| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso do Acórdão do TAC de Lisboa que anulou o acto de indeferimento do pedido de licenciamento de instalação de um estabelecimento comercial e julgou improcedente o pedido de pagamento ao A. do valor de €1.1.109.159,08, acrescido de juros desde a citação e do que vier a ser apurado em liquidação no que respeita a lucros que o A. realizaria no período compreendido entre Janeiro de 2009 e Maio de 2012. Vem recorrido apenas o segmento decisório que julgou improcedente o pedido indemnizatório.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: «l. A Recorrente é uma sociedade comercial que tem como objecto a produção e a comercialização de biocombustíveis;
2. Na prossecução do seu escopo social, a Recorrente apresentou ao R. um pedido de licenciamento de instalação e um pedido de autorização de instalação, acompanhados do respectivo projecto de instalação de uma Unidade de Produção de Biodiesel;
3. Em 25 de Julho de 2007, o R. comunicou à Recorrente que a localização tinha sido autorizada;
4. Tendo a Recorrente apresentado o pedido de licença de instalação, acompanhado do respectivo projecto;
5. Em 10 de Setembro de 2007, o R. remeteu à Recorrente a guia para pagamento da taxa de apreciação, que a Recorrente pagou;
6. Por ofício datado de 9 de Setembro de 2008, o Recorrido confirmou o indeferimento do pedido de autorização da localização do estabelecimento industrial;
7. O acto administrativo impugnado nos presentes autos, foi anulado pela douta sentença sob recurso;
8. Antes da prolação da sentença, o despacho saneador tinha relegado para momento ulterior a instrução dos autos, convidando as Partes a alegarem exclusivamente sobre a matéria da al. a) do petitório inicial;
9. Pronunciando-se sobre a matéria de facto sem, antes, ter procedido à instrução respeitante ao pedido ressarcitório, viola a sentença a proibição contida no art° 3º, 3, do Cód.Proc, Civil;
10. Contrariamente ao entendimento da douta sentença, verificam-se "in casu" todos os pressupostos da responsabilidade civil previstos no art° 483º do Cód. Civil;
11. Desde logo, verifica-se a existência de um facto ilícito imputável ao Ministério R. Efectivamente, como reconhece a sentença sob recurso, a Administração não podia revogar o deferimento tácito, porque constitutivo de direitos;
12. O mesmo facto é imputado ao R. a título de culpa, mostrando-se estabelecida a conexão entre o facto e o lesante;
13. A douta sentença deu como provados alguns dos danos alegados pela Recorrente. Todavia, não considerou outros por entender que os mesmos tinham sido alegados de forma genérica.
Contudo,
14. A Recorrente alegou, com precisão, os danos que para si resultaram do acto impugnado, durante os dois primeiros anos subsequentes à notificação, detalhadamente especificando os mesmos nos artigos 33º, 34º, 35º 36°, 38º, 39º, 40º, 41º, 42º da sua petição inicial;
15. A Recorrente alegou, por conseguinte, danos efectivamente sofridos e lucros cessantes, procedendo à necessária especificação e identificação dos mesmos;
16. O nexo de causalidade consiste na relação entre o facto ilícito e os danos sofridos pelo destinatário do acto ou, na formulação de Pessoa Jorge, "num juízo sobre as possibilidades concretas de previsão que tinha o próprio agente";
17. O Recorrido sabia que estava a lidar com uma sociedade actuante na área e não com um qualquer diletante que apenas quisesse saber se podia licenciar a actividade;
18. Não podia ignorar que a prática do acto ilícito desencadearia uma sucessão de danos como, na verdade, aconteceu;
19. No ensinamento de Antunes Varela, o nexo de causalidade não exclui a ideia de causalidade indirecta;
20. O acto que a sentença anulou, impediu a Recorrente de prosseguir a normal tramitação que conduziria ao licenciamento da instalação que lhe permitiria, em termos de normal razoabilidade, auferir os proventos identificados nos acima referidos artigos da petição inicial, remetendo para liquidação os que auferiria nos três anos subsequentes;
21. A obrigação de indemnizar que impende sobre o Recorrido, igualmente resulta constatação da "perda de chance" que o acto ilícito provocou: impedida de prosseguir a normal tramitação do procedimento por um acto ilegal, não pode à Recorrente ser oposto o argumento de que se não sabe se viria, a final, a obter o licenciamento da instalação (cfr. Ac. do STA, de 24.10.2006, Proc. 0289/06, in ww-,v.dgsí.pt).
22. A douta sentença recorrida procedeu a incorrecta interpretação do art° 563º do Cód. Civil, permitindo que, em violação do disposto no art° 22º da CRP e nos art°s 2º e 7º a 11º da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, a Recorrente não aceda à justa indemnização a que tem direito.».
O Recorrido Ministério da Economia e Inovação (MEI) nas contra alegações formulou as seguintes conclusões: «1. A A., ora recorrente, alegou um conjunto de factos que, do seu ponto de vista, consubstanciariam, ou teriam originado, prejuízos decorrentes do acto administrativo então posto em crise, para prova dos quais juntou documentos respeitantes, respectivamente, a serviços prestados pela Weber Portugal e a um contrato celebrado com a empresa ... - Parques Industriais, S.A.
2. Tais documentos seriam aptos, quando muito, a provar uma ínfima parte dos factos e prejuízos alegados, o que se afirma como mera hipótese, sem conceder, e ainda assim, seria necessário escrutinar a sua relação com o momento do processo de licenciamento em que teriam sucedido - o do pedido de autorização de localização - designadamente para perceber se, entre tais factos e eventuais prejuízos decorrentes e o despacho impugnado, intercederia uma relação de causa-efeito juridicamente relevante.
