I. RELATÓRIO

· LUÍS ……………………..,

· JOAQUIM ……………………………..,

· CARLOS ……………………………………..,

· BERNARDINO ……………………………….,

· RUI ………………………………………..,

· ÁLVARO ……………………………..,

· JOAQUIM CESÁRIO …………………,

· AUGUSTO …………………

intentaram processo de contencioso eleitoral contra

· ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA.

Pediram ao tribunal da 1ª instância (T.A.C. de LISBOA) o seguinte:

- Anulação do acto eleitoral de eleição do Presidente do Conselho Metropolitano da Área Metropolitana de Lisboa, realizado no dia 4.11.2013.

*

Por sentença de 30-12-2013, o referido tribunal decidiu julgar improcedente o pedido.

*

Inconformados, os aa. recorrem para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

«(…)»

*

O recorrido contra-alegou, concluindo assim:

«(…)»

*

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

Teremos presente o seguinte: (i) o primado do Estado democrático e social de Direito material, num contexto de uma vida económica que serve a dignidade humana e o bem comum; (ii) os princípios jurídicos fundamentais, morais ou sobre-princípios vigentes; (iii) o tipo de sociedade plural reflectido na nossa Constituição (=estatuto jurídico fundamental da concreta comunidade de pessoas, com igual dignidade e socialmente organizadas, que compõem o Estado) e nos vários catálogos de direitos fundamentais, incluindo sobretudo a C.D.F./U.E., e ainda (iv) o primado do direito da U.E. como definido pelos juizes do TJUE.

*

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

«(…)»

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

OBJECTO DO RECURSO

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objectivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser oficiosamente conhecidas.

Assim, o presente recurso demanda a apreciação, ante a decisão recorrida, das questões abaixo discriminadas de modo expresso.

O MÉRITO DO RECURSO

Aqui chegados, há melhores condições para se compreender o recurso e para, de modo facilmente sindicável pelas partes e eventualmente pelo STA, apreciarmos o seu mérito, preocupados com a aceitabilidade racional da decisão e tendo presente o Direito como uma ordem fundada numa auto-pressuposição axiológica dos cidadãos enquanto pessoas de certa comunidade política (1). O tribunal fá-lo de acordo com os valores, os princípios estruturantes do Estado, as normas jurídicas e os postulados ou máximas da ordem jurídica, sob a luz de um sentido universal-recíproco da ideia de imparcialidade. Atendemos logicamente aos princípios e às regras pertinentes; estas normas descobrem-se em concreto sob postulados hermenêutico-metódicos sujeitos à máxima da coerência aplicativa (2) (vd. os arts. 2º, 13º, 18º e 266º da CRP, o art. 52º da CDF/UE e os arts. 9º e 335º do CC), normas aquelas próprias dum sistema jurídico racional encimado (i) pelos valores ético-jurídicos da Justiça e da igual dignidade de cada ser humano, (ii) pela Constituição e (iii) pelos direitos e garantias fundamentais (cf. a DUDH, a CDF/UE e os arts. 2º, 13º e 18º da CRP) (3).

Vejamos, pois.

O tribunal recorrido decidiu assim:

«Na presente acção é pedida a anulação do acto eleitoral do Presidente do Conselho Metropolitano de Lisboa por vícios verificados no decurso do procedimento, consubstanciados: i) na falta de quórum, por ter sido aplicado o disposto no n° 2 do artigo 22° do CPA em vez do determinado no artigo 54° ex vi artigo 104° da Lei n° 75/2013, de 12 de Setembro (4); e ii) por o método eleitoral ser o decorrente da aplicação do disposto no artigo 105°, em vez do do artigo 69° e artigo 55° por força do referido artigo 104°, todos da mesma Lei n° 75/2013.

i) Do quórum

Resulta da factualidade considerada assente que na convocatória para a 2a reunião do Conselho Metropolitano de Lisboa foi indicado expressamente que nos termos do n° 2 do artigo 22° do CPA o órgão deliberará desde que esteja presente um terço dos seus membros com direito a voto, em número não inferior a três.

Dispõe o referido artigo 22° que:

"1 - Os órgãos colegiais só podem, regra geral, deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros com direito a voto.

2 - Sempre que se não disponha de forma diferente, não se verificando na primeira convocação o quórum previsto no número anterior, será convocada nova reunião, com o intervalo de, pelo menos, vinte e quatro horas, prevendo-se nessa convocação que o órgão delibere desde que esteja presente um terço dos seus membros com direito a voto, em número não inferior a três."

