Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:07617/11
Secção:CA- 2º JUÍZO
Data do Acordão:03/21/2013
Relator:SOFIA DAVID
Descritores:ÓNUS DE ALEGAÇÃO; PRINCÍPIO DA IGUALDADE; INVERSÃO DE POSIÇÕES; CARREIRA
Sumário:I – Numa acção em que se invoca a violação do princípio da igualdade por inversão de posições na carreira, ao A. compete o ónus de alegação especificada dos factos concretos relativos às carreiras dos funcionários a que se quer comparar;

II – A comparação da evolução na carreira afere-se relativamente a toda a carreira, não dentro de cada categoria ou escalão.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Recorrente: Ministério das Finanças e da Administração Pública
Recorrido: Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa, que julgou procedente o pedido de posicionamento dos associados do Recorrido no escalão 3, índice 720, com efeitos a 08.02.2007.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões:
«(…)»

Em contra alegações são formuladas as seguintes conclusões pelo Recorrido:
« (…)»

O DMMP apresentou pronúncia, no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Na 1º instância foram dados por provados os seguintes factos, que não vêm impugnados neste recurso:
«(…)»

O Direito
Alega o Recorrente, nas várias conclusões do recurso, que a decisão recorrida errou e viola os artigos 45º do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17.12, 13º, n.ºs 1 e 3 e 59º, n.º1, alínea a), da CRP, porque a mera circunstância de os representados do A. contarem mais tempo na categoria de inspector tributário do que outros colegas, é insuficiente para a sustentação da decisão recorrida e para a sustentação da invocada violação do princípio da igualdade. Mais alega o Recorrente, que a decisão recorrida errou porque não considerou a antiguidade na carreira, mas apenas numa categoria, não tendo sido alegados nos autos os factos relativos à carreira total dos representados do A. e dos colegas, anteriores ao posicionamento na última categoria.
Diga-se, desde já, que o presente recurso procede.
Na verdade, na decisão recorrida, de forma redutora e simplista, entendeu-se haver uma inversão de posicionamentos entre os representados do A. e outros colegas, sem que se indicasse os factos a partir dos quais se pudesse extrair a comparação entre a carreira daqueles representados e de outros concretos colegas. Não se assinala na mencionada decisão as concretas carreiras de outros colegas, devidamente identificados, para a partir das quais se possa apreciar a indicada violação do princípio da igualdade. Diversamente, assinala-se na decisão recorrida a data dos posicionamentos dos representados do A. na categoria actual, e a data do igual posicionamento por banda de abstractos «colegas», para depois se concluir, singelamente, pela invocada inversão de posições.
Por conseguinte, procedem as alegações do Recorrente relativas ao erro da decisão sindicada, por comparar posicionamentos na categoria de diferentes e abstractos funcionários da DGSI, para depois concluir pela violação do princípio da igualdade, por haver uma situação de inversão de carreiras.
Para que tal inversão de carreiras ocorresse era necessário, primeiramente, dar por assentes nos autos os factos relativos às carreiras dos representados do A. e dos funcionários a comparar. Não bastava a mera invocação de outros funcionários, «colegas» dos representados do A. e de certos posicionamentos remuneratórios, nomeadamente na última categoria, desprovidos de qualquer concretização, para se poder, depois, concluir pela verificação daquela inversão. A decisão recorrida não comparou carreiras de funcionários da DGSI. Diferentemente, alegou que havia em dada data abstractos funcionários colocados numa certa categoria, escalão e índice, para depois concluir que desses «factos» resultava a violação do princípio da igualdade, por inversão de posições.
Tal conclusão é retirada a partir da comparação da colocação na categoria actual dos representados do A. como outros «colegas» não identificados, não a partir de qualquer comparação de carreiras.
Na decisão recorrida chegou-se à conclusão da inversão do princípio da igualdade nomeadamente arguindo o seguinte: «No quadro fáctico enunciado, não deixa se chocar a sensibilidade jurídica a verificação do facto dos aqui representados se encontrarem posicionados na categoria de origem de Técnicos de Administração Tributária, nível 2, escalão 2, índice 690, por aplicação das normas constantes do DL nº 557/99, vindo a ser reconhecidamente ultrapassados por colegas, com menor antiguidade, por despacho de 8 de Fevereiro de 2007, que os posicionou no escalão 3, índice 720.
