º n.º 1 e 2 alínea b), do actual POPNSC).

DÉCIMA NONA

Até porque foi patenteada no probatório a existência de posição jurídica adquirida e consolidada na esfera do Recorrente, que vincula a administração ao direito precedente e à conformação do acto por referência ao passado, atendendo aos factos existentes e normas em vigor nesse momento anterior, nomeadamente como direitos adquiridos, com fundamento em acto de gestão urbanística que condiciona favoravelmente o acto de aprovação da licença de construção e afasta a aplicação do POPNSC, na versão de 2004.

VIGÉSIMA

Do que resulta que deve ser declarada a nulidade do acto do PNSC/ICN e do ofício da CMS que o faz seu, porque foi proferido em procedimento de licenciamento de obras com violação do disposto em plano municipal de ordenamento do território.

VIGÉSIMA PRIMEIRA

O acto do PNSC/ICN e o ofício da CMSD, que o faz seu, e foi junto como Doc. 1, à P.I., padece do vício de violação de lei de fundo, mais concretamente, por violação das disposições conjugadas constantes dos artºs 23.º, n.º 1, alínea c), e 4.º, n.º 2, alínea c), do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, dado ter sido proferido em procedimento de licenciamento de obras com violação do disposto em plano municipal de ordenamento do território, a qual é geradora de nulidade.

VIGÉSIMA SEGUNDA

Com efeito, o art.º 103.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, estabelece essa invalidade, dizendo expressamente que "São nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável", o que foi o caso. (Cfr., também o art.º n.º 133.º, n.º 1, do CPA)

VIGÉSIMA TERCEIRA

Precisando, no que concerne ao erro de julgamento de facto e aos factos sob os nºs 6, 7, 8, 9, 10, do probatório, o Tribunal a quo, ao invés de os ter julgado à luz das normas contidas na RCM n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro e da RCM n.º 86/2003, de 25 de Junho, deveria ter aplicado, salvo o devido respeito, as constantes da RCM n.º 116/99, de 04/10/1999 e do POPNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março, não só porque o pedido de licenciamento lhes é anterior, mas também por força do que estabelece o art.º 43.º,n.º 1 e 2, alínea b) do actual POPNSC, aprovado pela RCM n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro.

VIGÉSIMA QUARTA

O Tribunal a quo fez uma errónea aplicação do direito à matéria que deu como provada no Acórdão em crise, porquanto os diplomas de que se serviu, para além de só poderem dispor para o futuro, por força do estabelecido, entre outros, do n.º 12.º do Código Civil., contêm eles mesmo disposições transitórias que assim o determinam.

VIGÉSIMA QUINTA

Assim sendo e salvo melhor entendimento, há que concluir da existência de erro de julgamento de facto, devendo em consequência ser revogada a decisão recorrida.

DA OMISSÃO DE PRONÚNCIA

VIGÉSIMA SEXTA

No que concerne à matéria de facto dada como provada, e que no entender do Tribunal a quo, tinha interesse para o Acórdão a proferir, não foi sequer ventilada a matéria que os AA levaram às conclusões 12 a 16, sendo que os factos ali vertidos se revestem de capital importância no processo.

VIGÉSIMA SÉTIMA

Mesmo abstraindo, sem conceder, do parecer favorável emitido pelo Presidente da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, em 23/07/2002, e admitindo também apenas por hipótese, que a legislação aplicável ao caso de que se trata seria a introduzida pela RCM 1-A/2004, mais premente se torna a apreciação dos factos constantes das já aludidas conclusões.

VIGÉSIMA OITAVA

Com efeito, não tendo sido aprovada em DR outra escala senão a escala de 1:25.000 e de 1:10.000, a espessura de 1 mm, (que pode corresponder na carta à espessura de um traço), corresponde na primeira a 25 metros e na segunda a 10 metros.

VIGÉSIMA NONA

Ora tendo em conta que a linha limite da área urbana que incluía o lote dos AA foi desviada 15 metros para a esquerda, esse desvio corresponde a menos de um milímetro na escala aprovada de 1:25.000 e a um milímetro e meio na escala de 1:10.000, sendo de notar que a construção deveria ser implantada exactamente naqueles 15 metros que foram retirados.

TRIGÉSIMA

Do que resulta que mesmo a admitir, sem conceder, que o parecer fosse proferido ao abrigo do RCM 1-A/2004, sempre a linha limite da área urbana incluiria o lote dos AA, possibilitando a desejada construção.

