I. RELATÓRIO

· SUSANA ……………………………………………………, devidamente identificada nos autos, intentou no T.A.C. de Beja

ação administrativa comum sob a forma de processo sumário contra

· INSTITUTO POLITÉCNICO DE BEJA.

Pediu o seguinte:

-Reconhecimento e pagamento da compensação pela caducidade do contrato de trabalho em funções públicas.

*

Por saneador-sentença de 27-4-2014, o referido tribunal decidiu condenar a Entidade Demandada a reconhecer e pagar à Autora compensação pela caducidade do contrato de trabalho.

*

Inconformado, o réu recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. O Recorrente considera que a Sentença recorrida errou quando considerou aplicável à presente pretensão a ação administrativa comum.

2. A ação administrativa especial seria antes a adequada, quer se considere que houve uma atuação administrativa no momento em que o Recorrente processou o vencimento final da Recorrida e não lhe atribuiu a compensação por caducidade, quer, igualmente, se se considerar que houve falta da prática desse ato perante a falta de resposta dada ao requerimento onde a Recorrida deduziu tal pretensão.

3. Em ambos os casos esteve em causa uma atuação administrativa contra a qual se impunha, sobre a Recorrida, um ónus de reagir.

4. Impunha-se ao Tribunal a quo a determinação do erro na forma de processo, e, ao não o ter feito, houve manifesta violação dos artigos 46º e 58° nº 2 do CPTA.

5. Sendo certo que a inércia da Recorrida durante mais de um ano fez caducar o seu direito de ação, atento o prazo previsto para tal tipo de ações preceituado no artigo - cfr. art. 58º nº 2 alínea b) do CPTA.

6. Que a Recorrida, na vigência do seu vínculo laboral com o Recorrente, se encontrava enquadrada num regime muito próprio e específico, em concreto, o regime dos docentes no instituto superior politécnico.

7. Este regime possui um conjunto de normas que o afastam do regime geral da função pública e que não pode ser desconsiderado na hora da sua articulação.

8. Desde logo, devemos sublinhar que o contrato celebrado com a Recorrida, ao invés do regime geral e que se impõe por decorrência constitucional plasmada no artigo 47º da CRP, não foi precedido de concurso público.

9. Outra diferença face ao regime geral da função pública radica no facto de os docentes por ele abrangidos não se encontrarem forçosamente obrigados à exclusividade.

10. As diferenças são vastas e podem encontrar-se ao longo da Lei 7/2010 de 13 de maio que define, muito claramente, qual o regime aplicável à cessação dos contratos a termo certo, estipulando-se aí desvios claros ao regime geral. Nas várias disposições deste diploma são consagradas regras de transição entre carreiras, assim como os tempos de duração dos contratos a termo resolutivo certo e a possibilidade das suas renovações de acordo com um conjunto de requisitos próprios da específica função de docente do ensino superior politécnico.

11. Este regime, tão particularizado neste diploma, leva-nos a concluir que o legislador quis nele definir as normas que se aplicam aos seus destinatários com um recorte suficientemente expresso, nele consagrando favorecimento s manifestos face às demais carreiras gerais da função pública.

12. Perante as diferenças deste regime, que se afasta radicalmente da linha geral, não temos por líquida a interpretação e articulação entre o regime geral e este regime especial.

13. Do silêncio da lei não podemos automaticamente assumir que estaremos perante uma lacuna a ser preenchida pelo regime geral previsto no RCTFP.

14. A especialidade do diploma, os especiais favorecimentos nele consagrados, a sua exaustiva regulamentação e a ausência de concurso público fazem-nos crer que a melhor interpretação deste regime é a que sustenta o não reconhecimento do direito à compensação por caducidade do contrato de trabalho.

15. Entendemos que o Tribunal a Quo errou na interpretação do artigo 252º do RCTFP, por se considerar que a mesma não pode ser aplicada a casos como a da Recorrida.

16. Também de outro ponto de vista, se deve ter este direito à indemnização por excluído.

17. A motivação da não renovação do contrato deve ter este efeito sempre que a mesma não seja oponível à vontade da entidade empregadora, mas antes, resultante duma impossibilidade objetiva de ser executada a prestação laboral.

18. Como se deixou alegado, ainda que o Tribunal a Quo não tenha permitido a instrução neste processo, o vínculo laboral da Recorrida não terminou apenas pela não renovação do contrato, mas também e especialmente pela ausência de serviço docente para lhe ser distribuído.

19. Não está aqui em causa uma não renovação discricionária ou arbitrária, mas sim uma renovação que se tornou objetivamente impossível, o que se comunicou à Recorrida.

20. Estão em causa vínculos públicos cuja sustentação depende de fundos públicos e, tal facto, não é de todo irrelevante mormente em tempos como o atual, em que os constrangimentos orçamentais têm implicado sacrifícios (também) a todos os que estão integrados no regime da função pública .