Estando em causa uma reunião do Conselho Metropolitano de Lisboa, cujo regime legal vem regulado na referida Lei n° 75/2013 impõe-se, atenta a ressalva efectuada logo no princípio do invocado n° 2 do artigo 22° do CPA, verificar se naquela Lei existe norma que disponha de forma diferente.

A "Natureza e constituição", "Reuniões" e as competências do Conselho Metropolitano e do seu presidente, vêm previstas nos artigos 69° a 72°, constituindo a Subsecção I, com a epígrafe "Conselho metropolitano", do Capítulo II, com a epígrafe "Área metropolitana", do Título III, "Entidades intermunicipais".

No referido artigo 69° estipula-se que o Conselho Metropolitano é o órgão deliberativo da área metropolitana (n° 1), sendo constituído pelos presidentes das câmaras municipais que a integram (n° 2), e tem um presidente e dois vice-presidentes "eleitos por aquele, de entre os seus membros" (n° 3).

Nem neste artigo, nem nos artigos que especificamente regulam o regime do Conselho Metropolitano consta norma que especificamente preveja os termos em que o mesmo pode reunir e deliberar validamente.

Nas "Disposições comuns aos órgãos das entidades intermunicipais" não se encontra nenhuma norma com a epígrafe de quórum, mas existem outras duas, a do artigo 104° e a do artigo 105°, referentes ao "Funcionamento" e às "Deliberações", que poderão levar a uma resposta à questão formulada.

Assim, o artigo 104°(5), centrado no funcionamento das entidades intermunicipais, remete, em tudo o que não esteja previsto na presente lei [no Título Ill — Entidades intermunicipais] para o regime jurídico aplicável aos órgãos municipais [Capítulos Ill e IV do Título II da Lei n° 75/2013], sendo que nas "Disposições comuns aos órgãos das autarquias locais" se encontra o artigo 54°, com a epígrafe "Quórum". (6)

O artigo 105° (7) especifica que as deliberações dos órgãos das entidades intermunicipais, entre os quais figura expressamente o Conselho Metropolitano, vinculam os municípios que as integram (n° 1), e que se consideram aprovadas quando os votos favoráveis dos seus membros correspondam, cumulativamente, a um número igual ou superior ao dos votos desfavoráveis e à representação de mais de metade do universo total de eleitores daqueles municípios (n° 2), sendo o voto de cada membro representativo do número de eleitores do município de cuja câmara municipal seja presidente (n° 3).

O que significa, como alega a Entidade demandada, que o Conselho pode funcionar e deliberar apenas com metade dos seus membros (para uma proposta ser aprovada basta que recolha metade e não a maioria dos votos favoráveis), exigindo a lei a maioria na expressão ponderada dos votos representativos dos eleitores do universo metropolitano. Ou seja, que também daqui se pode retirar uma norma sobre o quórum.

Mas qual delas deve aplicar-se ao caso?

Entende-se que a contida no artigo 105°.

Com efeito, a do artigo 104° só é aplicável se estiver em causa o funcionamento do órgão e não existir norma na Lei n° 75/2013 que o regule.

Donde, resultando no n° 2 do artigo 105° em que termos o Conselho Metropolitano pode deliberar validamente, com indicação do número de votos favoráveis que deve ser obtido para o efeito, não há que aplicar o artigo 54° por remissão do artigo 104°.

Nem haveria que aplicar o disposto o n° 2 do artigo 22° do CPA.

Contudo, considerando que, de acordo com a factualidade considerada assente, a proposta de eleição do actual Presidente do Conselho Metropolitano de Lisboa obteve 9 votos favoráveis, correspondentes a metade dos membros do mesmo (18) e a mais de metade dos eleitores dos municípios representados por aqueles presidentes de câmara, entende-se não haver que anular o acto com o fundamento de que foi indicada norma diversa da devida, no que ao quórum respeita.

ii) Do método eleitoral

A norma contida no n° 3 do artigo 69° da Lei n° 75/2013 determina que o presidente e os vice-presidentes são eleitos pelo Conselho Metropolitano, significando pelos presidentes da câmara que integram a Área Metropolitana, no caso de Lisboa, e que constituem o Conselho, de entre os seus membros, definindo, assim, quer a legitimidade eleitoral activa, quer a passiva.

Nada é dito, no entanto, sobre os termos em que a eleição deve ser efectuada.

Entende a Entidade demandada que se aplica a norma contida no citado artigo 105° e, portanto, basta obter metade dos votos favoráveis e mais de metade do universo total de eleitores dos municípios da Área Metropolitana para o presidente e os vice-presidentes poderem ser eleitos.

Os AA. entendem que, por remissão do artigo 104° para os artigos 54° e 55°, a votação é nominal, a cada presidente corresponderá um voto, e será decidida pela pluralidade de votos.

É um facto que o legislador não especificou, como fez no caso da eleição dos membros da Comissão Executiva Metropolitana, os termos em que deve decorrer a eleição do presidente e dos vice-presidentes do Conselho Metropolitano.

Mas tal não permite inferir, como fazem os AA. que, com essa omissão, pretendeu remeter para o regime aplicável aos órgãos municipais.

Analisado o disposto no artigo 74° - referente à eleição dos elementos que constituem a Comissão Executiva Metropolitana que é o órgão executivo da Área Metropolitana (artigo 73°) — e o no n° 2 do artigo 105°, verifica-se que são as deliberações deste órgão que não estão contidas nesta norma, razão pela qual o legislador, certamente por considerar muito importante o acto eleitoral, entendeu estabelecer maiores exigências para a eleição dos representantes da Comissão Executiva do que aquelas que devem ser observadas na aprovação das restantes deliberações, designadamente, as de funcionamento, ao abrigo dos artigos 54° e 55° por remissão do artigo 104°.

A interpretação das normas deve ser efectuada tendo em conta o pensamento do legislador, os termos em que se encontram redigidas e, na fixação do seu sentido e alcance, a presunção de que este consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o pensamento em termos adequados (cfr o disposto no artigo 9° do Código Civil).

Pelo que é de entender que o legislador não regulou especificamente o método de eleição do presidente e dos vice-presidentes do Conselho Metropolitano no artigo 69°, porque tal regulação consta especificamente do artigo 105° (cfr. no n° 2 que se refere expressamente às "deliberações do Conselho Metropolitano" sem distinguir se respeitam àquela eleição ou não).

Havendo norma expressa de entre as que consagram o regime jurídico das entidades intermunicipais, não há que aplicar a norma que, supletivamente, determina a remissão para o regime dos órgãos municipais.

Pelo que o método de eleição seguido no acto eleitoral impugnado foi o previsto na lei aplicável, não enfermando o mesmo do vício de violação de lei que os AA. lhe imputam.

…

A apreciação das questões referentes á Ordem de Trabalhos, à aprovação do Regimento antes da eleição do Presidente e da actuação do Sr. Presidente da CML, nas duas primeiras reuniões, por não terem directamente a ver com o acto impugnado e atenta a decisão dos vícios explanados nos pontos i) e ii), tem-se por prejudicada».

I - Da omissão de pronúncia da sentença quanto à precedência da eleição do Presidente em relação à aprovação do Regimento (artigos 71º/1-a) e 104º da Lei 75/2013)

Esta não era uma questão autónoma a resolver, pois que está directamente integrada no assunto central resolvido pelo tribunal a quo.

Irrelevam, em consequência também, as normas do regimento, assunto aliás não invocado como causa de pedir na p.i.

Improcede, portanto, esta questão.

II - Da omissão de pronúncia, porque a sentença não fundamentou por que é que a eleição não é questão de funcionamento do órgão, para afastar o artigo 104º da Lei 75/2013

Esta também não era uma questão autónoma a resolver, pois que está também directamente integrada no assunto central resolvido pelo tribunal a quo.

Improcede, portanto, esta questão.

III - Da nulidade decisória prevista no artigo 615º/1-c) do NCPC

Os recorrentes invocam uma ambiguidade e obscuridade em sede de considerações, erradas ou certas, sobre o regime legal da eleição do presidente e dos vice-presidentes do Conselho, que de todo não descortinamos. O que o acórdão diz é compreensível, embora incorrecto e impreciso.

Improcede, portanto, esta questão.

IV - Da questão de fundo: o quórum da reunião e o método de eleição/maioria exigível

a)

O tribunal recorrido considerou ser de aplicar a tais situações apenas o artigo 105º cit. Os recorrentes reclamam pela aplicação do artigo 54º cit. ex vi artigo 104º.

Vejamos.

Assentemos primeiro no teor da Lei 75/2013, legisticamente pobre como decorre da letra, i.a., do artigo 104º.

O seu Anexo I contém:

-nos artigos 5º a 62º o “regime jurídico das autarquias locais” (Título II);

-nos artigos 63º a 107º o “estatuto das entidades intermunicipais” (Título III), que é o ambiente em questão nestes autos;

-nos artigos 108º a 110º o “regime jurídico do associativismo autárquico” (Título IV);

-nos artigos 111º a 136º o “regime jurídico das transferências de competências” (Título V).

Temos aqui dois assuntos distintos:

(i) o quórum, que é o numero mínimo de membros legalmente exigido para que um órgão colegial possa deliberar sem cometer nulidade (regulado em geral no artigo 22º CPA), e

(ii) a maioria legalmente exigível nas deliberações de órgão já com quórum (regulada em geral nos artigos 25º e 26º CPA), estando este assunto logicamente ligado ao modo de eleger.

b)

Quanto ao QUÓRUM:

Os artigos 63º a 107º do Anexo I cit. não dispõem sobre quóruns. Designadamente, é evidente que o artigo 105º cit. não trata desta matéria (do numero mínimo de membros legalmente exigido para que um órgão colegial possa deliberar sem cometer nulidade).

Mas o artigo 104º remete expressamente para o artigo 54º cit., aqui aplicável, ao contrário do referido no acórdão recorrido.

Pelo que se conclui:

-que o Conselho Metropolitano, mesmo antes de eleitos o presidente e os vice-presidentes, só pode reunir e deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros;

-que das sessões ou reuniões canceladas por falta de quórum é elaborada ata na qual se registam as presenças e ausências dos respectivos membros, dando estas lugar à marcação de falta.

No restante, não havendo ainda presidente, aplica-se o artigo 22º/2 CPA, como foi feito pela entidade demandada, ao contrário do referido no acórdão recorrido.

Improcede, portanto, esta questão.

c)

Quanto à MAIORIA EXIGÍVEL e ao MODO DE ELEGER O PRESIDENTE:

O cit. Título III, no seu artigo 105º, dispõe sobre esta questão. Assim:

-as deliberações consideram-se aprovadas quando os votos favoráveis dos seus membros correspondam, cumulativamente, a um número igual ou superior ao dos votos desfavoráveis e à representação de mais de metade do universo total de eleitores dos municípios integrantes da área metropolitana;

-considera-se que o voto de cada membro é representativo do número de eleitores do município de cuja câmara municipal seja presidente.

O órgão Conselho Metropolitano existe (legalmente) antes de ter presidente, tendo aquele de eleger este.

Assim, ao contrário do referido pelos recorrentes, não há que aplicar aqui o artigo 54º cit. por duas razões: a eleição do presidente é uma deliberação do órgão intermunicipal citado e criado por lei, como tal regulada no artigo 105º; o regime constante do artigo 105º/2-3 é racional e coerente com a natureza da entidade.

Pelo que neste ponto os recorrentes não têm razão. A maioria exigida para a eleição é ponderada e não como se prevê no artigo 54º.

Improcede, portanto, esta questão.

*

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com o disposto nos arts. 202º, nº 1 e 2, e 205º, nº 2, da Constituição, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, com fundamentação parcialmente diferente da recorrida.

Custas a cargo dos recorrentes, sendo que, não revelando os autos grande e especial complexidade, na fixação da taxa de justiça nesta instância se atenderá ao valor resultante da Tabela I-B anexa ao Regulamento Custas Processuais. Mantém-se o valor do processo para efeitos tributários.

(Acórdão processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator)

Lisboa, 24-4-14

Paulo Pereira Gouveia

Catarina Jarmela

Cristina dos Santos

(1) Aliamos preocupações sobre a quantidade com preocupações sobre a qualidade técnico-jurídica da decisão jurisdicional, sendo que a procura de qualidade e de quantidade exigem decisões jurisdicionais (i) com relatórios sintéticos minimamente esclarecedores, (ii) com uma fundamentação jurídico-racional breve ou longa conforme á simplicidade ou à complexidade do caso a resolver e (iii) com citações de textos académicos (originais) quando isso seja absolutamente necessário ou útil.
(2) A qual exige ou pressupõe as máximas ético-jurídicas da igualdade e da proporcionalidade.
(3) A resolução de casos da vida concreta feita pelo juiz do Estado é, logicamente, uma actividade muito diferente das actividades jurídicas liberais (como a arbitragem jurídica) ou da actividade académica. Tal resolução estadual de casos da vida concreta implica «entender a lei melhor do que aqueles que participaram na sua feitura» (G. RADBRUCH, Apêndice I, m Filosofia do Direito, trad., 6ª ed., Almedina, Coimbra, 1979. p. 396). Num Estado democrático e social de Direito material, como o nosso, o juiz deve considerar acima de tudo a teleologia objectiva da Lei Fundamental. Baseamo-nos, em matéria de interpretação, metodologia e argumentação jurídicas (i. é, de "gramática do Direito"), (i) no facto óbvio de que o juiz também cria Direito, pois não há leis perfeitas que resolvam os litígios da vida em sociedade, (ii) na destrinça básica entre o nosso art. 9º do CC e a interpretação de normas da Constituição e (iii) nas conhecidas obras essenciais, em parte tributárias da jurisprudência de tribunais superiores e ou constitucionais posteriores à Segunda Guerra Mundial, do alemão KARL LARENZ, dos portugueses J. OLIVEIRA ASCENSÃO, MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, CAST. NEVES e F. JOSÉ BRONZE, do alemão KLAUS GUNTHER e sobretudo do polaco ALEKSANDER PECZENTK (On Law and Reason, 2^a ed., ed. Springer, Dordrecht. 2008). A (i) escolha, (ii) a explicitação e (iii) a justificação (externa) das premissas de facto e de direito é algo de perigosamente (por sair da lógica dedutiva) essencial em qualquer sentença racional e efectivamente justificada, o que ganha especial acuidade quando o poder executivo também pode fazer leis. A escolha, a explicitação e a justificação (externa) das premissas são, pois, postulados para a interpretação, e não problemas lógico-jurídicos.
Cf. ainda ROBERT ALEXY, A construção dos direitos fundamentais, trad., in: Direito & Política, n" 6 (2014), pp. 38-48, The Weight Formula, in: Studies In the Phtlosophy of Law (org. Jerzy Stelmach, Bartosz Bro-sek & Wojciech Zaluski), vol. 3, 9 (2007), Krakau, pp. 20-26, e A Theory of Legal Argiimentation: Tlte Tlieory of Rational Discourse as Theory of Legal Justification , trad. do original de 1978, Oxford Univ. Press, Oxford, 2009, pp. 177 ss e 211 ss, jusfilósofo para quem «quanto mais intensa for a lesão de um princípio ou direito fundamental (seja direito social, seja direito de liberdade), tanto maior deve ser a certeza das premissas que sustentam essa lesão» (é a importante "lei epistémica da ponderação"); PAULO PEREIRA GOUVEIA, O método e a intimação para proteção..., in: O Direito, Ano 145" (2013), L II, Lisboa, pp.51-91.
(4) Regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.
(5) Artigo 104.º Funcionamento (artigo integrado no “estatuto das entidades intermunicipais”)
O funcionamento das entidades intermunicipais regula-se, em tudo o que não esteja previsto na presente lei, pelo regime jurídico aplicável aos órgãos municipais.
(6) Artigo 54.º Quórum (artigo integrado no “regime jurídico das autarquias locais”)
1 — Os órgãos das autarquias locais só podem reunir e deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros.
2 — As deliberações são tomadas à pluralidade de votos, tendo o presidente voto de qualidade em caso de empate, não contando as abstenções para o apuramento da maioria.
3 — Quando o órgão não possa reunir por falta de quórum, o presidente designa outro dia para nova sessão ou reunião, que tem a mesma natureza da anterior, a convocar nos termos previstos na presente lei.
4 — Das sessões ou reuniões canceladas por falta de quórum é elaborada ata na qual se registam as presenças e ausências dos respectivos membros, dando estas lugar à marcação de falta.
(7) Artigo 105.º Deliberações (artigo integrado no “estatuto das entidades intermunicipais”)
1 — As deliberações dos órgãos das entidades intermunicipais vinculam os municípios que as integram.
2 — As deliberações do conselho metropolitano e do conselho intermunicipal consideram-se aprovadas quando os votos favoráveis dos seus membros correspondam, cumulativamente, a um número igual ou superior ao dos votos desfavoráveis e à representação de mais de metade do universo total de eleitores dos municípios integrantes da área metropolitana.
3 — Para efeitos do número anterior, considera-se que o voto de cada membro é representativo do número de eleitores do município de cuja câmara municipal seja presidente.