| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
A Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, IP (ARSLVT) (devidamente identificada nos autos), Requerida no Processo de Intimação para Prestação de Informações e Passagem de Certidões (previsto e regulado nos artigos 104º ss. do CPTA) instaurado no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa (Procº nº 1287/14.7BELSB) por Marta ………………………… (igualmente devidamente identificada nos autos), inconformada com a sentença de 17/09/2014 (fls. 119 ss.) daquele Tribunal, que dando provimento ao pedido, a intimou a facultar à requerente o estudo entregue pela …………………, Lda., em cumprimento do contrato junto a fls. 66 e ss. dos autos, no prazo de 5 dias, vem dela interpor o presente recurso.
Nas suas alegações a aqui Recorrente formula as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
“1. A sentença recorrida é nula, nos termos do artigo 615º, nº 1 alínea d) do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, porquanto deixou de conhecer de uma questão expressamente enunciada pela Requerida, a saber, se o registo solicitado pela Requerente integrava o conceito legal de documento administrativo para os efeitos do artigo 3º, nº 2 alínea a) da LADA.
2. Decidir sobre o mencionado no número anterior e, nesse âmbito, se um estudo sobre a reorganização hospitalar, resulta do exercício da actividade administrativa ou da actividade político-legislativa constitui uma questão de apreciação obrigatória e não um mero argumento jurídico.
3. É insuficiente a matéria de facto levada ao probatório devendo ser a mesma ampliada quanto ao seguinte: “O documento solicitado constitui um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objectivos governamentais e cuja preparação cabe nas atribuições da ARSLVT, sendo que, da análise dos diversos estudos, designadamente internos, sobre a matéria, serão tomadas decisões de natureza político-legislativa”.
4. Subsidiariamente relativamente à nulidade arguida, a sentença recorrida viola o artigo 3º, nº 1 alínea a) e o nº 2 alínea b) da LADA, o artigo 3º, nº 2 alínea b) do Decreto-Lei nº 22/2012, de 30 de Janeiro, porquanto o registo em causa possui carácter preparatório, não definitivo, de análise de diversas possibilidades de decisão político- legislativa, não integrando o conceito de documento para os efeitos do direito à informação não procedimental.”
Termina pugnando pela procedência do recurso com a declaração da nulidade da sentença, nos termos do artigo 615º, nº 1 al. d) do CPC, com as legais consequências, e pela ampliação da matéria de facto, nos termos requeridos; e subsidiariamente, a revogação da sentença recorrida, por violação do artigo 3º, nº 1 a) e nº 2 b) da LADA.
A recorrida contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso, defendendo que a sentença recorrida deve ser mantida e confirmada.
Após a Mmª Juiz do Tribunal a quo ter indeferido (fls. 149) a arguida nulidade da sentença, mantendo os seus termos, subiram os autos a este Tribunal Central Administrativo Sul.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA emitiu Parecer (fls. 157) no sentido da procedência do recurso. Sendo que dele notificadas as partes nenhuma respondeu.
Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea e) e nº 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO (das questões a decidir)
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso em face dos termos em que foram enunciadas pela recorrente as conclusões de recurso, são colocadas a este Tribunal, as seguintes questões:
- saber se a sentença recorrida é nula, por omissão de pronuncia, à luz do disposto no artigo 615° nº 1 alínea d) do CPC, por ter deixado de conhecer de uma questão expressamente enunciada pela Requerida: a saber, se o registo solicitado pela Requerente integrava o conceito legal de documento administrativo para os efeitos do artigo 3º, nº 2 alínea a) da LADA, e se o estudo sobre a reorganização hospitalar resulta do exercício da atividade administrativa ou da atividade político-legislativa (vide conclusões 1. e 2. das alegações de recurso);
- saber se é insuficiente a matéria de facto levada ao probatório, e se deve ser a mesma ampliada de modo a contemplar seguinte: “O documento solicitado constitui um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais e cuja preparação cabe nas atribuições da ARSLVT, sendo que, da análise dos diversos estudos, designadamente internos, sobre a matéria, serão tomadas decisões de natureza político-legislativa” (vide conclusão 3. das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida viola o artigo 3º, nº 1 alínea a) e o nº 2 alínea b) da LADA, o artigo 3º, nº 2 alínea b) do Decreto-Lei nº 22/2012, de 30 de Janeiro, por o registo em causa possuir carácter preparatório, não definitivo, de análise de diversas possibilidades de decisão político- legislativa, não integrando o conceito de documento para os efeitos do direito à informação não procedimental (vide conclusão 4. das alegações de recurso).* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
Na sentença recorrida foi dada como provada pela Mmª Juiz do Tribunal a quo a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
1- Em 09.01.2014 a Requerente solicitou por email (que juntou aos autos como documento nº 2) à ARSLVT, ora Requerida, informação sobre se já tinha sido entregue um estudo relativo à reorganização da oferta hospitalar na região, contratado à empresa ………………….. pela SPMS- Serviços Partilhados do Ministério da Saúde para a Requerida ARSLVT e, em caso afirmativo, requerendo acesso ao mesmo;
2 - Em 09.01.2014, ou seja, no mesmo dia, a ARSLVT respondeu, também por email, à Requerente afirmando que “A ……………………. procedeu à entrega da versão preliminar da proposta de reorganização da oferta hospitalar da ARSLVT. Uma vez que se trata de um documento não final e que se encontra em fase de análise e discussão interna pelos serviços da ARSLVT, não é possível proceder à sua divulgação”;
3 - Em 18.02.2014, a Requerente vem reiterar o mesmo pedido “na sequência de pedidos anteriores”;
4 - Em 19.05.2014, também por email, a Requerente vem “solicitar de novo acesso ao referido estudo” elaborado pela ………………………, “no seguimento do parecer nº 144/2014 da Comissão de Acesso a Documentos Administrativos”;
5 - A ARSLVT não respondeu à insistência do pedido formulada pela Requerente por emails de 18.02.2014 e 19.05.2014 (confissão do R., cf. art.º 7.º da oposição);
6 - O estudo objecto do pedido de acesso constitui o objecto do contrato junto a fls. 66 e segts dos autos.