21. O artigo 252º do RCTFP não pode deixar de se conciliar com o fundamento que sustenta a cessação do contrato de trabalho e cremos que uma indemnização deste tipo não se poderá exigir da entidade pública sempre que à mesma não seja imputável a vontade de não renovar. Se é certo que o normativo em causa parece querer acautelar a precariedade não menos certo será que a sua oponibilidade à Administração, quando esta nada tenha a ver com o fundamento que a levou a não renovar o contrato, será um excesso penalizante (com reflexos no erário público que deve ser especialmente protegido) transformando-se esta norma numa autêntica sanção cega.

22. Ocorreu assim uma errada aplicação do artigo 252º do RCTFP.

23. Em terceiro lugar, o artigo 252º do RCTFP consagra uma compensação indemnizatória quando a entidade empregadora não comunique a intenção de renovar o contrato.

24. Todavia, este direito não decorre da lei quando ao trabalhador seja comunicada a intenção de não renovação, na medida em que tal comunicação acautela o seu direito e diminui o impacto de uma decisão inesperada, que a norma visa proteger.

25. Sendo o artigo 252º do RCTFP uma norma de atribuição de indemnização compensatória baseada em factos lícitos, ela tem natureza excecional e, por força do disposto no artigo 11º do Código Civil, afigura-se insuscetível a sua aplicação analógica.

26. Conclui-se, assim, pela inaplicabilidade do artigo 252º do RCTFP por falta de abrangência normativa e impossibilidade manifesta de aplicação analógica.

27. No que respeita aos cálculos da compensação, a Sentença recorrida considerou ser devida uma compensação por caducidade que deveria ser calculada à razão de dois dias por cada mês de trabalho completo, socorrendo-se do artigo 252º do RCTFP, quando o referido normativo preceitua no seu número 4, que: "A compensação a que se refere o número anterior corresponde a 20 dias de remuneração base por cada ano completo de antiguidade."

28. Houve assim violação do nº 4 do artigo 252° do RCTFP, também quanto a este ponto.

29. Por último, entendemos que a decisão deixou de apreciar um ponto em que as partes claramente divergiram e que influencia decisivamente o quantum da decisão.

30. Referimo-nos à data de referência para contagem do tempo de antiguidade que interfere na indemnização compensatória.

31. O Recorrente considera que esta contagem deve fazer-se a partir da entrada em vigor do DL 207/2009 de 31 de agosto, já que foi este diploma que converteu, como no caso da Recorrida, os contratos de provimento em contratos a termo certo e por via deste regime contratual é que se admite que tomará aplicável o direito à indemnização contratual.

32. Ou, quando assim se não entenda, sempre deverá apenas ser contabilizado o tempo de serviço desde a entrada em vigor do RCTFP (1 de janeiro de 2009) na medida em que foi este o diploma que fez nascer o direito da Recorrida e originou a respetiva previsão normativa plasmada no artigo 252º do RCTFP.

33. Segundo nos parece, esta omissão da sentença fere-a de nulidade por força do previsto no artigo 615º nº 1alínea d) do CPC aplicável ex vi art.140º do CPTA.

*

O Ministério Público foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

*

Este tribunal tem presente o seguinte:

(1º) o primado do Estado democrático e social de Direito material, num contexto de uma vida socioeconómica submetida ao bem comum e à suprema dignidade de cada ser humano (conforme a nossa Lei Fundamental); (2º) os valores ético-jurídicos do ponto de vista da nossa Lei Fundamental; (3º) os princípios constitucionais estruturantes do Estado de Direito (ex.: a juridicidade, a segurança jurídica para todas as pessoas e a igualdade jurídica de todos os seres humanos); (4º) os comandos definitivos ou normas jurídicas que exijam algo de modo definitivo, dispositivo ou quase-conclusivo (i.e., as normas-regra), sob a égide dos importantíssimos artigos 9º a 11º do nosso Código Civil (cf. K. LARENZ, Metodologia da Ciência do Direito, trad., 3ª ed., FCG, Lisboa, 1997; M. TEIXEIRA DE SOUSA, Introdução ao Direito, Almedina, Coimbra, 2012, pp. 301-411); (5º) os eventuais comandos de otimização que exijam do aplicador a otimização das possibilidades de facto e de direito existentes no caso concreto, através do sopesamento/ponderação racional e justificado das normas colidentes que tenham significados não específicos ou valorativos, sopesamento pelo qual se escolhe a norma a concretizar depois no caso concreto (i.e., normas-princípio, normas não conclusivas, com textura aberta ou com significado não específico e valorativo) (cf. R. GUASTINI, Il giudice e la legge. Lezioni di diritto costituzionale, Giappichelli, Torino, 1995; Lezioni di teoria costituzionale, Giappichelli, Torino, 2001; Lezioni di teoria del diritto e dello stato, Giappichelli, Torino, 2006; “Sobre el concepto de constitución”, in Miguel Carbonell (ed.), Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos, Trotta-UNAM, Madrid, 2007, pp. 15-27; “A propósito del neoconstitucionalismo”, trad., in Gaceta Constitucional, Tomo 67, Julio-2013, Lima, pp. 231-240; diferentemente R. ALEXY, “Direitos fundamentais e princípio da proporcionalidade”, in O Direito, Ano 146º, 2014, IV, Lisboa, pp. 817-834); e (6º) a máxima da unidade e coerência do sistema jurídico, bem como, quando estritamente necessário, as máximas metódicas da igualdade e da proporcionalidade (cf. arts. 2º, 13º e 18º da CRP).