3. Para perceber, afinal, se, a terem ocorrido, poderiam ser imputáveis à DRLVT - o que rejeita, como abaixo melhor se perceberá.
4. Em sede de responsabilidade civil, o acórdão, ora posto em crise, apenas dá como assentes, a fls. 21, dois factos, nos exactos termos em que o faz, sendo certo que:
a) No primeiro caso, sempre incumbiria à A. provar que a contratação daqueles serviços, todavia não especificados, era essencial à obtenção da autorização de localização - o que não sucedeu;
b) E que, no que ao segundo se refere, o mero teor do contrato não é, de todo, apto a provar, entre o mais, a sua oportunidade temporal, no âmbito do processo de licenciamento, ou seja, saber se era essencial, ou meramente necessário, no momento e nos termos em que foi celebrado.
5. Provadas, quando muito, as referidas despesas, nada ficou provado, designadamente, quanto à sua relação com o processo, no ponto em que se encontrava - o da obtenção da autorização de localização.
6. Nem sequer seria possível, por isso, falar em "danos materiais" (cfr. acórdão, fls. 31), para efeitos de responsabilidade civil.
7. Seguramente no que se refere ao contrato (ou às despesas dele emergentes), que o acórdão se limita a dar por reproduzido, sem qualquer juízo de valor, devidamente fundamentado.
8. Sendo, por outro lado, discutível, para dizer o menos, que o pressuposto da culpa esteja presente.
9. Ao dá lo como preenchido (fls. 31), o acórdão refere-se, exclusivamente, à falta de diligência da CMB, contra-interessada neste processo.
10. Com razão, nunca se refere à Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo, adiante DRLVT, autora do acto impugnado e anulado.
11. A DRLVT, na qualidade de entidade coordenadora do processo, indeferiu, após instâncias para audiência prévia da interessada, um pedido de autorização de instalação de uma unidade industrial no Parque Empresarial do Barreiro-... , apresentado pela ora A, em 14 de Agosto de 2007.
12. O indeferimento fundamentou-se no facto de não ser, nem poder ser, apresentada pela A., então requerente e ora recorrente - por não existir, visto que o pedido correspondente havia sido indeferido - uma certidão de autorização de localização, nos termos legalmente exigidos.
13. Indeferimento liminar, pois a DRELVf não chegou, sequer, a conferir a apresentação de quaisquer outros documentos e, muito menos, a proceder de acordo com a tramitação subsequente prevista no Decreto-Regulamentar n.º 8/2003, de 11 de Abril, na redacção dada pelo Decreto-Regulamentar n.0 61/2007, de 9 de Maio, que procedeu à sua republicação integral (artigos 10.0 a 12.º, designadamente)
14. A lei não comete à entidade coordenadora, nesta fase, qualquer competência específica em matéria de controlo de legalidade, ou de mérito, dos documentos apresentados.
15. Enquanto entidade coordenadora do processo, a DRELVf exerceu, através dos seus órgãos, a competência que resulta do artigo 9.º do RLAI, tendo-se limitado, por isso, a verificar se estavam presentes todos os documentos instrutórios exigidos no caso concreto, de acordo com o disposto nos artigos 5.0 e seguintes do mesmo diploma legal.
16. A entidade coordenadora não pode, nem deve, sindicar o mérito ou a legalidade destes documentos, ou das decisões que os originam ou inviabilizam.
17. Perante uma ilegalidade manifesta ou grosseira, quando muito, há-de sustar no procedimento e suscitar os necessários esclarecimentos, mas não substituir-se às entidades competentes e certificar o que, assim, certificado não pode ser.
18. Os prejuízos alegados só poderiam, fosse o caso, ser imputados à CMB, entidade que, por lei, era competente para decidir, ou emitir pronúncia, em tempo, sobre o pedido de autorização de localização.
19. Nas suas alegações de recurso, por outro lado, a recorrente refere-se, a partir de fls. 12 (fls. 20, 24, 25 e 28, designadamente), ao aspecto relativamente ao qual o acórdão é muito claro - os alegados prejuízos, a sua prova e a questão da causalidade adequada.
20. A recorrente, contradiz-se e, expressamente, assenta toda a sua argumentação, neste particular, no pressuposto de que iria ser finalmente licenciada, não fora o indeferimento liminar sub judice, por não apresentação da certidão de autorização de localização.
21. Como facilmente se alcança de uma simples leitura da legislação aplicável em matéria de licenciamento da actividade industrial, acima referida, o licenciamento final pretendido só ocorreria, fosse o caso, após longo processo, com várias fases, aí minuciosamente descritas e com requisitos, autónomos, que sempre teriam que vir a ser preenchidos.
22. Requisitos que, as mais das vezes, se reportam a pareceres de muitas outras entidades, legalmente convocadas a emiti-los.
23. Para além do exercício de poderes discricionários por parte da entidade licenciadora, nos termos legalmente previstos.
24. A obtenção da autorização de localização - a que este caso, e tão só, se refere - era apenas um dos requisitos necessários para instruir o pedido de autorização de instalação (artigos 4.0 e 5.0 citado diploma) e nem isso garantiria, de algum modo, que viesse a ser concedida.
25. E, concedida que tivesse sido, fosse o caso, nunca constituiria a entidade coordenadora na obrigação de deferir o pedido de licenciamento final.
26. Nem sequer seria apta, desse ponto de vista, a gerar expectativas juridicamente tuteláveis de um qualquer interessado, quanto à obtenção das licenças de instalação e exploração industrial
27. Como, tudo, o acórdão recorrido expressamente reconhece, a fls. 27.
28. O único direito que, do ponto de vista do acórdão recorrido (ibidem), emerge de uma eventual autorização de localização é um "direito procedimental", um "direito do interessado à evolução do procedimento administrativo, com a instrução sucessiva do pedido", "um direito à própria tramitação do procedimento".