** B – De direito
1. Da nulidade da sentença
Da questão de saber se a sentença recorrida é nula, por omissão de pronuncia, à luz do disposto no artigo 615° nº 1 alínea d) do CPC, por ter deixado de conhecer de uma questão expressamente enunciada pela Requerida: a saber, se o registo solicitado pela Requerente integrava o conceito legal de documento administrativo para os efeitos do artigo 3º, nº 2 alínea a) da LADA, e se o estudo sobre a reorganização hospitalar resulta do exercício da atividade administrativa ou da atividade político-legislativa (vide conclusões 1. e 2. das alegações de recurso). ~ Da decisão recorrida
Na sentença recorrida a Mmª Juiz do Tribunal a quo apreciando o mérito do pedido formulado no processo de Intimação para Prestação de Informações e Passagem de Certidões, julgou-o procedente, tendo intimado a recorrente a facultar à recorrida o estudo, ali identificado, entregue pela …………………., Lda., em cumprimento do contrato junto a fls. 66 e ss. dos autos, no prazo de 5 dias. ~ Da tese da recorrente
Defende a Recorrente (nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e que reconduz às conclusões 1ª e 2ª) que a sentença recorrida é nula, nos termos do artigo 615º, nº 1 alínea d) do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, por ter deixado de conhecer de uma questão expressamente enunciada pela Requerida, a saber, se o registo solicitado pela Requerente integrava o conceito legal de documento administrativo para os efeitos do artigo 3º, nº 2 alínea a) da LADA e que decidir, nesse âmbito, se um estudo sobre a reorganização hospitalar, resulta do exercício da atividade administrativa ou da atividade político-legislativa constitui uma questão de apreciação obrigatória e não um mero argumento jurídico.~ Da análise e apreciação da questão
As situações de nulidade da sentença encontram-se legalmente tipificadas no artigo 615º nº 1 do atual CPC, aprovado pela Lei nº 41/2013, de 26 de Junho (correspondente ao artigo 668º nº 1 do CPC anterior), cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos, as de carácter formal (alínea a)) e as respeitantes ao conteúdo da decisão (alíneas b) a e)), neste último grupo se integrando a omissão de pronuncia, dispondo a alínea d) que é nula a sentença quando “o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar”.
A nulidade da sentença por omissão de pronúncia está diretamente relacionada com o comando inserto na primeira parte do nº 2 do artigo 608º do atual CPC (aprovado Lei nº 41/2013), correspondente ao artigo 660º do CPC anterior, de acordo com o qual o juiz “deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada para a solução dada a outras”. Tal nulidade serve assim de cominação ao desrespeito de tal dever e só ocorre quando o juiz não conheça de questões essenciais para dirimir a lide que as partes tenham submetido à sua apreciação, traduzidas no binómio pedido/causa de pedir e cujo conhecimento não esteja prejudicado pela decisão dada a outras (vide a este respeito, entre outros, os Acórdãos deste TCA de 11/02/2010, Proc. 05531/09 e de 09/07/2009, Proc. 03804/08, in, www.dgsi.pt/jtcas e o Acórdão do STA de 11/02/2009, Proc. 0217/08, in, www.dgsi.pt/jsta).
Trata-se, como diz Miguel Teixeira de Sousa, in “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221, do “corolário do princípio da disponibilidade objetiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte)” que “significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com exceção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.” Acrescentando este autor que “o tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa”.
Na situação dos autos temos que a recorrida peticionou no Processo de Intimação para Prestação de Informações e Passagem de Certidões, previsto e regulado nos artigos 104º ss. do CPTA, de que lançou mão, que a recorrente Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, IP, fosse intimada a fornecer-lhe o «Estudo sobre reorganização da oferta hospitalar» contratado por aquela ARSLVT à empresa ………………... Sendo que para o efeito, alegou na sua Petição Inicial, em suma, que é jornalista, exercendo a sua atividade profissional no “Jornal i”; que solicitou à recorrente o acesso àquele estudo ao abrigo da Lei de Acesso a Documentos da Administração (LADA) - Lei 46/2007 de 24 de Agosto; que o mesmo lho foi negado não obstante Parecer favorável da CADA nesse sentido; que tem direito a aceder ao documento em causa por que não se verificar nenhuma das restrições estabelecidas pelos artigos 3º e 6 da LADA, por estar em causa a gestão de assuntos públicos, deve ter-se em conta o disposto no artigo 48.°º 2 da CRP de acordo com o qual “todos os cidadãos têm o direito de ser esclarecidos objetivamente sobre atos do Estado e demais entidades públicas e de ser informados pelo Governo e outras autoridades acerca da gestão dos assuntos públicos; que se trata de um direito genérico, de todos os cidadãos, o qual exige que os poderes públicos em geral e, em particular, o Governo, mantenham uma prática habitual de informação e que em tempo útil esclareçam qualquer ato ou ocorrência que afete a coletividade; que qualquer entendimento diferente viola o estabelecido no artigo 268º nº 2 da CRP, por a Administração estar sujeita ao princípio da transparência concluindo que nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 8º do Estatuto dos Jornalistas (Lei nº 1/99, de 13 de Janeiro), que assegura aos jornalistas o direito ao acesso às fontes de informação pelos órgãos da administração pública, dos artigos 61º e 64º do CPA e 37º nº 1 da CRP tem interesse legítimo, no caso, em ter acesso às informações e documentos em causa.
