| Decisão Texto Integral: | A Caixa Geral de Aposentações, com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé dela vem recorrer, concluindo como segue:
1. Salvo o devido respeito, entende a R., ora Recorrente, que a sentença recorrida não interpretou nem aplicou correctamente o disposto nos artigos 96°, n°2, 97°, 118°, 119° e 129° e seguintes do Estatuto da Aposentação, na redacção anterior à introduzida pelo Decreto-Lei 503/99, de 20 de Novembro (aplicável aos acidentes em serviço ocorridos antes de l de Maio de 2000).
2. O nexo de causalidade entre a doença e o serviço inclui-se no âmbito da discricionariedade técnica, não sendo assim, por norma, passível de ser sindicada judicialmente.
3. O regime legal aplicável à presente situação é o que consta dos artigos 127° e seguintes do Estatuto da Aposentação, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 241/98, de 7 de Agosto, e das disposições especiais sobre reforma dos subscritores militares (cfr. artigo 56°, nº 2, do Decreto-Lei n° 503/99, de 20 de Novembro).
4. De acordo com o citado regime, apenas pode ser reconhecido o direito à pensão de invalidez se o requerente for julgado incapaz, em virtude de acidente de serviço ou de doença contraída neste' e por motivo do seu desempenho, mediante parecer da junta médica da CGA (artigo 119° do Estatuto da Aposentação, na redacção introduzida pelo citado Decreto-Lei n° 241/98).
5. Com efeito, conforme resulta de uma leitura conjugada dos artigos 118° e 119° do Estatuto da Aposentação, a reforma extraordinária de militares ou equiparados está condicionada pelo exame a realizar pela junta médica constituída nos termos do n° l do artigo 119° e que tem como fins determinar o grau de incapacidade geral de ganho, quando influa na pensão de reforma, e a conexão da incapacidade com o acidente de serviço ou facto equiparado, isto é, o nexo causal entre a incapacidade e o acidente de serviço ou a doença contraída em serviço ou por causa dele.
6. Caso o subscritor não se conforme com o resultado desta junta pode requerer nova junta para reapreciar a sua situação concreta, quer no que toca ao nexo causal, quer no que toca ao grau de incapacidade, quer ainda no que toca a ambos, cfr. n°s 4 e 5 do artigo 119°.
7. É às juntas médicas constituídas nos termos e para os efeitos previstos nestes normativos que compete definir o nexo causal entre a incapacidade e o serviço e o respectivo grau de incapacidade.
8. Precisamente por se tratarem de pronúncias relativas a matérias que contendem com conhecimentos da ciência médica, reservados em exclusivo aos médicos, incumbe-lhes a eles, enquanto elementos integrantes de tais juntas, proceder a tais definições sem quaisquer condicionantes externas resultantes de quaisquer outras apreciações médicas ou administrativas (cfr. TCA Norte, Acórdão 6 Junho 2007, Proc.n0 00932/02).
9. Não pode o tribunal, que só lida com a técnica jurídica, pronunciar-se sobre o acerto ou desacerto das opções técnicas subjacentes à opção administrativa em causa, salvo os casos limites de erro manifesto ou grosseiro.
10. A fiscalização jurisdicional sobre o conteúdo das soluções restringe-se a situações excepcionais em que se torna patente, mesmo a um leigo, o carácter grosseiramente erróneo dos resultados que a junta médica afirma estarem fundados em regras técnicas.
11. Do laudo onde foi exarado o despacho de 2009-01-26, que homologou o parecer da Junta Médica 2009-01-14, não se tira qualquer conclusão de que, da apreciação da situação clínica do A., tenha havido um erro manifesto e grosseiro, pelo que, confirmando o resultado das juntas médicas anteriores, concluiu que a cardiopatia valvular reumatismal não tem nexo de causalidade com o serviço militar nem foi agravada pelo mesmo.
12. O referido parecer concluiu que a história clínica do A. de valvulopatia reumática é a história natural da febre reumática, de que padeceu aos 11 e aos 18 anos, tendo as decisões das juntas anteriores sido determinadas por este dado clínico e consideradas como adequadamente justificadas pelos médicos que as integraram.
13. Nada existe de gritantemente desrazoável, arbitrário ou inadmissível no juízo de peritos médicos segundo o qual a valvulopatia reumatismal, de que padece o A., não apresenta um nexo de causalidade com o serviço militar, devendo-se antes à evolução natural da febre reumática que se manifestou anteriormente ao serviço militar.
14. Acresce que o Tribunal a quo decidiu, única e exclusivamente, em função da informação da Comissão Permanente para Informações e Pareceres da Direcção dos Serviços de Saúde, de 1999-03-30, no sentido da existência de nexo de causalidade entre a doença e o serviço militar.
15. Face ao disposto no artigo 96°, n° 2, do Estatuto de Aposentação, o parecer da Junta Médica da Caixa Geral de Aposentações é sempre independente, ou seja, prevalece sobre os emitidos por qualquer dos médicos que, embora intervindo no processo, dela não tivessem constituído parte integrante
16. Pelo que o único juízo relevante sobre a relação entre as lesões e o serviço militar é aquele que for emitido pela referida junta médica, sendo pois legalmente irrelevante, nesta matéria, os juízos emitidos por outros peritos médicos.
