| Decisão Texto Integral: | Maria ....., com os sinais nos autos, vem impugnar o despacho proferido por Sua Exa. a Secretária de Estado da Segurança Social em 10OUT2003, que negou provimento ao recurso interposto do despacho de 25.02.03 do Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social (=CDSSS) de Coimbra - que por sua vez, revogou o despacho de 6MAR2003 do então Director do CDSSS de Coimbra - e ordenou a reposição do montante relativo aos retroactivos recebidos aquando do reposicionamento.
Conclui peticionando a anulação do acto recorrido.
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Devidamente notificada a AD respondeu sustentando, em síntese, que:
1. o despacho de 10OUT2003 que negou provimento ao recurso interposto do despacho do Director do CDSSS de Coimbra de 25.02.2003, não é uma decisão criadora de feitos jurídicos numa situação individual e concreta (artº 120º CPA) e, como tal, sindicável (artº5º LPTA), na medida em que para tal definição concorreu o despacho de 25FEV2003 do Director do CDSSS de Coimbra;
2. o despacho de 10OUT2003 tem um conteúdo negativo, por não se pronunciar sobre a pretensão em concreto da requerente e, assim sendo, não provocou quaisquer efeitos que, agora, possam ser suspensos;
3. Os CDSSS são serviços descentralizados do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (=ISSS), estando este sujeito a tutela e superintendência do Ministério da Solidariedade e Segurança do Trabalho (= MSST) - artºs. 5º nº 3 i) DL 115/98 de 4.05 na redacção dada pelo artº 1º DL 45-A/2000 de 22.03 e artºs 1º e 23º b) dos Estatutos do ISSS aprovados pelo DL 316-A/2000 de 7.12;
4. o recurso interposto do despacho do Director do CDSSS de Coimbra de 25.02.2003 perante o membro do Governo da tutela nunca poderá ser um recurso hierárquico e o recurso tutelar só existe se expressamente previsto na lei – artº 177º nºs. 1 e 2 CPA;
5. nem a Lei 5/2001 de 2.05 nem os Estatutos do ISSS aprovados pelo DL 316-A/2000 de 7.12 prevêem o recurso tutelar
Conclui pelo indeferimento do recurso.
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Notificada para o efeito, a A replicou sustentando a improcedência da questão suscitada pela AD
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O EMMP junto deste TCA emitiu parecer no sentido de “(..) não haver lugar a recurso hierárquico para a entidade recorrida dos actos dos Directores dos Centros distritais de Solidariedade e Segurança Social (..)”.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Para conhecimento da questão prévia julga-se provada e suficiente a seguinte matéria de facto:
1. A nota biográfica emitida pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra relativamente à A tem o seguinte conteúdo:
“(..) Admitida no Centro de Educação Especial de Viseu em 15.10.1973 com a categoria de Vigilante.
Foi transferida para Instituto de Cegos do Loreto em Coimbra pertencente ao Centro de Educação Especial do Porto em 01.12.1978, como Vigilante.
Foi integrada no Centro Regional de Segurança Social de Coimbra , nos termos da Portaria de 12.12.1983, publicada no D.R.II Série n° 4, de 05.01.1984.
Foi promovida a Vigilante de lª Classe , com efeitos a 15.10.1983. Publicação no D.R. II Série , n° 82 de 09.04.1985.
Deslocada para o Centro de Reabilitação de Paralisia Cerebral de Coimbra a partir de 14.10.1985, por despacho de 17.06.1985 da Secretária de Estado da Segurança Social, para exercer funções de Educadora, de infância. Publicação no D.R. II Série , n" 47 de 26.02.1986.
Nomeada após concurso em Educadora de Infância do Quadro do Centro de Reabilitação de Paralisia Cerebral de Coimbra .Posse em 30.06.1988.Publicação no D.R. II Série , n° 126, de 31.05.1988.
Integrada no Quadro do Centro Regional de Segurança Social de Coimbra , conforme disposto no D.L. n" 58/93 de 01.03.
Integrada no Quadro do Centro Regional de Segurança Social do Centro , aprovado pela Portaria n° 1055/93 de 21 de Outubro. Lista Nominativa publicada no D. R. II Série n" 243 de 20.10.1995
Coimbra , 16 de Junho de 2003. (..)” – fls. 18 dos autos.
2. A declaração emitida pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra relativamente à A tem o seguinte conteúdo:
“(..) Para os devidos efeitos se declara que - MARIA TERESA ABREU FERREIRA AMARO tomou posse do lugar de Educadora de Infância Letra I em 30.06.1988.
Foi posicionada na Letra H em 12 de Outubro de 1988.