Na sua contestação, a recorrente, entidade requerida no processo de intimação, muito embora reconhecendo que o direito à informação na vertente do acesso aos documentos, se traduz também na função de tornar os arquivos administrativos acessíveis a todos (publicidade erga omnes no exercício de um direito uti cives), e aceitando que no caso se está perante o exercício de um direito de acesso a registos e arquivos administrativos, por não se estar no âmbito de qualquer procedimento administrativo (vide designadamente artigos 25º a 27º daquele seu articulado), pugnou pela improcedência do pedido de intimação, sustentando para o efeito que o estudo a cujo acesso foi solicitado não constitui um documento concluído e validado pela Administração; que o mesmo visa apoiar a entidade requerida a formular propostas para o exercício da função legislativa de iniciativa do Ministério da Saúde, e competência do Governo no âmbito da reorganização hospitalar, tratando-se assim de um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais e cuja preparação cabe nas atribuições da entidade requerida nos termos do artigo 3°, n° 2 alínea b) do Decreto-Lei n° 22/20 12, de 30 de Janeiro; que será da análise dos diversos estudos, designadamente internos, sobre a matéria, que serão tomadas decisões de natureza política, pugnando que assim se está perante um pedido de acesso a um documento que possui um carácter meramente provisório, de natureza preparatória de ato emergente da função político-legislativa, não se tratando de documentos que relevem da atividade administrativa, mas da atividade político-legislativa, ainda que o documento em causa possa ser originário ou estar na posse da entidade requerida, mas que obterá concretização em normação legal, e que por tal razão se encontra excluído do âmbito objetivo do direito de acesso à documentação administrativa em geral, nos termos definidos pelo artigo 3°, n° 2 alínea a) da LADA (vide designadamente artigos 28º a 31 º daquele seu articulado).
Na sentença recorrida a Mmª Juiz do Tribunal a quo apreciando o mérito do pedido formulado no processo de Intimação para Prestação de Informações e Passagem de Certidões, julgou-o procedente, tendo intimado a recorrente a facultar à recorrida o estudo, ali identificado. O que fez com a seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
“A aquisição do estudo em apreço foi contratualizada pela R.. O cocontratante privado cumpriu a sua prestação e entregou o estudo objeto do contrato. Este estudo constitui um documento, detido pela R., relativo a matéria das suas atribuições. Se o mesmo foi ou não aprovado irreleva para o caso, tal como se foram pedidas alterações ou análises mais detalhadas de algum aspeto ou a identificação de aspetos novos que têm de ser estudados. Quaisquer vicissitudes relativamente ao “produto” entregue, não constituem factos impeditivos do acesso ao estudo em causa, incluindo eventual defeito no cumprimento ou alteração da política de saúde. Ou seja, existindo um documento, o mesmo deve ser facultado, mesmo que se conclua que não pode ancorar qualquer decisão administrativa. A sua natureza é de “estudo”, ou seja, mostra-se concluído, independentemente da sua utilização ou não num ou vários procedimentos administrativos que eventualmente possam existir para o qual possa ser convocando, como ato de instrução ou outro.
Em face do exposto, conclui-se que a R. não cumpriu o dever de facultar o acesso ao documento administrativo pedido pela A., violando o disposto no n.º 1 do art.º 65.º do CPA e n.º 1 do art.º 14.º da LADA.
Nestes termos, intima-se a R. a facultar à A. o estudo entregue pela ......... ........., Ld.ª, em cumprimento do contrato junto a fls. 66 e segts dos autos, no prazo de 5 dias.”
Do teor da sentença assim proferida decorre que a Mmª Juiz do Tribunal a quo não omitiu pronuncia sobre questão que devesse apreciar ou decidir. Na verdade, o que decorre da fundamentação externada na sentença é que a Mmª Juiz do Tribunal a quo entendeu que constituindo o estudo em causa um documento administrativo, detido pela entidade requerida, relativo a matéria das suas atribuições deve o mesmo ser facultado, mesmo que se conclua que possa não ancorar qualquer decisão administrativa, devia ser facultado o acesso ao mesmo, pretendido pela requerente. E foi precisamente por a Mmª Juiz do Tribunal a quo ter considerado, na sentença recorrida, que o identificado “Estudo” elaborado pela identificada empresa a solicitação da entidade requerida, constitui um documento administrativo, que a conduziu a concluir que ao negar o pretendido acesso a tal documento a entidade requerida violou os artigos 14º nº 1 da LADA e 65º nº 1 do CPA. Submeteu, assim, o Tribunal a quo a pretensão da requerente ao regime de acesso a documentos administrativos vertido LADA. Do que tem que significar-se, neste contexto, que não considerou o “Estudo” em causa excluído do âmbito objetivo do direito de acesso à documentação administrativa, como havia propugnado a entidade requerida na sua contestação.
Não pode, por conseguinte, concluir-se que o Tribunal a quo tenha, na sentença recorrida, omitido pronuncia sobre questão que devesse apreciar e decidir. Pelo que a sentença recorrida não é nula por omissão de pronuncia. O que poderá é ter incorrido em erro de julgamento, por erro de aplicação do direito, mas essa é questão que se põe em distinto plano, e que será apreciada infra, já que foi expressamente invocada pela recorrente no presente recurso.
Improcede, pois, o recurso nesta parte. ~ 2. Do erro de julgamento quanto à matéria de facto
Da questão de saber se é insuficiente a matéria de facto levada ao probatório, e se deve ser a mesma ampliada de modo a contemplar seguinte: “O documento solicitado constitui um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais e cuja preparação cabe nas atribuições da ARSLVT, sendo que, da análise dos diversos estudos, designadamente internos, sobre a matéria, serão tomadas decisões de natureza político-legislativa” (vide conclusão 3. das alegações de recurso). ~ Da decisão recorrida
Na sentença recorrida foi dada como provada pela Mmª Juiz do Tribunal a quo a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
1- Em 09.01.2014 a Requerente solicitou por email (que juntou aos autos como documento nº 2) à ARSLVT, ora Requerida, informação sobre se já tinha sido entregue um estudo relativo à reorganização da oferta hospitalar na região, contratado à empresa ......... ......... pela SPMS- Serviços Partilhados do Ministério da Saúde para a Requerida ARSLVT e, em caso afirmativo, requerendo acesso ao mesmo;
2 - Em 09.01.2014, ou seja, no mesmo dia, a ARSLVT respondeu, também por email, à Requerente afirmando que “A ......... ......... procedeu à entrega da versão preliminar da proposta de reorganização da oferta hospitalar da ARSLVT. Uma vez que se trata de um documento não final e que se encontra em fase de análise e discussão interna pelos serviços da ARSLVT, não é possível proceder à sua divulgação”;
3 - Em 18.02.2014, a Requerente vem reiterar o mesmo pedido “na sequência de pedidos anteriores”;
4 - Em 19.05.2014, também por email, a Requerente vem “solicitar de novo acesso ao referido estudo” elaborado pela ......... ........., “no seguimento do parecer nº 144/2014 da Comissão de Acesso a Documentos Administrativos”;
5 - A ARSLVT não respondeu à insistência do pedido formulada pela Requerente por emails de 18.02.2014 e 19.05.2014 (confissão do R., cf. art.º 7.º da oposição);
6 - O estudo objecto do pedido de acesso constitui o objecto do contrato junto a fls. 66 e segts dos autos.