*

Os recursos, seja para o TCA, seja para o STA, devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos. Têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (TAC, TCA ou STA (1)), ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

*

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

Com interesse para a decisão a proferir, está provado o seguinte quadro factual:

*

Continuemos.

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há melhores condições para se compreender o recurso e apreciarmos o seu mérito de modo sindicável, com base em argumentos jurídicos explícitos e racionais, que respeitem (i) a Constituição e o Direito, (ii) a complexidade do fenómeno jurídico e (iii) a verdade dos factos julgados como provados no processo (cf. M. TEIXEIRA DE SOUSA, Introdução ao Direito, 2012, pp. 447-455, e “Prova, poderes da Relação e convicção: a lição da epistemologia”, in Cad. De Direito Privado, nº 44, 2013, pp. 29 ss; A. VARELA et al., Manual de Processo Civil, 2ª ed., 1985, pp. 406-410, 445-495 e 651 ss; J. LEBRE DE FREITAS, A Ação Declarativa Comum, 3ª ed., 2013, pp. 41 ss, 193 ss, 201 ss e 315 ss).

Vejamos, pois, as questões a resolver.

1 – OMISSÃO DE PRONÚNCIA QUANTO AO INÍCIO DO PRAZO DE CONTAGEM DA ANTIGUIDADE DA AUTORA SOB CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PROVIMENTO (em 2008) E DEPOIS SOB CONTRATO EM FUNÇÕES PÚBLICAS (desde 2009, após conversão e renovação)

1.1.

Nesta sede, o recorrente considera que ocorre a nulidade decisória prevista no art. 615º/1/d) do CPC, sendo que as partes haviam discordado quanto ao tema e que o recorrente entendia e entende que a antiguidade da autora, para efeitos de atribuição do montante da compensação, se deveria contar apenas desde a vigência do DL 207/2009 (revisão do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico) e não desde o início dos contratos.

Com efeito, o recorrente tem razão, porque a sentença nada diz sobre tal questão abordada nos articulados. Apenas refere: «Assim, é devida a compensação pela caducidade do contrato de trabalho da Autora, computando-se esta, atendendo a que os contratos tiveram duração individual e global superior a seis meses, em dois dias por cada mês de trabalho completo».

Procede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

1.2.

Atalhando já caminho sobre a questão de fundo, diremos o seguinte: para efeitos do nº 4 do art. 252º do RCTFP vigente em 2012 – cf. Lei nº 64-B/2011 (3 - …direito a uma compensação correspondente a três ou dois dias de remuneração base por cada mês de duração do vínculo, consoante o contrato tenha durado por um período que, respetivamente, não exceda ou seja superior a seis meses. 4 - Para efeitos da compensação prevista no número anterior a duração do contrato que corresponda a fração de mês é calculada proporcionalmente), a antiguidade que conta é toda a referente a todos e cada um dos contratos celebrados. Aqui, desde 2008.

Temos, pois, 4 contratos: um contrato de 3 meses e 21 dias, e cada um dos restantes três contratos com a duração de 12 meses, acabando em 31-8-2012. Portanto:

-2 dias de remuneração base por cada mês de duração dos 3 vínculos de 12 meses (2 dias de remuneração base x 36),

-ao que acresce o referente ao 1º contrato, i.e., ter por base os 3 dias de remuneração por cada mês de duração do 1º vínculo (que durou 3 meses e 21 dias): (3 dias de remuneração base x 3) + (3 dias de remuneração base x 21/31).

2 – ERRO NA FORMA DO PROCESSO

A propriedade ou adequação da forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir.

A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da ação administrativa comum e da ação administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração.

Ora, a relação jurídica subjacente emerge da celebração de um contrato de trabalho em funções públicas, pelo que é uma relação jurídica de natureza contratual, cujo núcleo de direitos e de deveres emerge da lei, o RCTFP, e do contrato celebrado entre as partes.