17. Nesta conformidade, pelos motivos aduzidos, a sentença recorrida, por não ter observado a autonomia técnica de que goza a Junta Médica da CGA, fez errada aplicação da lei, devendo ser, por isso, revogada.
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O Recorrido contra-alegou, concluindo como segue:
1. Face à matéria de facto apurada nos autos, e não posta em crise no presente recurso, não se pode deixar de concluir que o serviço militar prestado pelo recorrido constitui causa adequada para desencadear a sua doença, ou, no mínimo, para o seu agravamento, existindo entre o facto e o dano um nexo de causalidade.
2. Os pareceres médicos são um mero elemento de análise, no conjunto de dados do processo, que, todos, devem ser levados em consideração na decisão final, que não é um acto técnico da medicina, mas sim um acto jurídico de atribuição ou não de pensão de invalidez.
3. O recorrido reúne os requisitos previstos no Estatuto da Aposentação - art.° 38.°, c) "ex vi" dos art.°s 112.°, 127.° e 118.°, n.° 2 - que lhe conferem o direito à percepção de pensão de invalidez, em consequência de doença adquirida no serviço militar, a abonar pela CGA, nos termos do art.° 54.° do mesmo EA.
4. A douta sentença, ora recorrida, fez correcta apreciação dos factos e interpretação e aplicação do direito, não merecendo qualquer censura, reparo ou agravo, pelo que deve manter-se e se sustenta.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. O autor foi incorporado no serviço militar obrigatório (SMO), em 28.JUL.1969, no Regimento de Infantaria 3 - motivação: resulta do processo instrutor que o Autor foi o soldado NIM 13412969, tendo sido o facto admitido pela CGA (art° 1° da Contestação)
2. Em 27.ABR1970, o autor embarcou em Lisboa, com destino à ex-PV de Angola, com a especialidade de transmissões de infantaria - motivação: facto admitido, art° 1° da Contestação e " extracto da ficha sanitária" de 8 Abril 1971, no processo instrutor
3. O autor esteve colocado na zona do Luso, zona 100% de campanha, caracterizada por intensa actividade do inimigo (IN) e condições de insalubridade acentuadas - motivação: facto admitido, art° 1° da Contestação.
4. O autor, em 17.DEZ.1970, baixou ao Hospital Militar de Luanda (HML), por deficiência cardiovascular - motivação: " extracto da ficha sanitária" de 8 Abril 1971, no processo instrutor
5. De acordo com o relatório médico, elaborado em 28.JAN.1971, foi diagnosticada ao autor doença aórtica - motivação: Relatório Médico do Hospital Militar de Luanda (Região Militar de Angola) no processo instrutor.
6. O Autor foi presente a uma Junta Hospitalar de Inspecção (JHI) que decidiu a sua transferência para o Hospital Militar Principal (HMP), tendo sido evacuado em 28.JAN.1971 - motivação: " extracto da ficha sanitária" de 8 Abril 1971, no processo instrutor.
7. O autor foi presente a nova JHI, em 02.MAR.1971, que o julgou incapaz de todo o serviço militar, por cardiopatia valvular reumatismal, sem, no entanto, lhe atribuir qualquer grau de desvalorização - motivação: relatório médico do serviço de cardiologia do Hospital Militar Principal, no processo instrutor.
8. O médico de serviço de cardiologia do HMP elaborou relatório médico, datado de 15.MAR.1971, atestando que o autor era portador de cardiopatia valvular reumatismal - motivação: relatório no processo instrutor
9. Em 23.SET.1993, o autor requereu a revisão do seu processo por doença, pelo que iniciou consultas externas de cardiologia no HMP, em 19.DEZ.1994 -motivação: " informação de requerimento" no processo instrutor
10. Nesta sequência, o autor foi presente a nova JHI, em 09.FEV.1995 e homologada em 19.ABR. 1995, que o julgou incapaz de todo o serviço militar, com 20% de desvalorização, por insuficiência aórtica reumatismal - motivação: documentos no processo instrutor
11. A Comissão Permanente para Informações e Pareceres da Direcção dos Serviços de Saúde (CPIP/DSS), através do Parecer n° 316/1998, de 25 SET, homologado em 30.MAR.1999, pelo Director de Justiça e Disciplina, considerou a insuficiência aórtica reumatismal consequência de febre reumática - motivação: parecer n° 316/98 do Ministério da Defesa Nacional (Exército Português), Comando de Logística, Direcção dos Serviços de Saúde, Repartição Técnica de Saúde, Comissão Permanente para Informações e Pareceres, fls. 55 do processo instrutor.
12. Referiu ainda aquela CPIP/DSS que, sob o ponto de vista científico e técnico, a insuficiência aórtica reumatismal já existia à data da incorporação do autor, pelo que a doença não pode ser considerada como adquirida em serviço, mas foi certamente "agravada em consequência do mesmo, pelo que por força do Despacho nº 139/87, de 03NOV87, do General Chefe do Estado-Maior do Exército, deve ser considerada como contraída em serviço e por motivo do seu desempenho" - motivação: idem
13. Na sequência deste processo, o autor foi presente a uma junta médica da Caixa Geral de Aposentações (CGA), realizada em 31JAN 2000, segundo a qual "a entrevista demonstra que o interessado, que actualmente exerce uma profissão pesada (construção civil) sem ter sido sujeito a terapêutica consequente da sua valvulopatia, não deve ser considerado o agravamento das conclusões patológicas iniciadas pelos 12-18 anos, pelo serviço militar; que apenas permitiu detectar a sua presença com interrupção da comissão " - motivação: relatório da Junta Médica da CGA, datada de Évora, 31 de Janeiro de 2000, fls. 63 do processo instrutor.
