I.RELATÓRIO

ANTÓNIO ………………………………. m.i. nos autos, intentou no T.A.C. de Beja uma Acção Administrativa Especial contra o INGA- Instituto Nacional de Garantia Agrícola (INGA), o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), ora Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP,I.P.), que se lhes sucedeu nas atribuições e o Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e Pescas (MADRP) na qual pede, a título principal, que seja declarada a anulação do acto administrativo impugnado, constante do ofício nºAGR002/2006/0094544, sem data e os RR. condenados a pagar-lhe as quantias, já vencidas e vincendas, que lhe são devidas como contrapartida dos compromissos agro-ambientais, respeitantes ao ano de 2005, acrescidas de juros de mora, “enquanto a acção decorrer e até 2009, inclusive”.

E, subsidiariamente, para o caso de se entender que o acto impugnado é inválido por violação dos limites legais e constitucionais da margem de livre apreciação da Administração e por errónea interpretação do regime de dotação orçamental, pede, a titulo subsidiário, que o RR. sejam condenados à pratica do acto administrativo legalmente devido, ou seja, a aprovar expressamente a sua candidatura e a proceder ao pagamento das quantias em dívida tal como caracterizado no pedido principal.

Pede, por último, para o caso de se entender que não podem proceder os anteriores pedidos, que os RR. sejam condenados, em sede de responsabilidade civil extra-contratual, a pagar-lhe as ajudas em dívida, referentes aos anos em que “cumpriu os seus compromissos, ou, na acepção constantes da aplicação conjunta dos Arts 24º do Reg. 1257/99 e 19º do Reg. 445/2002, 80% desse valor, que corresponde à perda de rendimento e acréscimo de custos”.

Os RR. contestaram por excepção e por impugnação. Por impugnação, todos defenderam a improcedência da presente acção.

Foi proferido despacho que julgou improcedentes as excepções invocadas, ordenando o prosseguimento dos autos [cfr. fls 344/316, que aqui se dão por integralmente reproduzidas].

Os autos seguiram seus termos, após o que foi proferida sentença que julgou a acção improcedente.

Inconformado, o A. recorreu para este T.C.A. Sul, tendo na alegação formulado as seguintes algo confusas CONCLUSÕES:

I- A Sentença a quo julgou improcedente a presente acção, tendo absolvido os RR dos diversos pedidos.

II- O Recorrente não se conforma com a Sentença a quo por discordar:

A) Do não conhecimento/indeferimento da produção de prova testemunhal;

B) Factos omissos na matéria de facto dada como provada que devem ser aditados à mesma;

C) Erros de julgamento e deficiente aplicação do direito à factualidade;

D) Do reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

A) Do não conhecimento/indeferimento da produção de prova testemunhal;

III- O Recorrente entende que, face à complexidade da matéria versada nos autos, e às insuficiências probatórias detectadas na Sentença a quo que denotam insuficiente conhecimento dos procedimentos inerentes às MAA2005, é absolutamente essencial a produção de prova testemunhal.

IV- As testemunhas arroladas estão especialmente habilitadas a esclarecer os procedimentos complexos inerentes às MAA2005, bem como a comprovar, caso necessário, o escrupuloso cumprimento dos compromissos por parte do Recorrente.

V- As testemunhas arroladas são: a) o Ministro da Agricultura que era titular da pasta aquando da alteração do regime legal das MAA; b) o Director do Idrha que tinha funções essenciais ao nível das MAA; c) o Administrador do Ifadap/ Inga que tinha o pelouro destas medidas;

B) Factos omissos na matéria de facto dada como provada que devem ser aditados à mesma;

VI- A Sentença a quo não deu como provados inúmeros factos que são importantes para a descoberta da verdade material, factos esses melhor identificados nos arts 16 a 49 das Alegações, dos quais os essenciais são os seguintes:

• Insuficiência do OE 2005 (aprovado em 2004, Lei 55B/2004 de 30/12, ou seja, antes de abrir o período de adesão às MAA 2005, que só teve início em Fevereiro de 2005) para fazer às MAA 2005 porque eram necessários 156 milhões de € e só existiam disponíveis 154 milhões de €;

•A verba nacional necessária para fazer face às MAA 2005 era de 6,8M€ ou 13,2M€;

•O período de adesão às medidas abriu como em qualquer outro ano;

• Em Março de 2005 já o Idrha tinha alertado os RR para a insuficiência de fundos do OE 2005 e para a necessidade de pagar as MAA 2005, com verbas do OE 2006;

• Os RR, em 2005, em detrimento do pagamento das MAA 2005, optou por pagar 110M€ a título de Indemnizações Compensatória;

• Em 2006 os RR, atenta a insuficiência orçamental, nem sequer abriram o período de adesão às MAA;

•É frequente os RR pagarem MAA de um exercício recorrendo a verbas do OE do ano seguinte;

• Os RR dispenderam 9,4M€ com medidas de divulgação, acompanhamento, gestão e controlo das MAA 2005;

• Em 2005 os RR procederam aos habituais procedimentos de controlo dos compromissos;

•A adesão da Recorrente às MAA 2005 implicou uma redução da sua receita líquida da sua exploração, em virtude do aumento dos encargos e redução da receita bruta;

•O Recorrente estava convicto que as suas MAA 2005 tinham sido objecto de aprovação, tendo cumprido os seus compromissos, tendo, designadamente: analisado água e solos, frequentado acções de formação, celebrado contratos de assistência técnica, elaborado cadernos de campo, respeitado práticas culturais mais exigentes e menos lucrativas;