~ Da tese da recorrente
Defende a Recorrente (nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e que reconduz à conclusão 3ª) que é insuficiente a matéria de facto levada ao probatório, e se deve ser a mesma ampliada de modo a contemplar seguinte: “O documento solicitado constitui um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais e cuja preparação cabe nas atribuições da ARSLVT, sendo que, da análise dos diversos estudos, designadamente internos, sobre a matéria, serão tomadas decisões de natureza político-legislativa”. E sustenta para o efeito que estando em causa a apreciação sobre a existência do alegado direito de acesso a registos e arquivos administrativos, não é indiferente o conteúdo do registo solicitado, pois apenas desse modo será possível proceder à respetiva qualificação jurídica para efeitos do direito invocado; que no caso a sentença recorrida não tomou em consideração o que veio alegado pela entidade requerida na sua contestação (no seu artigo 29º), no que diz respeito ao facto de elemento documental solicitado constituir um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais e cuja preparação cabe nas suas atribuições nos termos do artigo 3º, nº 2 alínea b) do Decreto-Lei nº 22/2012, de 30 de Janeiro, por lhe competir promover a realização de estudos e pareceres que serão apresentados à tutela de modo a que possam ser tomadas as decisões legislativas relativas à reorganização hospitalar.~ Da análise e apreciação da questão
Da regra contida no artigo 607º nº 4 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1º do CPTA, na sentença o juiz deve elencar todos os factos relevantes, provados e não provados. Sendo que não pode olvidar-se que o julgamento quanto à matéria de facto, a fazer na sentença, há-de ter desde logo por base os factos essenciais que hão-de ter sido alegados pelas partes nos respetivos articulados, conforme decorre do artigo 5º nº 1 do CPC novo, sem prejuízo dos factos instrumentais que resultem da instrução da causa, dos factos que sejam complemento ou concretização dos que as partes hajam alegado e resultem da instrução da causa ou dos factos notórios e aqueles de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções (cfr. alíneas a), b) e c) do nº 2 do artigo 5º do CPC novo).
Da tese da recorrente decorre que a mesma imputa à sentença recorrida erro de julgamento da matéria de facto por não ter sido dada como provada a factualidade que alegou no artigo 29º da sua contestação, pugnando que deve ser a mesma ampliada de modo a contemplar o seguinte facto: “O documento solicitado constitui um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais e cuja preparação cabe nas atribuições da ARSLVT, sendo que, da análise dos diversos estudos, designadamente internos, sobre a matéria, serão tomadas decisões de natureza político-legislativa”.
Ora o que foi alegado naquele artigo 29º da contestação foi o seguinte, nos seguintes termos: «Ou seja, repita-se, trata-se de um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais e cuja preparação cabe nas atribuições da ARSLVT, nos termos do artigo 3°, n° 2 alínea b) do Decreto-Lei n° 22/2012, de 30 de Janeiro».
Não há dúvida da relevância da questão em face do disposto no artigo 3º, nº 1 alínea a) e nº 2 alínea b) da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), aprovada pela Lei n.º 46/2007, de 14 de Agosto, que a recorrente invoca em abono da posição, que defende, de que o “Estudo” a cujo acesso é pretendido pela recorrida, não constitui um documento administrativo mas um estudo integrado em procedimento legislativo, e assim, excluído do âmbito do direito à informação assegurado pela LADA.
Sendo certo que na situação dos autos, tal como foi considerado na sentença recorrida e é também o entendido pela recorrente, não está em causa o acesso a informação não procedimental. Pelo que a questão de saber se a recorrida tem direito a aceder ao “estudo” pretendido, deve efetivamente ser encontrada do ponto de vista substantivo no quadro normativo regulado atualmente pela Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), aprovada pela Lei n.º 46/2007, de 14 de Agosto, à luz do no artigo 268º nº 2 da CRP. Relembrando que a Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra e distingue, no seu artigo 268º o direito de informação sobre o andamento dos processos em que se seja interessado – dispondo que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas” (nº 1) – e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos – dispondo que “os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas”. (nº 2).
O direito de informação dos cidadãos encerra, pois, uma vertente procedimental (cfr. nº 1 do artigo 268º da CRP), e uma vertente não procedimental (cfr. nº 2 do artigo 268º da CRP). Enquanto a primeira está intimamente ligada ao direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito (cfr. artigo 267º nº 5 da CRP e o artigo 8º do CPA), a segunda prende-se com o princípio da administração aberta, assegurando o acesso genérico aos documentos administrativos de acordo com os princípios da publicidade e da transparência. Sendo que cada uma dessas vertentes está submetida a um regime jurídico próprio, desenvolvido para concretizar e conferir operatividade àqueles princípios constitucionais. Assim, e sem prejuízo da existência de regimes especiais, enquanto o Código de Procedimento Administrativo (CPA) estabelece (artigos 61º a 64º) o regime jurídico do acesso procedimental, à luz do nº 1 do artigo 268º da CRP, já a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) estabelece, à luz do nº 2 do artigo 268º da CRP, o regime do acesso extra-procedimental (com a ressalva do disposto no seu artigo 7º nº 4 onde se disciplina o acesso a processos ainda não concluídos, após o decurso de um ano sobre a produção dos documentos) (cfr. artigos 1º e 5º da LADA).