(…) No caso em análise se é certo que a situação resultou da aplicação das regras de promoção constantes, designadamente, dos Artº 44º e 67º do DL nº 557/99, tal não pode, no entanto, permitir que funcionários com menos antiguidade relativamente aos aqui representados, que acederam preteritamente à promoção, possam receber remunerações mais elevadas.
(…) Na situação em análise, ao aceitar-se que funcionários promovidos anteriormente passem a ganhar menos que outros colegas da mesma carreira só promovidos em momento ulterior, estar-se-ia a violar os princípios da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras, sendo que a lei prevê a aplicação pela Administração dos necessários mecanismos de correcção, designadamente, pela interpretação extensiva da norma do n.º4 do art. 21º do DL nº 404-A/98, em conformidade com o espírito do sistema retributivo e respectivos princípios e com a descrita finalidade do diploma legal em que se insere.».
Ou seja, na mencionada decisão, concluiu-se pela inversão de posições apenas porque os representados do A. acederam à categoria de técnicos de administração tributária, nível 2, escalão 2, índice 690, antes de outros abstractos «colegas», e este últimos foram posicionados no escalão 3, índice 720, por despacho de 8 de Fevereiro de 2007.
Ora, como acima se referiu, esta conclusão é errada, porque só se poderia concluir pela situação da inversão de carreiras se se comparasse as ditas carreiras. Não bastava, portanto, para essa conclusão a comparação entre um dado posicionamento, num escalão e categoria, numa determinada data, entre os representados do A. e abstractos «colegas».
Consequentemente, no caso dos autos, a pretensão do A. e ora Recorrido faleceria de imediato, porque este não cumpriu o seu ónus de alegar factos concretos relativos às carreiras dos funcionários que diz querer comparar com as dos seus representados.
O A. e Recorrido não alegou quaisquer factos concretos e devidamente especificados – como era o seu ónus – relativos às datas em que os outros funcionário, com quem pretende comparar as carreiras, iniciaram as funções na DGSI. Tais factos eram essenciais à procedência da sua pretensão. Não estando alegados, não poderia nunca proceder o peticionado.
Mais se note, que a simples remissão para documentos juntos aos autos, sem a alegação clara e especificada dos correspondentes factos que se quer retirar desses documentos, não cumpre minimamente aquele ónus do dispositivo. Para a procedência da pretensão do A. e Recorrido eram factos essenciais os relativos às concretas carreiras de outros «colegas», que estivessem devidamente identificados na PI. A simples remissão para documentos juntos aos autos, que alegadamente continham o percurso profissional de outros «colegas», não serve para se considerar que o A., na PI, alegou especificadamente as carreiras desses «colegas». Logo, a falta de alegação clara e especificada dos factos essenciais à procedência da pretensão – como o eram os relativos às carreiras dos «colegas» a que o A. pretendia comparar com a dos seus representados – implicaria logo o claudicar da pretensão do A.
Mas falece a pretensão do A. e Recorrido, ainda porque, da simples circunstância de nem todos os trabalhadores de um dado serviço apresentarem a mesma evolução na carreira, já que nessa evolução operam as regras da progressão e da promoção, não deriva, imediatamente, a violação nem do direito do trabalho, nem dos princípios da igualdade, da justiça, da equidade interna ou da coerência interna. Essa violação só se verifica se não houver fundamento objectivo, lógico e razoável para a distinção estabelecida na carreira. Ou seja, a distinção há-de ser aferida na carreira e não dentro de cada categoria ou escalão.
No caso dos autos, é aceite pelo A., designadamente pelo seu representado, que houve colegas seus que alcançaram uma categoria e escalão superior, porque tiveram também diferentes carreiras e tempos de permanência diversos nos escalões e categorias anteriores.
Conforme é afirmado pelo A. no artigo 26º da PI «os funcionários recentemente nomeados alcançaram um escalão mais alto na categoria anterior por nela terem permanecido mais anos e, agora, por força da aplicação das regras do art. 44º/1 e 2 do DL 557/99, ficam posicionados num índice superior ao representado do A.».
Nos artigos 29º e 42º da PI, o A. e ora Recorrido afirma, igualmente, a diferente trajectória de carreira dos funcionários que diz querer comparar, invocando a permanência destes em diferentes categorias e escalões, por não terem participado em procedimentos de progressão.
