| Decisão Texto Integral: | Acorda-se, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo Sul:
1.- HORTO ...., S.A., inconformada com a sentença do TAF de Lisboa que indeferiu o pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo do Director – Geral do Património, que tinha homologado o valor de um prédio e o pedido de suspensão da hasta pública para a venda desse mesmo prédio, interpôs recurso para a Secção do Contencioso Administrativo deste TCAS, culminando a sua alegação com as seguintes conclusões:
“I. A decisão proferida pelo Tribunal a quo é nula, nos termos do artigo 668°, n.° l, alínea d), e 660.°, n.º 2, do CPC, por excesso de pronúncia, na medida em que rejeitou a pretensão da aqui Recorrente por supostamente faltar o requisito de periculum in mora, quando (i) apenas as alíneas b) e c) do n.° l do artigo 120.° do CPTA reclamam a verificação de tal requisito, (n) a providência cautelar havia sido requerida apenas com base na alínea a) do n.° l do artigo 120.° do CPTA e (iii) essa mesma alínea a) do preceito invocado é aplicável independentemente da existência, ou não, de periculum in mora.
II. Ao decidir considerando o periculum in mora, o Tribunal a quo excedeu pois os seus poderes de pronúncia que estavam balizados pela configuração que a Recorrente havia conferido ao requerimento inicial, já que entendeu apreciar a questão à luz de uma outra alínea - seguramente a alínea b) -, que não tinha sido invocada pela ora Recorrente e que, para além disso, prevê requisitos distintos dos que estão previstos na citada alínea a), tanto ao nível do direito como dos factos, sendo esta conclusão evidente no que respeita à desnecessidade indagação da existência de prejuízos na esfera jurídica do requerente quando esteja em causa requerimento deduzido nos termos daquela alínea a).
III. Mesmo que a sentença proferida pelo Tribunal a quo não seja nula, sempre padece de erro de direito, na medida em que, como se referiu, (i) a providência cautelar havia sido requerida apenas com base na alínea a) do n.° l do artigo 120.º do CPTA e (ii) essa alínea a) do preceito invocado é aplicável independentemente da existência, ou não, de periculum in mora, que não podia, pois, ter sido ponderado na decisão proferida.
IV. A realização da avaliação do imóvel a alienar, por parte dos serviços competentes inseridos na DIRECÇÃO -GERAL DO PATRIMÓNIO, assume relevância determinante para a fixação do preço base do procedimento de alienação do mesmo imóvel, cifrando-se no culminar de um sub-procedimento, dentro do procedimento de alienação, que produz os seus efeitos na determinação do valor base por parte do DiRECTOR-GERAL DO PATRIMÓNIO, de acordo com as normas legais e regulamentares em vigor.
V. A determinação do valor actualizado do imóvel, além de constituir a única referência na determinação do valor base do procedimento de alienação de imóvel, ainda constitui o valor mínimo da alienação a operar, o que resulta do estatuído no n.° 7 do artigo 5.° do Despacho Normativo n.° 27-A/2004, de 31 de Maio.
VI. Nessa medida, e atento o disposto no n.° l do artigo 51.° do CPTA, de acordo com o qual "[...] são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos", sendo a localização do acto no procedimento irrelevante para efeitos da sua impugnabilidade ou inimpugnabilidade, o acto de homologação proferido pelo DiRECTOR-GERAL DO PATRIMÓNIO é impugnável, razão pela qual decidiu mal o Tribunal a quo.
VII. Analisando o problema da impugnabilidade do acto do DiRECTOR-GERAL DO PATRIMÓNIO, em termos de aferir da sua eficácia externa, deve concluir-se que o acto de avaliação do imóvel consubstancia um acto central (ainda que não final do procedimento) que condiciona relevantemente todos os actos procedimentais subsequentes até à celebração do contrato de compra e venda a final do procedimento de alienação de imóvel, justificando-se, nessa medida, a imediata abertura da via contenciosa (cfr. MÁRIO TORRES, op. cit., loc. cit.), razão pela qual, novamente por referência ao n.° l do artigo 51,° do CPTA, decidiu mal o Tribunal a quo, ao não observar o disposto neste preceito.
VIII. Ao considerar que não estava em causa um acto decisório e um acto decisório com eficácia externa, e ao indeferir liminarmente a providência requerida por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, o Tribunal a quo incorreu em manifesto erro de julgamento e desrespeitou o disposto no n.° l do artigo 51.º do CPTA, quanto ao pressuposto de impugnabilidade da decisão em causa, violando-o, bem como ao conteúdo da própria alínea d) do n.° 2 do artigo 116.° do CPTA: a Recorrente tem legitimidade processual e o acto suspendendo é, pelas razões descritas, contenciosamente sindicável ou impugnável.
IX. Essa ilegalidade, por ofensa aos mesmos preceitos legais, é tanto mais evidente quando a Recorrente, por força da sua qualidade de arrendatária, goza de direito de preferência em qualquer alienação que venha a ter lugar, desde que a valores objectivamente justificáveis, o que, no caso concreto, pelas razões supra descritas, significa o também evidente interesse que a Recorrente mantém na invalidação da decisão do DIRECTOR-GERAL DO PATRIMÓNIO e, antes disso, também no decretamento da respectiva suspensão de eficácia, com efeitos no restante procedimento de alienação de imóvel por hasta pública.