Estando em questão o reconhecimento do direito à compensação prevista no n.º 3 do art. 252.º do RCTFP, em consequência da caducidade do contrato a termo certo e a condenação ao pagamento da compensação respetiva, está em causa o reconhecimento de uma situação jurídica subjetiva diretamente decorrente de normas jurídico-administrativas (cf. art. 37.º, n.º 2, al. a) do CPTA) e a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorrem de normas jurídico-administrativas, não envolvendo a emissão de um ato administrativo impugnável, que pode ter objeto o pagamento de uma quantia (cf. art. 37.º, n.º 2, al. e) do CPTA).

Pelo que a ação administrativa comum é a forma processual adequada para julgar o pedido formulado na p.i.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

3 – ERROS DE DIREITO QUANTO À ATRIBUIÇÃO LEGAL DO DIREITO À COMPENSAÇÃO POR CADUCIDADE DO CONTRATO DE TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS ANTES DA ALTERAÇÃO LEGISLATIVA DE 2012

3.1.

A sentença assentou a sua decisão no seguinte: atendendo à evolução legislativa ocorrida nos contratos administrativos de provimento, convertidos em contratos de trabalho em funções públicas, bem como aos fins da compensação pela caducidade dos contratos precários de tal tipo, deve-se concluir que a autora tem direito a compensação pela caducidade do seu contrato de trabalho em funções públicas.

Para o recorrente, há aqui um regime laboral específico, que afasta a compensação prevista no Cód.Trab., bastando para tal conferir a Lei 7/2010 (Estatuto da Carreira do Ensino Superior Politécnico), donde se concluiria que não existe lacuna no RCTFP na versão inicial do art. 252º do RCTFP. Seja como for, nunca haveria possibilidade de aplicação analógica do novo regime do nº 3 do art. 252º à realidade da ora A. Por outro lado, diz o recorrente, o novo nº 3 do art. 252º prevê a compensação apenas para os casos de não comunicação ao trabalhador.

Vejamos.

Ora, o primeiro aresto que se debruçou sobre este tema foi o Ac. deste TCA-S de 14-6-2012, P. nº 03722/08, onde se estabeleceu:

«4. Devem ter-se por incluídos no âmbito do artigo 53º da Lei Fundamental os "trabalhadores da Administração Pública", pese embora o particular estatuto funcional de que desfrutam, no qual se compreende um conjunto próprio de direitos, regalias, deveres e responsabilidades, que lhes empresta um figurino especial face à relação de emprego típica das relações laborais comuns, de raiz privatista. 5. Os agentes não funcionários, com provimento precário e temporalmente transitório (a permanência efetiva e a estabilidade são requisitos próprios dos provimentos definitivos em lugares dos quadros), acham-se condicionados pelo facto de o contrato poder ser denunciado sempre que a sua continuação não convenha à entidade administrativa e poder ser rescindido quando a prestação que forma o seu objeto não possa ser cumprida. Nestas situações, os contratos administrativos de provimento assumem-se como contratos a prazo certo, sem que a tanto obste a sua prorrogabilidade tácita por períodos sucessivos, se, entretanto, não forem denunciados. 6. Não descortinamos qualquer fator ou especificidade no setor público e nos trabalhadores precários do setor público que justificasse ou justifique que estes tivessem ou tenham uma proteção menor do que os trabalhadores precários do setor privado, uma vez que as suas situações laborais são muito semelhantes – v. art. 46º, nº 3, do DL 64-A/89, art. 388º, nº 2 e 3, do C.Trab./2003 (hoje correspondente ao art. 344º do C.Trab./2009-Lei 53/2011), designadamente quanto à atribuição de uma compensação pecuniária quando o contrato caduque ou se não renove por iniciativa do empregador (público). 7. Hoje, esta situação está prevista no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, Lei 59/2008 (v. arts. 93ºss, 103ºss e 251ºss), nos arts. 252º e 253º, após a “conversão” pelo art. 91º da Lei 12-A/2008 dos contratos administrativos de provimento em contratos a termo resolutivo».

Conforme resulta da matéria fáctica aqui provada, a ora recorrida, a partir de 2009, passou a estar vinculada ao recorrente, por força de lei (art. 91º da Lei nº 12-A/2008), por um contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, o qual foi depois objeto de renovações até ag.-2012. Antes, em 2008, o contrato que os ligava era um contrato administrativo de provimento, convertido em contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo pela cit. lei.

A questão que está em causa nos autos consiste em saber se a caducidade desse contrato, resultante de ter atingido a duração máxima, conferia à ora recorrida o direito à compensação prevista no nº. 3 do art. 252º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei nº. 59/2008, de 11/09, na redação anterior à introduzida pela Lei nº. 66/2012, de 31/12.

3.2.

A matriz do regime do contrato de trabalho em funções públicas é o direito laboral, sendo que, no Direito do Trabalho, a compensação pela caducidade do contrato foi introduzida pelo Decreto-Lei nº 64-A/89, de 27 de fevereiro, diploma que aprovou, em anexo, o “(...) regime jurídico da cessação do contrato individual de trabalho e da celebração e caducidade do contrato de trabalho a termo”, mais conhecido como LCT.

