Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01170/05

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	10/23/2008

Relator:	Cristina dos Santos

Descritores:	RECURSO HIERÁRQUICO NECESSÁRIO PRECLUSÃO DA SINDICABILIDADE JURISDICIONAL

Sumário:	1. A exigência legal do pressuposto da impugnação administrativa necessária não contraria o n° 4 do art° 268° da Constituição. 2. Não tendo sido deduzido recurso hierárquico necessário o acto administrativo resulta consolidado na ordem jurídica como caso resolvido, mostrando-se precludida a sindicabilidade jurisdicional.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

O Comandante da Brigada Territorial nº ... da Guarda Nacional republicana inconformado com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que declarou a nulidade do acto sancionatório aplicado, dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. Tanto a Lei n° 29/82, de 11 de Dezembro, como a Lei 11/89, de 1 de Junho, ambas emitidas pela Assembleia da República, determinavam ser aplicável aos "militares" dos quadros permanentes em serviço na GNR, o Regulamento de Disciplina da Guarda, sendo certo que nenhuma disposição legal posterior (e com a mesma força legal) veio revogar tais disposições;
2. A palavra «militar» utilizada pela Constituição, mormente pelo art° 27°, n° 3, al. c) engloba os militares da GNR;
3. A GNR é um «corpo especial de tropas» cfr. decorre da Lei de 3 de Maio de 1911, artº 1° e DL 33905, de 2 de Setembro de 1944, art°s 5° e 9° e DL 333/83, de 14 de Julho, em cujo art° 1° ela é expressamente qualificada como um «corpo especial de tropas que faz parte das forças militares»;
4. A Lei n° 11/89, de 1 de Junho, ao caracterizar a "condição de militar", determina expressamente, no seu art° 16°, que ela se aplica aos militares da Guarda Nacional Republicana;
5. O art° 27°, n° 3, al. c) da CRP aplica-se aos militares da GNR, já que, como supra se explanou, todas as disposições legais enunciadas e conjugadas conduzem ao entendimento de que o legislador quis, efectivamente, enquadrar os militares da Guarda no conceito de «militares» aí constante;
6. As normas subjacentes à Douta Sentença recorrida (art° 92°, n° 1 da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana, aprovada pelo DL 231/93, de 26 de Junho e do art° 5° do estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo DL 265/93, de 31 de Julho, na parte em que tornam aplicáveis aos militares da Guarda, não pertencentes aos quadros das Forças Armadas, as penas de prisão disciplinar e de prisão disciplinar agravada, previstas no RDM) foram julgadas, pelo Tribunal Constitucional, orgânica e materialmente constitucionais, pelo que a Douta Sentença radica em violação de lei;
7. Existem outros militares na mesma Unidade Territorial (Brigada Territorial n° .. da GNR) que, tendo sido punidos a prisão disciplinar, viram a mesma manter-se válida, porquanto, quer o Supremo Tribunal Administrativo, quer o Tribunal Constitucional, julgaram os citados preceitos normativos (art° 92ºn°1daLOGNR e art°5°do EMGNR) orgânica e materialmente constitucionais, pelo que a manter-se a Douta Decisão de que ora se recorre, resulta claramente uma situação de desigualdade entre iguais, em manifesta violação do mais sublime Princípio da Igualdade previsto e acautelado na Constituição da República Portuguesa.

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O Recorrido contra-alegou, concluindo como segue:

1. Tanto a Lei n° 29/82, de 11 de Dezembro, como a Lei 11/89, de 1 de Junho, ambas emitidas pela Assembleia da República, determinavam ser aplicável aos "militares" dos quadros permanentes em serviço na GNR, o Regulamento de Disciplina da Guarda, sendo certo que nenhuma disposição legal posterior (e com a mesma força legal) veio revogar tais disposições;
2. A palavra «militar» utilizada pela Constituição, mormente pelo art° 27°, n° 3, ai) c) engloba os militares da GNR;
3. A GNR é um «corpo especial de tropas» cfr. decorre da Lei de 3 de Maio de 1911, art° 1° e DL 33905, de 2 de Setembro de 1944, art°s 5° e 9° e DL 333/83, de 14 de Julho, em cujo art° 1° ela é expressamente qualificada como um «corpo especial de tropas que faz parte das forcas militares»;
4. A Lei n° 11/89, de 1 de Junho, ao caracterizar a "condição de militar", determina expressamente, no seu art° 16°, que ela se aplica aos militares da Guarda Nacional Republicana;
5. O art° 27°, n° 3, ai) c) da CRP aplica-se aos militares da GNR, já que, como supra se explanou, todas as disposições legais enunciadas e conjugadas conduzem ao entendimento de que o legislador quis, efectivamente, enquadrar os militares da Guarda no conceito de «militares» aí constante;
6. As normas subjacentes à Douta Sentença recorrida (art° 92°, n° 1 da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana, aprovada pelo DL 231/93, de 26 de Junho e do art° 5° do estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo DL 265/93, de 31 de Julho, na parte em que tornam aplicáveis aos militares da Guarda, não pertencentes aos quadros das Forças Armadas, as penas de prisão disciplinar e de prisão disciplinar agravada, previstas no RDM) foram julgadas, pelo Tribunal Constitucional, orgânica e materialmente constitucionais, pelo que a Douta Sentença radica em violação de lei;
7. Existem outros militares na mesma Unidade Territorial (Brigada Territorial n° .. da GNR) que, tendo sido punidos a prisão disciplinar, viram a mesma manter-se válida, porquanto, quer o Supremo Tribunal Administrativo, quer o Tribunal Constitucional, julgaram os citados preceitos normativos (art°92ºn°1da LOGNR e art°5°do EMGNR) orgânica e materialmente constitucionais, pelo que a manter-se a Douta Decisão de que ora se recorre, resulta claramente uma situação de desigualdade entre iguais, em manifesta violação do mais sublime Princípio da Igualdade previsto e acautelado na Constituição da República Portuguesa.

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A EMMP emitiu parecer no sentido que em sede de fundamentação de direito se transcreve na íntegra.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. O recorrente é soldado de infantaria da Guarda Nacional Republicana e em 30 de Setembro de 1997 encontrava-se a prestar serviço no Posto Territorial de Castanheira do Ribatejo da GNR.
2. Na sequência de participação do Comandante do Posto Territorial de Castanheira ... da GNR, por despacho de 2.10.1997 do Comandante de Destacamento Territorial de Vila ... foi mandado instaurar processo disciplinarão ora recorrente - (fls. 1 do processo instrutor - processo disciplinar).
3. Em 6.10.1997 foi deduzida contra o recorrente a "Nota de Culpa" que consta de fls. 13 dos autos e de fls. 11 do processo disciplinar.
4. Em 13.10.1997 o ora recorrente apresentou a sua resposta à "Nota de Culpa"- (cfr. fls. 12/13 do processo instrutor - processo disciplinar).
5. Em 14.10.1997 foi elaborado o "Relatório" pelo instrutor do processo disciplinar - (cfr. fls. 15 do processo instrutor - processo disciplinar).
6. O processo disciplinar foi remetido ao Comandante da Brigada Territorial n°... da Guarda Nacional Republicana, o qual, em 23 de Outubro de 1997, proferiu o seguinte despacho:
"Puno com 12 (doze) dias de prisão disciplinar o Soldado n° 149/930708 - ALBINO ... do Grupo Territorial de Loures, por, em 30 de Setembro de 1997, pelas 17H45, quando se encontrava a desempenhar o serviço de apoio ao plantão no Posto Territorial de Castanheira..., ter sido submetido ao teste de alcoolémia (inicialmente, através de teste descartável e, posteriormente, cerca das 18H10, no aparelho SERES) e ter apresentado uma taxa de 1,82 g/l. Com este comportamento, o Soldado ALBINO ... infringiu o dever 1° do Art.° 4° do RDM, com referência ao n.° 6 da Circular n° 7237, P° 3.7.5/CG, de 25JUL96, da 3a REP/CG/GNR.
Tem como circunstâncias agravantes o facto de a infracção ter causado prejuízo para o serviço (atente à sua substituição), de acordo com o constante na alínea h) do Art.° 71° do RDM.
Tem como circunstâncias atenuantes o seu exemplar comportamento, circunstância prevista na alínea e) do Art.° 72 do RDM."(cfr. processo disciplinar).
7. Em 29.10.1997, o recorrente foi notificado de que por despacho de 23.10.1997 do Comandante da Brigada Territorial n° ... da Guarda Nacional Republicana fora punido com 12 (doze) dias de prisão disciplinar, dando-se por integralmente reproduzido o teor da "Notificação" que consta de fls. 12 dos autos.
8. Em 13.11.1997, o recorrente foi notificado de que por despacho de 10.11.1997 do Comandante da Brigada Territorial n° .. da Guarda Nacional Republicana fora indeferida a sua petição em que requerera a suspensão da execução da pena e a sua libertação da prisão do Quartel de Alenquer, dando-se por integralmente reproduzido o teor da "Certidão de Notificação" que consta de fls. 9 e do despacho de fls. 10/11.
9. A petição do presente recurso contencioso foi entregue em juízo no dia 12 de Janeiro de 1999. (fls. 2 dos autos).