X. Na perspectiva da defesa dos direitos e interesses da Recorrente, é claramente distinta a situação em que a praça de uma hasta pública é iniciada com um valor de € 2.200.000,00 (dois milhões e duzentos mil euros), daquela cm que o valor base dessa hasta pública é de € 770.000,00 (setecentos e setenta mil euros), sobretudo quando o primeiro valor mencionado foi fixado ilegalmente e corresponde ao triplo do valor de mercado proposto, para o mesmo imóvel, pelos serviços da DIRECÇÃO -GERAL DO PATRIMÓNIO.
XI. É evidente que, a ser procedente a providência cautelar requerida, bem como a pretensão que a Recorrente pretende vir a satisfazer em sede de acção administrativa especial, esta beneficiará imediatamente de uma vantagem (económica) daí resultante, i.e., de um acréscimo na sua esfera jurídica, ao poder exercer o seu direito, após conclusão da licitação, por um preço adequado ao valor real do imóvel e alcançado com base nessa referência, nos termos do n.° 5 do artigo 1.° do Despacho Normativo n.° 27-A/2001, de 31 de Maio.
XII. Na linha do que se deixou exposto e tendo também em conta o disposto no n.° 2 do artigo 1.º do Despacho Normativo n.° 27-A/2001, de 30 de Junho, a sindicância da validade do acto administrativo de determinação do valor base da licitação está ao alcance dos particulares interessados, seja porque o DIRECTOR - GERAL DO PATRIMÓNIO não promoveu qualquer avaliação técnica do imóvel, seja porque desconsiderou em absoluto as conclusões ali vertidas, seja, ainda, porque a avaliação realizada padeceu de ilegalidade no que toca à avaliação do imóvel pelo valor base de licitação homologado a final, razão pela qual o Tribunal a quo decidiu mal ao ter considerado verificada uma situação de rejeição liminar da pretensão formulada.
XIII.O DIRECTOR-GERAL DO PATRIMÓNIO violou o disposto no n.° 2 do artigo 1.° do Despacho Normativo n.° 27-A/2001, de 31 de Maio, o que foi oportunamente alegado pela Recorrente no requerimento inicial apresentado junto do Tribunal a quo, assim violando (pelo menos) um interesse legalmente protegido da ora Recorrente, o que, nos termos da alínea a) do n.° l do artigo 55.° do CPTA confere, à Recorrente, legitimidade para impugnar essa decisão e, necessariamente, para requerer a suspensão da sua eficácia.
XIV. Na medida em que a douta sentença recorrida se limitou a referir que o único direito existente na esfera jurídica da ora Recorrente era o de preferência, não cuidando de verificar da violação de norma e, nessa medida, da violação do interesse legalmente protegido da Recorrente, ou de verificar da existência de um claro interesse de facto na procedência da pretensão, de que resultará um benefício directo e imediato na sua esfera jurídica, deve concluir-se que incorreu em manifesto erro de julgamento e violou o disposto na alínea a) do n.º l do artigo 55.° do CPTA.
XV. É que, caso o tivesse feito, o Tribunal a quo teria verificado, não apenas que o acto então suspendendo era impugnável, bem como que não existia manifesta ilegalidade da pretensão apresentada a juízo, com o que resultou, igualmente, violado o disposto na alínea d) do n.° 2 do artigo 116.° do CPTA.
XVI. Justifica-se acrescentar que o acto suspendendo é manifestamente ilegal, na medida em que viola, de forma flagrante, o disposto no artigo 124.°, n.° l, alínea c), do CP A, que exige fundamentação específica para todos os casos - como o presente - - em que a entidade decisora profira acto em sentido diverso do que vem proposto pelos serviços, fundamentação específica essa que, sendo direccionada para a explicitação das razões da referida divergência, não consta do acto praticado pelo DIRECTOR-GERAL DO PATRIMÓNIO, em 18 de Abril de 2007.
XVII. Contra o que, também de forma errada, decidiu o Tribunal a quo, estão no caso reunidos os requisitos necessários à aplicação do artigo 120°, n.° l, alínea a), do CPTA, que não faz depender a concessão de qualquer providência cautelar da existência de periculum in mora.
Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e revogada a douta sentença recorrida, com as demais consequências legais.”