29. Quaisquer alegados prejuízos, para além de inequivocamente provados, hão-de:
a) Reportar-se, tão só, à não obtenção, tida por ilegal, de uma autorização de localização, com a sua natureza, conteúdo e consequências próprias;
b) Decorrer de factos, positivos ou negativos, necessários e adequados à obtenção dessa autorização, e não de iniciativas, ou previsões, prematuras ou, de outro modo, desajustadas, na medida em que pressuponham, mais do que a autorização de localização, o próprio licenciamento final; e
c) Estar ligados ao acto impugnado por um nexo de causalidade adequada.
30. Questionar-se-á, pois, com verosimilhança - e referindo-nos, tão só, aos dois factos dados como assentes no douto acórdão - se o recurso ao outsorcing e a celebração do contrato eram indispensáveis à formulação de um simples pedido de autorização de localização, ou se, pelo contrário, ambas as iniciativas (e despesas associadas) pressupunham que, não só o pedido de autorização de localização iria ser deferido - o que, sempre, poderia não acontecer - como, sobretudo, que o licenciamento final iria ser obtido.
31. Na segunda hipótese, que temos por firme, o risco corre por conta do interessado e os prejuízos não podem ser imputados à invalidade do acto concretamente sindicado na acção administrativa especial.
Por tudo,
32. E sem prejuízo do mais a que, em sede do preenchimento de pressupostos de responsabilidade civil, acima fizemos referência, andou bem o acórdão recorrido - por bem ter apreciado os factos e aplicado a lei ao caso - ao ter considerado não estar preenchido o nexo de causalidade, enquanto pressuposto da responsabilidade civil, e julgado improcedente o pedido condenatório formulado pela A.».
O Contra interessado, Município do Barreiro, não contra alegou.
O DMMP não apresentou a pronúncia.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Na 1º instância foram dados por provados os seguintes factos, não impugnados neste recurso:
1. A A. é uma sociedade comercial que tem por objecto, designadamente a produção e comercialização de biocombustíveis (cfr. doc. 1, junto com a p.i.).
2. Em 12.07.2006 a A. apresentou junto da Demandada o pedido de licenciamento de instalação e o pedido de autorização de instalação e respectivo projecto de instalação da Unidade da Produção de Biodiesel (cfr. doc. 2, junto com a p.i.).
3. Em 28.07.2006 a A. apresentou à mesma Direcção Regional o pedido de emissão da Certidão de Autorização de Localização juntando elementos necessários à instrução daquele pedido (cfr. doc. 3, junto com a p.i.).
4. Em 20 de Outubro de 2006, a CCDRLVT solicitou à A. o envio de plantas com o local da pretensão assinalado, tendo a A. apresentado as referidas plantas (cfr. doc. 4, junto com a p.i.).
5. Em 18 de Dezembro de 2006, invocando o Dec. Regulamentar n.º 8/2003, de 11 de Abril, a A. solicitou à Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo do R., a emissão de autorização tácita de localização, como constante do doc. 5 junto com a p.i.
6. A Demandada não deu resposta ao requerimento supra identificado (por acordo).
7. Em 21 de Fevereiro de 2007, a ora Demandada solicitou à A. a entrega dos elementos pedidos pela Câmara Municipal do Barreiro e cuja cópia do ofício foi junta (cfr. doc. 6 junto com a p.i.).
8. A A. respondeu a esse ofício com novo pedido de emissão de autorização tácita de localização, como constante do doc. 6, junto com a p.i., o qual se dá por integralmente reproduzido.
9. Em 23 de Maio de 2007 a ora A. dirigiu a exposição cuja cópia consta como doc. 8 junto com a p.i. ao Ministro da Economia, o qual se dá por integralmente reproduzido .
10. Em 25 de Julho de 2007, a Demandada comunicou à A. que "(...) a localização foi considerada autorizada" (cfr. doc. 9 junto com a p.i.).
11. Em 14 de Agosto de 2007 a A. apresentou à Demandada o pedido de licença de instalação, acompanhado do respectivo projecto (cfr. doc. 10 junto com a p.i.).
12. Após, em 10 de Setembro de 2007, a Demandada remeteu à A. a guia de pagamento da taxa de apreciação do pedido de autorização de instalação, no valor de EUR 338,88 (cfr. doc. 11 junto com a p.i.).
13. Que a A. pagou (por acordo).
14. Em 19 de Setembro de 2007 a Câmara Municipal do Barreiro remeteu à ora Demandada oficio do seguinte teor (cfr. doc. a fls. 196 do proc. adm. apenso): "Face ao exposto por V.Exa. através do oficio com a referencia SIRG(l) 3/39490, levamos ao vosso conhecimento que de acordo com o parecer técnico do Projecto Municipal para Acções e Projectos Estratégicos, de 22 de Agosto de 2007, informa-se que, embora passado o prazo de resposta, foi decidido o Indeferimento do pedido de autorização de localização, cujo teor aqui referimos:
1.O pedido de autorização de localização apresentado pela empresa ... -Produção de Biocombustíveis, Lda., para a instalação de um estabelecimento industrial no ramo de produção de biocombustíveis, localiza-se numa área referida em PDM como Espaço Industrial em Área de Reconversão (IR), designada por ... . Considera-se portanto que o uso é compatível com os instrumentos de gestão em vigor para este município;
2. Tendo em conta tratar-se de uma indústria do Tipo 3 cujo licenciamento compete à entidade coordenadora e não ao município, parece-nos pertinente levantar um conjunto de questões que pendem sobre o parecer a emitir sobre a localização desta actividade.