Transitou para o Escalão 2 da respectiva carreira com efeitos a 01.10.1989 nos termos do D.L. 409/89 de 18.11.
Posicionada no Escalão 3 conforme Portaria n° 1218/90 de 19.12 com efeitos reportados a 01.01.1991.
Posicionada no Escalão 4 conforme Portaria n° 39/94 de 14.01 com efeitos reportados a 1.06.1995.
Posicionada no Escalão 5, com efeitos reportados a 01.09.1998,nos termos da Portaria n° 584/89 de 02.08.
Foi posicionada no Escalão 6 com efeitos a 01.10.2000,nos termos do n°4 do art° 20° do D.L. n° 312/99 de 10.08.
Completou em 14.03.2003 o tempo necessário para progredir ao Escalão 7 da respectiva carreira.
Foi posicionada no Escalão 9 com efeitos a 01.01.2002 por força do Despacho de 19.11.01 do Secretário de Estado da Segurança Social que faz interpretação extensiva da Lei n° 5/2001.
Na sequência do despacho de 25.02.2003 do Exmo. Senhor Director do CDSSS Coimbra que revoga o despacho do então Director deste Centro Distrital datado de 06.03.2002 que autorizou a contagem de tempo de serviço na categoria de Vigilante, foi de novo reposicionada no Escalão 6 da respectiva carreira de Educadora de Infância em 12.03.2003.
Por ser verdade e ter sido pedida se passa a presente declaração que vai assinada e autenticada com o carimbo em uso nestes Serviços.
Coimbra , 16 de Junho de 2003. (..)” – fls. 19 dos autos.
3. Pelo ofício nº 33933 de 10.03.03 do ISSS de Coimbra a A foi notificada do despacho de 25.02.2003 do Director do CDSSS de Coimbra, nos termos que seguem:
“(..)ASSUNTO: Aplicação da Lei n° 5/2001 de 02 de Maio
Fica V.Ex.a notificada do teor do Despacho exarado em 25 de Fevereiro de 2003 pelo Ex.mo Sr. Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra , que se anexa em fotocópia.
Assim sendo e de igual modo se informa que deverá proceder à reposição de 8.104,30 €, relativos a vencimentos indevidamente recebidos , a qual deverá , nos termos do D.L. n° 155/92 de 28.07, efectuar na Tesouraria deste Centro Distrital de Coimbra no prazo de Trinta (30) Dias. (..)” – fls. 24 dos autos.
4. O recurso interposto pela A em 9.4.03 do despacho de 25.2.03 do Director do CDSSS de Coimbra foi rejeitado por despacho de 10.10.03 de Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social no uso de delegação de competências conferida pelo Despacho n° 18 863/2003, publicado no Diário da República II série, de 2/10, e do seguinte teor:
“Concordo, Rejeito o presente recurso nos termos do artº 173º b) do CPA. (..)” – doc. PA apenso e fls. 38/42 dos autos.
5. A fundamentação do despacho de 10.10.03 de Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social exarada na informação nº 219/2003 de 3.10.03 é do seguinte teor:
“(..)
Assunto: Recurso "hierárquico" interposto pelas educadoras de infância (..)Maria ..... - Centro Distrital de Segurança Social de Coimbra.
As requerentes vêm recorrer do despacho do Director do CDSSS de Coimbra de 25/02/2003 revogou o despacho do, então, Director do referido Centro Distrital datado de 06/03/2002, que autorizava a mudança de escalões, ou seja, o reposicionamento das funcionárias na carreira, de acordo com o estabelecido na Lei n° 5/2001 de 2/05.
Questão prévia:
Está em causa a caracterização ou natureza jurídica do presente recurso, apelidado de "hierárquico necessário" pelas recorrentes.
Na verdade, o ISSS é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial com a natureza de instituto público, sujeita tão somente a tutela e superintendência do MSST, de acordo com o art. 5°, 3), i) do D.L n° 115/98, de 4-05, na redacção dada pelo art. 1° do D.L n° 45-A/2000, de 22/03.
Ora, a autonomia administrativa exclui a hierarquia e atribui competência própria e exclusiva ao ISSS, embora tendo como limite a tutela administrativa.
Assim, o recurso de um acto praticado por um órgão ou serviço do ISSS perante o membro do Governo da tutela nunca poderá ser um recurso hierárquico, já que este é um modo de impugnação do acto praticado por um órgão perante o respectivo superior hierárquico.
Por outro lado, os poderes de tutela não se presumem e o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos na lei, conforme o disposto no artigo 177° n°s l e 2 do CPA.
No que respeita a um eventual acto praticado pelo Director do Centro Distrital de Coimbra não se enquadra em nenhum dos casos em que os actos praticados pelo ISSS estão submetidos a recurso tutelar necessário, já que inexiste qualquer determinação legal nesse sentido.