Contra -alegou a recorrido para extrair as seguintes conclusões:
“a) A douta sentença recorrida interpretou bem o direito aplicável ao caso "sub judice", não se encontrando ferida de nulidade nem enfermando de qualquer erro de direito;
b) Nos presentes autos, a ora Recorrente não tem interesse em agir, uma vez que o Director-Geral do Património, por despacho datado de 21 de Maio de 2007, procedeu à suspensão do procedimento de alienação do imóvel sito no Campo Grande, n.°s 167 a 171, em Lisboa, com a consequente não realização da praça no dia 22 de Maio de 2007, bem como determinou a emissão de parecer técnico tendente à clarificação dos fundamentos subjacentes à homologação do valor base de licitação do referido imóvel;
c) Ora, nesta conformidade, é a todas as luzes evidente que os interesses da ora Recorrente não são, de todo, afectados pelo Despacho do Director-Geral do Património, emitido em 18 de Abril de 2007;
d) Deste modo, o direito ou interesse a cuja tutela a providência se destina extinguiu-se, razão pela qual a providência cautelar caducou, atento o disposto na alínea e) do n.° l do artigo 123° do CPTA;
e) O Tribunal não excedeu os seus poderes de pronúncia, ao considerar a inexistência dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, uma vez que no n.° 3 do artigo 131° do CPTA, que prevê a possibilidade de lesão eminente e irreversível do direito, liberdade ou garantia ou outra situação de especial urgência, está ínsito um dos dois requisitos de que, em termos gerais, o artigo 120°, n.° l, do CPTA, faz depender, nas suas alíneas b) e c), a concessão de providências cautelares: O periculum in mora, que se concretiza no perigo de uma lesão irreversível, e que, no caso do decretamento provisório, tem de ser qualificado;
f) Mesmo na situação em que o critério da evidência se manifesta, ao abrigo da alínea a) do n.° l do artigo 120° do CPTA, o perigo releva, na medida em que a providência só pode ser pedida e concedida quando haja um interesse em agir que se manifeste no fundamento do pedido;
g) Ora, na presente situação, o Tribunal afastou o critério da evidência, precisamente porque a aplicação da norma em referência não se contenta com a mera aparência do direito, exigindo unia situação de evidente procedência do pedido a deduzir no processo principal, o que in casu não acontece;
h) Deste modo, para efeitos de interpretação do disposto no artigo 120°, n.°l, alínea a), do CPTA, deve proceder-se a uma interpretação do preceito em conformidade com a função da tutela cautelar, tal como é assumida no n.° l do artigo 112° do CPTA, admitindo-se que o periculum in mora é requisito de concessão da providência porque só existe interesse em agir em sede cautelar quando haja o fundado receio de que se perca a utilidade da sentença a proferir no processo principal;
i) O despacho do Director-Geral do Património, datado de 18 de Abril de 2007, é um acto preparatório do procedimento de venda em hasta pública, não produzindo efeitos externos, uma vez que intervém como elemento auxiliar da actuação administrativa, adquirindo o carácter de acto preparatório porque surge antes da prática do acto administrativo de adjudicação do imóvel, a efectuar em sede de hasta pública, sendo auxiliar relativamente a este acto decisório;
j) O acto de homologação da avaliação do imóvel em causa, consubstanciado no despacho do Director-Geral do Património datado de 18 de Abril de 2007, encontra-se excluído da via impugnatória, por não ter qualquer força ou efeito constitutivo, não tendo o Tribunal incorrido em manifesto de julgamento;
l) A Recorrente não possui na sua esfera jurídica qualquer outro direito, para além do direito de preferência, sobre o bem jurídico em causa, designadamente não possui nenhum direito sobre a questão inerente à fixação do valor mínimo pelo qual deverá ser alienado o prédio objecto da hasta pública;
m) Por estes motivos, podemos afirmar que a Recorrente não tem qualquer interesse directo e pessoal no provimento do pedido impugnatório, porquanto a eventual anulação do acto em causa não se traduz numa vantagem ou num benefício específico imediato para a sua esfera jurídica ou económica.
Termos em que, e nos mais de direito, deve o presente recurso ser considerado improcedente, por não provado com todas as consequências legais.
O magistrado do M.° P.° junto da 1ª Secção suscitou a excepção dilatória da incompetência absoluta da secção do contencioso administrativo do TCAS pois, de acordo com a previsão do artº 49º, nº 1, al. a) ii do ETAF, controvertem-se actos de fixação de valores patrimoniais de um prédio, competindo o conhecimento do recurso admitido à secção de contencioso tributário deste TCAS atento o disposto no artº 38º, al. a) do ETAF.
Cumprida a legal tramitação, a secção do contencioso administrativo deste TCAS veio a declarar-se incompetente, em razão em razão da matéria, para conhecer do objecto do presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Lisboa que rejeitou liminarmente o pedido de suspensão de eficácia, com decretamento provisório ao abrigo do art. 131 do CPTA, do despacho administrativo do Director Geral do Património, de 18 de Abril de 2007, "que homologou o valor de 2.200.000.00 euros que corresponde à medi aritmética dos critérios considerados pelos avaliadores" e da suspensão da hasta pública agendada para o dia 22 de Maio de 2007.
Remetidos os autos a esta secção do Tribunal por ter sido considerada a competente para conhecer do recurso jurisdicional, foram os autos com vista ao EPGA que emitiu o douto parecer de fls. 218 a 220, do seguinte teor:
“ (…)
2 (…), salvo melhor opinião, não me parece que seja este o Tribunal competente para conhecer do presente recurso jurisdicional pois, se analisarmos, o pedido inicial, a respectiva causa de pedir, e o acto administrativo cuja suspensão provisória vem reclamada, assim como o fim a que tal acto se destina, concluiremos, com segurança, que:
2.1 A avaliação em causa destinou-se a habilitar o Sr. Director Geral do Património do Estado, órgão integrado no Ministério das Finanças, a determinar o valor de venda, em hasta pública, do prédio identificado nos autos e de que a ora recorrente é arrendatária;
2.2 Essa avaliação não se destina a determinar/corrigir o valor patrimonial daquele imóvel nos termos do art. 14 e 37 e s.s. do CTMI e/ou a respectiva taxa contributiva, nos termos do art. 112 do CIMI, aprovado pelo DL n.° 287/2003, de 12 de Novembro, nem a fixar o seu valor tributável nos termos do art. 12 do CIMT, aprovado pelo mesmo diploma, como decorre do seu art. 2° n.° 2.
Se fosse esse o caso, por se tratar de situações configuradoras de uma relação jurídica de direito tributário, seria este Tribunal o competente para dirimir o conflito e decretar a suspensão de acto administrativo relativo a uma questão tributária que fosse objecto de eventual providência cautelar.
E, nestes casos, como sabido é, a competência e iniciativa para a avaliação tributária insere-se nos poderes do Chefe de Repartição de Finanças da área em que se situe o prédio urbano a avaliar como previsto vem no art. 37 citado CIMI e art. 12 do CIMT, que para aquele código remete, motivos por que, nestes casos, o autor do acto seria o Chefe da Repartição e nunca o Director Geral do Património por, como igualmente é sabido - facto notório que não precisa de demonstração para os homens ligados ao Direito e aos Tribunais Administrativos - não detém competência tributária.