O nº 1 do art. 46º determinava a caducidade do contrato no termo do prazo estipulado desde que a entidade empregadora comunicasse ao trabalhador até oito dias antes de o prazo expirar, a vontade de o não renovar, sendo que a falta de comunicação implicaria a renovação do contrato (nº 2 do mesmo preceito). Por sua vez, o nº 3 do mesmo preceito estipulava que “(...) a caducidade do contrato confere ao trabalhador o direito a uma compensação correspondente a (...)”.

Para alguns, decorria do preceito o direito à compensação pela mera caducidade do contrato, independentemente da parte que lhe desse origem, salvo nas situações de caducidade decorrente da vontade do trabalhador, uma vez que nessa circunstância deixava de se verificar a razão que justificava a sua atribuição.

Entretanto, o Código do Trabalho (C.T.) de 2003 veio clarificar a questão no sentido de que a compensação não era devida nas situações em que a caducidade decorresse da vontade do trabalhador, passando o nº 2 do art. 388º, a dizer que “(…) a caducidade do contrato a termo certo que decorra de declaração do empregador confere ao trabalhador o direito a uma compensação correspondente a três ou dois dias de retribuição base e diuturnidades por cada mês de duração do vínculo, consoante o contrato tenha durado por um período que, respetivamente, não exceda ou seja superior a seis meses”.

A norma mencionada mantém-se praticamente inalterada em face das alterações entretanto sofridas pelo C.T.

No que se refere à natureza da compensação, esta é comummente entendida como correspetiva à própria natureza precária do vínculo de emprego e como um desincentivo ao recurso a esta modalidade contratual. A ideia essencial que se firmou foi a de que a compensação assume uma função especial de tutela face a uma situação que a lei quis que fosse excecional, atenta a precariedade do vínculo, por um lado, e, por outro lado, desincentivar a celebração deste tipo de contratos.

Em relação aos contratos a termo celebrados na Administração Pública e começando pela Lei nº 23/2004, de 22 de junho, podia aí ler-se no nº 1 do artigo 2º, que “(…) aos contratos de trabalho celebrados por pessoas coletivas públicas é aplicável o regime do Código do Trabalho e respetiva legislação especial, com as especificidades constantes da presente lei”.

De entre essas especificidades, constavam justamente as regras especiais aplicáveis ao contrato de trabalho a termo resolutivo, constantes do artigo 10º, no qual se determinava:

«1 - O contrato de trabalho a termo resolutivo certo celebrado por pessoas coletivas públicas não está sujeito a renovação automática

2 - O contrato de trabalho a termo resolutivo celebrado por pessoas coletivas públicas não se converte, em caso algum, em contrato por tempo indeterminado, caducando no termo do prazo máximo de duração previsto no Código do Trabalho.

3 - A celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo com violação do disposto na presente lei implica a sua nulidade e gera responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos titulares dos órgãos que celebraram os contratos de trabalho”.

Do quadro exposto resulta que não havia qualquer disposição nesta lei sobre a compensação pela caducidade do contrato, discutindo-se se haveria lugar nesta matéria à aplicação do nº 2 do art. 388º do C.T., atenta a expressa remissão que para este diploma era feita no nº 1 do art. 2º, acima transcrito.

Acontece que, em primeiro lugar, o referido preceito refere expressamente que o regime do Código do Trabalho e respetiva legislação é aplicável com as especificidades constantes da Lei nº 23/2004, sendo plausível que entre tais especificidades figurasse a falta de previsão de compensação pela caducidade do contrato. Tanto mais que, o legislador, no art. 10º deste último diploma, ao explicitar o regime especial do contrato a termo resolutivo celebrado por pessoas coletivas públicas, refere que o mesmo “não se converte em caso algum, em contrato por termo indeterminado, caducando no termo do prazo máximo de duração previsto no Código do Trabalho”, sem mais. Por conseguinte, pareceria que o legislador não quis remeter para o Código do Trabalho a aplicação de todo o regime da caducidade do contrato a termo, mas apenas a respeitante ao momento em que a mesma ocorreria, sem qualquer referência à compensação.

Realce-se, aliás, que o mesmo problema já se havia colocado no âmbito da contratação a termo feita pela Administração Pública, admitida ao abrigo do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de dezembro, que remetia para o Decreto-Lei nº 64-A/89, de 7 de fevereiro, toda a regulamentação do contrato de trabalho a termo, com exceção das especialidades decorrentes da natureza pública da entidade empregadora.

Por outro lado, a transposição pura e simples do nº 2 do artº 388º do CT depara-se com o problema, embora não irresolúvel, de o preceito subordinar o direito à compensação quando a caducidade do contrato a termo decorra de declaração da entidade empregadora, o que não acontece no âmbito do regime da função pública como se verá.

A Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, manteve, no essencial, o regime do contrato a termo resolutivo como uma exceção, bem como as regras especiais previstas na Lei n.º 23/2004, de 22 de junho.

Posteriormente, foi aprovado o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (Lei nº 59/2008, de 11-set.), seguindo de muito perto o regime fixado no Código do Trabalho (Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto), e na sua regulamentação, constante da Lei n.º 35/2004, de 29 de julho, mantendo-se as regras especiais aplicáveis ao contrato de trabalho a termo resolutivo previstas na Lei n.º 23/2004.

Uma primeira nota que importa destacar, em relação ao regime anterior da Lei nº 23/2004, é que o legislador do RCTFP incorporou todo do regime do contrato a termo certo seguindo de perto o constante do C.T. Assim, admite-se, por exemplo, que, por acordo das partes, o contrato a termo certo não esteja sujeito a renovação (art. 103º, nº 1), tal como acontece no regime do CT (art. 140º). Mas mantêm-se as especificidades tradicionais, tais como a proibição de renovação automática (art. 104º, nº 2), estabelecendo-se limitações quer às renovações (não podendo ser renovado mais de duas vezes) quer em relação ao período máximo que não pode exceder três anos (art. 104º, nº 3). Dispõe-se também, em conformidade com a natureza excecional deste instrumento jurídico, que a renovação do contrato está sujeita à verificação das exigências materiais da sua celebração (nº 3 do art. 104º), disposição aliás, similar à do C.T. (art. 140º, nº2).

No que se refere ao regime da caducidade, na versão originária, o art. 252º do RCTFP, sob a epígrafe “Caducidade do contrato a termo certo”, dispunha:

“1- O contrato caduca no termo do prazo estipulado desde que a entidade empregadora pública ou o trabalhador não comuniquem, por escrito, 30 dias antes do prazo expirar, a vontade de o renovar. 2- Na falta de comunicação pelo trabalhador presume-se a vontade deste renovar o contrato. 3- A caducidade do contrato a termo certo que decorra da não comunicação, pela entidade empregadora pública, da vontade de o renovar confere ao trabalhador o direito a uma compensação correspondente a três ou dois dias de remuneração base por cada mês de duração do vínculo, consoante o contrato tenha durado por um período que, respetivamente, não exceda ou seja superior a seis meses”. 4- Para efeitos da compensação prevista no número anterior a duração do contrato que corresponda a fração do mês é calculada proporcionalmente.

Ora, é precisamente esta norma, em especial o seu número 3, cujo sentido e alcance importa determinar ao abrigo do art. 9º do CC e da CRP.

Para uns, a cessação do contrato a termo certo com fundamento na sua caducidade, por se ter atingido o termo do prazo estipulado, dá sempre origem ao pagamento de uma indemnização ao trabalhador, quer se trate do termo do prazo inicial, quer se trate do termo do prazo de uma das suas renovações.

Outros, porém, questionam se o legislador não pretendeu consagrar a compensação apenas nos casos em que o contrato de trabalho a termo certo não seja renovado por falta da comunicação escrita nesse sentido por parte da entidade empregadora pública, ou seja, apenas quando o contrato a termo certo é, ainda, suscetível de renovação, nos termos dos art. 103º a 105º do RCTFP.

No âmbito do regime estabelecido no C.T., uma vez que o contrato só caduca no termo do prazo estipulado desde que haja comunicação expressa da vontade de o fazer cessar quer pelo empregador quer pelo trabalhador, não há lugar a caducidade automática (art. 388º, nº 1).

Com efeito, como vimos, a caducidade opera normalmente através de uma declaração de caducidade feita pela entidade patronal, cujo conteúdo se traduz numa declaração de não renovação do contrato. Em consonância com este regime, de acordo com o estatuído no nº 2 do art. 388º do C.T., o direito à compensação emerge quando a caducidade do contrato a termo certo decorra de declaração do empregador.

Diferentemente, no âmbito da função pública, a referência feita pelo legislador, no art. 252º, nº 1, RCTFP, à declaração da entidade empregadora no sentido da não renovação do contrato compreende-se por o contrato a termo certo não estar sujeito a renovação automática e caducar no termo do prazo máximo de duração legalmente previsto. O que significa que, no quadro do RCTFP, o direito à compensação por caducidade não está dependente em qualquer caso de declaração ou comunicação da entidade empregadora, sendo a regra a da caducidade do contrato no termo do prazo de forma automática ou ope legis.

Em qualquer situação, mesmo tratando-se de um contrato cujo termo estipulado seja de seis meses, por exemplo, se a entidade empregadora não comunicar ao trabalhador a vontade de o renovar até trinta dias antes do prazo expirar, o contrato caduca por força da lei e não por interferência de declaração de vontade da entidade empregadora.

Assim sendo, não faz sentido argumentar que, tendo a caducidade no caso dos autos ocorrido por esgotamento do prazo máximo legal e não por falta de comunicação da vontade de renovação da entidade empregadora, a Autora não tem direito à compensação prevista no nº 3 do art. 252º do RCTFP.