14. Não concordando com esta decisão, o autor requereu nova junta médica, nos termos do n°4, do art° 119° do Estatuto da Aposentação (EA), aprovado pelo DL 498/72, de 09DEZ, na redacção do DL 241 /98, de 07AGO, tendo-se a mesma realizado em 24.OUT.2001 e considerado que o autor "teve febre reumática aos 11 e 18 anos e exerceu a profissão de servente de pedreiro até ir para o ultramar: A valvulopatia reumática não foi provocada nem agravada pelo serviço militar pelo que se responde negativamente ao quesito por ser a evolução natural da doença " - motivação: relatório da Junta Médica da CGA, datada de Lisboa, 24 de Outubro de 2001, fls. 80 do processo instrutor.
15. Em face desta decisão, a CGA notificou o autor nos termos e para efeitos do artº 100° e 101° do Código do Procedimento Administrativo (CPA), tendo o mesmo usado dessa faculdade, manifestando a sua discordância com o projecto de decisão final - motivação: ofício de 21/11/2001 assinado pelo Chefe de Serviço José Soares de Figueiredo, no processo instrutor.
16. Por despacho, datado de 26.DEZ.2001, o Órgão Directivo da CGA, no uso de delegação de poderes (Deliberação n° 631/2000, publicada no Diário da República n.° 125, II Série, de 30 MAI 2000), indeferiu o pedido de atribuição de pensão de invalidez ao autor - motivação: resulta do processo instrutor, nomeadamente, da sentença proferida pelo TAC de Lisboa, recurso n° 201/02
17. Não se conformando com esta decisão, o autor interpôs da mesma, em 22.MAR.2002, recurso contencioso de anulação, para o Tribunal Administrativo do Círculo (TAC) de Lisboa (Proc.° 201/2002 - 4a Secção) - motivação: idem
18. O TAC Lisboa, por sentença, datada de 06.FEV.2004, deu provimento ao recurso por vício de forma por falta de fundamentação, nos termos do n° 2, do art° 125° do CPA e, em consequência, anulou o despacho datado de 26 DEZ 2001, da CGA - motivação: idem
19. Em 30.JUN.2004, o autor foi notificado pelo CGA de que por parecer da junta médica, realizada em 27 MAI 2004 e constituída nos termos do n° 4, do art° 119° do EA, foi considerado que "o interessado sofreu de febre reumática aos 11 e 18 anos e como consequência da história natural da febre reumática sofre de valvulopatia reumatismal, que não tem nexo de causalidade com o serviço nem foi agravada, por certo mas antes detectada durante o serviço militar e de acordo com o parecer da Ex.rn0 Médico Chefe" - motivação: relatório da junta médica da CGA, datada de Lisboa, 27 de Maio 2004, fls. 127 do processo instrutor e ofícios no processo instrutor.
20. A CGA notificou ainda o autor nos termos e para efeitos do artº 100° e 101° do CPA, tendo o mesmo usado dessa faculdade, alegando que o parecer do médico chefe, datado de 26.FEV.2004, que serve de suporte ao parecer da junta médica realizada em 27.MAI.2004, é contraditório nas suas afirmações, já que refere expressamente que a doença foi agravada pelo serviço mas conclui em sentido contrário - motivação: ofício de 23/06/2004 e demais elementos no processo instrutor.
21. Por Despacho de 02.DEZ.2004, a Direcção da Caixa Geral de Aposentações (CGA), no uso dos poderes delegados pelo Conselho de Administração da CGA (Deliberação n° 749/2004, publicada no Diário da República n.° 126, II Série, de 29 de Maio de 2004), indeferiu novamente o pedido do autor de atribuição de pensão de invalidez - motivação: sentença proferida no processo n° 129/05.9 BELLE, § 26. dos " factos provados", junto como doe. n° l com a p.i.
22. Não se conformando com esta decisão, o autor interpôs da mesma, em 07 MAR 2005, acção administrativa especial, para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (Proc.° 129/05.9 BELLE) - motivação: sentença proferida no processo n° 129/05.9 BELLE, junto como doe. n° l com a p.i.
23. Nessa acção, o pedido do Autor era, não só a " impugnação do despacho datado de 02.12.2004 praticado pela Direcção da Caixa Geral de Aposentações (CGA), consubstanciado na determinação de indeferimento do pedido de atribuição de pensão de invalidez efectivado pelo ora interessado", como também " a condenação da Ré à prática de acto administrativo que reconheça ao interessado o nexo causal entre a sua doença e a prestação do serviço militar, com a consequente atribuição e fixação do montante de pensão de invalidez" - motivação: relatório da sentença proferida no processo n° 129/05.9 BELLE, junto como doe. n° l com a p.i.