TRIGÉSIMA PRIMEIRA

Com efeito e como se procurou demonstrar ao longo destas conclusões, para além de, salvo melhor opinião, ser patente o erro de julgamento no Acórdão em crise, que enferma de uma errónea aplicação do direito aos factos dados como provados, o Tribunal a quo também não se pronunciou sobre questões que devia apreciar, mormente as contidas nas conclusões 12 a 16, dos AA, padecendo, salvo melhor entendimento, da nulidade constante da alínea d), do n.º 1, do art.º 615.º do CPC, ou seja, é nulo por omissão de pronúncia.

TRIGÉSIMA SEGUNDA

Face a tudo quanto se expendeu, o Acórdão recorrido deveria ter considerado a acção procedente por provada, condenando o RR nos pedidos formulados.

O Recorrido MUNICÍPIO DE SINTRA contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção do acórdão recorrido, tendo formulado ali as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1. Bem andou o douto acórdão recorrido, indeferindo as pretensões dos recorrentes.

2. A mui douta decisão não sofre de qualquer dos vícios que lhe são apontados, seja erro de julgamento ou omissão de pronúncia. Senão, vejamos,

3. Está em causa nos presentes autos um pedido de licenciamento de obras entrado nos serviços do Município de Sintra, ora recorrido, em 2003.

4. Um primeiro requerimento entrado em 31.03.2003 refere-se a alteração ao processo OB/165/2003 e foi associado ao processo OB/1333/2003, cujo requerimento inicial deu entrada 03.11.2003 (factos provados 6).

5. Ora, em qualquer das datas já estava em vigor o Regulamento do PDM de Sintra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 116/99, publicado em DR, 2.ª Série n.º232, de 04.10.1999.

6. E nos termos deste diploma, o terreno encontra-se na Classe de Espaços Agrícolas de Nível 3.

7. Conforme disposto no Art.º 31.º do PDM, a superfície mínima da parcela de terreno para construção nos espaços agrícolas de nível 3 é de 5.000m2.

8. Uma vez que a parcela em causa só tem 1.000m2 desde logo estava impedida a construção.

9. Acresce que nos termos do Art.º 31.º n.º 6.3, também do PDM, no Parque Natural de Sintra-Cascais observam-se as disposições constantes nos respetivos plano de ordenamento e regulamento.

10. O Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC), aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de março foi alterado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de janeiro.

11. À data de entrada do processo regulava o primeiro dos diplomas, porém, à data da apreciação do ICN já estava em vigor a alteração introduzida pela RCM 1-A/2004.

12. Assim o parecer da Comissão Diretiva do PNSC foi desfavorável por a área do lote em causa se inserir em Área de Proteção Complementar de Tipo I.

13. Para estas áreas, tal como os recorrentes admitem, só são permitidas as construções para fins habitacionais previamente existentes (n.º 2 e 3 do art.º 20.º do RCM 1-A/2004).

14. No caso, não existia nenhuma construção legal no terreno em causa.

15. Também quanto ao enquadramento no Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado, a área em causa estava inserida em Solo Rural – Área Agrícola.

16. Por tudo isto, o PNSC emitiu parecer desfavorável e o recorrido Município não podia licenciar a construção por violação dos restantes instrumentos legais de gestão territorial.

17. O parecer do PNSC é vinculativo (art.º 20.º, n.º 1 do RCM 1-A/2004 e art.º 31.º, n.º 6.3, do PDM).

18. E um Município não pode aprovar operações urbanísticas desconformes com planos municipais ou especiais de ordenamento do território (art.º 20.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação – RJUE – aprovado pelo Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com a redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de junho, em vigor à data dos factos).

19. Pelo que a aprovação do projeto dos ora A. resultaria num ato nulo.

20. Assim sendo, bem andou o mui douto acórdão recorrido negando provimento às pretensões dos ora recorrentes.

21. Acrescentam os recorrentes que o pedido de licenciamento já tinha sido objeto de deferimento tácito.

22. Porém, ao abrigo da legislação então em vigor, ultrapassado prazo de decisão, o requerido considerava-se tacitamente indeferido e não deferido, como pretendem os recorrentes.

23. É o que resulta do art.º 109.º do CPA então em vigor (DL 442/91, de 15 de novembro, na redação dada pelo DL 6/96, de 31 de janeiro), conjugado com o disposto nos art.ºs 111.º e 112.º do RJUE (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo DL 555/99, de 16 de dezembro, na redação conferida pelo DL 177/2001, de 4 de junho, em vigor à data dos factos).