Na verdade, quer a Lei n° 5/2001, de 2/05, que considera o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação pelos educadores de infância habilitados com cursos de formação a educadores de infância para efeitos da carreira docente, quer os Estatutos do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS), aprovados pelo DL n° 316-A/2000, de 7-12, não prevêem o recurso tutelar.
É este também o entendimento perfilhado pela jurisprudência do STA, veja-se o Acórdão de 12/02/1976 proferido no Proc° n° 9816 e, mais recentemente, o Acórdão de 23/02/2000, ainda que no âmbito do DAFSE.
No quadro traçado, julga-se, pois, não haver lugar a impugnação graciosa, pela via prevista no art. 158° n° 2 alínea b) e c) do CPA — recursos hierárquico e tutelar.
O acto impugnado reveste as características de definitividade e executoriedade que o tornam contenciosamente recorrível, sem necessidade de prévia impugnação administrativa.
Logo e face ao disposto na alínea b) do artigo 173° do referido Código, o recurso "deve ser rejeitado", porquanto o acto impugnado não é recorrível, cabendo recurso contencioso directo para os tribunais Administrativos, ficando prejudicada a análise de fundo.
Não obstante, dá-se aqui por reproduzida e considera-se parte integrante do presente parecer que, consequentemente, deverá ser notificada às requerentes, a Informação n° 894/2003, de 07/08/2003, do ISSS, por a mesma proceder à análise de fundo da pretensão das requerentes e esclarecer pontos importantes, designadamente, no que concerne à alegada extemporaneidade na revogação do despacho de 6/03/2002, praticado pelo, então, Director do CDSS de Coimbra.
A competência nesta matéria é de Sua Exa a Secretaria de Estado da Segurança Social visto os assuntos relacionados com o ISSS terem sido objecto de delegação, de acordo com o Despacho n° 18 863/2003, II série, de 2/10.(..)” – doc. PA apenso e fls. 38/42 dos autos.
6. Por ofício nº 77085 de 23.7.03 do CDSSS de Coimbra foi a A notificada de:
“(..) Assunto: Recurso Hierárquico / Aplicação da Lei 5/2001 de 02.05
Face ao Despacho da Vogal do Conselho Directivo do ISSS, de 09 de Julho de 2003,
exarado na informação DRH/UEJCT n° 749/2003 de 07.07 que nega provimento ao recurso hierárquico interposto pelas requerentes Maria Celina Carvalho Almeida, Maria Isabel Moita da Costa Simões, Anabela do Espirito Santo Simões Besteiro e Olivia Zulmira de Jesus Patrício, e considerando que o recurso hierárquico interposto por V. Exa. merecerá o mesmo tratamento, informamos que vai de imediato dar-se cumprimento ao despacho de 25.02.2003 do Sr. Director do CDSSS de Coimbra.
Chamamos a atenção de V. Ex* para o facto de superiormente se ter entendido que o recurso hierárquico interposto não tem efeito suspensivo.(..)” – fls. 34 dos autos.
DO DIREITO
Nos termos dos artºs 5º nº 3 i) DL 115/98 de 4.5, na redacção introduzida pelo DL 45-A/2000 de 22.3, o Instituto de Solidariedade e Segurança Social (=ISSS) configura-se como pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial com a natureza de instituto público submetido aos poderes de tutela e superintendência do Ministério do Trabalho e da Solidariedade.
No mesmo sentido dispõem os artº 1º e 3º do Estatuto do ISSS, aprovado pelo DL 316-A/2000 de 7.12 ( Artº 1º - 1. O Instituto de Solidariedade e Segurança Social, adiante abreviadamente designado por ISSS, é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público. 2. O ISSS rege-se pelo presente diploma e pelos seus regulamentos internos.”
Artº 2º - O ISSS exerce a sua actividade sob a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade.).
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Em termos elementares, “(..) existe administração autónoma quando uma determinada esfera da administração está confiada, em maior ou menor medida, aos próprios interessados, que assim se auto-administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo. (..)” reflectindo-se a autonomia administrativa na capacidade de praticar actos jurídicos susceptíveis de surtir efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica dos destinatários individualizados, cfr. artº. 120º CPA, os denominados actos lesivos, artº 268º nº 4 CRP, pelo tanto, apenas sujeitos a controlo judicial, e a autonomia financeira na “(..) garantia de receitas próprias e [n]a capacidade de as afectar segundo orçamento próprio às despesas definidas e aprovadas com independência (..)”( Vital Moreira, Administração autónoma e associações públicas (reimpressão) Coimbra Editora, págs. 46, 194 e 199.).