• O regime de contratualização das MAA foi alterado de 2004 para 2005, exclusivamente com o intuito de simplificar procedimentos e incentivar o recurso às medidas;

• No ano de 2005 ocorreram alterações legislativas - ex: Portarias 254/2005, 176/2005 e 500/2005 - que ampliaram o leque de explorações agrícolas que, pela primeira vez, puderam aderir ao regime das MAA - ex: olival de regadio na medida da redução de lixiviação;

• Os RR receberam o pedido de adesão das MAA do Recorrente, colocaram no seu sítio de internet o calendário de pagamentos, validaram os planos de exploração da Recorrente, jamais indeferiram expressamente ou tacitamente o seu pedido de adesão às MAA 2005;

• Os RR fiscalizaram expressamente a exploração agrícola do Recorrente para aferir do cumprimento, da sua parte, dos compromissos;

• Da adesão do Recorrente às MAA 2005 resulta um direito de crédito, de, pelo menos, 15.437,00€ sobre os RR.

D) Do Direito:

VII- A presente questão concreta foi objecto de parecer favorável no sentido da posição do Recorrente elaborado pelo Professor Sérvulo Correia e Outros, junto aos autos com a PI.

C) Do Direito -Vícios inerentes à questão probatória:

VIII- Existem factos que deviam ter sido dado como provados e o não foram, devendo por isso a matéria de facto dada como provada ser objecto de rectificação.

C.1) Do Direito - Vícios quanto às questões de direito:

IX- A Sentença considerou improcedentes todos os vícios imputados pelo A, ora Recorrente, à conduta dos RR.

X- Tal facto faz a Sentença a quo padecer de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão, bem como de erro de julgamento por errada interpretação da lei e de vício de violação de lei.

Do 1° vício - Vício de violação de lei por violação do Artigo 140 n°1. al.b) do CPA - regime da revogação dos actos administrativos válidos - uma vez que a adesão do Recorrente ao regime das MAA 2005 já havia sido aprovada, não podendo assim ser objecto de revogação.

Do 2° vício: Vício de violação de lei por invalidade do acto de indeferimento por violação dos limites legais e constitucionais da margem de livre decisão administrativa, violação, entre outros, dos Artigos 266 nº1 e 2. 268 n°4 da Constituição da República Portuguesa e dos Artigos 5° nº2, 6°A e 135°do CPA.

a) Da violação das vinculações resultantes do fim a prosseguir com a conduta administrativa habilitada.

XI- Daqui resulta os RR utilizaram o art 87 n°4 da Portaria 1212/2003 com violação expressa das vinculações legais impostas à sua conduta, pois utilizou o normativo para prosseguir fins políticos que não lhe eram permitidos pelo mesmo - Vício de violação de lei por errada interpretação do art 87 n°4 da Portaria 1212/2003 - violação Art. 135 CPA.

b) Da violação das vinculações resultantes dos princípios da boa fé e tutela da confiança

XII- A Sentença a quo padece de vício de violação de lei por errada interpretação, designadamente, dos Arts 266° da CRP e 6°A do CPA porquanto não considerou existir violação do Princípio da Boa Fé e da Tutela da Confiança Legítima.

XIII- Jurisprudência e Doutrina são unânimes ao considerar que os pressupostos da protecção da confiança dos particulares perante a Administração são os seguintes:

a) Situação de confiança

b) Justificação dessa confiança

c) Investimento na confiança

d) Imputação da situação de confiança à pessoa/serviço/órgão que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante

XIV- Atenta a factualidade que deve ser dada como provada todos estes pressupostos se verificam no caso concreto.

XV- A principal jurisprudência do STA que versou sobre esta matéria foram os seguintes arestos: Ac de 5/12/2007, Proc° 0653/07; Ac de 2/5/95, Rec 22871; Ac. de 4/5/1995, Rec 241450Z; Ac de 3/10/96, Rec 24079 e Ac. 28/10/00, Rec 40313, entre outros.

Do 3° vício: Vício de violação de lei por violação do Artigo 2° do DL 48 051, de 21/11/1967 - Responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos.

XVI- No presente caso verificam-se todos os pressupostos da responsabilidade extracontratual do Estado, razão pela qual, existindo, designadamente, violação do Art 2° do DL 48051, deve a Sentença a quo ser revogada em conformidade.

Do 4° vício - Vício de violação de lei por errada interpretação do Art. 87 n°4 da P. 1212/2003 e Art 135° do CPA porquanto a dotação orçamental naquele dispositivo referida diz respeito à dotação orçamental comunitária e não nacional.

XVII- A dotação mencionada neste referido artigo só faz sentido tratar-se da dotação da UE, sob pena de, de outra forma, os próprios RR poderem, de forma discricionária e ilegal, subverter os regimes das MAA 2005 se com elas não concordarem pontualmente, mesmo que exista um cumprimento escrupuloso das medidas por parte dos agricultores.

E) Do Reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias:

XVIII- O Tribunal Nacional, deverá, nos termos legais, proceder ao reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias do presente processo, nos termos do Doc. Nº1 que junta, uma vez que existe contradição entre a conduta dos RR e os Princípios da Igualdade, Proporcionalidade, Boa-fé e Princípio da tutela da confiança.

