Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00850/05

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	11/30/2005

Relator:	António Vasconcelos

Descritores:	PROCESSO CAUTELAR ADMISSÃO DE ARTICULADO SUPERVENIENTE AMPLIAÇÃO DO PEDIDO

Sumário:	1 - No âmbito da acção principal de impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos é possível, face à celebração do contrato na pendência do processo ampliar o pedido, não ocorrendo, de igual modo, impedimento no processo cautelar à modificação do pedido, por substituição ou ampliação face à verificação do mesmo facto. 2 - A não admissão no processo cautelar da ampliação do pedido inicialmente formulado à suspensão de eficácia do contrato inviabiliza por completo a efectividade da decisão de mérito a proferir no processo principal, já que, quando a decisão final anular o contrato, o mesmo já estará a ser executado ou até integralmente executado.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:

ITAU Instituto Técnico de Alimentação Humana, SA, com sinais nos autos, inconformado com o despacho datado de 2 de Março de 2005 que indeferiu a junção do articulado superveniente por si apresentado e com a sentença da mesma data do TAF de Sintra que indeferiu o pedido de decretamento das providências cautelares por si requeridas ao abrigo do disposto nos arts 132º e 128º do CPTA contra o Hospital Júlio de Matos e SUCH Serviço de Utilização Comum dos Hospitais, deles recorreu, formulando, nas respectivas alegações, as seguintes conclusões:
I Recurso jurisdicional interposto pelo recorrente ITAU do despacho que indeferiu a junção do articulado superveniente por si apresentado:
“1ª O recorrente teve conhecimento da celebração do contrato entre o Hospital Júlio de Matos e o SUCH no dia 24 de Fevereiro de 2005, logo, após a propositura do presente processo cautelar pelo que estamos na presença de um facto superveniente na acepção do nº 2 do art 86º do CPTA, tendo o recorrente feito a competente prova da superveniência (cfr documento nº 1 junto com o requerimento de 28/01/2005);
2ª Resulta da disposição do nº 3 do art 63º do CPTA que a Administração deve trazer ao processo a informação da existência dos eventuais actos conexos com o acto impugnado que venham a ser praticados na pendência do mesmo;
3ª A obrigação que impende sobre a Administração deve trazer ao processo a informação da existência dos eventuais actos conexos com o acto impugnado que venham a ser praticados na pendência do mesmo destina-se precisamente a permitir ao interessado a ampliação do objecto do processo nos termos do disposto nos nos 1 e 2 do art 63º do CPTA;
4ª Se, no âmbito da acção principal de impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos, é possível, face à celebração do contrato na pendência do processo, ampliar o pedido, não ocorre, da mesma forma, impedimento no processo cautelar à modificação do pedido, por substituição ou ampliação, face à verificação do mesmo facto (cfr. no mesmo sentido, POLIBIO HENRIQUES, in “Processos Urgentes algumas reflexões”, Cadernos de Justiça Administrativa, nº 47, Setembro/Outubro 2004, pág 39);
5ª A interpretação da lei não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta, entre outros factores, a unidade do sistema jurídico (cfr. nº 1 do art 9º do C. Civil);
6ª Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (cfr. nº 3 do art 9º do C. Civil);
7ª As providências cautelares têm por finalidade assegurar o efeito útil da decisão principal, isto é, assegurar que a decisão final do processo principal, quando vier a ser proferida, ainda possa ter a sua utilidade normal e não venha, já fora de tempo, fazer uma declaração do direito meramente platónica (cfr. J. CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in “Justiça Administrativa (Lições)”, 5ª edição, Livraria Almedina, Coimbra, 2004, pag 305);
8ª O entendimento perfilhado pelo Tribunal “a quo” tem como resultado impedir que as providências cautelares prossigam o fim para que foram criadas;
9ª A não admissão, no processo cautelar, da ampliação do pedido inicialmente formulado à suspensão da eficácia do contrato inviabiliza por completo a efectividade da decisão final do mérito a proferir no processo principal, já que, quando a decisão final anular o contrato já o mesmo estará a ser executado ou estará mesmo já integralmente executado, sendo pois tal anulação meramente platónica;
10ª A vingar o entendimento perfilhado pelo Tribunal “a quo” bastará, pois, à Administração celebrar o contrato na pendência do processo cautelar ou dar conhecimento ao particular após a respectiva instauração para inviabilizar na prática a pretensão deste;
11ª Ora, não é isto que o legislador pretende, não podendo, pois, persistir o entendimento do Tribunal “a quo”;
12ª Ao não admitir a ampliação do pedido, violou, pois, o Tribunal “a quo”, entre outras, as disposições dos arts 63º, 86º e 102º do CPTA, devendo, como tal ser revogado o douto despacho recorrido assim se fazendo JUSTIÇA (...)”