2.3 E, não estando em causa um acto administrativo de uma autoridade tributária, relativo a uma questão tributária, caso em que o Tribunal Tributário de 1ª instância teria sido chamado a conhecer da presente providencia cautelar nos termos do art. 49 n.° l al. a) ii) e iv) e al. e) iv do ETAF e art. 135 do CPPT e;
2.4 Tendo a questão controvertida sido apreciada pelo Tribunal de Contencioso Administrativo de lª instância por ter reconhecido que a matéria controvertida, em análise, se prende e respeita a um acto administrativo, praticado por uma autoridade administrativa, no âmbito dos seus poderes e dentro das competências prosseguidas pela DG do Património do Estado, de concluir é que este Tribunal, nos termos elencados no art.38 do ETAF, não detém competência para conhecer do objecto do presente recurso jurisdicional.
A competência para conhecer do presente recurso jurisdicional pertence à primeira secção deste Tribunal, nos termos do art. 37 do ETAF e dos art. 112 e s.s. e 140 e s.s. do CPTA;
No essencial, por se tratar de uma providência cautelar de pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo relativo, não a uma venda em hasta pública fiscal ou de qualquer outra situação identificada no nº 2 deste parecer, mas sim a uma fixação do valor de imóvel urbano para uma venda de direito civil, isto é, para contrato de compra e venda de imóvel urbano, em que a DG do Património, órgão público, está encarregada de realizar no âmbito geral de venda do património do Estado, que se insere, a nosso ver, em acto de execução da badalada medida política de venda de património do Estado tomada pelo Governo para diminuir a dívida pública.
O conhecimento da competência do Tribunal constitui excepção dilatória que, por se revestir de interesse e ordem pública, é de conhecimento oficioso e precede a apreciação de outra matéria, nos termos imperativos do art. 13 do CPTA, motivos por que deve ser declarada,
Termos em que se P. e E. Deferimento e, em consequência, se dê provimento à presente excepção.
Ouvidas as partes nos termos do artº 146º, nº 2, do CPTA, nada disseram.
Os autos vêm à conferência com dispensa de vistos.* 2.- Com relevo para a apreciação e decisão da excepção de incompetência material suscitada pelo EPGA, há que ter em conta a seguinte tela factual com base nos docs. juntos com a p.i. e que foi mencionada na sentença recorrida:
a) -A requerente tem como objecto social a produção, comercialização, exportação e importação de plantas, flores naturais e artificiais, produtos alimentares e outros produtos, máquinas e equipamentos para actividades agrícolas, comercialização de animais, construção civil e obras públicas - cfr. Doc. de fls.31 a 35.
b) -A requerente é arrendatária do quintal do prédio sito no Campo Grande n.º 167-169-171, inscrito na matriz predial sob o n.º 216, incluindo o poço, estufas, cocheira e uma instalação com quatro divisões existentes no mesmo, com exclusão da parte ajardinada delimitada pelo gradeamento e o respectivo prédio sito no Campo Grande n.º 167-169-171.
c) -Em 2 de Maio de 1984, o Estado Português adquiriu a propriedade do aludido prédio, tendo recentemente dado início ao procedimento de alienação do imóvel, através de hasta pública.
d) - No âmbito do procedimento de alienação, a avaliação do prédio foi adjudicada à empresa Value Thinking, e, em 25 de Outubro de 2006, foi elaborada a informação n.2 321/DTOA/06, da Divisão Técnica de Obras e Avaliações da Direcção-Geral do Património, com vista á determinação do valor actualizado do imóvel, na qual se propõe o valor de 2.200.000 €, correspondente à média aritmética dos dois cenários considerados pelo avaliador: um, no pressuposto de que o imóvel manteria o seu uso actual; outro, na hipótese de ser desenvolvido no local um projecto imobiliário, após demolição das construções existentes e aprovação do respectivo Plano de Pormenor para a zona.
e) -Por carta de 6 de Dezembro de 2006, a requerente manifestou interesse na aquisição do imóvel, tendo remetido à Direcção-Geral do Património um relatório de avaliação efectuado a expensas suas, com data de 27 de Novembro de 2006, no qual também foi considerado o cenário do imóvel arrendado e do imóvel desocupado, considerando o disposto no PDM de Lisboa.
f) -Em 16 de Abril de 2007, no procedimento desencadeado para efeitos de fixação do valor mínimo pelo qual o imóvel deverá ser alienado e que serve de base à hasta pública, foi lavrada a informação n.º 139/DTOA/2007, na qual se faz uma análise comparativa entre o relatório da avaliação solicitada pela DGP e o relatório da avaliação apresentado pela requerente, sugerindo-se o preço base de 770.000 €, considerando-se que a avaliação da empresa Value Thinking cometeu um erro ao atribuir ao prédio uma capacidade construtiva de 3.062 m2 quando o mesmo apenas tem uma capacidade construtiva de 1.633 m2, o que mereceu parecer concordante do Chefe de Divisão Técnica de Obras e Avaliações.
g) -Em 18 de Abril de 2007o Director-Geral do Património homologou "O valor de 2.200.000 €, que corresponde à média aritmética dos critérios considerados pelos avaliadores, não obstante o parecer emitido pelo Chefe de Divisão Técnica de Obras e Avaliações.”