24. Resulta da alínea a) do art.º 111.º RJUE conjugada com o disposto no art.º 112.º que, estando em causa um ato a praticar pelos órgãos do Município, ora recorrido, no âmbito de um procedimento de licenciamento, a consequência da falta da prática do ato é conferir aos interessados a faculdade de recorrer ao processo de intimação judicial para a prática de ato legalmente devido previsto no art.º 112.º do mesmo diploma, o que os ora recorrentes não fizeram.

25. A interpretação destas normas conjugadas com o disposto no artigo 109.º do CPA 96, resulta que o legislador ficcionou um ato de indeferimento atacável contenciosamente, para permitir aos interessados obter uma decisão final no procedimento.

26. Estamos pois no campo do indeferimento tácito e não do deferimento tácito, como pretendem os recorrentes.

27. Sendo certo que, ainda que assim não se entendesse, nunca o presumido ato de deferimento seria válido, uma vez que padeceria de nulidade por incumprimento dos instrumentos legais de gestão territorial em vigor, como acima ficou demonstrado.

28. Pelo que, não são atendíveis as alegações dos recorrentes também neste particular.

29. Quanto à alegada omissão de pronúncia, o certo é que a questão colocada pelos ora recorrentes não era suscetível de alterar a decisão judicial.

30. Os recorrentes põem em causa a espessura da linha limite que passa sobre o lote objeto da pretensão e que, alegadamente ocuparia exatamente os 15 metros que foram retirados da área urbana do seu terreno.

31. Ora, o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro com as alterações introduzidas pelo DL 310/2003, em vigor à data da emissão do parecer impugnado, no artigo 3.º dispõe que “Os planos municipais de ordenamento do território e os planos especiais de ordenamento do território vinculam as entidades públicas e ainda directa e imediatamente os particulares.”

32. Sendo certo que nos termos do art.º 2.º, n.º 3, al. b) do Regulamento do PNSC/2004, compete ao PNSC aplicar as disposições legais e regulamentares vigentes.

33. E que foi esta entidade que proferiu o parecer que interpretou os limites da área urbana que incluem parte do lote dos recorrentes.

34. Mais não resta do que considerar que a leitura da planta do PNSC, feita pela entidade competente, é a correta, pelo que o Município apenas tinha de agir em conformidade.

35. E de igual modo o tribunal, perante uma discrepância de leituras da planta entre os ora recorrentes e a entidade competente para a fazer, só podia aceitar a leitura da CD do PNSC.

36. Pelo que nada havia a promover relativamente a tal matéria.

37. Ora, é dever do juiz dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório (art.º 6.º do CPC aplicável ex vi do art.º 1.º do CPTA).

38. Pelo que bem andou o douto acórdão recorrido não atendendo às alegações de má interpretação da planta, quando os próprios recorrentes a aceitam pondo em causa apenas a área ocupada pela espessura da linha, que já se encontrava devidamente interpretada pela entidade com competência para tanto.

39. O que não consubstancia qualquer omissão de pronúncia mas apenas o exercício do poder de direção do processo por parte dos meritíssimos juízes.

40. Pelo que não são de acolher as alegações dos recorrentes, devendo manter-se na íntegra o douto despacho recorrido.

Contra-alegou também o Recorrido INSTITUTO DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS, I.P. pugnando igualmente pela improcedência do recurso, com manutenção do acórdão recorrido, tendo apresentado o seguinte quadro conclusivo:
1. A decisão recorrida não merece qualquer reparo ou censura, tendo o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra decidido bem, quer de facto, quer de Direito.

2. O Tribunal aplicou correctamente o Direito, sem quaisquer juízos de valor ou desvalor ou vícios que originem a revogação de tal decisão.

3. Nos termos do artigo 25º nº 2 do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais: "……..autorizações e pareceres emitidos pela comissão directiva do Parque Natural ...............caducam dois anos sobre a data da sua emissão, salvo se nesse prazo as entidades competentes tiverem procedido ao respectivo licenciamento."

4. Ora, no caso "subjudice", o "parecer" a que se referem os recorrentes foi emitido em 23 de Julho de 2002, sendo que dois anos depois, ainda a Câmara Municipal de Sintra não havia procedido ao licenciamento da construção em causa.

5. Pelo que, caducou.

6. Em 04 de Junho de 2003, teve início o período de discussão pública da revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (Cfr. Diário da República nº 115, de 19.05.03, II Série, Aviso nº 6133/2003), pelo que, nos termos do disposto no artigo 117º nº 1 do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, nas ".....áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes . . . .. de plano especial de ordenamento do território ou sua revisão, os procedimentos . . . . . . . . . . . .de licenciamento ... ... ..ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento.”, sendo que, nos termos do nº 2 e 3 da mesma disposição legal, cumprindo-se a condição de as novas regras urbanísticas entrarem em vigor no prazo de 150 dias, os pedidos de licenciamento nessas condições seriam decididos de acordo com essas novas regras urbanísticas em vigor.