DO DIREITO

Pela Exma. Magistrada do Ministério Público foi emitido parecer no sentido que se transcreve na íntegra:

“(..)
Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto do despacho de 23-10-97, do Comandante da Brigada Territorial n°.. da GNR, que aplicou ao recorrente, soldado de Infantaria daquela Guarda, a pena de prisão disciplinar de 12 dias.

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Antes de mais há, porém, que suscitar a questão, de conhecimento oficioso, da não recorribilidade do citado despacho uma vez que o recorrente tendo reclamado do mesmo para o autor do acto, não interpôs seguidamente recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna como dispõe o art° 114° do Regulamento de Disciplina Militar aprovado pelo DL n° 142/77, de 09.04 aplicável ex vi arts. 92º nº l da Lei Orgânica da GNR e 5º nº l do Estatuto do Militar da GNR, aprovados, respectivamente, pelo Dec.Lei nº 291/93, de 26.06 e 265/93, de 31.07 (cfr. ac do STA de 04.11.98, in rec° n°039568).

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Caso assim se não entenda, então o recurso jurisdicional merecerá, a nosso ver, provimento.

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De facto, tanto os acórdãos do STA, como o acórdão do TC citados na sentença e que fundamentaram a tese na mesma exposta da inconstitucionalidade do art° 92 n°2 da Lei Orgânica da GNR e do art° 5° do Estatuto Militar da GNR, por violação do art° 27° n°s l e 2 e n°3 alínea c) da CRP, versam sobre situações diferentes da aqui analisada na medida em que não se referem à inaplicabilidade à GNR da pena disciplinar de prisão por não serem militares, mas sim a forças militarizadas, à guarda Fiscal ou à PSP.