Em todo o caso há-de estar-se perante “documento administrativo” na aceção acolhida no artigo 3º nº 1 alínea a) da LADA, e que é a seguinte: “qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome”. Sendo que os órgãos ou entidades a considerar, elencados para tal efeito no artigo 4º da LADA, são os seguintes:
“a) Órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, que integrem a Administração Pública;
b) Demais órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, na medida em que desenvolvam funções materialmente administrativas;
c) Órgãos dos institutos públicos e das associações e fundações públicas;
d) Órgãos das empresas públicas;
e) Órgãos das autarquias locais e das suas associações e federações;
f) Órgãos das empresas regionais, intermunicipais e municipais;
g) Outras entidades no exercício de funções administrativas ou de poderes públicos.”
Importando ainda ter presente que de harmonia com o nº 2 do artigo 4º o regime de acesso assegurado pela LADA abrange ainda “os documentos detidos ou elaborados por quaisquer entidades dotadas de personalidade jurídica que tenham sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, e em relação às quais se verifique uma das seguintes circunstâncias:
a) A respetiva atividade seja financiada maioritariamente por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número;
b) A respetiva gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número;
c) Os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número.”
Não obstante a amplitude da aceção de “documento administrativo” acolhida na LADA, e da simultânea extensão dos órgãos e entidades abrangidos pelo seu regime, o nº 2 do seu artigo 3º explicita que para efeitos da LADA não se consideram documentos administrativos “as notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante” (alínea a)) e “os documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretários de Estado, bem como à sua preparação.” (alínea b)).
E é precisamente por considerar que o “estudo” em causa não integra o conceito de “documento administrativo” para efeitos do direito à informação não procedimental assegurada na LADA, defendendo enquadrar-se na exclusão prevista na alínea b) do nº 2 do artigo 3º da LADA, que a recorrente propugna, com vista a fundar (factualmente) tal posição, que deveria ter sido dado como provado na sentença recorrida o seguinte facto: «O documento solicitado constitui um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais e cuja preparação cabe nas atribuições da ARSLVT, sendo que, da análise dos diversos estudos, designadamente internos, sobre a matéria, serão tomadas decisões de natureza político-legislativa”. O que, ainda não exatamente nos mesmos termos, vinha alegado na sua contestação, mormente no indicado artigo 29º daquele seu articulado.
Porém, e desde logo, o ali alegado incorpora invocações vagas e genéricas, ao mencionar-se tratar-se de «um trabalho preparatório, um estudo, sobre diversas modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais», mas sem se indicar qual o objeto concreto do “estudo”, e referido que «da análise dos diversos estudos, designadamente internos, sobre a matéria, serão tomadas decisões de natureza político-legislativa», sem que se indique, designadamente, qual a finalidade do “estudo” e as decisões que ele visa preparar ou instruir.
Por outro lado, a questão se saber se «as modalidades ou alternativas de concretização de objetivos governamentais» para cuja preparação foi encomendado e efetuado o indicado “estudo” cabem nas atribuições da recorrente Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo (ARSLVT) é uma questão de direito, e terá de decorrer da lei, extravasando, por conseguinte, um mero juízo de facto.
Não pode, pois, considerar-se que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto ao não ter dado como provado o que vinha alegado no artigo 29º da contestação.
Na verdade, a afirmação do ali contido será sempre uma conclusão a que só se poderá chegar através de um trabalho de exegese interpretativa.
Tem, pois, que improceder o recurso nesta parte. ~ 3. Do erro de julgamento quanto à solução jurídica (erro de direito)
Da questão de saber se a sentença recorrida viola o artigo 3º, nº 1 alínea a) e o nº 2 alínea b) da LADA, o artigo 3º, nº 2 alínea b) do Decreto-Lei nº 22/2012, de 30 de Janeiro, por o registo em causa possuir carácter preparatório, não definitivo, de análise de diversas possibilidades de decisão político-legislativa, não integrando o conceito de documento para os efeitos do direito à informação não procedimental (vide conclusão 4. das alegações de recurso).~ Da decisão recorrida
Na sentença recorrida a Mmª Juiz do Tribunal a quo apreciando o mérito do pedido formulado no processo de Intimação para Prestação de Informações e Passagem de Certidões, julgou-o procedente, tendo intimado a recorrente a facultar à recorrida o estudo, ali identificado, entregue pela ......... ........., Lda., em cumprimento do contrato junto a fls. 66 e ss. dos autos, no prazo de 5 dias. ~ Da tese da recorrente
Defende a Recorrente (nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e que reconduz à conclusão 4ª) que a sentença recorrida viola o artigo 3º, nº 1 alínea a) e o nº 2 alínea b) da LADA, o artigo 3º, nº 2 alínea b) do Decreto-Lei nº 22/2012, de 30 de Janeiro, por o estudo em causa possuir carácter preparatório, não definitivo, de análise de diversas possibilidades de decisão político-legislativa, não integrando o conceito de documento administrativo para os efeitos do direito à informação não procedimental (vide conclusão 4. das alegações de recurso).~ Da análise e apreciação da questão
Na situação dos autos, tal como foi considerado na sentença recorrida e é também o entendido pela recorrente, não está em causa o acesso a informação não procedimental. Pelo que a questão de saber se a recorrida tem direito a aceder ao “estudo” pretendido, deve efetivamente ser encontrada do ponto de vista substantivo no quadro normativo regulado atualmente pela Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), aprovada pela Lei n.º 46/2007, de 14 de Agosto, à luz do no artigo 268º nº 2 da CRP.
Relembrando-se que a Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra e distingue, no seu artigo 268º o direito de informação sobre o andamento dos processos em que se seja interessado – dispondo que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas” (nº 1) – e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos – dispondo que “os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas”. (nº 2).
O direito de informação dos cidadãos encerra, pois, uma vertente procedimental (cfr. nº 1 do artigo 268º da CRP), e uma vertente não procedimental (cfr. nº 2 do artigo 268º da CRP). Enquanto a primeira está intimamente ligada ao direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito (cfr. artigo 267º nº 5 da CRP e o artigo 8º do CPA), a segunda prende-se com o princípio da administração aberta, assegurando o acesso genérico aos documentos administrativos de acordo com os princípios da publicidade e da transparência. Sendo que cada uma dessas vertentes está submetida a um regime jurídico próprio, desenvolvido para concretizar e conferir operatividade àqueles princípios constitucionais. Assim, e sem prejuízo da existência de regimes especiais, enquanto o Código de Procedimento Administrativo (CPA) estabelece (artigos 61º a 64º) o regime jurídico do acesso procedimental, à luz do nº 1 do artigo 268º da CRP, já a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) estabelece, à luz do nº 2 do artigo 268º da CRP, o regime do acesso extra-procedimental (com a ressalva do disposto no seu artigo 7º nº 4 onde se disciplina o acesso a processos ainda não concluídos, após o decurso de um ano sobre a produção dos documentos) (cfr. artigos 1º e 5º da LADA).
Em todo o caso há-de estar-se perante “documento administrativo” na aceção acolhida no artigo 3º nº 1 alínea a) da LADA, e que é a seguinte: “qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome”. Sendo que os órgãos ou entidades a considerar, elencados para tal efeito no artigo 4º da LADA, são os seguintes:
“a) Órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, que integrem a Administração Pública;
b) Demais órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, na medida em que desenvolvam funções materialmente administrativas;
c) Órgãos dos institutos públicos e das associações e fundações públicas;
d) Órgãos das empresas públicas;
e) Órgãos das autarquias locais e das suas associações e federações;
f) Órgãos das empresas regionais, intermunicipais e municipais;
g) Outras entidades no exercício de funções administrativas ou de poderes públicos.”
Importando ainda ter presente que de harmonia com o nº 2 do artigo 4º o regime de acesso assegurado pela LADA abrange ainda “os documentos detidos ou elaborados por quaisquer entidades dotadas de personalidade jurídica que tenham sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, e em relação às quais se verifique uma das seguintes circunstâncias:
a) A respetiva atividade seja financiada maioritariamente por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número;
b) A respetiva gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número;
c) Os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número.”
A recorrente não põe em causa que seja uma entidade abrangida pelo regime da LADA. E assim é, em face do disposto no seu artigo 4º nº 1, já que a Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, IP, é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa, financeira e património próprio, o qual prossegue as suas atribuições na respetiva área territorial sob superintendência e tutela do membro do Governo responsável pela área da saúde, conforme decorre dos artigos 1º e 2º do DL. n.º 22/2012, de 30 de janeiro, diploma que aprovou a orgânica das Administrações Regionais de Saúde, IP..
O que sustenta é que por o “estudo” em causa possuir carácter preparatório, não definitivo, de análise de diversas possibilidades de decisão político-legislativa, cuja preparação cabe nas suas atribuições nos termos do artigo 3º, nº 2 alínea b) do Decreto-Lei nº 22/2012, de 30 de Janeiro, por lhe competir promover a realização de estudos e pareceres que serão apresentados à tutela de modo a que possam ser tomadas as decisões legislativas relativas à reorganização hospitalar, não integra o conceito de “documento administrativo” para os efeitos do direito à informação à luz do disposto no artigo 3º, nº 1 alínea a) e o nº 2 alínea b) da LADA.
É certo que não obstante a amplitude da aceção de “documento administrativo” acolhida na LADA, a alínea b) do nº 2 do seu artigo 3º explicita que para efeitos da LADA não se consideram documentos administrativos “os documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretários de Estado, bem como à sua preparação.” (alínea b)). Do que resulta que nas situações em que o documento pretendido, entendido este como “qualquer suporte de informação”, esteja na posse de órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas mas a sua elaboração não releve da atividade administrativa mas da atividade político-legislativa, não estamos perante um “documento administrativo” na aceção acolhida na LADA e para os seus efeitos.
Conforme resulta do probatório o “estudo” aque a recorrida pretende aceder constitui o objeto do contrato junto a fls. 66 e ss. dos autos. Sendo que, nos termos do ponto 1. da sua Cláusula 1ª tal contrato, designado por “Contrato de Aquisição de Serviços de Consultadoria para Estudo da Reorganização da Oferta Hospitalar para a ARS LVT”, tem precisamente por objeto a aquisição de serviços de consultadoria para estudo da reorganização da oferta hospitalar para a ARS LVT.