h) -Em 24 de Abril de 2007, a requerente foi notificada, na qualidade de arrendatária, de que no dia 22 de Maio de 2007, pelas 15 horas, teria lugar a venda em hasta pública do prédio misto sito no Campo Grande, n.º s 167 a 171, em Lisboa, com a base de licitação de 2.200.000 €, para, querendo, exercer o direito de preferência.
i) –O requerente requereu a suspensão da eficácia do acto de 18/04/2007 do Sr. Director Geral do Património, que fixou em 2.200.000 € o valor base de licitação e o valor mínimo pelo qual deverá ser alienado o prédio.* Resulta do complexo fáctico atrás fixado que a requerente é arrendatária de parte do prédio misto sito no Campo Grande, n.ºs 167 a 171, em Lisboa, cujo proprietário é o Estado Português, o qual o pretende alienar através de hasta pública, cuja base de licitação fixou em 2.200.000 €, tendo notificado a requerente para, querendo, exercer o direito de preferência.
Mais evidencia o probatório que a requerente pede a suspensão de eficácia do acto administrativo proferido em 18 de Abril de 2007 pelo Director-Geral do Património, através do qual fixou em 2.200.000 € o valor base de licitação e o valor mínimo pelo qual deverá ser alienado o prédio referido, bem como a suspensão da sessão de praça pública agendada para o dia 22 de Maio de 2007 para venda do referido prédio, invocando a manifesta ilegalidade daquele acto administrativo, em que assentará a pretensão principal impugnatória a deduzir sob a forma de acção administrativa especial, nos termos do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Destarte e como bem se refere na sentença recorrida, está em causa a venda de um imóvel do património privado do Estado sobre o qual a requerente possui um direito de preferência, cujo exercício lhe foi expressamente assegurado ao ser-lhe comunicada a data e hora da realização da venda em hasta pública, sendo que à requerente, ainda na tese da sentença, não assiste qualquer outro direito, designadamente de natureza administrativa, sobre o bem jurídico em causa - o imóvel a alienar -, pois, a requerente nenhum direito possui na sua esfera jurídica sobre a questão da fixação do valor mínimo pelo qual deverá ser alienado o prédio objecto da hasta pública.
Perante aquela factualidade, determinemos então, pois é essa a questão fundamental a decidir, se ocorre ou não a incompetência material do Tribunal «a quo» para conhecer do recurso, o que passa necessariamente pela qualificação prévia dos actos impugnados como envolvendo, ou não, “questões de natureza fiscal”.
Preliminarmente, diga-se que, em geral, o conceito de competência é definido como o complexo de poderes funcionais conferidos por lei a cada órgão ou cargo para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado.
O artº 20º, nº 1 da Constituição determina que «a todos é assegurado o acesso ao direito aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos».
Consagra este preceito, além do mais, o direito de acesso aos tribunais ou à tutela jurisdicional que implica naturalmente a garantia de uma protecção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial efectiva.
Tendo isso presente, o certo é que, a política conformadora do Estado social levou a Administração a invadir os campos mais insuspeitados da actividade individual, tornando os cidadãos cada vez mais dependentes das suas prestações.
Falida a concepção liberal em que se defendia a abstenção do Estado como forma de protecção do cidadão, hoje, adversamente, reclama-se a sua intervenção na vida económica, social e cultural, de forma a criar as condições indispensáveis à realização do homem.
O Estado social implica, pois, a existência de uma Administração «constitutiva» ou «conformadora» em ordem à realização de uma ideia de justiça social, extirpando os resquícios de uma Administração eminentemente abstencionista e «agressiva» típica do Estado anterior, o que acarreta, incontornavelmente, a omnipresença da Administração na vida social e a proliferação de situações em que esta pode colidir com os direitos e interesses do cidadão, com o consequente aumento da conflitualidade.
No reverso, cresce um sentimento generalizado da necessidade de reforço das garantias dos administrados e, na esfera do político, nota-se uma pulverização e democratização do poder com alterações na estrutura organizativa da Administração Pública.
Assim se justificam os movimentos de descentralização e desconcentração das competências administrativas, com a inevitável multiplicação dos órgãos capazes de praticarem actos definitivos os quais deixaram, assim, de ser atributo dos poucos órgãos supremos que mereciam um maior crédito quanto à responsabilidade e ao cuidado na observância da legalidade nas suas decisões.
Todavia, se é certo que a fragmentação do poder implicou que a Administração deixasse de ter o monopólio da titularidade e gestão dos interesses gerais, dando origem a que dentro do próprio Estado surgissem novos entes públicos que configuram outros tantos centros autónomos de decisão e de poder que concorrem para a realização do interesse público, também o é que no exterior do aparelho estadual se assiste à gestão de interesses colectivos por entes que não fazem parte do complexo orgânico da Administração.
Daí que a Administração e os entes, que não fazem parte do complexo orgânico da Administração mas procedem à gestão de interesses colectivos, esteja agora mais vinculada ao direito, já que não só tem de cumprir as condições e os limites expressamente fixados na lei, mas também tem de respeitar princípios jurídicos fundamentais, nomeadamente os princípios da imparcialidade, da igualdade, da justiça e da proporcionalidade, ou seja, a Administração, no seu todo, está submetida ao princípio da juridicidade, concepção que traduz com mais rigor a sua vinculação ao direito do que o tradicional princípio da legalidade.
Ora, no Estado social e democrático, os textos constitucionais, reagindo contra uma concepção puramente retórica dos direitos fundamentais, consagraram direitos liberdades e garantias eficazes por si mesmos e vinculativos para todos os poderes públicos e privados e privados.