3. De acordo com o nosso ofício n.º 7259 de 29/11/2006, consideram-se de extrema importância para o desenvolvimento deste território as questões nele apontadas para esclarecimento, tendo em conta que esta área se encontra agora em estudo na revisão do actual PDM, bem como nos trabalhos em desenvolvimento no âmbito do protocolo entre o município e a ... para o desenvolvimento deste território.
4. Face ao exposto e não existindo mais informação adicional à apresentada, considera-se inoportuno a localização e licenciamento da actividade em causa, ao abrigo do Decreto Regulamentar n.º 61/2007 de 09/05."
15.Pelo ofício de 9 de Outubro de 2007, contendo na epígrafe: "audiência de interessados - notificação nos termos e para os efeitos dos art.s 100.º e 101.º do CPA", a Demandada comunicou à A. que, na sequência de ofício de 19.09.2007 da Câmara Municipal do Barreiro, deveria considerar como nulo o ofício de 25.07.2007, em que era concedida autorização de localização tácita (cfr. doc. 12 junto com a p.i., o qual se dá por integralmente reproduzido).
16. Desse ofício consta ainda que: ''Na verdade, o pedido do documento referido em epígrafe, apresentado nesta Direcção Regional em 28.07.2006 e remetido para apreciação à Câmara Municipal, em 09.08.2006, teve como decisão daquele organismo, o indeferimento do pedido de autorização de localização (...)".
17. A A. pronunciou-se como constante do doc. 13 junto com a p.i., o qual se dá por integralmente reproduzido.
18. Dá-se por integralmente reproduzido o teor do doc. de fls. 68-69 - ofício de 21.12.2007 da Câmara Municipal do Barreiro, dirigido ao Ministério da Economia e da Inovação, no qual se reitera "não existirem condições para a emissão da autorização de localização da actividade em causa no local indicado".
19. Do mesmo ofício consta que: "1. No âmbito do regime jurídico relativo ao exercício da actividade industrial, previsto do Decreto-Lei n.º 69/2003, de 10 de Abril, ficam obrigadas as empresas a cumprir as disposições patentes no Regulamento do Licenciamento da Actividade Industrial (DR n.8/2003, de 11 de Abril, alterado pelo DR n.º 61/2007, de 9 de Maio), o qual indica que a localização de actividades industriais desta natureza deve ser realizada nos espaços caracterizados no n°2 do art.4° deste diploma, sendo o presente caso inserido na alínea d) do mesmo artigo, ficando obrigadas a solicitar autorização de localização a emitir pela respectiva Câmara Municipal;
2. Entende-se assim que o facto da instalação estar inserida em área prevista em PDM para utilização industrial, apesar de compatível com os instrumentos de gestão, não é motivo suficiente para que seja autorizada a localização da mesma, enaltecendo, desde já, que a posição do Ministério da Economia e da Inovação é meritória de respeito e consideração;
3. Encontrando-se o actual PDM em processo de revisão, considerando que o PROT-AML define a área do ... como Area com Potencialidades de Reconversão / Renovação, caracterizando a mesma por ser uma área marcada por ocupações obsoletas ou em desactivação que tendem a ser reconvertidas ou renovadas, considerando ainda que a posição deste território na AML, bem como a dimensão da área a renovar, criam condições ao desenvolvimento de novas centralidades metropolitanas com a instalação de actividades dinâmicas e inovadoras, conforme o previsto no PROT-AML, foi dado inicio ao desenvolvimento de um trabalho conjunto de desenvolvimento estratégico, protocolado entre a ... e a CM Barreiro, o qual, do ponto de vista estratégico, é fundamental para a regeneração desta área, dando assim cumprimento ao preconizado na estratégia Regional."
20. Como constante do ofício cuja cópia consta como doc. 15 junto com a p.i., o qual se dá por integralmente reproduzido, datado de 9 de Setembro de 2008, a Demandada comunicou à A. que, por despacho de 24 de Julho de 2008 foi confirmado o indeferimento do pedido de autorização de localização de estabelecimento industrial apresentado em 14.08.2007, juntando como anexo cópia do ofício identificado em 18 supra (cfr. doc.s fls. 221 e 210-211 no proc. adm. apenso).
21. Como constante do doc. 16 junto com a p.i., a A. pagou à empresa Weber Portugal a quantia de EUR 20.570,00, IVA incluído, por serviços prestados no âmbito do procedimento de licenciamento em causa.
22. Dou por integralmente reproduzido o teor do contrato celebrado entre a ora A. e a ... -Parques Empresariais, SA, e respectivos Anexos, constantes como o doc. 17 junto com a p.i.
23. Do mesmo contrato consta no artigo 4.º que: "Como retribuição da utilização que lhe é concedida a 2. Outorgante [a ora A.] pagará à 1.' Outorgante [a ... ] a retribuição mensal de EUR 1.412,50 (...) de 1 de Junho de 2007 a 31 de Maio de 2008, EUR 1.487,50 (...) de 1 de Junho de 2008 a 31 de Maio de 2009, EUR 1.562,50 (...) de 1 de Junho de 2009 a 31 de Maio de 2010 acrescida do IVA à taxa legal."
24. Em 9 de Agosto de 2006, a ora Demandada remeteu à Câmara Municipal do Barreiro o pedido de autorização de localização (cfr. doc. 9 junto com a pi)
25. A Câmara Municipal não se pronunciou sobre esse pedido nos 30 dias úteis seguintes (idem e por acordo; cfr. ainda fls. 110 do proc. adm. apenso).