Nestes termos e nos demais de direito deve a Sentença a quo ser revogada, face aos inúmeros vícios de erro de julgamento, violação de lei, contradição entre a fundamentação e a decisão e, consequentemente serem os RR condenados a pagar o valor em dívida à Recorrente de 15.437,00€. por cada ano de incumprimento por parte dos RR do pagamento das MAA 2005 ou, em alternativa, serem os RR condenados a pagar os prejuízos provocados por tal conduta, prejuízo esse a calcular em execução da sentença ou através do mecanismo previsto nos Artº 24° do Reg. 1257/99 e 19° do Reg. 445/2002 (80% do valor da ajuda).

O IFAP, I.P., CONTRA-ALEGOU e pugnou pela manutenção do julgado [cfr. fls. 626 a 642, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido].

O Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, também CONTRA-ALEGOU, concluindo pugnando pela improcedência do recurso e manutenção da sentença recorrida, bem como o indeferimento do reenvio prejudicial.

*

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, se pronunciar sobre o mérito do recurso (art. 146º nº 1 do CPTA), mas nada disse.

*

Os vistos dos Mmos. Juizes-Desembargadores-Adjuntos ocorreram nos termos legais.

Importa agora, em conferência, apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. MATÉRIA DE FACTO PROVADA

Considerando as posições assumidas pelas partes e a documentação dos autos, a Sentença recorrida fixou o seguinte probatório com interessa para a decisão:

A) A dotação comunitária inicialmente definida para o período de 2000 a 2006 compreendeu, para a anuidade de 2005 e para todo o território nacional (Continente e Regiões Autónomas), a verba de € 226.300.000,00.

B) Em 2002-08-08, o MADRP, determinou que a partir da campanha de 2003 a candidatura às medidas agro-ambientais fosse incorporada no processo de candidatura às ajudas processadas através do INGA.

C) Em Junho/Julho de 2004, o IDRHA propôs, para efeitos da elaboração de OE 2005, e num cenário de contenção orçamental, que fosse contemplada para o RURIS, no PIDDAC, a orçamentação da verba de € 79.786.690,00 decomposta nas seguintes verbas:

a. € 36.223.645,00 para Agro-Ambientais;

b. €18.117.000,00 para IC's;

c. € 4.438.000,00 para Reforma Antecipada;

d. € 21.008.045,00 para Florestação de Terras Agrícolas.

D) Tais verbas correspondiam a uma previsão da comparticipação comunitária, na Programação do RURIS, total de € 202.655.000,00, das quais:

a. € 83.260.000,00 para Agro-Ambientais;

b. € 54.230.000,00 para IC's;

c. € 11.100.000,00 para Reforma Antecipada;

d. € 54.065.000,00 para Florestação de terras Agrícolas.

E) Entre Setembro de 2004 e Janeiro de 2005, foi desenvolvida uma campanha de divulgação e incentivo à adesão dos agricultores às MAA, em que a Administração, directamente pelo MADRP e também pelos IFADAP/INGA participou, designadamente através da elaboração e comparticipação de documentação e folhetos alusivos às medidas, e na divulgação no seu sítio da Internet.

F) Do montante inscrito no PIDDAC para Agro-Ambientais, € 27.787.000,00 eram para pagamento de ajudas aos beneficiários, que incluíam uma verba de € 50.000,00 para Avaliação (prevista no n.°2 do artigo 49°, do Reg. (CE) n.°1257/1999) para uma despesa total de € 100.000,00, atendendo a que é comparticipada pela comunidade apenas a 50% (art. 59°, do Reg. (CE) n.°817/2004).

G) Por sua vez, € 8.436.645,00 eram destinados ao pagamento de despesas de gestão técnica, administrativa e financeira e de apoio à execução, controlo, acompanhamento e avaliação, despesas estas que não eram comparticipadas por fundos comunitários (n.° 2 do art. 14° do DL n°64/2004).

H) Em 2004-09-29, o ESTADO PORTUGUÊS comunicou, de acordo com informação da IDRHA, à COMISSÃO EUROPEIA - CE a previsão de utilizar a verba de € 202.655.000,00.

I) Sendo que, dessa verba global:

a. € 87.702.000,00 seriam destinados às Medidas Agro-Ambientais;

b. € 68.125.000,00 seriam destinados às IC's;

c. € 5.104.000,00 seriam destinados à Reforma Antecipada;

d. € 40.906.000,00 seriam destinados à Florestação de Terras Agrícolas.

J) Para pagamento da comparticipação do ESTADO PORTUGUÊS, no RURIS, foram inscritos no PIDDAC apenas € 71.810.000,00, correspondentes aos Projectos 826, 827, 828 e 829 (cada um deles uma intervenção do RURIS), da Medida M001 - Desenvolvimento Agrícola, Rural e Ambiental, do Programa P022 - Agricultura e Desenvolvimento Rural.

K) Dos quais, a verba orçamentada para pagamento das ajudas e despesas de gestão e acompanhamento, inscrita no Programa P022, Medida M001, Projecto 828 - Agro Ambientais, do PIDDAC, foi de € 32.600.000,00.

L) Tal verba foi, porém, logo reduzida em € 7.236.400,00 pela cativação operada pelo n°2 (€ 6.976.400,00) e posterior redistribuição (€ 260.000,00), efectuada nos termos do n°6, ambos do art.2°, da Lei n°55-B/2004, de 30.12, por Despacho do MAPF, de 2005-02-28.