Nos termos do artigo 3º do DL. n.º 22/2012, de 30 de janeiro, diploma que aprovou a orgânica das Administrações Regionais de Saúde, IP., a recorrente tem por missão “garantir à população da respetiva área geográfica de intervenção o acesso à prestação de cuidados de saúde, adequando os recursos disponíveis às necessidades e cumprir e fazer cumprir políticas e programas de saúde na sua área de intervenção” (nº 1) sendo suas atribuições, na sua área territorial:
“a) Executar a política nacional de saúde, de acordo com as políticas globais e sectoriais, visando o seu ordenamento racional e a otimização dos recursos;
b) Participar na definição das medidas de coordenação intersectorial de planeamento, tendo como objetivo a melhoria da prestação de cuidados de saúde;
c) Colaborar na elaboração do Plano Nacional de Saúde e acompanhar a respetiva execução a nível regional;
d) Desenvolver e fomentar atividades no âmbito da saúde pública, de modo a garantir a proteção e promoção da saúde das populações;
e) Assegurar a execução dos programas de intervenção local com vista à redução do consumo de substâncias psicoativas, a prevenção dos comportamentos aditivos e a diminuição das dependências;
f) Desenvolver, consolidar e participar na gestão da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados de acordo com as orientações definidas;
g) Assegurar o planeamento regional dos recursos humanos, financeiros e materiais, incluindo a execução dos necessários projetos de investimento, das instituições e serviços prestadores de cuidados de saúde, supervisionando a sua afetação;
h) Elaborar, em consonância com as orientações definidas a nível nacional, a carta de instalações e equipamentos;
i) Afetar, de acordo com as orientações definidas pela Administração Central do Sistema de Saúde, I. P., recursos financeiros às instituições e serviços prestadores de cuidados de saúde integrados ou financiados pelo Serviço Nacional de Saúde e a entidades de natureza privada com ou sem fins lucrativos, que prestem cuidados de saúde ou atuem no âmbito das áreas referidas nas alíneas e) e f);
j) Celebrar, acompanhar e proceder à revisão de contratos no âmbito das parcerias público-privadas, de acordo com as orientações definidas pela Administração Central do Sistema de Saúde, I. P., e afetar os respetivos recursos financeiros;
l) Negociar, celebrar e acompanhar, de acordo com as orientações definidas a nível nacional, os contratos, protocolos e convenções de âmbito regional, bem como efetuar a respetiva avaliação e revisão, no âmbito da prestação de cuidados de saúde bem como nas áreas referidas nas alíneas e) e f);
m) Orientar, prestar apoio técnico e avaliar o desempenho das instituições e serviços prestadores de cuidados de saúde, de acordo com as políticas definidas e com as orientações e normativos emitidos pelos serviços e organismos centrais competentes nos diversos domínios de intervenção;
n) Assegurar a adequada articulação entre os serviços prestadores de cuidados de saúde de modo a garantir o cumprimento da rede de referenciação;
o) Afetar recursos financeiros, mediante a celebração, acompanhamento e revisão de contratos no âmbito dos cuidados continuados integrados;
p) Elaborar programas funcionais de estabelecimentos de saúde;
q) (…) – (revogado pelo artigo 24º do DL n.º 127/2014, de 22 de Agosto).
r) Emitir pareceres sobre planos diretores de unidades de saúde, bem como sobre a criação, modificação e fusão de serviços;
s) Emitir pareceres sobre a aquisição e expropriação de terrenos e edifícios para a instalação de serviços de saúde, bem como sobre projetos das instalações de prestadores de cuidados de saúde.”
Não há dúvida, de que a recorrente integra a Administração Pública, (administração indireta) do Estado, pelo que à luz das disposições conjugadas do artigo 3º nº 1 alínea a) e 4º nº 1 alínea c) da LADA, o “estudo” em causa, enquanto documento (“suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material”) na sua posse (ou detido em seu nome), constituirá um documento administrativo na aceção da LADA e para os seus efeitos.
Mas será que a circunstância de caber nas suas atribuições, nos termos do artigo 3º, nº 2 alínea b) do Decreto-Lei nº 22/2012, de 30 de Janeiro, “participar na definição das medidas de coordenação intersectorial de planeamento, tendo como objetivo a melhoria da prestação de cuidados de saúde”, e de o “estudo” em causa ter sido encomendado ao abrigo de tal competência, mormente tendo em vista a apresentação à tutela de propostas de decisões legislativas relativas à reorganização hospitalar, como alega, o faz cair na situação excecionada na alínea b) do nº 2 do artigo 3º da LADA, no sentido de não relevar da atividade administrativa mas da atividade político-legislativa, como sustenta?
Não cremos. Pelo que se passa a ver.
A procedência da pretensão formulada pela recorrida no processo de intimação exige, que o “estudo” em questão seja qualificado como “documento administrativo”. E a sentença recorrida assim o considerou.
Das disposições conjugadas do artigo 268.º da CRP, dos artigos 1º, 2º nºs 1 e 5, 3º nº 1, alínea a) e nº 2, alínea b), 4º nº 1 da LADA, e do artigo 65º do CPA a definição de um documento como “documento administrativo” há-de combinar critérios da origem/função e da posse, não se bastando com a verificação de apenas dum deles (neste sentido, entre outros, o Acórdão do STA de 10/09/2014, Proc. 0410/14, in, www.dgsi.pt/jsta).
Como refere João Caupers em, “Sobre o conceito de documento administrativo”, in CJA, n.º 75, pág. 9, um documento administrativo é “aquele que é diretamente produzido ou recolhido no exercício normal de funções administrativas” pelo que “se não puder ser estabelecida uma ligação entre a atividade administrativa pública e o documento, este não será administrativo, não estando assegurado o acesso”.
E como entendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição, pág. 699, o objeto do direito de acesso reporta-se “a documentos que relevam do exercício da função administrativa e que, como tal, tenham sido elaborados ou se encontram na posse de entidades públicas ou privadas, por efeito da sua atuação, ainda que circunstancial, no exercício de prerrogativas de autoridade ou segundo um regime de direito administrativo”.
Não serão, assim, de considerar “documentos administrativos” para efeito da sua submissão às regras de acesso previstas na LADA os suportes de informação produzidos ou recolhidos no exercício das funções política, legislativa ou jurisdicional, por não terem ligação funcional com a atividade administrativa (vide a este respeito, e neste sentido, na Doutrina, Raquel Carvalho, in, “Lei de Acesso aos Documentos da Administração”, pág. 27, e na Jurisprudência, entre outros, os Acórdãos do STA de 30/09/2009, Proc. n.º 0453/09; de 30/09/2009, Proc. n.º 0493/09; de 06/01/2010, Proc. n.º 0965/09; de 20/01/2010, Proc. n.º 01110/09, in www.dgsi.pt/jsta).