24. O TAF Loulé, por sentença datada de 17.JUN.2008, decidiu nesse processo: " nestes termos, procede o pedido do Autor, pelo que, em consequência, condena-se a Entidade ora Demandada, CGA, decidindo-se: - Declarar a anulabilidade do despacho da CGA datado de 02/12/2004; - Deve a CGA apreciar novamente o pedido efectivado pelo Interessado, encetando todos os procedimentos administrativos e diligências que se revelem imprescindíveis, decidindo com a devida fundamentação expressa nas condições legalmente exigíveis para o efeito" - motivação: Dispositivo da sentença proferida no processo n° 129/05.9 BELLE, junto com o doe. n° l com a p.i.
25. Em execução de decisão judicial, a CGA, através do ofício de referência GAC421MM. 1743726/00, de 26 JAN 2009, notificou o autor de que por parecer da junta médica realizada, em 14 JAN 2009 e constituída nos termos do n° 4, do art° 119°, do EA "foi considerado que as lesões apresentadas não resultaram de acidente/doença ocorrido(a) no exercício das suas funções e por motivo do seu desempenho. Assim, foi indeferido o requerimento de pensão de invalidez e arquivado o respectivo processo"- motivação: processo instrutor, ofício de fls. 159
26. Face à notificação da CGA, o autor, por requerimento datado de 26 FEV 2009, solicitou à CGA, ao abrigo do n° 2, do art° 60°, do CPTA, "a notificação da respectiva fundamentação subjacente à informação acima referida"e que lhe fosse facultada '"por reprodução (fotocópias) ou certidão o parecer da junta médica da CGA, realizada em 14 JAN 2009" - motivação: processo instrutor, ofício de fls. 162 enviado pelo Gabinete Jurídico da Associação dos Deficientes das Forcas Armadas.
27. No cumprimento do solicitado, a CGA, por ofício de referência GAC 4 CB 1743726, datado de 16 MAR 2009 remeteu ao médico indicado pelo autor, cópia do auto da junta médica, de que o autor veio a ter conhecimento em 30 MAR 2009 - motivação: doe. n° 4 junto com a p.i.
28. A junta médica da CGA, de 14.JAN.2009, invocou, em concreto, que o autor tem "valvulopatia reumatismal desde os 12 anos com vários surtos e incorporado no Serviço Militar como radio transmissões. Não foi adquirida nem agravada no Serviço Militar: Após o serviço militar afirma ter trabalhado em casinos (como "croupier") tendo-se aposentado recentemente. Exibiu relatório de ecocardiograma c/ lesões valvulares mas sem compromisso hemodinâmico. Tal sequência é habitual na evolução da febre reumática c/ lesão valvular minor de início não tendo sido agravada no Serviço Militar nem havendo factos que o demonstrem"- motivação:" Auto de Junta Médica", fls.154 e 155 do processo instrutor.
29. Pela Deliberação n° 686/2008, publicada no DR, 2a série, n° 50, de 11 de Março de 2008, o Conselho Directivo da Entidade Demandada delegou, com poderes de subdelegação, em cada um dos directores dos seus serviços: - Serafim Ribeiro Amorim - Horácio Lopes Pereira Catroga, - Orlando Manuel Conceição Fernandes, - João Evangelista dos Santos Cartaxo, e - Vasco Sérgio Capelo Nascimento Costa, os poderes para praticar actos de administração ordinária atinentes à CGA, I.P. (...)- motivação: DR II, n° 50 de 11 de Março de 2008
30. Por Despacho de 26 de Janeiro de 2009, os Directores da entidade demandada, Por Delegação do Conselho Directivo declararam: "Concordamos e homologamos o Parecer da Junta Médica - motivação: fls. 154 e 155 do processo instrutor.
DO DIREITO
Em sede de sentença recorrida, com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação foi anulado o despacho da ora Recorrente CGA datado de 26.01.2009 pelo qual foi homologado o parecer da Junta Médica da CGA de 14.01.2009 que considerou, “(..) que as lesões apresentadas não resultaram de acidente/doença ocorrido(a) no exercício das suas funções e por motivo do seu desempenho. Assim, foi indeferido o requerimento de pensão de invalidez e arquivado o respectivo processo (..)”.
Para assim decidir o Tribunal a quo fundou-se em que “(..) cumpre ao Tribunal aferir se, do ponto de vista do Direito, o nexo de causalidade entre a doença do autor se situa ou não no serviço militar prestado, para efeitos de atribuição de pensão de invalidez, sendo que, tal conclusão só pode resultar da análise crítica do acervo factual dado como assente.
Assim, e numa lógica de causalidade adequada, deverá o tribunal ponderar, no sentido de conseguir um prognóstico objectivo: O serviço militar obrigatório exercido pelo Autor, a partir de Abril 1970, na zona do Luso (Angola), na altura zona 100% de campanha, caracterizada por intensa actividade do inimigo pode ter actuado como um facto condicionante ou agravante da doença do autor? (cf. factos l a 4 e 5 a 10). Dúvida não sofre que a resposta há-de ser positiva, atendendo às regras da experiência comum.
(..) In casu, já vimos que o Parecer da Junta Médica que motivou o Despacho impugnado se mostra conclusiva e não fundamentada. Em conclusão, deve ser anulada, nos termos do art° 125° n° 2 do CPA.