M) E, posteriormente, novamente reduzida no montante de € 4.363.000,00, por alteração orçamental que transferiu esta verba para o Projecto 829, da mesma Medida e Programa, por despacho do MADRP, de 2005-11-11.

N) Após a integração de um saldo PIDDAC de 2004 de € 571.743,00, a referida verba global ficou fixada no valor de € 21.571.743,00.

O) As despesas de gestão e acompanhamento cifraram-se em € 6.002.831,56, quanto às Agro-Ambientais, ficando o valor remanescente totalmente disponível para pagamento de ajudas, assim, computado em €15.568.911,42 (= 21.571,743 - 6.002.831,56).

P) Desta verba foram pagos pelo IFADAP compromissos agro-ambientais assumidos ao abrigo dos anteriores contratos que, acrescidos de reposições obtidas junto de beneficiários, geraram uma redução da despesa no valor de € 16.326,00 com o consequente aumento da dotação para o total de €15.585.237.

Q) O ano FEOGA de 2005 decorreu de 16 de Outubro de 2004 a 15 de Outubro de 2005.

R) O programa informático através do qual foram introduzidas as candidaturas às MAA/2005 foi, elaborado pelo MADRP, através do INGA, cujos formulários, a partir do ano de 2004, passaram a ser elaborados e recepcionados por via digital.

S) Entre Fevereiro e Maio de 2005 foram apresentadas 27.837 novas candidaturas às MAA/2005, e de entre elas a candidatura do A. nos presentes autos, através da entrega do respectivo impresso, denominado Modelo A 2005.

T) A A. apresentou, em 2005, nova candidatura e/ou aumento de área de candidatura à Medida 18: Sistemas Forrageiros Extensivos: 86, 14ha.

U) Durante todo o ano agrícola 2004/2005 a A. cumpriu as suas obrigações de índole documental derivadas dos seus compromissos de onde se destaca:

Para a medida n°18 designada "Sistemas Forrageiros Extensivos":

- Elaboração de plano de gestão de pastagens e respectivas analises de terra;

- Manutenção do efectivo pecuário;

- Manutenção do livro informático devidamente homologado pela DRAAL.

V) De acordo com decisão em crise não foram pagas à A. as seguintes verbas, acrescidas pelo valor anual devido ano após ano até 2009 inclusive, acrescidos dos respectivos juros de mora à taxa comercial, de €5.986,56 (melhor discriminadas nos artigos 39º a 40º da PI);

W) Em 2005-02-28, o MADRP despachou favoravelmente a proposta do DSODER, IDRHA que, além do mais referia: "... 7. Foi solicitado pelo IFADAP/INGA que nas despesas de acompanhamento para 2005 fosse considerada uma verba de 3M€ para despesas de controlo por teledetecção. À semelhança do que foi aprovado para 2004, propõe-se a afectação de 1,5M€, tendo em consideração o ano particularmente difícil em termos de orçamento nacional e a previsível falta de meios para garantir o pagamento de ajudas à totalidade dos beneficiários...".

X) Em 2005-07-08, o MFAP emitiu a Circular Série A n°1321, comunicando a "...impossibilidade de assunção de novos compromissos no âmbito da componente de financiamento nacional do Capitulo 50, (...) a partir de 2005-07-11...".

Y) Em 2005-07-15, as Demandadas a propósito do PIDDAC 2005 - Capitulo 50 - Necessidades de Financiamento, referem: "...1. a dotação inicial de 2005 das verbas do Capitulo 50 para os projectos do PIDDAC, cuja gestão se encontra cometida ao IFADAP, ficou desde o início aquém das necessidades apresentadas, tendo em conta os compromissos existentes na maioria dos projectos do programa Agricultura, em virtude da situação de contenção orçamental em que foi elaborado o O.E/2005; (...) Assim, no que se refere ao programa AGRO, o saldo à data de 30/06 ascendia apenas a cerca de 25,8 milhões de euros. A previsão de despesas para satisfazer os compromissos já anteriormente assumidos e de acordo com as expectativas que permitam um razoável nível de pagamentos até ao fim do mês de Novembro, apontam para uma necessidade de contrapartida nacional na ordem dos 54,3 milhões de euros, o que determina um reforço da actual dotação em cerca de 28,5 milhões de euros (...) A não ocorrência destes reforços, e tendo em conta que a dotação do próximo ano só deverá estar disponível no inicio do mês de Fevereiro, determina que não se efectuem pagamentos num período aproximado de 4 meses, ou seja a partir de Setembro/Outubro, o que constitui uma situação muito difícil de gerir, uma vez que se tratam, na sua maioria de investimentos já realizados e pagos pelos beneficiários, com a expectativa de serem reembolsados no mais curto espaço de tempo...".