Todavia, a efectividade do seu reconhecimento exige uma protecção jurisdicional imediata sem a qual as declarações constitucionais não passam de figuras retóricas, de textos declamatórios que formulam ideários, mas não atribuem nem protegem direitos.
Nesse sentido, há que reconhecer e impor mudanças nas relações entre a Administração e os administrados de modo a que se reduza a superioridade da Administração perante o cidadão que deixa de ser mero destinatário da acção administrativa, transmutando-se em sujeito de direitos que a Administração, como qualquer outro poder do Estado, ou privado actuando no âmbito do interesse público, tem de respeitar.
A Administração apresenta-se, segundo esta visão, como um poder autónomo, mas em paridade institucional com os outros poderes, direccionado à realização em concreto do interesse público mediante a prática de actos dotados de poder de imperium, de força de autoridade em que, todavia, as exigências de celeridade e eficiência da sua actuação perdem a natureza de valor absoluto, para, casuisticamente, serem conciliadas com os limites postos pelos direitos fundamentais do cidadão e os princípios constitucionais.
Em vista do caso concreto, entre os direitos fundamentais recolhidos na lei fundamental, há a destacar a consagração do direito à tutela judicial efectiva que visa alcançar um controlo integral e pleno da actividade administrativa como o principal instrumento de defesa dos particulares face à Administração.
Mas isso não era compatível com um contencioso de tipo puramente impugnatório face à multiplicação e complexificação de modos de conduta da Administração que atrás já se assinalaram, quando é certo que tradicionalmente o processo contencioso foi perspectivado e estruturado à luz da configuração bilateral da relação jurídico - administrativa, e a complexidade das tarefas do estado social atestam um aumento crescente das relações jurídicas poligonais.
Este estado de coisas impôs o aperfeiçoamento e adaptação dos meios processuais do Contencioso no sentido de uma plena jurisdição e abertura para as mais variadas formas de acção administrativa com a inevitável desvalorização do acto administrativo como figura nuclear do contencioso administrativo e a relativização da importância que esse acto desempenha na dogmática clássica do direito administrativo, quer no plano do direito adjectivo, quer no do direito substantivo.
Respiga-se, a tal propósito, gomes canotilho, cfr. «Procedimento Administrativo e defesa do ambiente», RLJ, 123 (1990/91), p. 136 ss: «é tempo de se perguntar se o 'eixo' do direito administrativo deve continuar a ser o acto administrativo ou se é metódica e cientificamente mais frutuoso deslocar esse 'eixo' para as relações jurídico - administrativas e para a fenomenologia procedimental do desenvolvimento da acção administrativa».
Tendo em conta os precedentes considerandos diga-se que, no âmbito da pessoa colectiva Estado e no quadro da clássica divisão de poderes ou funções - legislativas, administrativas e jurisdicional -, a questão da competência em apreço recorta-se, entre nós, na área jurisdicional, isto é, face às diversas ordens de tribunais.
A questão da competência jurisdicional para o efeito de saber se a relação do recorrente e recorrida tem uma natureza originariamente na totalidade, e parcialmente na actualidade, de direito público coloca-se perante o ramo da alternativa de uma de duas ordens de tribunais - judiciais e administrativos.
Aos referidos tribunais - órgãos de soberania - compete administrar justiça em nome do povo (artigo 205°, n° 1, da CRP).
Os conceitos de jurisdição e de competência traduzem realidades conexas mas distintas, significando o primeiro o poder de julgar genericamente atribuído, na organização do Estado, ao conjunto de tribunais, e o último a medida de jurisdição legalmente atribuída a cada um deles.
A medida de jurisdição de cada um dos tribunais, ou seja, a sua competência é susceptível de variar em razão da matéria, do valor, da hierarquia e do território (artigo 13°, n°1, da Lei n° 38/87, de 23 de Dezembro - LOTJ).
No caso em apreço só releva a divisão interna do poder jurisdicional pelas diferentes categorias de tribunais segundo o critério da natureza da matéria dos litígios, isto é, a vertente da competência material.
A competência em razão da matéria fragmenta-se pelas diversas categorias de tribunais à luz do chamado princípio da especialização inspirado na ideia de vantagem de atribuir a determinados órgãos jurisdicionais o conhecimento de questões reguladas por específicas áreas de direito em razão da sua vastidão ou especificidade.
Compete-lhes, segundo a referida matriz constitucional, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenha por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 214°, n° 3, d CRP).
Em desenvolvimento do estatuído nos artigos 211°, n° 1, alínea b), e 214°, n° 3, da CRP foram publicados o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ETAF -, aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84, de 27 de Abril, e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - LPTA -, aprovada pelo Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho e, depois, o CPTA.
A jurisdição administrativa e fiscal é exercida por tribunais administrativos e fiscais, com o estatuto de órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo (artigo 1° do ETAF).
Incumbe-lhes, em sede de administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (artigo 3° do ETAF).
A expressão "contencioso administrativo "é utilizada pelas leis em pelo menos cinco sentidos distintos - orgânico, funcional, material, instrumental e normativo - a maioria deles sem grande rigor.
No presente caso releva o sentido material da expressão contencioso administrativo isto é, "o conjunto de litígios entre a Administração Pública e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos tribunais administrativos com aplicação do Direito Administrativo”.
No quadro da competência material dos tribunais administrativos distingue-se entre o contencioso por natureza ou essencial e o contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade da administração, os direitos e interesses legítimos e as questões eleitorais (artigos 51°, alíneas a) a d), e) f), g) e h), do ETAF).