Como ficou dito, estando proibida a renovação automática do contrato, a comunicação da entidade empregadora só faz sentido quando se pretenda operar sua renovação, sendo que na falta de tal comunicação o contrato caduca sempre do mesmo modo (automaticamente) quer se trate da primeira quer da última renovação.

E não vemos motivos, quer do lado do trabalhador, quer de interesse público, que justifiquem o direito à compensação apenas quando se trate do termo do prazo de uma das renovações intermédias do contrato, mas já não quando a caducidade ocorrer no fim da última renovação. Com efeito, afigura-se inapropriado invocar para fundamentar o direito à compensação no primeiro caso, isto é, quando a caducidade ocorra antes do prazo máximo de duração do contrato a termo, a violação das expectativas jurídicas dos trabalhadores de verem renovado o seu contrato. Este argumento é contrário ao carácter excecional dos contratos a termo certo que o legislador impõe que sejam celebrados apenas dentro das condições excecionais previstas na lei, o que significa que não há qualquer expectativa de renovação do contrato digna de tutela jurídica.

O mesmo se diga, atendendo à razão de ser da compensação.

Considerando que a situação de precariedade que emerge do contrato a termo é, no essencial, idêntica, seja ele celebrado com uma pessoa coletiva pública, seja ele outorgado com um empregador privado (cfr. o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República nº 79/2004, de 27-4-2006), a verdade é que esta situação de precariedade merece mais tutela no âmbito da função pública, uma vez que, ao contrário do sector privado, o contrato a termo certo nunca se converte em contrato sem termo. Por conseguinte, se a razão de ser das normas que estabelecem a compensação tem como objetivo compensar uma situação de menor estabilidade, essa razão de ser sai até reforçada no sector público, porque não há conversão do contrato a termo certo em contrato com termo indeterminado.

Por outro lado, na perspetiva do trabalhador, nos casos em que o contrato atinge o limite máximo de duração justifica-se por maioria de razão a compensação, por prolongar a situação de precariedade e insegurança do trabalhador.

Finalmente, acresce que desonerar nestes casos a entidade empregadora pública não contribui para desencorajar a celebração destes contratos, indo contra o pretendido pelo legislador ao configurá-los como excecionais.

Resta ainda realçar que, de qualquer modo, se dúvidas existissem sobre a tese perfilhada, as mesmas devem considerar-se ultrapassadas neste momento. O art. 252.º, n.º 3, do RCTFP sofreu alteração imposta pela Lei n.º 66/2012, tendo passado a dispor:

«3 - A caducidade do contrato a termo certo confere ao trabalhador o direito a uma compensação, exceto quando aquela decorra da vontade do trabalhador».

Decorre do mencionado preceito que, salvo os casos em que a caducidade decorra da vontade do trabalhador, esta norma vem consagrar de forma inequívoca o direito à compensação em qualquer situação de caducidade do contrato de trabalho a termo certo.

Em face do atrás exposto, mesmo admitindo que o sentido e alcance da lei antiga não fosse evidente, a verdade é que podemos dizer que a solução acolhida pela lei posterior se limitou ainda assim a clarificar uma solução que corresponde no fundo ao que já se podia extrair, quer do texto, quer da ratio do preceito anterior.

Além do mais, a solução expressamente consagrada vem também ao encontro do sentido interpretativo que já se impunha por corresponder a razões de justiça-igualdade laboral e de combate à precariedade do emprego. Efetivamente, a intenção legislativa (cf. art. 9º, nº 1, do CC) era a de aproximar o seu regime daquele que se encontrava estabelecido no Código do Trabalho, adequando-o apenas “as exigências do interesse público” e conformando-o “com o direito constitucional de acesso à função pública em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso” (cfr. a Exposição de Motivos que acompanhou a Proposta de Lei nº. 209/X que viria a dar origem ao RCTFP).

3.3.

Portanto: apesar de, nos contratos a termo resolutivo celebrados na Administração Pública, a regra ser, quanto à sua renovação, a inversa da que vigora no Código do Trabalho e de eles nunca poderem passar a contratos sem prazo, não se vê que as exigências do interesse público ou a referida necessidade de conformação com o Direito Constitucional reclamem um tratamento diferenciado em relação ao regime de compensação pela caducidade do contrato consagrado naquele Código, quando se verifica uma identidade das razões na fundamentação da sua atribuição.