Z) No mesmo documento é ainda de salientar "... 5. Dos programas co-financiados, o Plano de Desenvolvimento Rural - RURIS é o que apresenta uma situação mais problemática (...). As necessidades adicionais previstas, até ao final do ano ascendem a cerca de 19 milhões de euros, para asseguram apenas um nível idêntico de despesa ao do ano anterior, o que representaria cerca de 91% das previsões apresentadas à CE no inicio de ano FEOGA - Garantia (Outubro de 2004) (...) Note-se, porém, que na fase actual de processamento das candidaturas, a estimativa já existente para o RURIS, envolvendo as zonas de seca extrema, situa-se em cerca de 120 porcento, relativamente ás previsões anteriormente referidas (...). 9. Em resumo (...) torna-se indispensável, não só a autorização para integração dos saldos transitados de 2004 (...), pois só assim poderá ser assegurado o pagamento dos projectos AGRO, o cumprimento da regra n+2 nos programas AGRIS e o pagamento antecipado previsto na maior parte das Medidas Agro-Ambientais e Indemnizações Compensatórias. (...) Por último, saliente-se que a não obtenção destes recursos irá conduzir ao não aproveitamento das dotações comunitárias e mesmo à sua redução no caso de não poder ser assegurado o cumprimento regra n+2 (AGRIS), ou à aplicação de penalizações financeiras, no caso do RURIS, se não for atingido o patamar de 75% das previsões indicadas à CE, sendo absolutamente desejável neste programa atingir um nível de realização pelo menos idêntico ao do ano anterior...";

AA) Em 2005-08-03, foi, além do mais, aprovada em Reunião do CA das Demandadas a proposta de: "... 11 - De acordo com os números disponíveis, uma vez que a despesa pública associada aos antigos compromissos no montante de cerca de 156Meuros ultrapassa ligeiramente as disponibilidades (cerca de 154Meuros) e baseando-nos, por outro lado, no pressuposto de que será feita a desactivação dos cerca de 6Meuros referidos no ponto 8, não se justifica que, na fase actual, sejam desencadeados os mecanismos de hierarquização de candidaturas para aprovação previsto na regulamentação nacional, mas sim considerar para o "grande pagamento" apenas os antigos compromissos, quer para as Indemnizações Compensatórias quer para as Medidas Agro-ambientais, sendo as novas candidaturas/compromissos aprovadas já no quadro orçamental do exercício FEOGA - Garantia 2006. Assim, propõe-se:

a) que no pagamento de Outubro sejam contemplados os antigos compromissos, em conformidade com a Circular Série A n.°1321, de 2005-07-08 (...) devendo o IDRHA, na sua qualidade de entidade coordenadora do RURIS, promover as necessárias diligências por forma a ser feita a desactivação dos montantes necessários a uma execução de 100% da contribuição da União Europeia;

b) que o IDRHA, (...) promova a apresentação das necessárias medidas com vista a ultrapassar os constrangimentos orçamentais existentes, as quais podem passar por incluir a não aceitação de novas candidaturas/compromissos em 2006;

c) que as novas candidaturas/compromissos apresentados em 2005 sejam aprovados no exercício FEOGA - Garantia 2006, tendo em consideração o integral aproveitamento da contribuição comunitária que se encontra prevista até ao fim do presente período de programação e o fim dos compromissos iniciados em 2001, devendo ser assegurada a correspondente contrapartida nacional (PIDDAC)...".

BB) Em dia 00-02-2006, o MADRP concordou com a proposta do CA das Demandadas onde, resumidamente, se sustenta que: "... 2. Esta hipótese parte igualmente do pressuposto de que, face à restrição das dotações orçamentais, não haverá pagamento das candidaturas novas de 2005 às Medidas Agro-Ambientais, conforme informação que nos foi transmitida pelo GPPAA. Relativamente à questão da legalidade do não pagamento das Medidas Agro-ambientais novas de 2005, solicitamos um parecer à nossa direcção jurídica, a qual (anexo B), se pronuncia favoravelmente dado que o não pagamento das novas candidaturas implica o seu indeferimento tácito.

Assim sendo, colocamos à superior consideração de V.a Ex.a a aprovação da hipótese de limitação do pagamento das candidaturas de 2001 a 50 por cento, bem como o envio de uma informação aos beneficiários cujas, candidaturas foram tacitamente indeferidas, que sugerimos seja efectuadas nos termos constantes da minuta junta (anexo C)...".

CC) Em face do número de candidaturas ás medidas agro-ambientais do ano de 2005, em 2005-10-24, o CA das Entidades Demandadas pediu reforço orçamental para RURIS, no valor de € 13.276.300,00 para o ano de 2005.

DD) O IFADAP foi transferindo para o INGA, parceladamente, o montante de dotação que, em 2005-10-14, totalizava o valor de € 14.427.906,53.

EE) Em 2005-11-30, a CE, acatando as razões invocadas pela REPÚBLICA PORTUGUESA, veio a definir que, a partir de 2005-08-03, a sua dotação corresponderia, dentro dos limites regulamentares, a 85% do total global das ajudas, cabendo à República Portuguesa o financiamento dos restantes 15%.

FF) O INGA, através do seu orçamento privativo, inscrito no Capítulo 60 do OE, disponibilizou a verba de € 3.660.298,00, para colmatar o valor remanescente em débito necessário ao pagamento dos restantes compromissos anteriormente assumidos.

GG) No final do ano de 2005, apurou-se, quanto à dotação orçamental remanescente, cap. 50, um saldo disponível de € 1.157.330 (= € 15.585.237,00 - € 14.427.907,00) a incorporar no cap. 60, relativamente às verbas adiantadas pelo INGA, o qual permanece com um saldo negativo de € 2.502.968 (€ 3.660.298 - € 1.157.330).

HH) A dotação afere-se pelas rubricas do nível mais desagregado da classificação económica, respeitando, no caso dos autos, o projecto, in casu, 828.

II) No ano civil de 2005, foram pagos € 86.763.045,32, de origem comunitária.

JJ) O A. não foi ouvido no procedimento antes de lhe ser comunicada a decisão infra melhor identificada.

KK) Em 2006-03-28, o A. procedeu à confirmação da sua candidatura às MAA.