Não foram apresentadas contra-alegações.
II Recurso jurisdicional interposto da sentença que indeferiu o pedido de decretamento das providências cautelares requeridas pelo ITAU ao abrigo do disposto nos arts 128º e 132º do CPTA, com conclusões sintetizadas:
“1º O Dec-Lei nº 197/99, de 8-6, deve ser interpretado e aplicado em conformidade com a Directiva nº 97/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro, e as Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE (que aquela Directiva alterou), sob pena de inconstitucionalidade por violação do art 8º, nº 3 da Constituição que consagra o Primado do Direito Comunitário sobre o Direito Interno;
2ª Para qualificar uma determinada entidade como “organismo de direito público” o que releva é, apenas e só, a circunstância de a entidade ter sido criada para satisfazer necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, ser dotada de personalidade jurídica e ser dependente do Estado, de autarquias locais ou de outros organismos de direito público (cfr. art 3º nº 1 do Dec-Lei nº 197/99, de 8-6, e art 1º alínea b) da Directiva 92/50/CEE);
3ª O SUCH inclui-se entre as entidades equiparadas a organismos de direito público, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 1 do art 3º do Dec-Lei nº 197/99, de 8-6, e das Directivas nº 97/52/CE do Parlamento Europeu e das Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE (que aquela Directiva alterou);
4ª Quando uma entidade pública pretenda contratar a prestação de serviços de restauração a um fornecedor de bens ou serviços que seja ele próprio uma entidade a que seja aplicável o Dec-Lei nº 197/99, o contrato só estará excluído do regime deste diploma legal se o respectivo valor for inferior a 200 000 euros ou se, sendo igual ou superior, existir um direito exclusivo estabelecido por lei ou regulamento (cfr. art 77º alíneas f) e g) do Dec-Lei nº 197/99, de 8-6);
5ª O art 77º do Dec-Lei nº 197/99, de 8-6, não exclui do âmbito de aplicação do diploma os contratos celebrados por uma entidade pública com uma associação a que a mesma pertença;
6ª O valor do contrato a celebrar entre o Hospital Júlio de Matos e SUCH é de 1.337.289,01 € (um milhão trezentos e trinta e sete mil duzentos e oitenta e nove euros e um centimo) (cfr “acordo adicional” constante do processo instrutor);
7ª Não existe qualquer direito exclusivo estabelecido por lei ou regulamento;
8ª Assim, forçosa é a conclusão que o contrato a celebrar entre o Hospital Júlio de Matos e o SUCH está sujeito ao regime do Dec-Lei nº 197/99, de 8-6;
9ª A contratação da prestação de serviços de alimentação a utentes e pessoal do Hospital Júlio de Matos deveria ter sido precedido de concurso público nos termos do disposto no art 80º, nº 1 do Dec-Lei nº 197/99, de 8-6;
10ª O parecer nº 145/2001, de 7 de Novembro de 2002, elaborado já no domínio do Dec-Lei nº 197/99, de 8-6, ignora totalmente as normas do nº 1 do art 3º e das alíneas f) e g) do art 77º desse diploma legal e a Directiva nº 97/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de Outubro;
11ª É manifestamente ilegal a deliberação do Conselho de Administração do Hospital Júlio de Matos datada de 26 Janeiro de 2005 que adjudicou ao SUCH o fornecimento de refeições no valor de 1337.289,01 € sem precedência de concurso público;
12ª As providências cautelares requeridas deveriam, pois, ter sido decretadas pelo Tribunal “a quo” nos termos do disposto no art 120º nº 1 al a) do CPTA;
13ª A adjudicação ao SUCH é gravemente lesiva do interesse do ITAU, que, assim, se vê impossibilitado de concorrer e de poder vir a ser o adjudicatário da prestação de serviços de alimentação a utentes e pessoal do Hospital Júlio de Matos;
14ª A adjudicação do SUCH é igualmente lesiva do interesse público já que a ausência de concurso público não permite a escolha da proposta que em concreto se mostre económicamente mais vantajosa;