Enfim, além de não existir antes qualquer lacuna jurídica por causa da luz interpretativa dada pelos arts. 13º, 47º e 59º da CRP, resulta da nº 3 do art. 252º do RCTFP, aprovada pela Lei nº 66/2012, que o legislador se refere à caducidade do contrato a termo certo que decorra da não comunicação pela entidade empregadora pública da vontade de não renovar o contrato, como causa constitutiva do direito à compensação por extinção do contrato, por parte do trabalhador. Tomando como ponto de partida a letra do disposto no nº 3 do art. 252º do RCTFP, mas também a ratio do diploma, resulta, quer no caso em que o motivo que determinou a celebração do contrato deixou de existir, quer quando se atingiu o limite de renovações ou de duração do contrato, em que não se pode operar a renovação, que o trabalhador não perde o direito à compensação. A citada compensação tem por finalidade ressarcir o trabalhador pela precariedade e transitoriedade do vínculo laboral, que é de duração incerta, independentemente da causa que motivou a celebração do contrato e independentemente de a renovação estar ou na disponibilidade da entidade empregadora pública. É que, seja no contrato de trabalho em funções públicas, seja no contrato de trabalho privado, o que se visa com tal disposição legal consiste, por um lado, em combater as situações de precariedade laboral e, por outro, ressarcir o trabalhador precário pela perda de rendimentos, que são de duração incerta. Assim, a interpretação do nº 3 do art. 252º do RCTFP que melhor se adequa, quer à sua letra, quer ao seu espírito, é a de que a caducidade do contrato a termo certo confere ao trabalhador o direito a uma compensação, salvo no caso de aquela decorrer da vontade do trabalhador. O legislador pretendeu excluir o direito à compensação, a que se refere o disposto no nº 3 do artº 252º do RCTFP, apenas ao caso de a caducidade derivar da vontade do trabalhador, já que neste caso, lhe é imputável a causa da caducidade.

Por outro lado, não é afastada pela letra do art. 252º, nº. 3, do RCTFP, uma interpretação que considere que o trabalhador tem direito à compensação sempre que a entidade empregadora não efetue a comunicação aí prevista, independentemente das razões desse silêncio.

Cf., assim, os seguintes Acórdãos:

-TCA-Sul de 14-6-2012, P. nº 03722/08,

-STA de 3-4-14, P. nº 01132/13,

-STA de 17-12-14, P. nº 0588/14,

-TCA-Sul de 26-2-2015, P. nº 10713/13.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

4 – ERRO DE DIREITO QUANTO AO NUMERO DE DIAS A TER EM CONTA PARA O CÁLCULO DO MONTANTE DA COMPENSAÇÃO (nº 4 do art. 252º do RCTFP)

Sobre este ponto já falámos. Concluímos:

Temos, pois, 4 contratos: um contrato de 3 meses e 21 dias, e cada um dos restantes três contratos com a duração de 12 meses, acabando em 31-8-2012. Portanto: 2 dias de remuneração base por cada mês de duração dos 3 vínculos de 12 meses (2 dias de remuneração base x 36), ao que acresce o referente ao 1º contrato, i.e., ter por base os 3 dias de remuneração por cada mês de duração do 1º vínculo (que durou 3 meses e 21 dias): (3 dias de remuneração base x 3) + (3 dias de remuneração base x 21/31).

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

*

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os Juizes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, julgando-o improcedente, mas declarar nulo o saneador-sentença, por omissão de pronúncia, e, em substituição, julgar procedente a ação, condenando o réu a reconhecer e a pagar à autora a compensação pela caducidade dos referidos 4 contratos nos seguintes termos:

-2 dias de remuneração base por cada mês de duração dos cits. 3 vínculos contratuais de 12 meses (2 dias de remuneração base x 36),

-ao que acresce o referente ao 1º contrato, i.e., ter por base os 3 dias de remuneração por cada mês de duração do 1º vínculo (que durou 3 meses e 21 dias) = (3 dias de remuneração base x 3) + (3 dias de remuneração base x 21/31);

A cada um de tais montantes referentes a cada contrato acrescem juros de mora, à taxa legal, desde o dia seguinte ao dia de cada caducidade e até integral e efetivo pagamento.

Custas a cargo do recorrente em ambas as instâncias.

Lisboa, 26-11-2015

(Paulo H. Pereira Gouveia - relator)

(Nuno Coutinho)

(Carlos Araújo)

____________________________

(1) Quanto aos recursos para o nosso Tribunal Constitucional: no caso do recurso de constitucionalidade, reportado a determinada interpretação normativa, ele tem por objeto apenas uma regra abstratamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica, não podendo destinar-se a pretender sindicar o puro ato de julgamento, enquanto ponderação casuística da singularidade própria do caso concreto, não existindo no nosso ordenamento jurídico-constitucional a figura do recurso de amparo para defesa de direitos fundamentais. Daí que não podem as particularidades do caso concreto ou as circunstâncias que rodearam a sua aplicação ao caso, se não integrarem o conteúdo normativo sindicado, delimitando-o, serem fatores determinantes de um juízo de inconstitucionalidade que vai afetar uma norma que, apesar de fundamentar a decisão tomada no processo, tem uma eficácia que extravasa o caso, por força das suas características de generalidade e abstração.