Ou seja, pretende o A. a comparação da carreira dos funcionários que representa, com outras, diversas, que implicariam em momento anterior que os respectivos funcionários tivessem permanecido na categoria e escalão, mais tempo do que aquele que os representados do A. permaneceram.
Ora, por aplicação dos artigos 26º, 44º, n.º2, do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17.12 e 40º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 02.06, os funcionários e colegas dos representados do A. que estiveram mais tempo na anterior categoria, teriam sempre de ser posicionados no escalão para o qual correspondesse o mesmo índice, ou para escalão a que corresponda índice superior, e no caso, teria sido para o índice 720.
Porque estiveram mais tempo na anterior categoria, a situação dos colegas dos representados do A. nunca seria igual é igual à de estes. É esta diferença que justifica a colocação das colegas dos representados do A. em escalão diferente e superior.
A situação dos autos resultará ainda da aplicação das Leis n.º 42/2005, de 29.08 e Lei n.º 53-C/2006, de 29.12, que congelaram os efeitos jurídicos do decurso do tempo na progressão das carreiras, leis que provocam necessariamente diferenciações entre as situações cuja progressão se deveria fazer por mero decurso do tempo – e não fez – e aquelas em que a alteração da situação remuneratória ocorre por outras razões.
Quanto à interpretação do A. de que sempre que algum funcionário em virtude da promoção e das regras legais aplicáveis viesse a ser colocado em escalão remuneratório superior ao de outros colegas, então estes teriam direito automaticamente a ser colocados em idêntica escala indiciária, não vale também, pois tal seria tratar igualmente o que é diferente. Acresce, que tal originaria progressões em cadeia e situações não previstas nem queridas pelo legislador.
Neste sentido remete-se para o Ac. do Tribunal Constitucional n.º 323/2005 Proc. n.º 499/2004, in DR, II série, n.º 198, de 14.10.2005, onde se diz que a «A evolução remuneratória do pessoal da Administração Pública a que o novo sistema retributivo se aplica resulta de progressão, que se faz por mudança de escalão nas categorias em função de módulos de tempo, e de promoção a categoria superior da carreira (ou de nova carreira, nos casos de intercomunicabilidade vertical). A evolução remuneratória na carreira é, portanto, fruto de um sistema misto, em função quer da antiguidade ou tempo de serviço (embora não em absoluto, porque o demérito ou mérito insuficiente obsta à progressão – cf. n.º 3 do artigo 19.º do Decreto-Lei nº 353-A/98 e artigos 7.º e 23.º, n.º 2, da Lei n.º 10/2004), quer do mérito (embora a promoção dependa também de um tempo mínimo efectivo na categoria imediatamente inferior – cf. n.º 4 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 184/89 e os requisitos de recrutamento para as diversas carreiras a que se refere o Decreto-Lei n.º 404-A/98). Outro aspecto fundamental e caracterizador do sistema retributivo, que importa desde já reter, consiste na sua estruturação de tal modo que aos últimos escalões de cada categoria correspondem índices salariais superiores aos primeiros da categoria imediatamente superior.
E, por outro lado, o regime de acesso à categoria superior não exige que o interessado tenha atingido o último escalão da categoria de origem, pelo que podem ser promovidos à mesma categoria funcionários que, na categoria anterior, se apresentavam posicionados em escalões com índices remuneratórios diferentes e a quem a promoção garante uma melhoria mínima de 10 pontos indiciários.
Deste modo – mesmo sem considerar o efeito da norma agora sujeita a fiscalização [nº 3 do art. 17º do DL 353-A/89, na redacção dada pelo DL 404-A/98 ]– pela articulação do sistema retributivo dos trabalhadores da Administração Pública com o regime de desenvolvimento das respectivas carreiras, a trabalhadores com a mesma categoria em determinada carreira, portanto com o mesmo conteúdo funcional, correspondem remunerações diversificadas em função do tempo de serviço de cada um na categoria ou, em menor grau, do nível remuneratório atingido na categoria anterior (que é essencialmente função do tempo de serviço nela) e que condiciona o escalão de ingresso de cada funcionário na nova categoria e que trabalhadores da categoria inferior nos últimos escalões possam ser remunerados por índice mais elevado do que alguns da categoria superior (embora sem a potencialidade de evolução que a estes assiste).»