15ª A adopção da providência não acarretará nenhum prejuízo para o interesse público já que tal prestação está assegurada pelo ITAU que tem vindo a assegurá-lo desde 2004 nas condições constantes do Contrato nº 8/2004 celebrá-lo na sequência da adjudicação que lhe foi feita no Concurso Público Internacional nº 180001/2004;
16ª Ainda que se entendesse (o que não se concede) que não estão preenchidos os pressupostos de aplicação da disposição da al a) do nº 1 do art 120º do CPTA, deveria o Tribunal “a quo” ter decretado as providências requeridas nos termos do disposto no nº 6 do art 132º do CPTA porque, objectivamente, dos factos provados não resulta que os danos para o interesse público sejam superiores aos prejuízos que a não adopção das providências acarreta para o ITAU;
17ª Ao não decretar as providências cautelares requeridas pelo ITAU violou a douta sentença recorrida as disposições dos arts 3º nº 1 e 77º do Dec-Lei nº 197/99, de 8-6, as Directivas nos 92/50/CEE, 93/36/CEE, 93/37/CEE e 97/52/CE, o art 8º nº 3 da Constituição e as disposições dos arts 120º al a) nº 1 e 132º nº 6 do CPTA;
18ª Nos termos do art 234º do Tratado, o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a titulo prejudicial sobre a validade e a interpretação dos actos adoptados pelas instituições da Comunidade e sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal de Justiça;
19ª Assim, porque se trata no caso sub-judice de uma questão de interpretação das directivas comunitárias e porque o presente Tribunal poderá decidir em última instância deverá fazer o reenvio ao Tribunal de Justiça nos termos da aludida disposição do Tratado, o que desde já se requer (...)”.
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O recorrido Hospital Júlio de Matos contra-alegou, tendo enunciado as seguintes conclusões:
“1ª O SUCH é uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, de base associativa, que tem por finalidade principal servir de instrumento de auto-satisfação das necessidades dos seus associados, tomando a seu cargo iniciativas susceptíveis de contribuir para o funcionamento mais ágil e eficiente destes, designadamente assegurando a exploração ou a gestão de instalações técnicas e áreas industriais, tais como lavandarias, centrais e transportes;
2ª Enquanto associados à estrutura do SUCH, o recurso dos hospitais aos serviços deste para satisfação das suas necessidades de funcionamento não se distingue material ou juridicamente da sua satisfação através dos meios próprios de cada um, pelo que se configura como uma forma de auto-satisfação que dispensa o recurso a serviços externos e que, como tal, exclui a aplicação do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho;
3ª Em 10 de Outubro de 2001, o SUCH celebrou com o seu associado Hospital Júlio de Matos, aqui recorrido, um protocolo com vista a regular a prestação de apoio mútuo, no qual se prevê que o apoio a prestar pelo SUCH ao Hospital incida, nomeadamente, em matéria de prestações hoteleiras e em outras áreas em que o SUCH tenha desenvolvido a sua competência, designadamente a nível de instalações e equipamentos, prevendo-se também que as acções que venham a ser realizadas sejam objecto de acordos adicionais autónomos, especificando as condições concretas da sua execução;
4ª Em 4 de Fevereiro de 2005, o SUCH e o Hospital Júlio de Matos celebraram o Acordo Adicional nº 01/2005, em consonância com as condições estabelecidas nas Cláusulas Técnicas Especiais previamente elaboradas pelo Hospital, pelo qual este cedia ao SUCH a utilização das instalações e equipamentos da sua central de alimentação, para a exploração da respectiva actividade pelo segundo, obrigando-se o SUCH a satisfazer as necessidades em matéria de fornecimento de alimentação do Hospital e das instituições que com aquele venham a estabelecer acordos, desde que previamente autorizados pelo Hospital;
5ª O regime de auto-satisfação das necessidades do Hospital recorrido neste âmbito não fica prejudicado pelo facto de o acordo contemplar uma contra-partida financeira ao SUCH pelos serviços prestados, visto que se o recorrido optasse por assegurar directamente a prestação em causa sempre teria que suportar os custos inerentes, nomeadamente com matérias primas alimentares, pessoal e energia, pelo que é manifesto que a auto-satisfação não implica gratuitidade;