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Por outro lado o acórdão do STA de 22.05.97, que se refere especificadamente à GNR, foi revogado pelo acórdão do TC n° 521/03, de 29.10.03 que julgou constitucionais as normas citadas, tendo sido proferido em obediência ao mesmo, o acórdão do STA de 30.09.04 in proc° n° 038915, citado pela entidade recorrida e ora recorrente.
Este último acórdão refere, a dado passo, o seguinte:
“(..) posto que já definitivamente improcedente por decisão do Tribunal Constitucional a invocada inconstitucionalidade dos arts. 92°, n°l, da Lei Orgânica da GNR, aprovada pelo DL n° 231/93, de 26/06, e do art. 5° do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo DL n° 265/93, de 31/07, por conhecer apenas resta o vício de violação de lei.
Para o recorrente, não poderia aplicar-se o Regulamento de Disciplina Militar (RDM), aprovado pelo DL n° 142/77, de 09.04 - cujos deveres 1°, 9°, 16°e 46° do seu art. 4° teria infringido e cuja pena privativa de liberdade prevista nos arts. 28° e 36° lhe fora imposta - porquanto o catálogo de direitos e deveres específicos dos militares da GNR está agora previsto nos arts. 6° a 14° do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), lei especial e posterior àquela, que, aliás, contraria.
Destas palavras transparece a ideia clara de que, para si, a sanção apenas poderia fundamentar-se no EMGNR, pela prevalência que, em sua óptica, apresenta sobre o RDM.
Ora, como se sabe, a aplicação autónoma de diploma mais recente só afasta texto legal anterior se na respectiva estatuição brigarem entre si ou se as suas disposições tiverem âmbito de aplicação diferente e especial e, portanto, se houver incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes, ou se a nova lei regular toda a matéria da lei anterior.
Se isso aqui se tivesse verificado, poderíamos dizer que o EMGNR, nessa parte, isto é, no que aos militares da GNR concerne, teria revogado o RDM (art. 7°, n° 2, do C.C.).
No entanto, é o próprio art. 5° do Estatuto dos Militares da GNR (de Julho/1993) que expressamente manda aplicar ao militar da Guarda as disposições do RDM (de 1977).
Determinação que, aliás, reitera a disposição do art. 92°, n° l, da Lei Orgânica da GNR (LOGNR), aprovada pelo DL n° 231/93, de 26.06.
E trata-se de situação que perdurou até Setembro de 1999, pois só então, com a publicação da Lei n° 145/99, de 01.09 - que aprovou o Regulamento de Disciplina da GNR - ficou estabelecido que «Com a entrada em vigor do Regulamento de Disciplina referido no artigo anterior, ficam revogadas as disposições legais e regulamentares na parte em que prevêem ou determinam a aplicação do Regulamento de Disciplina Militar (RDM) aos militares da Guarda Nacional Republicana» (art. 2°).
A esse propósito, cumpre ainda acrescentar que as disposições da LOGNR e do EMGNR que prevêem deveres funcionais e de cooperação (arts. 24° e 25° do primeiro diploma), de obediência, de isenção, de disponibilidade, de zelo, de sigilo e outros (arts. 7° a 11° e 14°, do segundo) não pretendem estabelecer um leque fechado, restrito e autónomo dos deveres militares da GNR, mas reforçar, especificamente, a tónica de alguns dos deveres que sobres eles recaem.
Ou seja, não são deveres "novos" que anulam ou substituem os restantes previstos no RDM, antes são deles mero complemento ou desenvolvimento.
Por isso é que, e consoante a situação de facto concreta, podem ser usados uns e outros como suporte para fundamentar a sua violação e, assim, justificar a punição do infractor.
Quer isto dizer que o facto de o Estatuto ser lei especial e posterior não afasta a aplicação do RDM (no fundo, esta conclusão encontra-se implícita no acórdão do TC lavrado no âmbito dos presentes autos a fls. 122 e sgs. - Ac. nº 521/2003, de 29.10.2003 -, na medida em que genericamente consente a aplicação do RDM, não obstante ser anterior à LOGNR e ao EMGNR).
Nada impedia, portanto, a punição do recorrente pela violação dos deveres do RDM (..)”

*
E tal como defende a entidade recorrida, a GNR é um corpo militarizado constituído por militares organizados num corpo especial de tropas que faz parte das forças Armadas (art°s 5° e 9° do DL n° 333/83, de 14.07, art° l da LOGNR e art°s 1° a 4° do EMGNR) e a quem se aplica o Estatuto da Condição Militar por força do art° 16° da Lei n° 11/89, de 01.06 que o aprovou.

*
Nestes termos, afigura-se-nos que a pena aplicada está conforme com o estatuído na alínea d) do n°3 do art° 27° da CRP, o qual estabelece, como uma das excepções à regra da proibição da privação da liberdade, "a prisão disciplinar imposta a militares, com garantia de recurso para o tribunal competente".
Ao assim não ter decidido, fez a sentença recorrida incorrecta apreciação do preceito constitucional, pelo que, caso não se considere procedente a excepção da irrecorribilidade do acto, deverá a mesma ser revogada com o que se concederá provimento ao presente recurso jurisdicional. (..)”