26. Da informação dos serviços da Demandada com o n.º 1226, de 24 de Julho de 2007, consta:"(...) prevendo o n.º 12 do art. 4.0 do Regulamento do Licenciamento da Actividade Indusa:ial (REL'\I) aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 8/2003, de 11 de Abril, com a redacção conferida pelo Decreto Regulamentar n.º 61/2007, de 09 de Maio que, estando ultrapassado o prazo de 30 dias úteis, se considera tacitamente autorizada a localização solicitada. / / Assim sendo, e porque também foi feita recordatória/Fax para aquela Autarquia em 10-07-2007 e sem resposta, propõe-se o seguinte: Se oficiem o industrial e a Câmara Municipal, informando que a localização foi considerada autorizada." (cfr. doc. a fls. 110 do proc. adm. apenso).
27. Como resulta da carta de 19 de Maio de 2009 da ... à Câmara Municipal do Barreiro, foi facultada pela ... , S.A. à A. a possibilidade de manutenção temporária da utilização do local identificado no contrato e posterior deslocação para outra localização compatível, dentro do Parque Empresarial da ... , sendo as despesas de mudança de local assumidas pela ... , o que a ora A. não aceitou (cfr. doc. a fls. 124, o qual se dá por integralmente reproduzido).
28. Dou por integralmente reproduzido o teor da informação n.º 629/2008, de 21 de Julho de 2008, do Serviço de Indústria e Recursos Geológicos da DRELVT (fls. 224 a 226 e fls. 221 do proc. adm. apenso).
O Direito
Alega o Recorrente que a decisão recorrida viola o artigo 3º, n.º 3, do CPC, constituindo uma decisão surpresa, pois no despacho saneador relegou-se para momento posterior a instrução dos autos e sem se verificar tal instrução prolatou-se a decisão recorrida.
Mais diz o Recorrente, que no caso verificam-se os pressupostos da responsabilidade por acto ilícito, prevista no artigo 483º do Código Civil (CC), pois na PI alegou danos com precisão, designadamente nos artigos 33º, 34º, 35º, 36º, 38º, 39º, 40º, 41º e 42º da PI, relativos a danos efectivamente sofridos e a lucros cessantes e verificava-se a existência de nexo de causalidade entre tais danos e o ilícito. Invoca o Recorrente, ainda, o erro da decisão por não ter considerado o pedido de indemnização por perda de chance.
Por fim, alega o Recorrente o erro da decisão por violação dos artigos 2º e 7º a 11º da Lei n.º 67/2007. Nas alegações diz o Recorrente que tinha direito a ser indemnizado também por se verificarem os pressupostos da responsabilidade por acto lícito, por estarem provados prejuízos especiais e anormais.
O A. e Recorrente apresentou a presente acção administrativa especial contra o MEI, indicando como Contra interessado o Município do Barreiro, formulando, a final, dois pedidos em cumulação real: para ser declarado nulo ou anulado o despacho comunicado ao A. em 11.09.2008, por ofício do Director de Serviços da DRLVT, do MEI, de 09.09.2008, que indeferiu o pedido de licenciamento de instalação de estabelecimento comercial e para «ser o R. condenado a pagar à A. a importância de €1.1.109.159,08, acrescido de juros desde a citação e do que vier a ser apurado em liquidação no que respeita a lucros que a A. realizaria no período compreendido entre Janeiro de 2009 e Maio de 2012».
Apreciada a PI, verifica-se que nos artigos 28º a 35º e 74º da PI, indicou o A. factos concretos relativos a despesas que teve para levar a cabo o licenciamento que requereu. Indica o Recorrente, nomeadamente nos artigos 28º a 31º da PI, as despesas que teve relativas à contratação da empresa Weber Portugal, o valor concreto do respectivo pagamento e as despesas com a celebração de um contrato de utilização de espaços com a ... , Parques Empresariais, SA, com renda estabelecida nos termos do artigo 4º do contrato. Nos artigos 32º a 35º da PI, refere o A. despesas «com vista àquela instalação» e relativas «à contratação de trabalhadores», «à aquisição de equipamentos e de material de escritório», a «obras necessárias à colocação dos equipamentos e pessoal», indicando ter despendido para isso um «total de €88.020,06» no artigo 35º da PI e um total de «108.590,09» para «despesas efectuadas com a contratação de pessoal, rendas, equipamentos destinados à instalação do equipamento», no artigo 85º.
Nos artigos 36º a 41º e 75º a 77º da PI, refere o A. e Recorrente factos concretos relativos aos lucros anuais que deixou de auferir nos dois primeiros anos de exploração, que indica no artigo 39º como sendo de €667.046,00, relativamente ao lucro da «produção de três mil toneladas/ano de biodiesel», ou nos artigos 77º e 85º da PI como sendo de «€1.000.569,00 respeitante aos anos de 2006/2007 e 2007/2008» e em simultâneo remete «para liquidação» o cálculo dos proventos que teria realizado nos três anos subsequentes àqueles.
Nos artigos 42º, 79º e 80º a 82º da PI, o A. indica como dano, ainda, o decorrente do afastamento da possibilidade de vir a obter a isenção de ISP.
No artigo 41º e 43º a 85º da PI, imputa o A. os danos relativos a «lucros que a actividade geraria» e às «hipóteses de recuperação dos gastos efectuados com vista à exploração da unidade de produção», ao acto de indeferimento cuja declaração de nulidade ou anulação requer, requerendo a indemnização a título de responsabilidade civil por facto ilícito.