7. Só comportando esta regra duas excepções, nenhuma das quais sendo aplicável.

8. Em respeito pelo princípio "tempus regit actum", uma vez que, à data da deliberação da Comissão Directiva, em 10 de Maio de 1005, já se encontrava em vigor um novo Plano de Ordenamento e, tendo o mesmo, a natureza de regulamento administrativo, são as suas normas de aplicação imediata às situações pendentes e ainda não deferidas, como era o caso, por motivos, mais que não fosse, de interesse público.

9. Deste modo, decidiu bem o Parque Natural de Sintra-Cascais quando aplicou os princípios e as normas constantes no Regulamento do Plano de Ordenamento em vigor à data da deliberação, ou seja, o aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 08 de Janeiro.

10. Ora, são nulos os actos que violem plano especial de ordenamento do território (Cfr. artigo 103º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro).

11. E o Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra­ Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 08 de Janeiro, posiciona o prédio em causa em área de protecção complementar do tipo 1, onde de acordo com o nº 3 do seu artigo 20º, é proibida a implantação de novas construções.

Remetidos os autos em recurso a este Tribunal Central Administrativo sul neste notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu Parecer no sentido da improcedência do recurso com manutenção da decisão recorrida. Sendo que dele notificadas as partes nenhuma se apresentou a responder-lhe.

Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pela recorrente, vêm colocadas a este Tribunal as seguintes questões essenciais, invocadas pela seguinte ordem:
- saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, quanto à solução jurídica da causa – conclusões 1ª a 25ª das alegações de recurso;
- saber se o acórdão recorrido padece da nulidade por omissão de pronúncia, prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC novo – conclusões 26ª a 31ª das alegações de recurso.

1. Os AA são proprietários de um prédio rústico, com a área de mil (1.000) metros quadrados, descrito sob o nº 2343, a fls. 63 do Livro B 7, freguesia de Colares, Concelho de Sintra, que tinha sido adquirido por António ………………., casado com Maria …………………….., em 29.04.1964, aqui peticionante - Documento nº 2.

2. Por dissolução do vínculo conjugal e sucessão de António ………….. o imóvel em causa foi adquirido, em comum e sem determinação de parte ou direito, além de Maria ………………….., viúva, pelos seus filhos e aqui igualmente peticionantes: António ……………. e Helena …………………, entretanto, falecida, tendo sido habilitados os seus filhos Inês …………….. …. e Paulo …………………….., - Documento nº 3.

3. Esta aquisição, ocorrida em 22.10.1998, encontra-se inscrita na 2ª Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o nº ………………….., sob a Cota G-1, Ap. 55/981022 - Documento nº 3.

4. Em 12.04.1996 foi apresentado pelo dono do prédio e familiar dos aqui demandantes, junto da Câmara Municipal de Sintra, um pedido de construção de duas moradias nos prédios nº 40 e 41 (dois lotes de 1000 m2 e 1200m2, respectivamente) - Documento nº 4 que aqui se dá como reproduzido.

5. Em 07.04.1998, o Autor António J. C. ……………….., na qualidade de co- proprietário do imóvel aqui em questão, solicitou pedido de informação prévia ao Presidente da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC/ICN) e, nessa comunicação, insistiu no pedido de inclusão da totalidade da parcela no Espaço Público, acusando ao mesmo tempo a falta de resposta da aqui demandada ao requerimento anteriormente aludido - Documento nº 5.

6. Em 31.03.2003, o Autor dirigiu ao Presidente da CMS um pedido de licenciamento das obras de construção pretendidas levar a efeito no lote de terreno aqui em questão, de acordo com o projecto de arquitectura e demais elementos por si anexos nessa data - Documento nº 6.

7. O pedido em causa deu entrada na Direcção Municipal de Planeamento Estratégico e Urbanístico da Câmara Municipal de Sintra em 03.11.2003, tendo aí ficado registado sob a referência Licenciamento nº 1146 e sido atribuído o processo nº OB/1333/2003 - Documento nº 7.

8. Este pedido de licenciamento deu entrada ao abrigo da informação prévia do ICN, com o nº de referência 000454, de 09.08.2002, a qual expressa que uma parte (35% do lote) fica abrangida por área de ambiente urbano qualificada, nele sendo por isso permitida a construção - Documento nº 8.