6ª O recorrente não logra demonstrar que os danos para si resultantes da não adopção das providências requeridas são superiores aos decorrentes para o Hospital recorrido da sua adopção, visto que o dano por aquele invocado é meramente hipotético, pressupondo que o recorrente se candidatasse e ficasse classificado em primeiro lugar num eventual concurso para fornecimento de alimentação aos utentes e ao pessoal do Hospital recorrido o que nada assegura que viesse a acontecer;
7ª Por seu lado, o dano sofrido pelo recorrido com a adopção das providências implica o efectivo dispêndio de mais € 4.040,66 mensais com a continuação do pagamento ao recorrente do fornecimento de alimentação pelo preço que este vinha praticando desde 2004, por referência ao que iria pagar mensalmente ao SUCH, nos termos do acordo com este celebrado em 4 de Fevereiro de 2005;
8ª Carece de fundamento o reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, pretendido pelo recorrente, visto não estar em causa a interpretação de qualquer acto adoptado por uma instituição da União Europeia, que, aliás, o recorrente não identifica, mas tão só a apreciação da natureza jurídica do SUCH e da especificidade do relacionamento entre este e os hospitais seus associados, questões manifestamente do direito interno do Estado Português, para além de, conforme o próprio recorrente reconhece, não ser seguro que o Tribunal Central Administrativo Sul venha a julgar o presente litígio em última instância, atento o disposto no nº 1 do art 150º do CPTA (...)”.

Por sua vez, o recorrido Serviço de Utilização Comum dos Hospitais (SUCH) contra-alegou, enunciando as seguintes conclusões:
“a) Atento o disposto no art 132º, nº 6 do CPTA, as providências cautelares relativas à celebração de contratos devem ser decretadas quando exista manifesta ilegalidade ou quando, ponderados os interesses susceptíveis de serem lesados, os danos que resultariam da sua adopção sejam superiores aos prejuízos que se pretendem evitar;
b) Ora, quanto à primeira hipótese, a decisão sub-judice, ponderando a doutrina constante dos citados Pareceres, aderiu, preliminarmente, aos fundamentos neles expendidos, considerando não ser manifesta a alegada ilegalidade sustentada pela recorrente;
e) Também não colhe a segunda hipótese do art 132º nº 6 do CPTA, porquanto a recorrente não alegou, nem demonstrou, conforme era seu ónus, a existência de quaisquer danos ou prejuízos concretos que permitam ao julgador formular um juízo sobre tal matéria;
d) O ora recorrido SUCH congrega no seu substrato associativo a generalidade das instituições de saúde públicas, entre os quais se conta o Hospital Júlio de Matos representando o seu escopo social uma estrita colaboração, cooperação e entreajuda dos Associados, entre si, com o objectivo um funcionamento ágil e eficiente dos mesmos;
e) Estamos, pois, num plano materialmente cooperativo concretizado na colocação de meios em comum, conforme se reconheceu nos Pareceres da Procuradoria-Geral da República nos 1/95 e 145/2001, respectivamente publicados no DR II Série nº 150, de 1 de Julho, e no DR II Série nº 95, de 23 de Abril de 2003;
f) Este objectivo primacial afasta, necessáriamente, o lucro, aproximando-se do princípio mutualista de cooperação e entreajuda conforme se reconheceu nos Pareceres da Procuradoria-Geral da República que qualificam o SUCH como um reflexo da Administração, integrado nela, composto por meios fornecidos pelos seus associados e que, por isso, dispensa a necessidade de recorrer a contratantes externos, desde que no âmbito do cumprimento dos objectivos que presidiram à sua criação;
g) Perante este quadro, não existe diferença material ou juridicamente relevante entre a auto-satisfação de necessidades através de meios próprios ou a obtenção dos mesmos resultados através de meios postos em comum, para uso exclusivo dos associados, afastando-se, assim, qualquer elemento de exterioridade juridicamente relevante, e consequentemente, a necessidade de observância das regras respeitantes à escolha dos co-contratantes;