O contencioso administrativo por natureza ou essencial constitui a garantia dos particulares contra o exercício ilegal por via unilateral do poder administrativo.
Na senda do Acórdão deste TCAS de 18.01.2005, no Recurso nº 108/04, os tribunais comuns não dispõem de competência em razão da matéria para conhecerem dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativa e fiscais, a qual se radica na ordem de tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
É que, sempre na senda do citado aresto, por força de norma constitucional, a competência para julgar as acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, radica-se nos tribunais administrativos e fiscais – art.º 212.º n.º3 da CRP – que não nos tribunais comuns, exercendo estes a sua jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais – art.º 211.º n.º1 da mesma CRP.
Na respectiva pirâmide legislativa, no degrau imediatamente inferior, as leis orgânicas das respectivas ordens de tribunais, vêm secundar aquelas normas constitucionais, desenvolvendo-as, no sentido programado por aquelas.
Assim, a competência em razão da matéria dos tribunais comuns ou judiciais é para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional – art.º 18.º da LOTJ na redacção introduzida pela Lei n.º 105/2003, de 10 de Dezembro – enquanto que aos tribunais administrativos e fiscais é atribuída a competência para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais – art.º 1.º do ETAF, na redacção da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro.
A jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo n.º 3 do art. 212.º da C.R.P., em que se estabelece que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais», norma esta que adoptou, no essencial, a regra que já constava do art. 3.º do ETAF e está actualmente contida na parte final do artigo 1º da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro.
Sendo a jurisdição dos tribunais judiciais constitucionalmente definida por exclusão, conforme preceitua o art. 211.º, n.º 1, da CRP (disposição esta que é reproduzida, na sua essência, no art. 18.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - Lei 3/99, de 13 de Janeiro, doravante LOFTJ).
De acordo como o art. 18° da LOFTJ e 66.° CPC, as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais.
Por seu turno, a alínea d) do n.3 do artigo 4º do ETAF estipula que fica excluída da jurisdição administrativa e fiscal “ a apreciação dos litígios emergentes dos contratos individuais de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público” (sublinhado nosso).
E, pela voz da doutrina, não se olvida o pensamento de MANUEL DE ANDRADE, in Noções Elementares de Processo Civil, 1979, página 91, que nos ensina ser a competência dos tribunais aferida em função dos termos em que a acção é proposta, «seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina REDENTI – “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”, é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes.»
«A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão» (Obra e local citados).
Este entendimento está, aliás, em sintonia com o direito que a todos os cidadãos é garantido de acederem aos tribunais com o escopo de verem apreciados os direitos de que se arrogam (n.º1 do artigo 20º da Lex Fundamentalis) e tem vindo a ser aceite, no essencial, pelo STJ , STA e Tribunal de Conflitos (veja-se, entre outros, os Acs. do T. Conflitos, de 31.01.91, AD 361 e de 6-7-93 (Conflito nº 253); do STJ, de 03.02.87, in BM 364º-591, de 202-90. BMJ 394º-453, de 12.01.94 e do STA, de 09.03.89,Rec. 25084, de 13.05.93, Rec. 31478, de 27.01.94, Rec. 32278, de 28.05.96, Rec. 39911, de 26.09.96, Rec. 267, de 27.11.96,Rec. 39544, de 19.02.97, Rec. 39589, de 24.11.98, Rec. 43737 de 03.03.99, Rec. 40222, de 23.03.99, Rec. 43973, de 26.05.99, Rec. 40648, de 13.10.99, Rec. 44068, de 26.09.00, Rec. 46024, de 06.07.00. Rec. 46161, de 03.10.00, Rec. 356 e de 11.07.00, Rec. 318).
Temos, assim, que a competência do tribunal se afere face à pretensão formulada pelo autor na petição inicial, traduzida no binómio pedido/causa de pedir, ou seja, face ao «quid disputatum» e não ao «quid decisum», isto é, dito por outras palavras, a competência determina-se pelo pedido do Autor, irrelevando qualquer tipo de indagação acerca do seu mérito.
É consabido que aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, sendo certo que lhes é retirada competência para conhecimento de acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
É, pois à luz da doutrina e jurisprudência citada, bem como das referidas normas delimitadoras da competência da jurisdição administrativa e da dos tribunais judiciais, que cumpre decidir se o conhecimento da presente acção incumbe aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais, in casu o do trabalho.
Vejamos então.
Acolhendo o ensinamento sufragado pela doutrina e jurisprudência, acima mencionada, segundo a qual o tribunal materialmente competente para conhecer a pretensão do A., deve aferir-se em face “ do teor desta pretensão e dos fundamentos em que se estriba”, irrelevando qualquer indagação acerca do seu mérito, e “ sendo igualmente certo que o tribunal não está vinculado às qualificações jurídicas efectuadas pelo requerente ou autor”, concorda-se inteiramente com o EPGA junto desta secção no sentido de que esta secção carece de competência para conhecer do recurso.
Com efeito, sendo, conceptualmente, a competência dos tribunais são os limites dentro dos quais a cada tribunal cabe exercer a função jurisdicional, é a medida de jurisdição dos diversos tribunais, o modo como entre eles se fracciona e reparte o poder jurisdicional, que, tomado em bloco, pertence ao conjunto dos tribunais, sob esse prisma, o que o EPGA suscita é, não a falta de poder de o Tribunal Central Administrativo Sul julgar o recurso porque o mesmo não cabe dentro da esfera de jurisdição genérica ou abstracta daquele Tribunal mas, sim, que a Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal o possa fazer.