***
Diga-se, desde já, que acompanhamos a fundamentação doutrinária sustentada no parecer da EMMP supra transcrito no tocante à preclusão da sindicabilidade jurisdicional do despacho sancionatório em face da não interposição do recurso hierárquico necessário, que a presente formação também sufraga e, com a devida vénia, faz sua sem qualquer declaração de voto em contrário.
De facto, conjugando o disposto no artº 170º nº 1, CPA segundo o qual, “(..) O recurso hierárquico necessário suspende a eficácia do acto recorrido (..)” e o disposto no art° 114° do Regulamento de Disciplina Militar aprovado pelo DL n° 142/77, de 09.04 aplicável ex vi arts. 92º nº l da Lei Orgânica da GNR e 5º nº l do Estatuto do Militar da GNR, aprovados, respectivamente, pelo Dec.Lei nº 291/93, de 26.06 e 265/93, de 31.07, conclui-se que as circunstâncias presentes nos autos requererem o esgotamento dos meios impugnatórios graciosos previamente à sindicabilidade jurisdicional.

Como se afirma no Acórdão do STA, in rec. nº 1115/04 de 11.01.2005, a saber:
“(..) A propósito de a exigência legal de impugnação administrativa necessária se não considerar como contrariando o disposto no n° 4 do art° 268° da CRP, poderá ver-se abundante jurisprudência deste STA, citando-se, a título exemplificativo, os seguintes acórdãos: de 17.11.94 (pub. in ap. ao DR pág. 8154), de 23.5.00 (rec. 45404), de 12.4.00 (recs. 41 364 e 41513), de 29.3.00 (rec. 38 695), de 17.12.99 (rec. 45 163-), e de 21.4.99 (rec. 43 002), de 13.4.2000 (rec. 45398), de 22.11.2000 (rec. 42984), de 11.12.2001 (rec. 4804729), de 11.2001 (rec. 48131 e de l8.03.03 (rec. 1131/02).
Na doutrina, também no sentido de que a exigência legal do pressuposto da impugnação administrativa necessária não contraria o n° 4 do art° 268° da Constituição, poderá ver-se o Prof. Vieira de Andrade (in, Direito Administrativo e Fiscal, lições ao 3° ano do curso de 1992-1993, Faculdade de Direito de Coimbra, p. 54).
Refira-se que também o Tribunal Constitucional tem igualmente entendido que a exigência de recurso hierárquico necessário para aceder ao recurso contencioso não é inconstitucional, mais não constituindo que uma ordenação do processo jurisdicional, similar à que resulta do estabelecimento de prazos para o recurso, a qual não restringe, pois nem inviabiliza, por si mesma, a tutela jurisdicional efectiva.
Podem ver-se a propósito os Acs. n.° 499/96, de 20.3.96, in DR, II Série de 3.7.96 p. 8902; de 7.11.95 no Ac. 603/95, in DR, II Série n.° 63 de 14.3.96 p. 3484 e Ac. n.° 425/99/T, de 30.6.99. (..)”.

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Pelo que vem dito, da circunstância de o Recorrido não ter deduzido impugnação graciosa por meio de recurso hierárquico necessário do despacho sancionatório de 23.10.1997 proferido pelo Comandante da Brigada Territorial n° 2 da Guarda Nacional Republicana, dele notificado em 29.10.1997, resulta que o acto administrativo em causa se tem por consolidado na ordem jurídica como caso resolvido, mostrando-se precludida a sindicabilidade jurisdicional.

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Consequentemente, cumpre revogar a sentença proferida e, em substituição, julgar válido e eficaz o despacho sancionatório de 23.10.1997 do Comandante da Brigada Territorial n° 2 da Guarda Nacional Republicana, aplicado ao Recorrido.

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em revogar a sentença proferida e, em substituição, julgar válido e eficaz o despacho sancionatório de 23.10.1997 do Comandante da Brigada Territorial n° 2 da Guarda Nacional Republicana, aplicado ao Recorrido.

Custas a cargo do Recorrido, nos mínimos legais.

Lisboa, 23.OUT.2008,

(Cristina dos Santos)

(Teresa de Sousa)

(Coelho da Cunha)