LL) Em Março de 2006, foi o A. notificado dos ofícios das Entidades Demandadas, assinados por vogal do Conselho de Administração do IFADAP/ INGA, por delegação de competências nos termos do Despacho n.°22090/2005, (2aSérie), publicado no DR - II Série, n°203, de 21/10/2005, em conjugação com o Despacho n°19484/2005 (2a Série), publicado no DR - II Série, n°173, de 08/09/2005, com o seguinte teor:

"No pedido de candidaturas, relativo à campanha de 2005. V. Ex.a(s). apresentou(aram) uma candidatura às Medidas Agro-Ambientais, ao abrigo da Portaria n°1212/2003, de 16 de Outubro, com as alterações introduzidas pelas Portarias n°360/2004, de 7 de Abril, 1043/2004, de 14 de Agosto, 254/2005, de 14 de Março, e 400/2005, de 2 de Julho e/ou ao abrigo da Portaria n°176/2005, de 14 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pela Portaria n.°503/2005, de 6 de Junho. De acordo com o disposto no n°4 do art°87° do Regulamento de Intervenção "Medidas Agro-Ambientais" (Portaria nº1212/2005), a aprovação das candidaturas e a sua eventual hierarquização está condicionada à existência de dotação orçamental para o efeito. Deste modo, face à situação orçamentei verificada em 2005, constatou-se não existir disponibilidade orçamental para contemplar a aprovação da candidatura a medidas que não tenham sido objecto de compromisso anterior a 2005. Nestes termos e com o fundamento referido fica(m) V.Ex.ªs notificado(s) do indeferimento da aprovação dos novos pedido: incluídos na candidatura às Medidas Agro-Ambientais apresentadas para a campanha de 2005, mantendo-se, no entanto, se for o caso, os compromissos assumidos anteriormente a 2005, cuja liquidação, que ainda se encontra em falta, ocorrerá brevemente...".

MM) Os compromissos assumidos quanto às candidaturas vigentes (anteriores às do ano de 2005), apesar de pagos a partir de 2006-08-03, a uma taxa de co-financiamento de 85%, comportaram, ainda assim, uma despesa de €18.088.204,57.

NN) Em Maio de 2006, foi pelo IDRHA, foi elaborado o "Relatório de Execução - ano de 2005" do Plano de Desenvolvimento Rural (RURIS), Portugal Continental, que sobre a campanha de 2005 refere: "... 4.3.4 Análise da Campanha: (...) face ao Orçamento de Estado Rectificativo para 2005 (...) não foram deferidas as candidaturas relativas a primeiras intenções de candidatura a uma data medida...".

II.2.APRECIAÇÃO DO RECURSO

O âmbito do recurso jurisdicional, cujo objecto é a decisão recorrida, é delimitado pela Recorrente nas conclusões das suas alegações (sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso).

DA CONTRADIÇÃO ENTRE O DECIDIDO E A FUNDAMENTAÇÃO

Não se descortina de todo onde é o recorrente vai “rebuscar” esta nulidade da sentença (cfr. ponto C.1.2). A sentença é coerente.

DO INDEERIMENTO DA PROVA TESTEMUNHAL (cfr. despacho saneador e de condensação (1) E DOS FACTOS OMISSOS (insuficiência do o.e.-2005, alerta feito já em Março-2005, não abertura de período em 2006, hábito de pagar em ano diferente, as despesas do a., o controlo feito em 2005, a fiscalização feita pelos rr.)

A matéria referida no req. de 4-5-2009, para que seriam úteis certas testemunhas, é efectivamente inútil à prova do pedido como se decidiu no momento do saneamento-condensação.

Por outro lado, a recorrente começa por alegar que a matéria de facto dada como provada carece de inúmeras rectificações melhor identificadas no texto das alegações [cfr. alínea A) ponto III e VI das alegações recursórias], sendo que quanto a estas apenas se refere o exarado nos pontos 16 a 49 do corpo alegatório, sem esclarecer em que medida tais rectificações seriam susceptíveis de influir na decisão da causa.

A recorrente defende ainda que o julgamento de facto está errado, pois devem ser aditados ao probatório os factos por ela descriminados na alínea B) ponto VI das conclusões das suas alegações.

É sabido que este Tribunal Central pode alterar a decisão de facto julgada pelo tribunal de primeira instância, desde que preenchidos os requisitos vertidos no artigo 712º nº1 do CPC [ver artigos 140º e 149º do CPTA], incumbindo-lhe, nessa medida, reapreciar as provas em que se baseou a decisão recorrida, bem como apreciar oficiosamente outros elementos probatórios pertinentes para a decisão da factualidade controvertida.

A lei impõe ao recorrente que impugne a decisão proferida sobre matéria de facto o ónus [sob pena de rejeição] de especificar os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados, e os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida, sendo que, no caso de gravação, deverá indicar com exactidão as passagens em que se funda [artigo 685º-B do CPC ex vi 140º do CPTA].

No caso dos autos há um paralelismo entre os factos descriminados no texto das alegações proferidas para este recurso jurisdicional e o corpo das alegações proferidas para a decisão em 1ª instância.

Porém, atenta a matéria em litígio, temos para nós que os “factos” ali indicados se mostram irrelevantes para a decisão de mérito, sendo bastante a factualidade julgada e dada como provada na sentença em recurso, de acordo com o disposto nos arts. 655º nº 1 e 659º nºs 2 e 3 ambos do CPC, pois que alguns daqueles consubstanciam matéria de direito, outros são conclusivos e, sobretudo, a recorrente não esclarece em que medida é que a factualidade que deseja ver aditada seja relevante para a decisão da causa, atento o objecto do processo, motivo por que não deverão ser aditados ao probatório.