Além disso, já vimos que os factos enumerados de l a 4 constituem causa adequada para o despoletar da doença do Autor, ou pelo menos para o seu agravamento.
Não pode, assim, deixar de concluir-se que o serviço militar prestado pelo Autor foi causa adequada para o despoletar ou agravar da sua doença, existindo entre o facto e o dano um nexo de causalidade, tal como foi reconhecido pela Comissão Permanente para Informações e Pareceres da Direcção dos Serviços de saúde, em 30 de Março de 1999, ou seja, dez anos antes do Despacho ora anulado (cf. factos 11 e 12, 28 e 30). Com efeito, impunha-se que a Junta Médica realizada em 14 de Janeiro de 2009 contrariasse, fundamentadamente, a inexistência de nexo de causalidade entre a doença do autor e o serviço militar, tanto mais existindo pareceres anteriores a afirmar essa mesma causalidade (cf. factos 11 e 12).
Não o fazendo, releva o anterior Parecer da Comissão Permanente (factos 11 e 12) o qual, em conjugação com os restantes factos determinam a convicção do julgador no sentido da existência de nexo de causalidade (factos l a 10). (..)” .
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Não se acompanha a fundamentação jurídica constante da sentença sob recurso e acabada de transcrever, desde logo porque saber se a valvulopatia reumatismal tem, ou não tem, nexo de causalidade com o serviço militar e foi, ou não, foi agravada pelo serviço militar, configura um juízo de determinação de nexo de causalidade que não se situa no plano lógico-jurídico próprio da ciência do direito pertencendo, claramente, ao domínio da ciência médica.
Na circunstância dos autos o parecer da Junta Médica da Caixa de 31.01.2000 [item 13 do probatório], de 24.10.2001 [item 14 do probatório], de 27.05.2004 [item 19 do probatório] e de 14.01.2009 [itens 25 e 28 do probatório] consideram que, respectivamente,
· “não deve ser considerado o agravamento das conclusões patológicas iniciadas pelos 12-18 anos, pelo serviço militar”,
· “A valvulopatia reumática não foi provocada nem agravada pelo serviço militar pelo que se responde negativamente ao quesito por ser a evolução natural da doença”,
· “sofre de valvulopatia reumatismal, que não tem nexo de causalidade com o serviço nem foi agravada, por certo mas antes detectada durante o serviço militar”
· "foi considerado que as lesões apresentadas não resultaram de acidente/doença ocorrido(a) no exercício das suas funções e por motivo do seu desempenho. (..) tem valvulopatia reumatismal desde os 12 anos com vários surtos e incorporado no Serviço Militar como radio transmissões. Não foi adquirida nem agravada no Serviço Militar: Após o serviço militar afirma ter trabalhado em casinos (como "croupier") tendo-se aposentado recentemente. Exibiu relatório de ecocardiograma c/ lesões valvulares mas sem compromisso hemodinâmico. Tal sequência é habitual na evolução da febre reumática c/ lesão valvular minor de início não tendo sido agravada no Serviço Militar nem havendo factos que o demonstrem”
Por outro lado, no âmbito do processo de revisão por doença, a Junta Hospitalar de Inspecção em 09.02.1995 [itens 9 e 10 do probatório] e a Comissão Permanente para Informações e Pareceres da Direcção dos Serviços de Saúde emitiu parecer homologado 30.03.1999 pelo Director de Justiça e Disciplina [itens 11 e 12 do probatório] consideraram o ora Recorrido, respectivamente,
· “incapaz de todo o serviço militar, com 20% de desvalorização, por insuficiência aórtica reumatismal”
· “considerou a insuficiência aórtica reumatismal consequência de febre reumática (..) sob o ponto de vista científico e técnico, a insuficiência aórtica reumatismal já existia à data da incorporação do autor, pelo que a doença não pode ser considerada como adquirida em serviço, mas foi certamente agravada em consequência do mesmo, pelo que por força do Despacho nº 139/87, de 03NOV87, do General Chefe do Estado-Maior do Exército, deve ser considerada como contraída em serviço e por motivo do seu desempenho”
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Do contexto de todas as Juntas Médicas, militares e da CGA, há acordo dos peritos médicos de que a insuficiência aórtica reumatismal não foi adquirida em Serviço Militar, mas já não há concordância quanto a ter sido agravada pelo Serviço Militar.
O Recorrido foi incorporado como soldado de infantaria em 28.07.1969, embarcou para Angola em comissão de serviço militar em 27/04/1970, tendo dado baixa ao Hospital Militar de Luanda onde lhe foi diagnosticada deficiência cardiovascular em 17.12.1970 - ítens 2, 4 e 7 do probatório.
O citado parecer da Junta Médica da Caixa de 14.01.2009 constitui, por remissão expressa, a fundamentação do despacho ora impugnado datado de 26.01.2009 que homologa o parecer em causa e indefere o pedido de atribuição de pensão de invalidez do ora Recorrido com base na conclusão pericial de que a doença do ora Recorrido - insuficiência aórtica reumatismal - não foi adquirida no exercício das suas funções militares e por causa desse exercício.
O que significa que cumpre analisar se, como afirmado na fundamentação de direito em sede de sentença, o “Parecer da Junta Médica que motivou o Despacho impugnado se mostra conclusiva e não fundamentada”.