9. Este pedido de “Informação prévia sobre viabilidade de construção de localização de moradia em 35% do Lote” do aqui requerente mereceu, em 09.08.2002, parecer favorável nos termos a seguir referidos (cfr. o Documento ora junto sob o nº 8):

“O terreno apresenta a concorrência de duas áreas de protecção Área de Ambiente Rural de Média Protecção Paisagística onde a superfície mínima da parcela de terreno para construção é de 5.000 m2 e Área de Ambiente Urbano Qualificada.

No entanto, pela aplicação do nº 5 do artigo 16º do Dec. Reg. 9/94 de 11 de Março e no âmbito do PDM de Sintra, no terreno em análise, a Área de Ambiente Urbano diminuiu.

Assim, através da aplicação do art. 23º a construção deverá ser localizada na área abrangida pela Classe de Espaço Urbano do PDM de Sintra devendo os serviços competentes da CMS pronunciar-se relativamente aos parâmetros regulamentares aplicáveis”.

10. De acordo com o PNSC/ICN, o imóvel dos requerentes considera-se inserido em 60% de Área de Ambiente Rural de Média Protecção Paisagística e em 40% de Área de Ambiente Urbano Qualificado - Documento nº 9.

11. Em 08.01.2004 foi aprovada a “Revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais” (POPNSC), através da Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, publicada no Diário da República nº 6, Série I-B, 1º Suplemento, págs. 92-(2) a 92-(21) - Documento nº 11.

12. Por força do disposto no nº 3 do respectivo texto preambular, este novo Plano de Ordenamento revisto entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, ou seja, em 09.01.2004.

13. Em 26.01.2004 foi ao requerente enviado pela Câmara aqui requerida um Ofício com o nº de registo 1146, referente ao processo de licenciamento nº OB/1333/2003, já atrás referido, informando não se encontrar o processo em causa “devidamente instruído”, pelo que, no prazo de 15 dias, deveriam ser apresentados os elementos necessários, sob pena de rejeição do pedido e subsequente arquivamento do mesm - Documento nº 12.

14. 25.02.2004 o aqui requerente apresentou junto da requerida todos os elementos por esta solicitados sob a referência 7841 - Documento nº 13.

15. Em 17.05.2004 os AA solicitaram ao PNSC/ICN a determinação da localização do seu terreno com base no Extracto da Planta Síntese do Plano de Ordenamento do PNSC, que na versão revista entrou em vigor em 09.01.2004, tendo anexado planta de implantação do Parque Natural de Sintra-Cascais na qual a área de Ambiente Urbano inclui 35% da área do seu lote - Documento o nº 14.

16. A resposta a este pedido é a planta com a designação Extracto de Planta Síntese do PO-PNSC, na qual se pode observar que o terreno fica ainda incluído em área urbana mas numa área muito menor e que não permite qualquer construção - Documento nº 15.

17. Em 29/07/2005 os AA receberam o ofício com na referência nº 05838, que a CMS lhe enviou em 23/05/2005, referindo-se ao licenciamento requerido em 3/11/2003, nos termos seguintes:

“(…) Através de requerimento entrado nesta Câmara Municipal em 3 de Novembro de 2003 integra o processo em epígrafe, solicitou V. Exa.,o Licenciamento, em local constante da cópia anexa.

Nos termos do artigo 101º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, publicado pelo Decreto-lei n.º 442/91, de 15 de Novembro e revisto pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro, notifica-se V.Ex.ª para dar cumprimento à informação do Técnico, sobre o o processo em epígrafe, no prazo de 30 dias, contados de acordo com o estipulado no artigo 101º do diploma acima referido.

A falta de apresentação de elementos, necessários à apreciação acima referida, poderá implicar a não prossecução da tramitação do processo e eventual arquivamento (…)”.

18. Do Parecer Técnico do ICN constava o seguinte, em anexo a esse ofício:

“(…) Relativamente à solicitação de parecer sobre projecto de construção de moradia unifamillar, a implantar num terreno com 1 000 m2, art° matricial n° 40, secção N, freguesia de Colares, tem-se a informar:

Em termos do anterior Plano de Ordenamento do PNSC, Dec. Reg. Nº 9/94 de 11 de Março, o terreno inseria-se em Área de Ambiente Urbano - Qualificada e Área de Ambiente Rural de Média Protecção Paisagística.

Por análise do PDM de Sintra, verifica-se que o terreno se encontra na Classe de Espaços Agrícolas de Nível 3.