No mesmo sentido, no Ac. do Pleno do STA, n.º 369/12, de 20.09.2012 (in www.dgsi.pt), foi decidido o seguinte: «Está em causa o modo de aplicação do DL n.º 557/99, de 17/12, que redefiniu o regime de carreiras dos funcionários da DGCI, em que se integra o grupo de pessoal da administração tributária designado por GAT (art. 1º). Nos termos do art. 26º do mesmo diploma, o pessoal das carreiras do GAT, previstas no anexo III, distribui-se por categorias, graus e níveis (n.º 1); e estes últimos identificam as diferentes escalas indiciárias dentro de uma mesma categoria (n.º 4).
Segundo o art. 43º do DL n.º 557/99, tais escalas indiciárias são as constantes do mapa V anexo. E aí vêem-se duas coisas: que as duas categorias que ora nos importam – a de TAT, nível 2, em que se posicionaram o associado do autor (e aqui recorrente) e os colegas com que ele está comparado, e a categoria imediatamente anterior, de TAT, nível 1 – se desenvolvem em cinco escalões, a que correspondem diferentes índices remuneratórios; e que os índices dos dois últimos escalões da categoria de TAT, nível 1 – os índices 655 e 695 – superam os índices 650 ou 690, correspondentes aos dois primeiros escalões da categoria de TAT, nível 2.
Ora, as regras de promoção e progressão nas carreiras do GAT constam do art. 44º do diploma referido. E essas regras são, basicamente, três. Em princípio, a promoção faz-se para o 1.º escalão da categoria de promoção. Mas, se o funcionário já auferia remuneração igual ou superior à desse escalão, a promoção faz-se para o índice superior mais aproximado, embora se garanta sempre um impulso salarial mínimo de 10 pontos («ex vi» do art. 17º, n.º 2, do DL n.º353-A/89, de 16/10). E a regra anterior pode ainda ceder se a remuneração devida pela normal progressão na escala salarial da categoria «a quo» fosse superior à resultante da promoção, hipótese em que esta se faz «para o escalão a que corresponda o mesmo índice do escalão de progressão ou para o escalão imediatamente superior se não houver coincidência de índice».
Estas regras foram indiscutivelmente aplicadas ao associado do sindicato recorrente. Com efeito, este tinha a categoria de TAT, nível 1, e progrediu em 2003 ao 3.º escalão dessa categoria, com o índice 615. Assim, quando ele, em 26/9/2005, foi promovido à categoria de TAT, nível 2, resultaria da 1.ª regra, «supra» referida, o seu posicionamento no 1.º escalão, índice 650, da categoria «ad quem». Mas, por causa da 3.ª regra – e dado que o índice do 4.º escalão da categoria de TAT, nível 1, excedia aquele índice 650 – ele foi então posicionado no 2.º escalão da categoria, com o índice 690.
Portanto, o posicionamento do associado do recorrente operou-se «secundum legem» – facto que, aliás, nos autos se não contesta. Aliás, também aí se não afirma que os colegas dele hajam acedido erroneamente ao índice 720 da categoria de TAT, nível 2. Ao invés, a acção dos autos arranca do pressuposto que tal posicionamento deles foi correcto – o que nos parece certo em face dos elementos disponíveis e das normas já citadas. E, no fundo, tudo isto mostra que o sindicato recorrente, ao pretender «in casu» um reposicionamento do seu associado a partir do posicionamento irrepreensível de colegas seus, discorda do sistema de progressão e promoção instituído pelo DL n.º 557/99.
Não se trata de uma discordância global. O sindicato aceita de bom grado o sistema na medida em que ele proporciona incrementos remuneratórios – designadamente a propulsão de 85 pontos de que o associado do recorrente beneficiou ao ser promovido a TAT, nível 2. Mas, e para além disso, o sindicato almeja «melhorar» («ut sibi placet») o mecanismo desenhado na lei, introduzindo-lhe uma nova regra de progressão automática – segundo a qual todos os funcionários do GAT progrediriam ao escalão seguinte àquele em que fossem posicionados os funcionários entretanto promovidos à mesma categoria.