Todavia, o conteúdo textual dos citados pareceres médicos constitui matéria que não é jurisdicionalmente sindicável salvo circunstâncias específicamente determinadas na lei e que, no caso dos presentes autos, não se verificam.
No que importa ao caso em apreço, para efeitos de sindicabilidade jurisdicional do agir da Administração Pública cumpre distinguir a margem de livre decisão administrativa no uso de poderes discricionários da chamada “discricionariedade técnica”.
1. deficiente fundamentação – equiparação da obscuridade, imprecisão ou incompletude da motivação do acto à falta de motivação – artºs. 123º nº 2 e 125º nº 2 CPA;
A obrigatoriedade de fundamentação expressa dos actos lesivos de direitos e interesses dos particulares bem como a respectiva notificação – isto é, a publicidade do acto em toda a sua extensão, decisão e fundamentos - tem por escopo legal garantir que o particular entenda o porquê da prática do acto (função justificativa) e tome conhecimento do juízo lógico-jurídico e subsuntivo que deu corpo à decisão do ente administrativo (função motivadora), de modo a permitir uma eventual defesa de entendimento distinto - art°s. 124º nº 1, 125º nº 1 CPA, 268° nº 3 CRP (1).
A fundamentação deve constar expressamente (ainda que por remissão, artºs. 105º e 125º nº 1, CPA) da própria forma de manifestação de vontade ou de juízo do ente administrativo, configurando-se, via de regra, a invalidade do acto administrativo por vício de forma derivado de falta de fundamentação como uma invalidade relativa e, por isso, sanável (a nosso ver, no plano da legalidade que não no da licitude) nos termos gerais de direito pelo decurso do tempo ou pela aceitação do interessado, salvo casos de violação do conteúdo essencial da garantia constitucional da fundamentação expressa dos actos administrativos, constante do artº 268º nº 3 CRP, sancionada com a nulidade ex vi artºs. 133º nº 2 d), 135º, CPA.(2).
Por outro lado é sabido que “(..) não é requisito legal da fundamentação do acto a sua exactidão, ou seja, a veracidade ou realidade dos factos e a correspondência das normas invocadas ao direito. Não parece correcto, portanto, dizer (..) que a fundamentação deve ser exacta: exactos devem ser os motivos do acto (não a sua motivação) (..)”, e, por isso, a inexactidão dos motivos do acto terá por consequência a ilegalidade do acto no tocante ao elemento constitutivo a que esse motivo inexacto se reporte que, pelas razões expostas, não será o elemento respeitante à sua forma.
Porque a legalidade da fundamentação se afere em função de elementos formais é que a lei equipara a sua obscuridade, imprecisão ou incompletude à falta de menção e fundamentação expressas, assacando-lhe a mesma sanção – artºs. 123º nº 2 e 125º nº 2, CPA.
Donde, saber se o texto que constitui a fundamentação - expressa, coetânea ou anterior à data da prática do acto, nunca posterior à emissão - se mostra, por si mesmo, apto a preencher a finalidade legal de esclarecimento da motivação do efeito jurídico declarado, implica aferir se essa finalidade de esclarecimento foi atingida em concreto, nomeadamente por recurso ao comportamento evidenciado pelo destinatário do acto. (3)
Na modalidade de fundamentação por remissão, ponto é que essa remição seja feita “(..) de uma maneira clara e assumida (..)” pelo próprio autor do acto, não sendo legalmente permitido que terceiros, v.g. os Tribunais em caso de sindicabilidade contenciosa, componham por colagem daqui e dali o edifício da presuntiva fundamentação, substituindo-se naquilo que o ente administrativo não fez em sede de deveres de competência, devendo tê-lo feito; deste modo “(..) é preciso que as fórmulas usadas não deixem dúvidas, nem quanto à vontade de apropriação dos fundamentos contidos noutro acto ou documento nem quanto à extensão dessa concordância (..)” (4) .
2. sindicabilidade contenciosa do agir da Administração; princípios da separação de poderes e da garantia de controlo judicial da actividade administrativa - artºs. 111º/ 268º nº 4 CRP
A discricionariedade administrativa, consiste na “(..) liberdade de escolha da Administração Pública quanto a partes do conteúdo (envolvendo a própria necessidade e o momento da conduta), do objecto, das formalidades e da forma de actos seus de gestão pública unilaterais, [e, pese embora se saiba que] alguma doutrina e jurisprudência recente questiona a definição da discricionariedade administrativa como liberdade de escolha, dizendo que há sempre uma e uma só solução administrativa condizente com o interesse público concreto prosseguido, ou seja, condizente com o fim do acto, [todavia] Não tem razão.
Pode haver mais do que uma solução administrativa para prosseguir um certo interesse público concreto – quer quanto ao conteúdo, quer quanto ao objecto, quer quanto à forma.
Ponto é que o legislador tenha querido atribuir a liberdade de escolha à Administração Pública e que o exercício dessa liberdade não colida com qualquer outro princípio norteador da actividade administrativa.
Não se nos afigura, por isso, legítimo ao Tribunal encarregado de controlar a legalidade de um acto de administração ir ao ponto de definir – nos casos em que a lei quis atribuir discricionariedade – um conteúdo, um objecto ou uma forma únicos compatíveis com o fim a prosseguir, e, em função deles, apreciar o acto em questão.