Por análise do actual Plano de Ordenamento do PNSC, R.C.M. n° 1-A/2004, o terreno está classificado como Área de Protecção Complementar do Tipo I.

Em termos do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado, a área de intervenção está o inserido em Solo Rural-Área Agrícola.

Antecedentes:

Em 15.04.1998. a CD do PNSC, viabilizou a pretensão de construção condicionada ao cumprimento do articulado legal.

Em 09.08.2002, a CD do PNSC condicionou a viabilidade de construção à localização da mesma em área abrangida pela Classe de Espaço Urbano estabelecido pelo PDM de Sintra, devendo a C M Sintra pronunciar-se acerca dos parâmetros regulamentares aplicáveis.

Análise:

Da análise do projecto ora apresentado, há a referir:

Trata-se de uma moradia unifamiliar com dois pisos acima da cota de soleira, e um abrigo coberto para parqueamento automóvel.

A construção está implantada em Área de Protecção Complementar do Tipo I (Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC) e Classe de Espaços Agrícolas de Nível 3 (Regulamento do PDM de Sintra).

Da aplicação do estabelecido pelo regulamento do POPNSC, o terreno em análise não reúne aptidão construtiva para fins habitacionais.

Verifica-se ainda que a implantação proposta recai em área não abrangida pelo perímetro urbano estabelecido pelo PDM de Sintra.

No que concerne ao Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado, está interdita a realização de novas construções.

Conclusão

Considerando que a implantação da construção recai em Área de Protecção Complementar do Tipo I, RCM nº1-A/2004 de 8 de Janeiro, e Solo Rural-Área Agrícola, RCM n° 86/2003 de 25 de Junho, estão interditas novas construções para fins habitacionais.

Proposta:

Face ao exposto, considerando o disposto nos art°s 9°, 19°, 20° da RCM nº1-A/2004 de 8 de Janeiro, e artº 28° da RCM nº86/2003 de 25 de Junho, entende-se que o presente projecto não reúne condições para ser viabilizado. (…)

«Pretendem os AA o licenciamento de moradia unifamiliar no prédio rústico identificado nos autos. Alegam que desde 1996, muito antes do novo Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra Cascais, já tinham adquirido o direito a construir, alegando um “direito adquirido” que posteriormente foi negado pelas entidades administrativas.

Mas não têm razão.

O documento referido no nº 4 do probatório consubstancia uma pronúncia no âmbito do inquérito público ao Plano Director Municipal e não qualquer pedido de autorização ou licenciamento, como se retira do próprio.

O primeiro pedido de licenciamento de obras só aconteceu em 2003 (nº6 do probatório).

O próprio documento 6 junto pelos AA é datado de 31.03.2003 e refere-se a alteração ao processo OB/165/2003, ou seja, também entrado em 2003.

Também no processo OB/1333/2003, o requerimento inicial deu entrada em 03.11.2003.

Ora, nessa data já estava em vigor o Regulamento do PDM de Sintra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 116/99, publicado em DR, 2.ª Série n.º232, de 04.10.199.

E nos termos deste diploma, o terreno encontra-se na Classe de Espaços Agrícolas de Nível 3.

Conforme disposto no Art.º 31º do PDM, a superfície mínima da parcela de terreno para construção nos espaços agrícolas de nível 3 é de 5.000m2.

Uma vez que a parcela em causa só tem 1.000m2 desde logo estava impedida a construção.

Acresce que nos termos do Art.º 31.º n.º 6.3, também do PDM, no Parque Natural de Sintra-Cascais observam-se as disposições constantes nos respectivos plano de ordenamento e regulamento.

O Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC), aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março foi alterado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro.

À data de entrada do processo regulava o primeiro dos diplomas, porém, à data da apreciação do ICN já estava em vigor a alteração introduzida pela RCM 1-A/2004.

Assim o parecer do PNSC foi desfavorável por se inserir em Área de Protecção Complementar de Tipo I, segundo o princípio tempus regit actum.

Para estas áreas só são permitidas as construções para fins habitacionais previamente existentes (n.º 2 e 3 do art.º 20.º do RCM 1-A/2004).

No caso, não existia nenhuma construção legal no terreno em causa.

Também quanto ao enquadramento no Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra- Sado, a área em causa estava inserida em Solo Rural – Área Agrícola.

Por tudo isto, o PNSC emitiu parecer desfavorável.

O parecer do PNSC é vinculativo (art.º 20.º, n.º 1 do RCM 1-A/2004 e art.º 31.º, n.º 6.3, do PDM).

E um Município não pode aprovar operações urbanísticas desconformes com planos municipais ou especiais de ordenamento do território (art.º 20.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação – RJUE – aprovado pelo Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com a redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de junho, em vigor à data dos factos).