Nos artigos 78º a 84º da PI, diz o A. que também tem direito a ser «indemnizada pelos danos não patrimoniais» relativos à «grave quebra da sua credibilidade junto» da Barraqueiro e da ... , à quebra da imagem e bom nome do A, no valor de €50.000,00.
Apresentada a contestação de fls. 93 a 97, pelo Município do Barreiro, foi suscitada a excepção de incompetência territorial do TAC de Lisboa, acrescida de uma defesa por impugnação.
O MEI apresentou a contestação de fls. 99 a 105, defendendo-se por impugnação.
O A. apresentou a resposta de fls. 131 a 132.
Foi então elaborado o saneador de fls. 134 e 135, que considerou o Tribunal territorialmente competente, as partes legítimas e «ao abrigo do disposto no art. 90º, n.º3, do CPTA» relegou «para momento posterior a instrução respeitante ao pedido de reparação cumulado (indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais).»
Foram apresentadas pelo A. e Recorrente as alegações de fls. 142 a 156, pelo Município do Barreiro de fls. 159 a 161 e pelo MEI de fls. 164 a 186.
Foi então proferido o Acórdão recorrido que anulou o acto de indeferimento do pedido de licenciamento de instalação de estabelecimento comercial e julgou improcedente o pedido de pagamento ao A. do valor de €1.1.109.159,08, acrescido de juros desde a citação e do que vier a ser apurado em liquidação no que respeita a lucros que o A. realizaria no período compreendido entre Janeiro de 2009 e Maio de 2012.
Para se julgar improcedente o indicado pedido condenatório considerou-se naquele Acórdão que estava verificado o pressuposto relativo à ilicitude do acto, pois em causa estava a violação do artigo 141º do CPC, porquanto a revogação do acto anterior, que era constitutivo de direitos, foi feita com base não na sua ilegalidade mas em razões de oportunidade, mas que não se verificava o pressuposto de nexo de causalidade entre o acto ilícito e os danos decorrentes «de danos emergentes e lucros cessantes, ou seja, de despesas resultantes com a elaboração dos elementos com que instruiu o procedimento de licenciamento e, ainda, dos lucros que teria obtido com a – presume-se – laboração da instalação industrial». Para esse falecimento é dito no Acórdão que o A. «não peticionou, nem alegou e portanto não conseguiu provar que, no caso dos autos, a Demandada estava obrigada a deferir o pedido de licenciamento final. O qual estava dependente, como é bom de ver, da verificação de outros requisitos, inclusive de natureza técnica, como resulta do disposto nos artigos 9º e seguintes do Decreto-Regulamentar n.º 8/2003». Mais se diz no Acórdão, que para além dos danos invocados no probatório, os «outros danos invocados não foram considerados pelo tribunal, por virem apenas muito genérica e conclusivamente alegados não dando satisfação inicial ao ónus de alegação que estava cometido à Autora»
Feito este périplo pelos autos, vejamos agora da invocada violação do artigo 3º, n. º 3, do CPC, por o Acórdão recorrido ter constituído uma decisão surpresa, por no despacho saneador ter-se relegado para momento posterior a instrução dos autos e sem se verificar tal instrução ter-se prolatado a decisão recorrida.
Tal violação do contraditório não se verifica.
Na verdade, no despacho saneador indicou-se claramente às partes que se relegava «para momento posterior a instrução respeitante ao pedido de reparação cumulado (indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais).».
Depois, na decisão, deu-se por assentes, por provados, alguns dos danos alegados, nomeadamente nos n.ºs 12, 21, 22 e 23 dos factos provados, julgou-se os restantes «genérica e conclusivamente alegados», portanto irrelevantes, por não se ter cumprido o ónus de alegação especificada e considerou-se que em relação a todos os danos alegados falecia o nexo de causalidade com o ilícito, pois o A. não provou nos autos que o MEI estava obrigado a deferir o pedido de licenciamento.
Ou seja, no caso em apreço foi exercido o contraditório, pois o A. e Recorrente teve conhecimento do despacho saneador e não houve mais questões a que não tivesse tido oportunidade de se pronunciar.
No que concerne à invocada responsabilidade por acto lícito, faz-se nota que até à data do presente recurso nunca foi essa a causa de pedir. Nunca o A. havia fundado a responsabilidade do MEI em actos lícitos, mas tão somente na ilicitude do acto que foi anulado.
Portanto, porque a indicada responsabilidade por acto lícito não era pedida nesta acção, a decisão não a conheceu. Não existe aqui qualquer erro, nem pode apenas em sede de recurso o A. pretender alterar a sua causa de pedir.
Conforme resulta da exposição antes feita, da PI resulta manifesto que nela foram alegados danos de forma concreta e especificada para além dos danos que se deu por provados nos n.ºs 12, 21, 22 e 23.
Como se disse antes, nos artigos 32º a 35º e 74º da PI, indicou o A. factos concretos relativos a despesas que teve para levar a cabo com o licenciamento que requereu «com vista àquela instalação» e relativas «à contratação de trabalhadores», «à aquisição de equipamentos e de material de escritório», a «obras necessárias à colocação dos equipamentos e pessoal», indicando ter despendido um «total de €88.020,06» no artigo 35º da PI e um total de «108.590,09» para «despesas efectuadas com a contratação de pessoal, rendas, equipamentos destinados à instalação do equipamento», no artigo 85º.
Nos artigos 36º a 41º e 75º a 77º da PI, refere o A. e Recorrente factos concretos relativos aos lucros anuais que deixou de auferir nos dois primeiros anos de exploração, que indica no artigo 39º como sendo de €667.046,00 relativamente ao lucro da «produção de três mil toneladas/ano de biodiesel», ou nos artigos 77º e 85º da PI como sendo de «€1.000.569,00 respeitante aos anos de 2006/2007 e 2007/2008» e em simultâneo remete «para liquidação» o cálculo dos proventos que teria realizado nos três anos subsequentes àqueles.