Ademais, se a questão em dissídio é a legalidade do acto administrativo que indeferiu a candidatura apresentada pela recorrente, da prova documental produzida resulta que a falta de dotação orçamental é a razão do indeferimento das ajudas referentes às MAA, do ano de 2005, e assim não vemos, pois, ao contrário do que sustenta o recorrente, qualquer motivo para alterar ou ampliar o quadro factual fixado na sentença recorrida.

Portanto: não havia necessidade de prova testemunhal, nem de dar por provados outros factos. E nem houve necessidade de recurso ao art. 90º-3 CPTA.

DO RESPEITO PELO ART. 140º-1-b CPA (2)

As candidaturas são apresentadas, apreciadas, hierarquizadas e aprovadas em função da dotação orçamental: cfr. art. 87º da Portaria n.º 1212/2003, de 16 de Outubro (3) - Regulamento de Aplicação da Intervenção «Medidas Agro-Ambientais», do Plano de Desenvolvimento Rural (RURIS) - e arts. 74º a 106º do CPA (relativos à marcha do procedimento adm.).

Já os controlos destinam-se, primariamente, a verificar as condições de elegibilidade, pese embora possam ser feitos, também, posteriormente, em fase de aprovações e pagamentos: cfr. Regulamento 817/2004, art.º 66.º e ss. do Reg. CE n.º 2419/2001, art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 64/2004 , art.s 10.º, 14.º, 21.º, 25.º, 28.º, 31.º,34.º,37.º, 42.º, 45.º e ss da Portaria 1212/2003, e os n.º 2 a 4 do art.º 92.º da Portaria 1212/2003.

Acresce que, como decorre dos autos e o probatório elege, no caso sub judicie, o IDRHA propôs, para efeitos da elaboração do OE/2005, e num cenário de contenção orçamental, que fosse contemplada para o RURIS, no PIDDAC, a orçamentação da verba de € 79.786.690,00, tendo, para pagamento da comparticipação do Estado Português, no RURIS, sido inscritos no PIDDAC apenas € 71.810.000,00, verba que foi reduzida, ficando o valor remanescente disponível para pagamento de ajudas, computado em € 15.568.911,42. E que face à apresentação de 27.837 novas candidaturas ás medidas agro-ambientais do ano de 2005, o CA das Entidades Demandadas IFADAP/INGA, agora IFAP, IP pediu reforço orçamental para RURIS, para o ano de 2005, o qual não veio a ser suficiente, tendo-se afinal vindo a decidir que “… face à restrição das dotações orçamentais, não haverá pagamento das candidaturas novas de 2005 ás Medidas Agro-Ambientais, conforme informação que nos foi transmitida pelo GPPAA. Relativamente à questão da legalidade do não pagamento das Medidas Agro-ambientais novas de 2005, [este] implica o seu indeferimento tácito…”.

Só pode entender-se existir um acto administrativo implícito quando ocorrer univocidade de uma conduta para a produção de certos efeitos jurídicos, não expressamente declarados, porque ligados de forma necessária aos expressamente enunciados, e, portanto, quando existir um nexo incidível entre uns e outros desses efeitos. Não é o caso presente.

Inexiste portanto, no caso sub judice, um acto de aprovação implícito.

DO RESPEITO PELOS ARTS. 5º-2 (proporcionalidade) e 6º-A CPA (boa fé) e 87º-4 da CIT. PORTARIA Nº 1212/2003; FINS POLÍTICOS

O princípio da proporcionalidade administrativa impõe uma actuação adequada ao caso, a proibição do excesso e a razoabilidade (cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA et al, D. Adm. Geral, I, Lisboa, 2004, pp. 207-209).

A boa fé é um princípio fundamental do direito (v. hoje arts. 266º-2 Constituição da República Portuguesa e 6º-A Código de Procedimento Administrativo; cf. MARIO ESTEVES DE OLIVEIRA ET ALLI, Código de Procedimento Administrativo Coment., 2ª ed., p. 113 ss). Significa que as pessoas jurídicas devem cooperar e actuar de forma leal e correcta entre si, o que é prosseguido através do princípio da tutela da confiança legítima e da materialidade subjacente (cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso ..., II, p. 133 ss; v. ainda MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições ..., I, Lex, p. 116 ss).

Pese embora se mostrem, efectivamente, fundadas e legítimas as expectativas do A. que foram frustradas pela decisão de não pagamento das novas candidaturas às medidas agro-ambientais/2005, a qual foi tardiamente comunicada pelas Demandadas, o facto é que se tratam de meras expectativas dos respectivos interessados não tuteladas pelo Direito

Dispõe o cit. art. 87º n.º 4 da Portaria n.º 1212/2003, de 16 de Outubro que: “as candidaturas são aprovadas em função da dotação orçamental do presente Regime de Ajudas”.

A interpretação que se mostra mais consentânea com as circunstâncias em causa, é a que liga a disposição em referência, ao orçamento nacional, pois que rege sobre matérias que a Comunidade Europeia deixa à discrição do Estado membro Portugal e é ainda questão que a própria Comunidade deixou salvaguardada em Regulamento próprio ao estabelecer também, e como acima referido, “… sob reserva das disponibilidades orçamentais...”.