Pelo que a aprovação do projecto dos ora A. resultaria num ato nulo.

Até porque o direito a construir não é um direito absoluto, como se decidiu no Ac do STA de 12/12/2002, processo nº 0828/02, ao referir que “ O jus aedificandi não se apresenta à luz do texto constitucional, em especial, do artº 62º, como fazendo parte integrante do direito fundamental de propriedade privada. VII - A faculdade de construir é de configurar como mera concessão jurídico-pública resultante, regra geral, dos planos urbanísticos. VIII - Trata-se, assim, de um direito de natureza jurídico-pública, não se consubstanciando em faculdade ínsita no conteúdo prévio e substancial do direito de propriedade privada. IX - A aptidão construtiva dos solos urbanos e não urbanos não está desligada do que, em matéria de planeamento e ordenamento está previsto na C.R.P. X - Pode, assim, concluir-se que o uso e fruição, pelo respectivo titular do direito de propriedade não é livre e absoluto, antes se apresentando com o "jus publicisticamente" enquadrado e condicionado. XI - O direito de construir não se integra no conteúdo do direito de iniciativa privada, acolhido no nº 1, do artº 61º da CRP, não existindo, sequer, uma conexão intuitiva entre os dois direitos, desde logo pelo facto de o direito de iniciativa privada não estar constitucionalmente referido ao direito de propriedade. XII - A iniciativa económica privada, garantida pelo nº 1, do artº 61º da C.R.P., não garante, de per si, nem tem por objecto, o direito de construir aquilo de que se necessite para efeitos da actividade económica que se pretenda desenvolver(…).»

«Relativamente à solicitação de parecer sobre projecto de construção de moradia unifamiliar, a implantar num terreno com 1 000 m2, art° matricial n° 40, secção N, freguesia de Colares, tem-se a informar:

Em termos do anterior Plano de Ordenamento do PNSC, Dec. Reg. Nº 9/94 de 11 de Março, o terreno inseria-se em Área de Ambiente Urbano - Qualificada e Área de Ambiente Rural de Média Protecção Paisagística.

Por análise do PDM de Sintra, verifica-se que o terreno se encontra na Classe de Espaços Agrícolas de Nível 3.

Por análise do actual Plano de Ordenamento do PNSC, R.C.M. n° 1-A/2004, o terreno está classificado como Área de Protecção Complementar do Tipo I.

Em termos do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado, a área de intervenção está o inserido em Solo Rural-Área Agrícola.

Antecedentes:

Em 15.04.1998. a CD do PNSC, viabilizou a pretensão de construção condicionada ao cumprimento do articulado legal.

Em 09.08.2002, a CD do PNSC condicionou a viabilidade de construção à localização da mesma em área abrangida pela Classe de Espaço Urbano estabelecido pelo PDM de Sintra, devendo a C.M. Sintra pronunciar-se acerca dos parâmetros regulamentares aplicáveis.

Análise:

Da análise do projecto ora apresentado, há a referir:

Trata-se de uma moradia unifamiliar com dois pisos acima da cota de soleira, e um abrigo coberto para parqueamento automóvel.

A construção está implantada em Área de Protecção Complementar do Tipo I (Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC) e Classe de Espaços Agrícolas de Nível 3 (Regulamento do PDM de Sintra).

Da aplicação do estabelecido pelo regulamento do POPNSC, o terreno em análise não reúne aptidão construtiva para fins habitacionais.

Verifica-se ainda que a implantação proposta recai em área não abrangida pelo perímetro urbano estabelecido pelo PDM de Sintra.

No que concerne ao Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado, está interdita a realização de novas construções.

Conclusão

Considerando que a implantação da construção recai em Área de Protecção Complementar do Tipo I, RCM nº1-A/2004 de 8 de Janeiro, e Solo Rural-Área Agrícola, RCM n° 86/2003 de 25 de Junho, estão interditas novas construções para fins habitacionais.

Proposta:
Face ao exposto, considerando o disposto nos art°s 9°, 19°, 20° da RCM nº1-A/2004 de 8 de Janeiro, e artº 28° da RCM nº86/2003 de 25 de Junho, entende-se que o presente projecto não reúne condições para ser viabilizado.»