Se entendermos a hierarquia como um “(..) conjunto de órgãos administrativos ligados por um vínculo de subordinação que se revela no agente superior pelo poder de direcção e no subalterno pelo dever de obediência(..)”, a tutela como consistindo no “(..) conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da actuação(..) daqui resultando que a tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas e a superintendência como “(..) o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos de guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência (..)( Freitas do Amaral, Curso de direito administrativo, Vol. I, Almedina/1992, págs.636, 692 e 709.), vemos que os poderes de tutela e superintendência excluem a hierarquia, na medida em que esta pressupõe o poder de direcção por meio de comandos concretos, a tutela o poder de controlo sobre a regularidade ou adequação da actuação e a superintendência o poder de orientação por orientações genéricas e conselhos.
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Cotejando o disposto nos artºs. 166º e 177º ambos do CPA, define-se o âmbito de aplicação do recurso hierárquico como o meio gracioso em sede de actos praticados por órgãos administrativos numa relação de hierarquia e o recurso tutelar em sede de actos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência.
Donde se conclui que não tem a natureza jurídica de recurso hierárquico o meio gracioso de que a A lançou mão para impugnar junto do Ministro do Trabalho e da Segurança Social o despacho de 25.2.2003 do Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra, recurso rejeitado por despacho de 10.10.03 - vd. qq. 4 e 5 do probatório supra.
E também não participa da natureza do recurso tutelar porque o DL 316-A/2000 de 7.12 que aprovou os Estatutos do ISSS não contempla este meio de impugnação graciosa, nem atribui ao Ministério da Tutela competência revogatória em relação aos actos dos Directores dos centros distritais de solidariedade e segurança social, previstos nos artº s 23º b), cujas competências são as previstas no artº 25º nº 2 por remissão do artº 29 nº 2 º e as que lhes forem delegadas pelo Conselho Directivo, de entre o elenco de competência própria e exclusiva do CD atribuída pelo artº 7º nº 1, todos do citado diploma, requisito necessário nos termos do artº 177º nº 2 CPA.
De facto, “(..) Não basta, pois, que a lei preveja a existência de uma relação de tutela: é preciso que essa tutela abranja específicamente poderes de supervisão (revogação ou recurso) do órgão tutelar em relação aos actos do tutelado (ou outros poderes que o pressuponham).(..)” ( Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves, Pacheco de Amorim, CPA Comentado, 2ª edição, Almedina, 1998, pág. 803 – “(..) desde que a lei admita (directa ou indirectamente) o recurso tutelar, já não é necessário que se diga que ele também abrange o mérito dos actos do tutelado, se a relação tutelar for legalmente .. extensiva ao mérito da actividade do órgão infra-ordenado (..)”..).
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Avançando na análise do despacho de 10.10.03 objecto dos autos em causa, vemos que o seu conteúdo de rejeição não surte efeitos lesivos na esfera jurídica da A ora Recorrente na exacta medida em que a respectiva eficácia externa no sentido modificativo do conteúdo da esfera jurídica dos destinatários ocorreu com a notificação do despacho de 25.2.2003 do Director do CDSSS de Coimbra revogatório do despacho datado de 06/03/2002 do, então, Director do referido Centro Distrital, que autorizava a mudança de escalões, ou seja, o reposicionamento das funcionárias na carreira fundando-se na Lei n° 5/2001 de 2/05 – vd. qq. 5 do probatório supra.
Do que vem dito conclui-se que o acto administrativo com eficácia externa e, pelo tanto, passível de ser, desde logo, objecto de impugnação contenciosa é o despacho de 25.2.2003 do Director do CDSSS de Coimbra revogatório do despacho datado de 06/03/2002 e não o de 10.10.03 proferido por Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social no uso de delegação de competências conferida pelo Despacho n° 18 863/2003, publicado no Diário da República II série, de 2/10, que rejeitou o recurso deduzido pela A por simples referência à alínea b) do artº 173º do CPA, exactamente por falta do pressuposto de previsão legal da tutela de mérito do Ministro do Trabalho sobre os directores distritais do ISSS.
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Donde se conclui pela irrecorribilidade contenciosa do despacho de 10.10.03, objecto dos presentes autos conforme declaração expressa quer na formulação do pedido quer no artigo 24º da petição inicial.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul 1º Juízo Liquidatário em, por irrecorribilidade do despacho de 10.10.03 de Sua Exa. o Secretário de Estado da Segurança Social, não conhecer do objecto do recurso interposto.
Custas a cargo da A, com taxa de justiça que se fixa em € 200 (duzentos) e procuradoria em metade.
Lisboa, 27.05.2004.
(Cristina Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha) |