Isso representaria admitir que o Tribunal se pudesse substituir sempre à Administração Pública no traçado de todos os elementos do acto por ela praticado. O que põe em causa a lei – que quis dar à Administração Pública uma liberdade de escolha – assim negada. (..)” (5).
Dito de outro modo, a sindicabilidade contenciosa do agir da Administração Pública pára exactamente na fronteira da “(..) reserva da administração consubstanciada numa margem de livre decisão administrativa [que] constitui um limite funcional da jurisdição administrativa, pois as opções do órgão administrativo tomadas nesse domínio relevam da esfera do mérito e não da esfera da validade.
A questão, no fundo, é a seguinte: partindo do princípio de que qualquer acto jurídico da Administração pode ser submetido à fiscalização de órgãos jurisdicionais (que o removerão da ordem jurídica na parte em que o julgarem inválido), até onde devem e até onde podem os tribunais controlar a actividade administrativa para que a Administração possa actuar – dentro dos limites da lei e tendo em vista a realização de fins de interesse público – de acordo com os seus próprios critérios?
Em bom rigor, a regra básica e visto o problema em abstracto é de fácil formulação: a margem de livre decisão qua tale é insusceptível de controlo judicial porque respeita ao mérito, à conveniência ou à oportunidade da administração; pelo contrário, tudo o que se situar fora dessa esfera é judicialmente sindicável porque estará em causa a validade da conduta administrativa (e nesse domínio já não há livre decisão mas sim vinculação) (..)” (6).
A via de compromisso entre os princípios da separação de poderes, cfr. artº 111º CRP, e da garantia de controlo judicial da actividade administrativa, cfr. artº 268º nº 4 CRP, traduz-se em que “(..) O exercício ilegal de poderes administrativos (ou seja, o comportamento da Administração contrário à lei em toda a medida em que houver vinculação) é susceptível de controlo da legalidade, e este pode ser levado a cabo quer pelos Tribunais quer pela própria Administração (..)
O mau uso de poderes administrativos (isto é, o seu uso inconveniente em toda a medida em que houver livre decisão) é susceptível de controlo de mérito, e este só pode ser feito pela própria Administração nunca pelos Tribunais. A autonomia pública administrativa qua tale apenas admite, pois, controlo gracioso, não contencioso. (..)” (7).
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No domínio de escolha discricionária, a sindicabilidade concentra-se sobre a eventual violação seja dos limites internos seja dos limites externos do poder discricionário concedido em vista do interesse público a realizar. (8)
No tocante ao mérito, o que os Tribunais verificam concentra-se no conhecimento dos “(..) limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade (..) porque só existem a discricionariedade e a margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados que a lei específicamente conceder (..) Apesar da abertura da norma – abertura da norma que traduz a discricionariedade - os efeitos de direito produzidos pelo acto hão-de corresponder a um tipo a que se reporta a norma de competência.
Não há competência sem individualização do tipo de poder concedido e, portanto, a norma deverá fornecer um quadro ou descrição fundamental suficiente para demarcar o âmbito de actuação autoritária do órgão sobre as esferas jurídicas dos administrados e para repartir o âmbito de actuação entre os diversos órgãos das pessoas colectivas que integram a Administração.
A indeterminação dos efeitos que resulta da abertura do tipo é pois sempre parcial (..) [também] a abertura da previsão nunca pode ser total: da norma ou do concurso de normas que regem o acto administrativo tem de poder extrair-se o núcleo essencial do tipo de situação sobre a qual poderá incidir o exercício do poder.
Sem tal tipificação faltariam ao executor da norma critérios objectivos da subsistência da necessidade pública a que corresponde o poder (..)” (9) .
3. zonas de vinculação adjacentes à “discricionariedade técnica” - juízos técnicos de existência, juízos técnicos valorativos e juízos técnicos de probabilidade;
Outros são os parâmetros do problema no que respeita à chamada “discricionariedade técnica”, seja porque os pressupostos que integram a previsão da norma configuram conceitos jurídicos indeterminados em ordem à valoração do elemento da situação concreta sobre que há-de recair a decisão administrativa, seja por que configuram conceitos técnicos reportados a factos apenas verificáveis ou valoráveis com base em conhecimentos e instrumentos próprios de ciências que não a ciência jurídica.
Estamos a considerar a actividade administrativa traduzida em juízos técnicos de existência, juízos técnicos valorativos ou juízos técnicos de probabilidade, pelos quais a lei confere à Administração “(..) um poder de valoração técnica, que, não implicando ponderação comparativa de interesses secundários, envolve valoração de factos e circunstâncias de carácter técnico (..) Os autores sublinham que este tipo de juízo se formula sobre os pressupostos, ou seja, a hipótese ou previsão da norma.
A atribuição, pela parte de previsão da norma, do poder de emitir tal juízo não contende com a natureza vinculativa da estatuição também ela contida, embora coexista por vezes com a discricionariedade sobre o conteúdo da decisão.