Mas já vimos que esta desejada regra não consta do art. 44º do DL n.º 557/99 – e é, por isso, ilegal. Aliás, tal ilegalidade não se esvai mediante uma suposta aplicação extensiva do art. 21º, n.º 4, do DL n.º 404-A/98, de 18/12, e isto por dois motivos: «primo», porque esta norma só se aplica ao «regime geral», não podendo prevalecer sobre o preceito especial ínsito naquele art. 44º; «secundo», porque esse art. 21º, n.º 4, referia-se a promoções ocorridas ou possíveis nos anos de 1997 e 1998, constituindo uma das «situações especiais» que a norma previa para aquele tempo e que são manifestamente intransponíveis para o caso dos autos.
Assim, dada a óbvia repugnância legal da regra que o sindicato recorrente preconiza e esgrime em prol do reposicionamento do seu associado, só seria possível fazê-la sobrepor ao art. 44º do DL n.º 557/99, de 17/12, se este fosse inconstitucional por ofensa de quaisquer princípios jurídicos superiores. E é isso que o recorrente clama, insistindo que essa sua regra, justificativa do reposicionamento pedido, se sobrepõe à lei ordinária por razões de igualdade, justiça e equidade interna do sistema retributivo.
Mas não tem razão. A circunstância do sistema retributivo aplicável possibilitar que, aos últimos escalões de uma categoria, correspondam índices remuneratórios superiores aos dos primeiros escalões da categoria seguinte, porque explicada pelo critério da antiguidade na carreira, não fere a equidade interna do sistema. E também não se pode seguramente dizer que, à maior antiguidade na categoria, deva, por razões de igualdade ou justiça, corresponder maior remuneração; pois um dos correlatos da circunstância acima referida consiste, precisamente, na possibilidade dum funcionário mais novo na categoria, mas mais antigo na carreira, auferir por índice superior ao de um colega que acedera antes à mesma categoria. Ora, desde que o maior vencimento do funcionário mais novo na categoria se deva à sua maior antiguidade na carreira – ou, pelo menos, na categoria anterior – de imediato se esfuma a hipótese de tratar essa aparente discrepância nos planos da igualdade ou da justiça, já que essa diferença entre os funcionários em cotejo se justifica à luz das situações desiguais em que se encontravam no que concerne à antiguidade deles na carreira ou na categoria «a quo».
Portanto, a acção dos autos carece de base jurídica – juízo este extensível à pronúncia a propósito emitida pelo acórdão fundamento. O acórdão recorrido, pelo contrário, decidiu com absoluta correcção, merecendo subsistir na ordem jurídica.
Assim, e demonstrada a improcedência ou a irrelevância das conclusões da alegação do recorrente, importa uniformizar a jurisprudência conflituante nos seguintes termos:
As regras de progressão e promoção insertas
no art. 44º do DL n.º 557/99, de 17/12, não consentem que os funcionários do GAT, perante a promoção posterior doutro funcionário à mesma categoria, sejam automaticamente reposicionados num escalão superior da categoria, designadamente no seguinte àquele em que esse outro funcionário fora posicionado.».
Na mesma senda, aquele STA já vinha decidindo, designadamente no Ac. n.º 853/04, de 15.12.2004 (também em www.dgsi.pt), que «Pela referência feita neste n.º 5 [20º do Dec.-Lei nº 404-A/98] ao «princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras» conclui-se que esse é um princípio geral da estruturação de carreiras da função pública, o que leva a interpretar o n.º 4 não como uma norma especial para a situação dos funcionários promovidos em 1997 e 1998, mas sim como o afloramento de um princípio geral da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras.
Por outro lado, este princípio é corolário do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado, em geral, no art. 13.º, e, no domínio das relações laborais, no art. 59.º, n.º 1, alínea a), da C.R.P.
Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objectiva e racional. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: n.º 143/88, de 16-6-1988, proferido no processo n.º 319/87, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 183 (…)».
Em suma, a presente acção deveria ter improcedido e ao assim não decidir a decisão recorrida errou, havendo agora que ser revogada.
Dispositivo
Pelo exposto, acordam em:
- Conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida;
- Negar provimento à acção, absolvendo o R. e Recorrente dos pedidos.
- O Recorrido está isento de custas, conforme alínea f) do n.º1, do artigo 4º do RCJ, mas fica responsável pelos encargos do processo, em 1º e 2º instância, por a sua pretensão ter sido totalmente vencida, conforme previsão do n.º 6 do mesmo preceito legal.

Lisboa, 21 de Março de 2013
(Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Teresa de Sousa)