À denominada “jurisdição administrativa e fiscal”, na qual se integram quer o actual TCA, quer o TT 1ª Instância, incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (cf. artºs 1º e 4° do ETAF, aprovado pelo D.L. nº129/84 de 27-04 e artº 212 nº 3 da CRP de 1997, anterior artº 214 nº 3).
Mas a “jurisdição fiscal” é distinta da “jurisdição administrativa” por constituir uma especialização dentro desta na qual cabem todas as questões administrativas que não tenham natureza fiscal e cujo conhecimento não seja atribuído a outro Tribunal (cf. artºs 4°, 38º e 49º do ETAF); no âmbito da “jurisdição fiscal», caberão assim todas as questões administrativas de natureza fiscal que são não só as resultantes de resoluções autoritárias que imponham aos cidadãos o pagamento de quaisquer prestações pecuniárias, com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos dos respectivos entes impositores, como as que os dispensem isentem delas, como ainda, numa perspectiva mais abrangente, as respeitantes à interpretação e aplicação de normas de direito fiscal (cfr., entre muitos, os Acs. da 1ª Secção do STA de 22/02/90, rec. 26 147, de 29/09/93, rec. 14 739 e de 02/12/93, rec. 32 307).
Nesse sentido, é inquestionável que o acto recorrido foi praticado por entidades administrativas, no exercício das suas funções e no uso dos seus poderes de autoridade e versa sobre «o preço de venda do dito imóvel».
Daí que o presente litígio não surja no âmbito de relações de natureza tributária, i. é., de uma imposição pecuniária (taxa, imposto, contribuição especial ou outra) de natureza pública e coactiva que nos diz não estarmos perante um tributo.
Aqui não há “questões fiscais”, pois estas são não só aquelas que têm como pressuposto a aplicação de normas relacionadas com a imposição de toda e qualquer prestação pecuniária, com o fim de obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos da pessoa colectiva impositora, como as que emergem de uma resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do Estado e demais entes públicos, como, ainda, as relações jurídicas que surjam em virtude do exercício da função de imposição de tais prestações ou que com elas estão objectivamente conexas ou tecnologicamente subordinadas.
Com mais rigor e na senda do douto parecer do EPGA, não estamos perante uma “questão fiscal” já que a ajuizada avaliação se destinou a habilitar o Sr. Director Geral do Património do Estado, órgão integrado no Ministério das Finanças, a determinar o valor de venda, em hasta pública, do prédio identificado nos autos e de que a ora recorrente é arrendatária e não a determinar/corrigir o valor patrimonial daquele imóvel nos termos do art. 14 e 37 e s.s. do CTMI e/ou a respectiva taxa contributiva, nos termos do art. 112 do CIMI, aprovado pelo DL n.° 287/2003, de 12 de Novembro, nem a fixar o seu valor tributável nos termos do art. 12 do CIMT, aprovado pelo mesmo diploma, como decorre do seu art. 2° n.° 2.
Como bem refere o Distinto PGA, nestes casos, como sabido é, a competência e iniciativa para a avaliação tributária insere-se nos poderes do Chefe de Repartição de Finanças da área em que se situe o prédio urbano a avaliar como previsto vem no art. 37 citado CIMI e art. 12 do CIMT, que para aquele código remete, motivos por que, nestes casos, o autor do acto seria o Chefe da Repartição e nunca o Director Geral do Património por não deter competência tributária.
Ainda evocando o parecer do EPGA, no essencial, por se tratar de uma providência cautelar de pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo relativo, não a uma venda em hasta pública fiscal ou de qualquer outra situação identificada no nº 2 deste parecer, mas sim a uma fixação do valor de imóvel urbano para uma venda de direito civil, isto é, para contrato de compra e venda de imóvel urbano, em que a DG do Património, órgão público, está encarregada de realizar no âmbito geral de venda do património do Estado, que se insere, em acto de execução da medida política de venda de património do Estado tomada pelo Governo para diminuir a dívida pública.
Assim sendo, como é, tendo a questão controvertida sido apreciada pelo Tribunal de Contencioso Administrativo de lª instância por ter reconhecido que a matéria controvertida era conexa com acto administrativo, praticado por uma autoridade administrativa, no âmbito dos seus poderes e dentro das competências prosseguidas pela DG do Património do Estado, a 2ª Secção deste Tribunal carece de competência para conhecer do objecto do presente recurso jurisdicional em atenção ao disposto no artº.38º do ETAF, estando a competência para conhecer do presente recurso jurisdicional atribuída à 1ª Secção deste Tribunal, nos termos do art. 37 do ETAF e dos art. 112 e s.s. e 140 e s.s. do CPTA.
Destarte, a competência, em razão da matéria, para dirimir o conflito não pertence à jurisdição fiscal mas à jurisdição administrativa propriamente dita. Logo, este Tribunal é incompetente, em razão da matéria, para conhecer do presente recurso jurisdicional.
E, nos termos do disposto no artº 16º do CPPT, a infracção das regras da competência em razão da hierarquia e da matéria, determina a incompetência absoluta do Tribunal, a qual é de conhecimento oficioso e pode ser arguida até ao trânsito em julgado da decisão final.* 3.- Assim, atento todo o exposto, acorda-se em declarar esta 2ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul incompetente, em razão da matéria, para conhecer do recurso.
Sem custas.*
Lisboa, 15/01/2008
(Gomes Correia)
(Eugénio Sequeira)
(Manuel Malheiros) |