Neste último caso, fala-se, ainda que impropriamente, de discricionariedade mista porque à liberdade de valoração de pressupostos corresponde a liberdade de fixação do conteúdo do acto. (..)” (10)
Pelo que vem dito, o juízo de valoração por recurso a conceitos jurídicos indeterminados ou a conceitos técnicos nada tem de semelhança com a margem de livre apreciação e decisão que caracterizam o juízo de discricionariedade, pois nos primeiros, têm lugar as regras próprias da interpretação jurídica em via de aplicação puramente subsuntiva e, portanto, passível de controlo jurisdicional e nos segundos regem os conhecimentos e regras próprias da ciência ou da técnica que estejam em causa.
Todavia, participa do domínio do óbvio que não cabe ao Tribunal controlar a boa ciência ou a boa técnica empregues pela entidade administrativa, por manifesta falta de competência nas matérias extra-jurídicas para tanto necessária.
Pelo contrário, antes compete exercer o controlo jurisdicional sobre as zonas de vinculação adjacentes, isto é, o exame da existência material dos pressupostos de facto de que depende o uso de meios técnicos e no tocante aos “(..) limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade (..) porque só existem a discricionariedade e a margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados que a lei específicamente conceder (..)” conforme já posto de manifesto mediante a citação doutrinária sob o ponto (9) supra.
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Retirando as devidas consequências da aplicação do entendimento jurídico subscrito e evidenciado na longa transcrição doutrinária e tendo presente o conteúdo dos pareceres médicos levados ao probatório nos ítens 13, 14, 19, 25 e 28 do probatório quanto às Juntas Médicas da Caixa e itens 9, 10, 11 e 12 do probatório quanto à Junta Hospitalar de Inspecção e Comissão Permanente para Informações e Pareceres da Direcção dos Serviços de Saúde, conclui-se que os mesmos participam da actividade administrativa traduzida em juízos técnicos de existência, juízos técnicos valorativos e juízos técnicos de probabilidade.
Todavia, como tal implica o domínio de regras próprias da ciência e da técnica em matérias extra-jurídicas, no caso concreto, da ciência médica, implica também uma actividade de controlo jurisdicional que tem por objecto aquilo a que acima se chamou de zonas de vinculação adjacentes à “discricionariedade técnica”, a saber, da existência material dos pressupostos de facto de que depende o uso de meios técnicos e dos limites internos e externos do poder discricionário concedido em vista do interesse público a realizar
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É nesta parte que não acompanhamos o discurso jurídico fundamentador da sentença sob recurso na medida em que o controlo jurisdicional dos elementos formais da fundamentação exigidos no artº 125º nº 2 CPA não tem por objecto o mérito da decisão administrativa fundada nos pareceres médicos, maxime no tocante à Junta Médica da CGA de 14.01.2009 levado ao probatório nos itens 25 e 28.
Saber se “o Parecer da Junta Médica que motivou o Despacho impugnado se mostra conclusiva e não fundamentada. Em conclusão, deve ser anulada, nos termos do art° 125° n° 2 do CPA. Além disso, já vimos que os factos enumerados de l a 4 constituem causa adequada para o despoletar da doença do Autor, ou pelo menos para o seu agravamento” não compete ao juiz pela simples razão de que a lei não lhe atribui essa competência, constituindo matérias cuja valoração é legalmente cometida à prova pericial fundada nos critérios próprios da ciência médica e não em critérios próprios da ciência jurídica.
Pelo que vem dito, assiste razão ao Recorrente nas questões suscitadas nas conclusões sob os itens 1 a 3 das conclusões, cumprindo revogar o acórdão e manter, por válido e eficaz, o despacho de 26.01.2009.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar procedente o recurso e revogar a sentença proferida, mantendo válido e eficaz o despacho de 26.JAN.2009.
Custas a cargo do Recorrido, em ambas as instâncias, nos mínimos legais.
Lisboa, 20.DEZ.2012,
(Cristina dos Santos)
(António Vasconcelos)
(Paulo Gouveia)
1- Artº 268º nº 3 CRP – Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
2- Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo – Anotado, 2ª edição Almedina, págs, 589/590 .
3- Esteves de Oliveira, Lições de Direito Administrativo, Outubro/1980, págs. 663 e 796 –“(..) não é requisito legal da fundamentação do acto a sua exactidão, ou seja, a veracidade ou realidade dos factos e a correspondência das normas invocadas ao direito (..) a exactidão dos motivos não respeita a elementos formais do acto, mas sim aos seus elementos de fundo ou substanciais (..) quando os fundamentos ou os motivos do acto explicam, só por si, clara e logicamente a decisão mas são factual ou jurídicamente falsos ou erróneos temos ilegalidade, mas não por vício de forma; se os motivos invocados correspondem aos factos e ao direito mas não justificam só por si, clara e logicamente, a decisão tomada, temos vício de forma (..)”.
4- Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código… , pág. 603, n. IV.
5- Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lex, 1999, págs. 107/108.
6- Bernardo Diniz de Ayala, O (défice) de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, 1995, pág. 83.
7- Bernardo Diniz de Ayala, O (défice)… , pág. 87
8- Mário Esteves de Oliveira, Lições de direito administrativo, Outubro/1980, págs. 355/368, 439 e 616/624.
9- Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, Teses, 1987, págs.491/492.
10-Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia …, págs.171/172, 321, 476/477. |