Nem sempre será fácil demarcar, em concreto, a fronteira entre o que constitui exercício de função administrativa (executiva) e o exercício da função político e legislativa, quando se está perante documento em posse de órgão do Estado (ou das Regiões Autónomas) que detenha simultaneamente as duas funções, nos termos consagrados na Constituição da República. É o caso do Governo, que sendo o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública (cfr. artigo 182º da CRP), competindo-lhe, no exercício de funções administrativas elaborar os planos, com base nas leis das respetivas grandes opções, e fazê-los executar; fazer executar o Orçamento do Estado; fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis; dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar; superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma bem como praticar todos os atos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas públicas (cfr. artigo 199º da CRP), possui também poderes legislativos, competindo-lhe fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República ou em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta bem como fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam (cfr. artigo 198º da CRP).
Dificuldade que se adensa quando está em causa competência normativa, já que o Governo possui nos termos da Constituição, por efeito de exercer quer a função legislativa quer a função administrativa, não só competência para emitir normas de natureza legal (decretos-lei) mas também normas de natureza regulamentar (regulamentos), conforme decorre das disposições conjugadas dos artigos 112º, 198º nºs 1 e 2 e 199º alínea c) da CRP.
Descendo à situação dos autos temos que o documento ao qual a recorrida pretende aceder, constitui um “Estudo da Reorganização da Oferta Hospitalar” para a recorrente ARS LVT, elaborado pela sociedade ......... ........., Lda. ao abrigo do contrato de aquisição de serviços de consultadoria (que se encontra junto a fls. 66 e ss. dos autos) celebrado em 07/10/2013.
Ora a circunstância de tal “estudo” ter sido encomendado ao abrigo da competência (atribuição) conferida pelo artigo 3º, nº 2 alínea b) do Decreto-Lei nº 22/2012, de 30 de Janeiro às ARS, IP, no caso à ARS de Lisboa e Vale do Tejo (ARSLVT), ou seja, “participar na definição das medidas de coordenação intersectorial de planeamento, tendo como objetivo a melhoria da prestação de cuidados de saúde”, mesmo que tenha em vista a apresentação à tutela de propostas de decisões legislativas relativas à reorganização hospitalar, não faz cair tal documento (“estudo”) na situação excecionada na alínea b) do nº 2 do artigo 3º da LADA, no sentido de não relevar da atividade administrativa mas da atividade político-legislativa, que na verdade não compete à ARSLVT enquanto instituto público que é, mas ao Governo, o qual é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado, podendo incluir um ou mais Vice-Primeiros-Ministros (cfr. artigo 183º nºs 1 e 2 da CRP).
Ao Ministério da Saúde cabe, nos termos da Lei Orgânica do Governo XIX Governo Constitucional (aprovada pelo DL. n.º 86-A/2011, de 12 de Julho) e da Lei Orgânica do Ministério da Saúde (aprovada pelo DL. nº 124/2011, de 29 de Dezembro), definir e conduzir a política nacional de saúde, garantindo uma aplicação e utilização sustentáveis dos recursos e a avaliação dos seus resultados, incumbindo-lhe, designadamente, assegurar as ações necessárias à formulação, execução, acompanhamento e avaliação da política nacional de saúde; exercer, em relação ao Serviço Nacional de Saúde funções de regulamentação, planeamento, financiamento, orientação, acompanhamento, avaliação, auditoria e inspeção e exercer funções de regulamentação, inspeção e fiscalização relativamente às atividades e prestações de saúde desenvolvidas pelo sector privado, integradas ou não no sistema de saúde, incluindo os profissionais neles envolvidos (cfr. artigos 1º e 2º da respetiva Lei Orgânica), prosseguindo as suas atribuições quer através de serviços integrados na administração direta do Estado, quer através dos organismos integrados na administração indireta, entre os quais se encontram a ARS LVT, IP (sem esquecer as entidades integradas no sector empresarial do Estado e os órgãos consultivos) (cfr. artigos 3º, 4º e 5º nº 2 alínea c) da Lei respetiva Lei Orgânica).
As Administrações Regionais de Saúde (ARS) são entidades administrativas, integrando a administração indireta do Estado, exercendo funções materialmente administrativas, com vista, precisamente, à execução das políticas da saúde tal como definidas pelos órgãos que integram o Governo, como ademais decorre dos nºs 1 e 2 do artigo 19º da Lei Orgânica do Ministério da Saúde (DL. nº 124/2011, de 29 de Dezembro).
Pelo que ainda que lhes seja assegurada a participação na definição das medidas de coordenação intersectorial de planeamento, tendo como objetivo a melhoria da prestação de cuidados de saúde, como previsto no artigo 19º nº 2 alínea b) da Lei Orgânica do Ministério da Saúde (DL. nº 124/2011, de 29 de Dezembro) e no artigo 3º nº 2 alínea b) do DL. nº 22/2012, de 30 de Janeiro (que aprova a orgânica das Administrações Regionais de Saúde, I. P.), tal participação não lhes retira, a um tempo, a natureza da função administrativa que exercem, nem lhes confere, a outro, a natureza de entidade com competência político-legislativa.
Aqui chegados, tem que concluir-se que integrando a recorrente Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, IP (ARSLVT) a administração indireta do Estado, entidade que exerce funções materialmente administrativas, constituindo um instituto público a que expressamente alude a alínea c) do nº 1 do artigo 4º da LADA, não lhe competindo funções de natureza político-legislativa, não pode o “estudo” em causa por si encomendado relevar da atividade político-legislativa, que não possui. Tal “estudo”, na posse desta entidade administrativa, e elaborado por efeito da sua atuação, no exercício da função administrativa que lhe compete, tem que considerar-se, pois, documento administrativo, para efeito da sua submissão às regras de acesso previstas na LADA.
Tem, assim, que improceder o presente recurso jurisdicional, confirmando-se, pelos fundamentos vertidos supra, a sentença do Tribunal a quo que julgando procedente a pretensão intimou a ARS LVT, IP a facultar o seu acesso.
** III. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar total provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se, pelos fundamentos expostos, a sentença recorrida.~ Custas pela Recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Lisboa, 29 de Janeiro de 2015
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
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Pedro José Marchão Marques |