1.3.3 Resulta do teor deste parecer técnico que o fundamento do parecer desfavorável, vertendo o entendimento, feito pelo ICN, de que o projeto de licenciamento para edificação da moradia não reunia condições para ser viabilizado, assentou na circunstância de a parcela de terreno onde se pretende edificar se encontra situada em área agora classificada, no novo Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra-Cascais (P0PNSC), revisto e aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8 de Janeiro (publicado no DR, nº 6, Iª Série-B, de 08/01/2004), como «Área de Proteção Complementar do Tipo I», e simultaneamente em área classificada como «Solo Rural-Área Agrícola» no novo Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra-Sado, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 86/2003, de 25 de Junho (publicado no DR, nº 144, Iª Série-B, de 25/06/2003), e que assim, de acordo com o Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra-Cascais aprovado pela RCM nº 1-A/2004 o terreno não reúne aptidão construtiva para fins habitacionais, e que de acordo com o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado aprovado pela RCM nº 86/2003 está interdita a realização de novas construções naquele espaço.
1.3.4. Do cotejo da petição inicial da ação decorre que os autores não põem em causa a inserção da sua parcela de terreno em solo agora assim classificado naqueles instrumentos de gestão territorial, nem que por efeito de tal classificação não seja possível edificar sobre ele uma moradia unifamiliar.
O que contestam é a aplicação do quadro normativo resultante daqueles novos Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra-Cascais (P0PNSC) (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1-A/2004, de 8 de Janeiro) e Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra-Sado (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 86/2003, de 25 de Junho) ao seu pedido de licenciamento, sustentando que aqueles normativos apenas se aplicam para o futuro, e que assim, o pedido de licenciamento para a edificação da moradia haveria de ser apreciado à luz do quadro normativo anterior, designadamente ao abrigo da carta de ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 8/1994, de 11 de Março (publicado no DR, nº 59, Iª série-B, de 11/03/1994), também por efeito da disposição do artigo 43º nº 1 do POPNSC (de acordo com a qual “é permitida a manutenção das utilizações validamente existentes à data da entrada em vigor do presente plano”) e também porque nos termos do disposto no artigo 43º nº 2 alínea b) do POPNSC não estavam sujeitas a parecer vinculativo da comissão diretiva do PNSC as novas edificações se estas estiverem sujeitas a procedimento de autorização, nos termos da legislação em vigor (vide, designadamente, artigos 85º a 95º da petição inicial).
Argumentos que renovam em sede do presente recurso, dizendo simultaneamente que o acórdão recorrido erradamente se abstraiu dos anteriores pareceres emitidos, favoráveis à construção, e não atribuiu qualquer relevo ao disposto no art.º 43.º nº 1 do POPNSC aprovado pela RCM, n. º 1-A/2004, que estabelece que "É permitida a manutenção das utilizações validamente existentes à data da entrada em vigor deste plano", e nessa medida aplicável ao caso de que se trata, nem à alínea b), do n.º 2 do mesmo artigo, que defendem excecionar do parecer vinculativo da Comissão Diretiva do PNSC algumas edificações, entre as quais se enquadra a dos autores por se trata de uma edificação sujeita a procedimento de autorização, nos termos da legislação em vigor (vide designadamente conclusões 6ª, 7ª e 8ª das alegações de recurso).
1.3.5. Todavia não lhes assiste razão. Desde logo porque, como importa precisar, a obra de construção de uma moradia unifamiliar para a qual foi pedida em 03/11/2003 à Câmara Municipal de Sintra a respetiva licença (que deu origem ao Processo Camarário nº OB/1333/2003, referido em 7. do probatório), estava efetivamente, nos termos do disposto no artigo 4º do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado pelo DL. nº 555/99, de 16 de Dezembro, na redação à data (correspondente à sua 6ª versão, decorrente da então ultima alteração efetuada pela Lei nº 4/-A/2003, de 19 de Fevereiro), sujeita a um procedimento de licenciamento e não de autorização.
É que aquele artigo dispunha então o seguinte:

«O terreno apresenta a concorrência de duas áreas de protecção Área de Ambiente Rural de Média Protecção Paisagística onde a superfície mínima da parcela de terreno para construção é de 5.000 m2 e Área de Ambiente Urbano Qualificada.

No entanto, pela aplicação do nº 5 do artigo 16º do Dec. Reg. 9/94 de 11 de Março e no âmbito do PDM de Sintra, no terreno em análise, a Área de Ambiente Urbano diminuiu.

Assim, através da aplicação do art. 23º a construção deverá ser localizada na área abrangida pela Classe de Espaço Urbano do PDM de Sintra devendo os serviços competentes da CMS pronunciar-se relativamente aos parâmetros regulamentares aplicáveis».

Com efeito o artigo 23º do Regulamento do PNSC aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março dispunha o seguinte: