Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01545/06

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	03/22/2007

Relator:	Cristina dos Santos

Descritores:	JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA – COMPETÊNCIA MATERIAL EXECUÇÃO DE EMPREITADA DE OBRAS PÚBLICAS DANOS ACUSADOS A TERCEIROS CO-RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO E CO-CONTRATANTE PARTICULAR

Sumário:	A jurisdição administrativa é competente para conhecer da co-responsabilidade civil da Administração e co-contratante particular por danos causados a terceiros no âmbito da execução de contrato de empreitada de obras públicas – vd. artºs. 4º nº 1 g) do ETAF, 10º nº 7 e 37º nº 2 f) do CPTA






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Albino ..., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. Nos presentes autos, no que respeita ao pedido de condenação do Município a abster-se de "violar, continuar a violar ou incrementar a violação" dos prédios do Autor a sentença ora posta em crise é completamente omissa.
2. Nos termos do artigo 668.° n.° 1° alínea d) "É nula a sentença: d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento", nulidade essa que se invoca.
3. A sentença agora impugnada não indica os factos que considera provados, bem como não indica os não provados, pelo que é nula conforme o estipulado pelo artigo 668.° n.° l alínea b) do CPC.
4. Quanto aos pedido de efectivação de responsabilidade civil extracontratual, reconstituição da situação actual hipotética e intimação à abstenção de um comportamento formulados contra a Ré particular, por força da alínea i) do artigo 4.° n.° l do ETAF (aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro) passaram a cair no âmbito da jurisdição administrativa os litígios respeitantes à responsabilidade civil extracontratual por danos causados "por sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime especifico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”;
5. Ora, como sublinham Aroso de Almeida e Carlos Cadilha “O nº 7 (do artigo 10º do CPTA) estabelece, em tese geral, a admissibilidade de litisconsórcio voluntário ou da pluralidade subjectiva subsidiária, sempre que a relação jurídica controvertida respeite a entidades públicas e privada. 6. O n.° 7 do artigo 10.° do CPTA" abrange "(...) ainda no quadro de uma responsabilidade civil extracontratual, as situações de concorrência de culpa entre a entidade pública e o empreiteiro particular, e os casos de responsabilidade subsidiária que resultem da transferência do risco para instituições seguradoras "; 7. "(..) passa, assim, a ser possível, para dar apenas o mais ilustrativo dos exemplos, situado no domínio da execução de obras públicas, a propositura conjunta, perante os tribunais administrativos, de uma acção de responsabilidade contra uma entidade pública e contra uma seguradora ou contra o empreiteiro que tenha sido o causador directo dos danos, em execução de contrato de empreitada celebrado com a entidade pública".
8. Termos em que, salvo o devido respeito por opinião mais avalizada, mal andou o Tribunal " a quo" ao considerar incompetentes os Tribunais Administrativos para conhecer do pedido de intimação à abstenção de um comportamento, de efectivação de responsabilidade civil e de reconstituição da situação actual hipotética dirigidos contra a Ré Construções J. Ramiro, Lda.;
9. Quanto ao pedido de efectivação de responsabilidade civil extracontratual e reconstituição da situação actual hipotética formulado contra o Município, não compreende o Autor como foi possível ao Meritíssimo Juiz "a quo" perscrutar o resultado do que se viria a discutir em sede de audiência de discussão e julgamento, sem nunca ter procedido à realização da mesma.
10. Mesmo atendendo à Jurisprudência constante do douto Ac do STA, de 13/10/2005, processo n.° 0643/05, em que se ancora o Tribunal " a quo", para termos por pacifica a improcedência da causa em relação à efectivação de responsabilidade civil do Município é preciso determinar primeiro que a responsabilidade civil é única e exclusivamente do empreiteiro;
11. Embora não existindo um principio geral de responsabilização do dono da obra pelo prejuízos provocadas (a terceiros) pelo empreito no âmbito da execução do contrato de empreitada, a responsabilidade do dono da obra já existirá quando os prejuízos provocados resultarem de ordens ou instruções transmitidas pelo fiscal nomeado por aquele, ou que hajam tido a sua concordância expressa, e também daqueles outros em que tenha havido erros de concepção do projecto imputáveis ao dono da obra;
12. Ora, afirma o empreito Construções J. Ramiro, Lda., "(..) os eventuais danos ocorridos no prédio do Autor devem-se não a erros de execução mas sim à inadequação das peças apresentadas pelo dono da obra, das quais não constava qualquer estudo geológico ou referência à possibilidade dos solos sujeitos a escavação serem instáveis" - sublinhado nosso (artigo 92° da contestação):
13. Por outro lado, a responsabilidade é imputável ao Réu Município enquanto dono da obra, que é o responsável, perante a colectividade, pela garantia do interesse público do bem estar das populações, que dela não fica desobrigado pelo facto das obras estarem a ser executadas na sequência de um contrato de empreitada.
14. Estamos perante uma empreitada de obra pública, que é um contrato administrativo (artigo 178°, n° 2 do CPA), referente a uma infra-estrutura que é um bem integrante do domínio público do Município, sendo inegável o interesse público da obra de construção daqueles fogos que se destinam a habitação social, atentas as finalidades públicas e de interesse das populações que visa prosseguir, e que passou pelo exercício de poderes e prerrogativas de autoridade.
15. Como doutamente se decidiu nos Acórdãos do STA, processo n.° 0680/04, de 02/06/2005; processo n.° 0682/04, de 05/04/2005: processo n.° 547/03, de 09/10/2003;processo n.° 546/03, de 11/05/2004; processo n.° 545/03, de 27/05/2003, em casos em tudo análogos: "Não podem os Réus, como responsáveis perante a colectividade, pela garantia do interesse público do bem estar das populações, dela ficarem desobrigados pelo facto das obras estarem a ser executadas através de um contrato de empreitada (...) pelo que se está perante um caso de responsabilidade solidária (cfr. Artigos 512° e 513º do CPC) (...) e de litisconsórcio voluntário (cfr. Artigo 27° do mesmo diploma)
16. Assim, nada impede que o autor accione cada um dos devedores solidários através de acções diferentes, ou os dois devedores na mesma acção, como sucede in casu.
17. No que diz respeito ao pedido de reconhecimento do direito de propriedade, temos por boa a Jurisprudência constante do Acórdão do STA, processo n.° 011/03, de 05/09/2003 II - "Imputando o Autor àquele órgão a produção de danos, por ilegalidade na construção de arruamento que lhe impede o acesso a uma cave, não obstante ter antes emitido os respectivos alvarás de licença de construção e de utilização, e pedindo a condenação do município em indemnização, são competentes para a acção os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal". III - "A tal não obsta que o Autor peça, também, instrumentalmente, a condenação do Réu a reconhecer o seu direito de propriedade sobre a fracção predial que aquela cave constitui: 18. De facto, no quadro do princípio da devolução facultativa ou da suficiência discricionária, nada obsta a que a jurisdição administrativa resolva questões prejudiciais de direito privado (Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 11.1.2000, CJ, Ano VIII, Tomo I, pág. 15 e Acórdão STA, processo 011/03, de 25/09/2003:).
19. Quanto ao pedido de manutenção da rua/arruamento, como se pode constatar pela acta daquela reunião (junta com a petição inicial como doe. 13), o Sr. Vereador, em representação da Câmara Municipal de Manteigas, comprometeu-se a "criar um percurso pedonal encostado ao muro onde figurava a grade do Sr. Albino Monteiro, com largura mínima de 1,20 metros", tendo-se ainda obrigado "a afastar o muro de contenção da garagem no mínimo l metro em relação ao muro que continha a grade" (sic).
20. O Autor e agora Recorrente pretende apenas que o Município respeite os compromissos assumidos, tanto mais que como também consta do documento n.° 38 (junto com a petição inicial), designadamente no ponto 8., através de informação prestada pelo Vice-Presidente (por delegação) a referida Edilidade comprometeu-se a manter o acesso que ali existia como caminho pedonal;
21. Do pedido de intimação à abstenção de uma conduta, como já anteriormente referido, quanto a este pedido o Tribunal "a quo" nada disse, sendo, por esse facto, nula a sentença conforme estipula o artigo 668.° n.° l alínea d) do CPC.
22. Não obstante e sem prejuízo daquela nulidade, por cautela, conclui-se como na petição inicial, devendo o Réu ser intimado a abster-se de violar o direito de propriedade do Autor.
Nestes Termos e nos mais de direito, com o douto suprimento devem V. Exas, revogar a sentença recorrida, por violação dos artigos 668.° n.° l alínea b) e d) do CPC; 4.° n.° l alínea i) do ETAF; 10.° n.° 7 e 8 do CPTA; 37.° n.° 2 alínea c) d) e) e f) e n.° 3 do mesmo diploma, e ainda do princípio da devolução facultativa ou suficiência discricionária, e em consequência, proferir Acórdão:
I - Que declare competentes os tribunais administrativos para apreciar os pedidos formulados contra a Ré particular, bem como o pedido instrumental de reconhecimento da propriedade formulado contra o Município
II- E que, ao contrário do decidido pelo Tribunal "a quo", julgue a causa procedente no que toca aos restantes pedidos formulados contra o Município, uma vez que é parte legitima na presente acção e o Tribunal é competente para apreciar tais pedidos.

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O Município Recorrido contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

DO DIREITO

Em sede de saneador-sentença ex vi artº 87º nº 1 als. a) e b) CPTA, o Tribunal a quo declarou-se incompetente em razão da matéria no tocante ao peticionado em sede de reconhecimento/reivindicação do direito de propriedade e de responsabilidade civil extracontratual “quanto aos pedidos dirigidos à ré particular” e antecipou o conhecimento de mérito julgando improcedente os pedidos deduzidos contra o Município “sobre a efectivação da responsabilidade civil”e a “manter a rua de cerca de três metros e meio de largura que separa o prédio [do Autor] do terreno camarário”.

a. competência em matéria de responsabilidade civil;

Por imperativo constitucional, a delimitação da competência dos tribunais administrativos exige que a actividade administrativa desenvolvida no caso concreto assuma a natureza de relação jurídica regulada pelo Direito Administrativo cfr. artºs. 212º nº 3 e 268º nº 4 CRP.
Na redacção dos artºs. 178º nº 2 a) CPA e 2º nº 3 do RJEOP (DL 59/99, 2.3) o contrato de empreitada de obras públicas é expressamente designado pelo legislador como contrato administrativo para efeitos de atribuição de competência contenciosa o que, atenta a causa de pedir que substancia o peticionado no campo da co-responsabilização da Administração e do co-contratante particular pelos danos causados a terceiros no domínio da execução do contrato de empreitada de obras públicas, convoca o disposto nos artºs. 4º nº 1 g) do ETAF e 18º nº 1, 37º nº 2 f) do CPTA segundo os quais os tribunais administrativos são competentes para dirimir os litígios em sede de responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos ou sujeitos privados, por actos jurídicos ou actos materiais, por factos lícitos, ilícitos ou pelo risco e independentemente da qualificação do acto lesivo como acto de gestão pública ou de gestão privada, seguindo a causa a forma de acção administrativa comum.
Todavia, o ponto final colocado pelo legislador no caudal mais expressivo da discussão académica e jurisprudencial nesta matéria pela “(..) unificação da jurisdição no tocante às acções de responsabilidade extracontratual da Administração não eliminou a dualidade de regimes jurídicos substantivos, pelo que, para o efeito de aplicação do direito, o juiz não pode deixar de averiguar se o acto causador do dano se caracteriza como acto de gestão pública ou como acto de gestão privada, fazendo intervir, consoante os casos, o regime de direito público previsto naquele diploma [DL 48051 de 21.11.67] ou o regime de direito privado do artº 500º do Código Civil. (..)” (1) (2)

b. nulidades de sentença;

A eventual co-responsabilidade da Administração e do co-contratante particular pelos efeitos lesivos na esfera jurídica de terceiros decorrentes da execução do contrato de empreitada é questão que se prende, claramente, com o mérito da causa, na medida do enquadramento jurídico resultante do direito substantivo convocado a partir da matéria de facto alegada em concreto e substanciadora da causa de pedir nos exactos termos em que o Autor e ora Recorrente a discrimina na petição inicial.
Dito de outro modo, depende da razão jurídica que assista ao Autor no tocante às circunstâncias de facto alegadas na petição inicial como fundamento da alegada responsabilidade solidária entre a entidade pública e o empreiteiro particular na produção dos alegados danos resultantes da execução do contrato de empreitada de obras públicas. (3)
Ponto é que o Autor ora Recorrente tenha alegado e produza prova no sentido positivo dos factos necessários à respectiva subsunção nas hipóteses legais do direito à indemnização que se arroga, o que exige a prossecução dos termos da instância.
Todavia, a “reconstituição da situação actual hipotética” importa ao modo de cálculo da indemnização e a “manutenção da rua/arruamento”, suscitada nos artigos 22 e 91 da petição inicial e itens 19 e 20 das conclusões de recurso, passa por saber se a mesma se enquadra nos pressupostos da responsabilidade civil, pelo que uma e outra não se prendem com o pedido propriamente dito.
Por último, no que concerne ao “pedido de condenação do Município a abster-se de "violar, continuar a violar ou incrementar a violação dos prédios do Autor” tal formulação não é subsumível a nenhuma providência concreta de conteúdo negativo, inibitória de uma qualquer actuação ou operação material administrativa, antes se reconduz ao dever geral de abstenção face ao direito de propriedade do Recorrente, por isso insusceptível de se reconduzir ao âmbito do disposto no artº 37º nº 2 c) CPTA.
Entende-se, pois, que a este propósito a sentença não incorre nas nulidades invocadas e tipificadas no artº 668º nº 1 b) e d) CPC.

c. litisconsórcio passivo – artº 10º nº 7 CPTA; mérito da causa;

Face à solução jurídica supra, a situação de litisconsórcio passivo emergente da natureza da relação jurídica controvertida invocada é subsumível na previsão do artº 10º nº 7 CPTA em sede de “(..) legitimidade plural passiva, ao permitir que a acção seja proposta, não apenas contra os entes públicos, mas também contra todos os outros interessados (ainda que sejam concessionários ou particulares) quando a relação material controvertida respeitas a várias pessoas. Exige-se, contudo, que o envolvimento dos interessados particulares se situe ainda no âmbito de uma relação jurídica administrativa, sendo esta que determina a competência contenciosa do tribunal para conhecer do litígio (..)
(47) (..) O que delimita o âmbito da jurisdição administrativa é a natureza da relação jurídica em causa: desde que a acção tenha por objecto um facto imputável a uma pessoa colectiva pública e na mesma relação jurídica se encontre envolvido um particular, a acção pode ser dirigida também contra esse particular ao abrigo do nº 7 do artº 10º do CPTA (..)”. (4)

d. reconhecimento ou reivindicação de propriedade;

Não tem razão o Recorrente em matéria de competência da jurisdição administrativa para decidir sobre o pedido de reconhecimento da propriedade do muro, sendo que também não tem sustentação classificar tal pedido como questão prejudicial face ao pedido de ressarcimento de danos deduzido na medida em que se trata de um pedido autónomo cumulado aos restantes.
A extensão da competência a questões prejudiciais está regulada no artº 15º CPTA em termos que acompanham o disposto no artº 97º CPC, sendo este o número que já vem do Código/1939.
Diz-nos Alberto dos Reis a propósito do artº 97º CPC/1939: “(..) Denomina-se questão prejudicial aquela cuja solução é necessária para se decidir uma outra.
O artº 97º deve combinar-se (..) com o artº 284º [hoje, artº 279º] (..) a questão prejudicial tem o carácter de questão incidental, quer dizer, surge numa causa pendente, como condição ou requisito para se decidir a matéria fundamental da causa. Pelo contrário, no caso previsto no artº 284º [artº 279º] a questão prejudicial constitui o objecto próprio duma causa distinta que pende no mesmo ou noutro tribunal. Tais são as semelhanças e diferenças sob o ponto de vista processual. (..)”. (5)
A titularidade de domínio do dito muro não é condição ou requisito da questão de saber se o Município e a sociedade comercial empreiteira estão obrigados a indemnizar o Recorrente pelos alegados danos sofridos em razão da execução da empreitada.
De duas uma, ou o dito muro se encontra dentro da área do prédio urbano registado na sua titularidade na CRP de Gouveia – e nesse caso não precisa de pedir a declaração jurisdicional de domínio -, o que implica que os alegados danos no muro caibam no pedido de ressarcimento dos efeitos lesivos globais, perdendo a natureza incidental, ou o dito muro é meeiro ou extravasa a área do prédio urbano levado a registo em nome do ora Recorrente.
Nesta última hipótese, a questão fundamental não é o ressarcimento pelos danos sofridos no muro, mas a titularidade do direito de propriedade sobre o dito muro, que o ora Recorrente peticiona e o Município também, nos artigos 3º a 18 da petição/contestação.
Aliás, a natureza autónoma e não prejudicial da dominialidade sobre o muro deriva do teor dos artigos 5º a 11º da petição inicial, em que o ora Recorrente invoca a usucapião como causa de pedir, ou seja, invoca uma aquisição originária de domínio sobre o dito muro, o que quer dizer que não tem título de aquisição derivada do direito de propriedade sobre o mesmo, nomeadamente em sede de presunção registral.
Conclui-se, assim, que a matéria relativa à propriedade sobre o muro compete dirimir aos Tribunais Comuns e não aos Tribunais Administrativos, improcedendo nesta parte o recurso.

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Pelo que vem dito, assiste razão ao Recorrente no tocante à competência material do Tribunal Administrativo em sede de responsabilidade civil do Estado e pressupostos da legitimidade plural passiva envolvendo o Município e a sociedade comercial demandados, devendo a instância prosseguir os seus termos para conhecimento do peticionado em sede de ressarcitória.
No mais, confirma-se a decisão recorrida.

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul em, julgar a jurisdição administrativa competente para conhecer da co-responsabilidade civil da Administração e co-contratante particular por danos causados a terceiros na execução de contrato de empreitada de obras públicas, revogando a sentença proferida nesta parte e confirmando-a no mais, devendo a instância prosseguir os seus termos se a tal nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 22.MAR.2007,

(Cristina dos Santos)

(Teresa de Sousa)

(Coelho da Cunha)

(1) Aroso de Almeida, Carlos Cadilha, Comentário ao Código de processo nos tribunais administrativos, Almedina/2005, artº 37º, pág. 180.
(2) Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de processso nos tribunais administrativos – Estatuto dos tribunais administrativos e fiscais – Anotados, Vol. I, Almedina/2004, artº 4º ETAF, pág. 59.
(3) Alexandra Leitão, A protecção judicial dos terceiros nos contratos da administração pública, Almedina/ 2002, págs. 228/241 e 437/443.
(4) AA e Obra citada supra na nota (1), artº 10º, pág. 80 e nota (47).
(5) Alberto dos Reis, Comentário ao CPC, Vol. 1º, Coimbra/1960, págs. 286/287.