h) É premissa de aplicação do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho art 1º o recurso a entidades externas e diversas do ente contratante, que possuam recursos próprios de molde a fornecer o serviço ou bem;
i) O Hospital Júlio de Matos mais do que solicitar o fornecimento de refeições, entregará a exploração da sua central de alimentação ao SUCH, facto que permitirá o fornecimento do mesmo serviço a outras instituições de saúde suas associadas, possibilitando ao SUCH a criação de inegáveis vantagens para estas;
j) Consagra-se, portanto, o elemento de por em comum os meios necessários à realização desta prestação acessória da prestação de cuidados de saúde, deles partilhando diversas instituições de saúde, dentro do espírito cooperativo e de diminuição de encargos por utilidade comum de recursos que dita a admissibilidade de não sujeição às regras da formação do contrato administrativo;
k) Esta prestação de serviços integra-se num protocolo mais complexo que envolve o SUCH numa cooperação e interajuda mais profunda sendo as prestações realizadas pelo SUCH instrumentais, complementares e necessárias às prestações essenciais a que o Estado está adstrito em matéria de Saúde;
l) Não está em causa que as entidades em questão sejam juridicamente distintas. O que sucede é que uma delas integra o substracto pessoal da outra e quinhoa nos meios comuns desta, de molde tal que não existe diferença material ou juridicamente relevante entre a auto-satisfação e a satisfação de necessidades através de meios comuns;
m) A satisfação de necessidades através de meios postos em comum não tem subjacente uma ideia de gratuitidade, sendo, antes, absolutamente determinante que apresente vantagens para os associados;
n) Se a gratuitidade dos serviços fosse a diferença, então o estatuto do SUCH seria redundante, porquanto, qualquer outra entidade, incluindo a ora recorrente ITAU, poderia ser contratada fora do âmbito de aplicação do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho;
o) Não foi essa certamente a vontade do legislador quando criou o SUCH, nem certamente esse o alicerce da doutrina sustentada pelo Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República;
p) O que se pretende é a obtenção de reais vantagens para o Hospital Júlio de Matos bem como para os demais associados as quais têm reflexo não apenas nesta prestação de serviços concreta, mas, também, no âmbito da relação genérica e complexa de associação;
q) O SUCH não tem qualquer escopo lucrativo;
r) O legislador veio a consagrar no art 77º do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, um escape ao esquema formal e procedimental a que está associada a formação do contrato administrativo;
s) Entende o SUCH que este preceito não é aplicável à situação concreta;
t) Na verdade, este problema põe-se a jusante, como bem se plasmou nos Pareceres da Procuradoria-Geral da República;
u) As situações que estão previstas no citado preceito pressupõem a prévia verificação das premissas que levam à aplicação do diploma;
v) De outro modo, não se podia entender que, a meio do citado Decreto-Lei 197/99, de 8 de Junho, o legislador introduzisse situações que nem sequer se integravam no espectro material de aplicação do mesmo ou que tal norma, interpretada “a contrario”, mande aplicar a esses contratos a capítulo anterior daquele diploma;
m) Os contratos mencionados no citado artigo 77º estão às normas do Dec-Lei 197/99, excluindo-se apenas os referentes aos procedimentos de contratação;
x) A doutrina firmada nos Pareceres da Procuradoria-Geral da República aborda uma situação diversa e encaminha-se no sentido de entender que nas relações entre o SUCH e os seus associados não se verificam sequer os pressupostos de aplicação material do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, atentas as razões supra;