Nos artigos 42º, 79º e 80º a 82º da PI, o A. indica como dano o decorrente do afastamento da possibilidade de vir a obter a isenção de ISP.
No artigo 41º e 43º a 85º da PI imputa o A. os danos relativos a «lucros que a actividade geraria» e às «hipóteses de recuperação dos gastos efectuados com vista à exploração da unidade de produção», ao acto de indeferimento cuja declaração de nulidade ou anulação requer, pedindo a indemnização a título de responsabilidade civil por facto ilícito.
Nos artigos 78º a 84º da PI diz o A. que também tem direito a ser «indemnizada pelos danos não patrimoniais» relativos à «grave quebra da sua credibilidade junto» da Barraqueiro e da ... , à quebra da imagem e bom nome do A, no valor de €50.000,00.
Ou seja, quando a decisão recorrida considera que estas alegações eram «genérica e conclusivamente alegados», errou claramente.
Igualmente, também é manifesto o erro do acórdão quando invoca o falecimento do nexo de causalidade com relação a todos os danos arguidos, por o A. não ter provado nos autos que o MEI estava obrigado a deferir o pedido de licenciamento final, «o qual estava dependente da verificação de outros requisitos, inclusive de natureza técnica, como resulta do disposto nos artigos 9º e seguintes do Decreto-Regulamentar n.º 8/2003».
Na verdade, tal como deriva da resenha antes feita da PI, nesta não é pedida uma indemnização apenas porque o A. deixou de poder estabelecer a sua actividade naquele posto devidamente licenciado. Igualmente, são pedidos danos decorrentes do acto de indeferimento, que se julgou ilegal e ilícito para efeitos de responsabilidade civil, decorrentes dos custos e gastos que o A. e Recorrente teve com a apresentação do próprio pedido de licenciamento.
Estando provado que o acto de deferimento anterior era constitutivo de direitos e foi revogado em violação do artigo 141º do CPA, por questões de oportunidade, sempre haveria nexo de causalidade entre estes danos decorrentes do próprio pedido (e que não pressupunham necessariamente o ulterior licenciamento) e o acto inválido. Entre estes danos refira-se os invocados nos artigos 28º a 31º da PI, relativos as despesas que o A. teve com a contratação da empresa Weber Portugal e com a celebração de um contrato de utilização de espaços com a ... , Parques Empresariais, SA. Igualmente, aqui se incluirão os danos indicados nos artigos 32º a 35º da PI, concernentes a despesas «com vista àquela instalação» e relativas «à contratação de trabalhadores», «à aquisição de equipamentos e de material de escritório», a «obras necessárias à colocação dos equipamentos e pessoal». Ou ainda, os danos não patrimoniais inerentes à «grave quebra da sua credibilidade junto» da Barraqueiro e da ... , à quebra da imagem e bom nome da A, no valor de €50.000,00» (cf. artigos 78º a 84º da PI).
Ou seja, o fundamento na não prova do deferimento do pedido de licenciamento, como acto a que o MEI estava vinculado, apenas se poderia aplicar-se aos lucros anuais que o A. deixou de auferir nos dois primeiros anos de exploração, ou aos danos indicados para três anos subsequentes àqueles, ou aos danos relativos ao afastamento da possibilidade de vir a obter a isenção de ISP (cf. artigos 36º a 42º e 75º a 82º da PI). Todos os restantes danos não decorrem do efectivo funcionamento do estabelecimento, mas antes da mera formulação do pedido de licenciamento e da expectativa do seu deferimento.
Em suma, a decisão recorrida erra quando considera falecer o nexo de causalidade com relação a todos os danos invocados na PI pelo A., sem que previamente permitisse a abertura de uma fase de instrução, para a prova dos mesmos. Da mesma forma, erra aquela decisão quando considera os danos apenas genericamente alegados.
Assim, entende-se, por um lado, que o A. na PI alegou diversos danos, de forma concreta e especificada, que não poderiam ser desprezados pelo Tribunal. Por outro lado, o fundamento invocado para a inexistência de nexo de causalidade entre todos esses danos arguidos e a comprovação do licenciamento como um acto vinculado, nunca poderia ser um argumento válido com relação aos danos que se invoca como apenas decorrentes da simples apresentação do pedido ou que derivam do tempo que durou a expectativa do deferimento do pedido de licenciamento.
Porém, aqui chegados, somos obrigados a constatar uma circunstância que inquina o prosseguimento do processo com a anulação da decisão recorrida por erro de direito e a consequente baixa dos autos para a necessária instrução do pedido indemnizatório.
Verifica-se agora que o A. apresentou a presente PI apenas contra o MEI. Contudo, no caso, a legitimidade para figurar como R. para o pedido indemnizatório não cabia ao MEI, mas antes ao Estado, representado pelo DMMP, nos termos do artigo 11º, n.º 2, do CPTA. Estando em causa um processo que tinha por objecto um pedido de responsabilidade civil, não podia o MEI figurar sozinho nesta acção e apresentar a defesa com relação ao pedido indemnizatório formulado.
Ou seja, no caso dos autos ocorre uma situação de ilegitimidade passiva, por falta de demanda do Estado, para efeitos do pedido cumulado de indemnização civil por responsabilidade por acto ilícito, que inquina o prosseguimento dos autos desde a apresentação da PI e que haveria de ter sido suscitada no saneador, com o convite ao A. para aperfeiçoar a sua PI, com a indicada demanda.