y) Consequentemente, no caso concreto, não tem lugar à aplicação do citado preceito, pelo que a relação estabelecida entre o SUCH e o Hospital Júlio de Matos só se pode entender como válida;
z) Não é em sede de recurso, que cabe à recorrente invocar os eventuais danos que para si resultariam se as providências não fossem deferidas, devendo tê-lo feito quando impulsionou o processo cautelar (cfr. art 114º, nº 1 al g) do CPTA);
aa) Sustenta a recorrente que a providência deveria ter sido decretada, porquanto os danos para o interesse público não são superiores aos que resultam para a ITAU;
bb) Cabia à requerente, ora recorrente, o ónus de alegar e demonstrar, ainda que indiciáriamente, a sua existência, o que não fez;
cc) Mesmo que assim não se entenda, a recorrente limita-se a produzir conclusões perfeitamente insustentadas do ponto de vista factual, as quais não podem de modo algum merecer acolhimento;
dd) A recorrente a que a questão essencial dos autos se refere à interpretação do artigo 77º do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, à luz das directivas comunitárias que abundantemente cita nas suas doutas alegações;
ee) A questão não se coloca neste plano, mas antes no espectro de aplicação material do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, sendo a este que a doutrina do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República se refere quando sustenta que o aludido diploma não é aplicável nas relações entre o SUCH e os seus associados;
ff) Não estão em causa directivas comunitárias, nem quaisquer dúvidas se suscitam quanto à interpretação do diploma ou das mencionadas directivas;
gg) A resposta, conforme já entendeu por duas vezes a Procuradoria-Geral da República, confirmada pela douta sentença “sub judice”, só poder ser negativa;
hh) Esta questão escapa, pois, ao âmbito de competência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, uma vez que não estão em causa quaisquer actos de Instituições Europeias;
ii) Sem conceder, importa referir que o texto do art 234º do Tratado é claro ao afirmar que o reenvio apenas será obrigatório se as decisões forem insusceptíveis de recurso;
jj) Tal não se verifica no caso concreto uma vez que a possibilidade de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo não é negada pelo art 150º nº 5 do CPTA;
kk) O envio do processo para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, além de contrário aos normativos vigentes nesta matéria, não se coaduna com as exigências de celeridade processual que rodeia este processo, cujo arrastamento apenas aproveita à ITAU e não ao interesse público “(...)”

Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento

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Importa, em primeiro lugar, apreciar o recurso jurisdicional interposto pela ora recorrente ITAU do despacho de 2 de Março de 2005 que indeferiu a junção do articulado superveniente por si apresentado.
Factos com relevo para a decisão:
1 - Em 7 de Fevereiro de 2005 deu entrada no TAF de Sintra o requerimento de providências cautelares instauradas por ITAU contra o Hospital Júlio de Matos e SUCH (Serviço de Utilização Comum dos Hospitais), ao abrigo do disposto nos arts 132º e 128º do CPTA.
2 - A entidade requerida Hospital Júlio de Matos foi citada para os termos das providências cautelares objecto dos presentes autos em 16 de Fevereiro de 2005.
3 - Em 24 de Fevereiro de 2005, na sequência de pedido de certidão efectuado para o efeito pelo ora recorrente em 21 de Fevereiro de 2005, este foi notificado do teor do contrato celebrado entre o Hospital Júlio de Matos e o SUCH cfr. doc nº 1 junto com o requerimento de articulado superveniente a fls 183 e segs dos autos.
4 - Por requerimento enviado por correio electrónico no dia 28 de Fevereiro de 2005, o ora recorrente invocando o disposto nos arts 63º nº 1 e 2, 47º, nº 4 al a) e 86º nº 1 do CPTA, veio deduzir articulado superveniente e ampliar o pedido face à celebração, no dia 4 de Fevereiro de 2005, do contrato entre o Hospital Júlio de Matos e o SUCH.

Cumpre decidir:
Por despacho datado de 2 de Março de 2005 a Mma Juiz “a quo” indeferiu o articulado superveniente apresentado pela ora recorrente com o fundamento de que no âmbito de uma providência cautelar prevista no art 132º do CPTA, com a tramitação prevista no capítulo I do título V respeitante aos processos cautelares, não se prevê a admissão de articulados supervenientes, atenta a sua natureza célere e urgente; Por outro lado, ainda que se admitisse, a sua admissão por via do disposto no art 86º do CPTA, os mesmos articulados não seriam aceites na medida em que o processo se encontra em fase de sentença, ou seja depois da fase das alegações, que não se verifica no âmbito das providências cautelares.
Como decorre da factualidade supra exposta o recorrente tomou conhecimento da celebração do contrato entre o Hospital Júlio de Matos e o SUCH no dia 24 de Fevereiro de 2005, após a propositura do presente processo cautelar, pelo que nos deparamos com um facto superveniente na acepção constante do nº 2 do art 86º do CPTA, tendo recorrente feito prova da superveniência, como se alcança do documento mencionado no item 3).
Resulta do disposto no art 63º nº 1 e nº 2 do CPTA que, face à ocorrência de um facto superveniente, e no âmbito do processo contencioso pré-contratual, quando o procedimento de formação do contrato tenha seguimento no decorrer do processo pode o seu objecto ser ampliado à impugnação de novos actos que venham a ser praticados no âmbito do procedimento de formação do contrato bem como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas.
Por sua vez, dispõe o nº 3 do citado art 63º do CPTA que a Administração deve trazer ao processo a informação da existência dos eventuais actos conexos com o acto impugnado que venham a ser praticados na pendência do mesmo.
A obrigação que impende sobre a Administração de trazer ao processo a informação da existência dos eventuais actos conexos com o acto impugnado que venham a ser praticados na pendência do mesmo destina-se a permitir ao interessado a ampliação do objecto do processo (cfr. a propósito MÁRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA in “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos” I VOL, Almedina, pag 402 e segs in anotação ao artigo 63 do CPTA.
Assim, se no âmbito da acção principal de impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos é possível, face à celebração do contrato na pendência do processo, ampliar o pedido, não ocorre, de igual modo, impedimento no processo cautelar à modificação do pedido, por substituição ou ampliação, face à verificação do mesmo facto.
Neste sentido já se pronunciou POLIBIO HENRIQUES in “Processos Urgentes algumas reflexões”, Cadernos de Justiça Administrativa, nº 47, Setembro/Outubro de 2004, pag 39: “Se na pendência de um processo cautelar, interposto préviamente, for entretanto celebrado o contrato, antes da instauração do processo principal, para assegurar a efectividade da decisão final de mérito a proferir naquele processo, não obstante a situação não estar expressamente prevista, deverá admitir-se, por semelhança, a modificação objectiva da instância, no processo cautelar, nos moldes previstos no art 102º do CPTA, tendo em vista que no meio principal a instaurar o terceiro pode, nos termos do disposto no art 4º nº 1 alínea d), do mesmo diploma, cumular “ab initio” o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência do acto relativo à formação do contrato com o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência do acto relativo à formação do contrato com o pedido de anulação ou declaração de nulidade do contrato cuja validade dependa desse acto”.
A interpretação da lei não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir-se a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta, entre outros factores, a unidade do sistema jurídico (art 9º nº 1 do Código Civil). Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (cfr. nº 3 do art 9º do Código Civil).
Assim, na interpretação da lei há que ter em consideração, entre outros, o elemento nacional e o elemento sistemático.
Conforme nos ensina JOÃO BATISTA MACHADO in “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, Almedina, Coimbra, 1987, o elemento racional consiste “na razão de ser da lei (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao elaborar a norma (ob. cit. pag 182-183). Ensina-nos ainda o mesmo autor que o elemento sistemático” compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos).
Compreende ainda o “lugar sistemático” que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico. Baseia-se este subsídio interpretativo no postulado da coerência intrínseca do ordenamento, designadamente no facto de que as normas contidas numa codificação obedecem por princípio a um pensamento unitário (ob. cit. pag 183).