Ora, porque essa correcção não foi feita, prosseguiram os autos contra o MEI, que era parte ilegítima para figurar como R. no que se refere ao pedido indemnizatório.
Consequentemente, haverá agora que revogar a decisão recorrida porque na situação em apreço existe uma ilegitimidade passiva com relação a esse pedido indemnizatório.
A excepção de ilegitimidade do R., por falta de demanda do Estado Português, é uma excepção do conhecimento oficioso, suprível pela parte, após ter sido suscitada pelo juiz e após o convite ao aperfeiçoamento.
Verificada a excepção de ilegitimidade passiva já depois de proferido o saneador, há que ler o artigo 87º, n.º 2, do CPTA, de uma forma útil, ou seja, como permitindo a invocação da excepção de ilegitimidade após aquele despacho, para que ainda se possa corrigir aquela situação, que inquina toda a utilidade do processo e conduziria à absolvição da instância (cf. neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 3º edição, Maio de 2010, págs. 572, 573 e 577 a 581).
Porque não foi suscitada a indicada excepção de ilegitimidade no despacho saneador, quando o artigo 87º, n.º 1, alínea a), do CPTA, exigia o conhecimento obrigatório de todas as questões que obstassem ao conhecimento do mérito da causa, a omissão de tal acto, porque influiu no exame da causa, terá de reconduzir-se a uma nulidade nos termos do artigo 201º, n.º 1, do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA.
Como se disse, no caso, haveria que suscitar-se a ilegitimidade passiva do R. MEI com relação ao pedido indemnizatório e convidar o A. ao aperfeiçoamento da PI. Se a PI fosse aperfeiçoada, haveria que citar o novo R. Estado, para contestar e só após esta contestação se poderia conhecer do pedido indemnizatório.
Em suma, a não tendo sido suscitada a ilegitimidade do R. MEI no despacho saneador, quando tal era obrigatório nos termos do artigo 87º, n.º1, alínea a), do CPTA, cometeu-se uma omissão, que conduzia à nulidade desse acto e à anulação de todos os demais actos e termos subsequentes que dele dependiam. Dependeriam absolutamente daquele saneador os actos relativos à apresentação das alegações e da prolação do acórdão recorrido.
Acontece, que até à presente data não foi suscitada pelas partes nenhuma nulidade e o despacho saneador também não foi alvo de recurso algum.
Este recurso é apenas interposto contra a decisão final, por erro de julgamento, com relação ao pedido indemnizatório, portanto, foi restringido o recurso à questão de erro de julgamento com relação ao pedido indemnizatório. No que concerne ao pedido anulatório, para o qual, aliás, o R. MEI era parte legítima para figurar como R., formou-se caso julgado com a decisão recorrida.
Mas, se o saneador há-de manter-se, porque aqui não foi impugnado, já a decisão recorrida não pode subsistir, porquanto a mesma foi proferida e conheceu-se do pedido indemnizatório quando o R. demandado não era parte legítima para assim figurar, exigindo-se que a correspondente demanda se fizesse contra o Estado Português.
Nessa medida, torna-se inútil considerar procedente o presente recurso, por erro de julgamento, nos termos acima indicados, e determinar-se a baixa dos autos para a abertura de uma fase de instrução para a prova dos danos alegados pelo A. e nova apreciação do pedido indemnizatório, pois tal acção teria de terminar com a absolvição do único R. demandado para esse efeito, o MEI, já que o mesmo é parte ilegítima no que concerne ao pedido de indemnização.
Por conseguinte, atendendo a que a excepção de ilegitimidade passiva é do conhecimento oficioso e que é uma excepção suprível, porque através deste acórdão a mesma é suscitada, dando um efeito útil ao artigo 87º, n.º1, alínea a), do CPTA, considera-se poder ainda nesta fase dar-se a possibilidade ao A. de vir corrigir a presente demanda, para que o conhecimento do pedido indemnizatório possa efectivar-se no seu mérito (cf. também o artigo 485º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA).
Em suma, haverá que determinar-se a baixa dos autos, antes de mais, para poder vir o A. pronunciar-se em relação à excepção de ilegitimidade do R. MEI para figurar como R. quanto ao pedido de responsabilidade civil por acto ilícito e para se convidar o mesmo a vir a requerer a intervenção principal provocada, querendo, do R. Estado Português, a fazer-se representar pelo DMMP (cf. artigos 320º, alínea a), 322º e 326º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA).
Só após tal chamamento, caso o mesma venha a ocorrer, prosseguirão os autos com a citação do novo R. DMMP e fará sentido a abertura de uma fase de instrução para prova dos alegados danos invocados pelo A. e para a prova dos restantes factos que venham a ser invocados pelo Estado e que se mantenham controvertidos.
Mas a decisão final, na parte em que determinou a improcedência do pedido indemnizatório não pode subsistir, havendo que ser anulada. Não pode manter-se tal decisão porque o R. demandado não é parte legítima para eventualmente poder vir a ser o R. condenado no pedido indemnizatório. Mas também não pode subsistir porque se errou ao considerar que inexistiam danos concretamente alegados e que também não estava verificada a existência do pressuposto nexo de causalidade.
Dispositivo
Pelo exposto, acordam em:
- conceder provimento ao recurso e anular a decisão recorrida, por existir no caso uma excepção de ilegitimidade passiva com relação ao pedido indemnizatório, que é passível de ser corrigida e consequentemente determinar a baixa dos autos para se convidar o A. a chamar como R. o Estado Português, querendo, seguindo depois a instância os seus demais termos, se a mais nada obstar.
- sem custas atendendo aos princípios da causalidade e do proveito.
Lisboa, 26/09/2013.(Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Teresa de Sousa) |