Resulta deste ensinamento que a interpretação de uma lei não se faz isoladamente, atendendo a um texto como se fosse válido fora do espaço e do tempo, decorre antes da inserção desse texto num conjunto jurídico dado.
Conforme é salientado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE in “A Justiça Administrativa (Lições), 5ª edição, Almedina, 2004, pag 305; “o processo cautelar é um processo que tem uma finalidade própria visa assegurar a utilidade da lide, isto é, de um processo que normalmente é mais ou menos longo, porque implica uma cognição plena. Pode dizer-se que os processos cautelares visam especificamente garantir o tempo necessário para fazer Justiça. Mesmo quando não há atrasos, há um tempo necessário para julgar bem. E é precisamente para esses casos, para aqueles processos em que o tempo tem de cumprir-se para que se possa julgar bem, que é necessário assegurar a utilidade da sentença que, a final, venha a ser proferida”.
As providências cautelares têm, por conseguinte, por finalidade assegurar o efeito útil da decisão principal, isto é, assegurar que a decisão do processo principal, quando vier a ser proferida, ainda possa ter a sua utilidade normal e não venha já, fora de tempo, fazer uma declaração do direito meramente platónica.
Concluímos do exposto, que o entendimento perfilhado pela Mma Juiz “a quo” de não admissão, no processo cautelar, da ampliação do pedido inicialmente formulado à suspensão da eficácia do contrato inviabiliza por completo a efectividade da decisão de mérito a proferir no processo principal, já que, quando a decisão final anular o contrato já o mesmo estará a ser executado ou estará integralmente executado.
A vingar o entendimento perfilhado pelo Tribunal “a quo” bastará, pois, à Administração celebrar na pendência do processo ou dar conhecimento ao particular após a respectiva instauração para inviabilizar na prática a pretensão deste.
Não pode, pois, persistir o entendimento do Tribunal “a quo”.
Acresce que em sede de processos cautelares, há uma situação em que a lei admite expressamente a existência do articulado superveniente: a prevista no nº 4 do art 128º do CPTA. Nesta situação, em que, após o requerimento de suspensão de eficácia do acto administrativo, são praticados actos de execução indevida, a lei faculta ao requerente a possibilidade de requerer a declaração de ineficácia dos actos supervenientes. Isto mais não é do que um articulado superveniente, pelo que se assim é nesta situação particular, também o pode ser na situação dos presentes autos.
Impõe-se, por todo o exposto, a admissão do articulado superveniente constante do requerimento apresentado pelo ora recorrente em 28 de Fevereiro de 2005, com a consequente notificação à parte contrária (os ora recorridos), nos termos e para os efeitos do disposto no art 86º, nº 4 do CPTA, a fim de se pronunciarem.
Daí que, nos termos conjugados dos arts 3º, 201º e 526º do Cód. Proc. Civil e arts 63º, 86º e 102º do CPTA, deve ser anulado todo o processado posterior à junção do requerimento datado digo apresentado em 28 de Fevereiro de 2005 e promovida a sua notificação aos requeridos, a fim de se pronunciarem.
Procedem, pois, todas conclusões da alegação do recorrente ITAU, pelo que se impõe a revogação do despacho datado de 2 de Março de 2005 que indeferiu a junção do articulado superveniente, ficando consequentemente prejudicado o conhecimento do recurso jurisdicional interposto da decisão que indeferiu o pedido de decretamento das providências cautelares requeridas.

Acordam, pelo exposto, os juizes que compõem a secção de contencioso administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar o despacho que indeferiu a junção do articulado superveniente, decretando a anulação de todos os actos processados após a sua apresentação; Ainda, em consequência, prejudicado fica o conhecimento do recurso jurisdicional da sentença que indeferiu o pedido de decretamento das providências cautelares requeridas.
Sem custas.
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Lisboa, 30 de Novembro de 2005
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)

Magda Espinho Geraldes
Mário Frederico Gonçalves Pereira