Alega ainda a recorrente que a sentença em apreciação fez uma incorrecta apreciação e interpretação do direito aplicável, violando o disposto no art. 140º nº 1 al. b) do CPA, dos arts. 266º nºs 1 e 2 e 268º nº 4 da CRP, dos arts. 5º nº 2, 6º A e 135º do CPA, e do art. 87º da Portaria nº 1212/2003.

Os apontados erros de julgamento são afinal o mesmo que a recorrente imputou ao acto impugnado.

Porém, este Tribunal teve já a oportunidade de os apreciar e decidir no Acórdão de 18-11-2010, proferido no âmbito do recurso nº 03845/08 (4) (cfr. ainda o Ac. deste TCAS de 9-12-2010, pr. nº 03259/07). Não havendo razões para divergir desta jurisprudência, pois que os factos sub judice são idênticos e os argumentos aí expostos são inteiramente transponíveis para os presentes autos, com que concordamos, passamos a transcrevê-lo nos trechos ora relevantes:

“(...) Contrariamente ao que a Recorrente quer fazer crer, não basta, para ser aprovada uma candidatura, que sejam cumpridos os compromissos prévios estabelecidos na Portaria nº 1212/2003, de 16-10 com as alterações constantes das Portarias 360/04, de 7-4,103/04, de 14-8, 254/2005, de 14-3 e 500/05 de 2-7.

E, não obstante esse cumprimento, e sobretudo se forem muitas as candidaturas, as mesmas têm que ser hierarquizadas com vista a aferir quais devem ou não ser aprovadas, já que não será possível aprovar todas, tendo em conta que tanto os subsídios da Comunidade Europeia – 75% nos termos do artº 47º do Regulamento (CE) nº 1257/1999- como a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português, não são ilimitados (nº3 do artigo 46 do citado Regulamento e nº4 do artº 87º da citada Portaria).

Com efeito, consignam os nºs 3 e 4 do artº 87º da Portaria nº1212/03, o seguinte:

“3 — Para efeitos do nº 1 as candidaturas serão hierarquizadas por ordem crescente de área candidata elegível ou animais candidatos elegíveis.

4 — As candidaturas são aprovadas em função da dotação orçamental do presente regime de ajudas.”

Decorre da referida Portaria a exigência do preenchimento de um conjunto de condições de que depende o deferimento da candidatura, o que implica por parte dos candidatos uma adaptação prévia às exigências legais, com os custos inerentes.

Mas isso significa que os encargos inerentes à apresentação das condições necessárias à candidatura, são da responsabilidade do candidato e correspondem ao risco inerente a qualquer concurso na medida em que a respectiva candidatura pode ser aprovada ou não.

Os subsídios em apreço foram concedidos pelo IFAP na qualidade de organismo contratante e pagador à Autora, no âmbito das intervenções agro-ambientais enquadradas e suportadas pelos fundos estruturais colocados à dispo­sição de Portugal pela Comunidade Europeia, pelo que se destinavam ao pagamento de despesas geradas na consecução dessa actividade segundo os critérios a que se fez alusão.

Existe, pois, um regime legal excepcional pelo qual o legislador, em prole do interesse público, visou promover a modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas e "florestação de terras agrícolas", através da concessão dos mencionados subsídios.

Assim, a intenção declarada do legislador era o apoio àquelas actividades com base em certos pressupostos, inexistindo qualquer disposição nos diplomas da legislação nacional e comunitária aplicáveis impositiva da automática concessão no caso de os interessados cumprirem as obrigações de elaboração das respectivas candidaturas.

Pelo que não é lícito que a Autora pretenda que ocorreu um acto tácito de deferimento ou um acto administrativo que implícito constitutivo do direito à concessão dos ajuizados apoios.

E, como é manifesto, a seguir-se interpretação feita pela Autora, a mesma gerava o risco de se incorrer em «fraude à lei».

No ensinamento de FRANCESCO FERRARA, in Interpretação e Aplicação das Leis, 2ª ed., pág. 130, traduzido pelo Prof. MANUEL DE ANDRADE, «O jurista há-de ter sempre diante dos olhos o fim da lei, o resultado que quer alcançar na sua actuação prática; a lei é um ordenamento de protecção que entende satisfazer certas necessidades, e deve interpretar-se no sentido que melhor responda a esta finalidade, e portanto em toda a plenitude que assegure tal tutela».

Isso pressupõe que o intérprete não se cinja a meras operações lógicas, antes devendo realizar complexas apreciações de interesses, obviamente dentro do âmbito legal, pois toda a norma tem um escopo a alcançar, uma função e uma finalidade a cumprir, pelo que ela tem de ser entendida no sentido que melhor responda à consecução do resultado que quer obter.

E para se determinar a finalidade prática da disposição de direito, haverá que atender às relações da vida, para cuja regulamentação a norma foi criada e partir do princípio de que a lei quer dar satisfação às exigências económicas e sociais que derivam das relações, procedendo-se à apreciação dos interesses em causa.

Através dessa apreciação, poderá o intérprete concluir que o legislador pecou por excesso ou por defeito devendo aquele, para fazer corresponder o que está dito ao que foi querido, proceder de forma a além restringir (interpretação restritiva) e aqui alargar a letra da lei (interpretação extensiva).

Há, pois, que negar valor à tese da recorrente pois o pensamento legislativo é aquele a que se arrima a sentença e não o que defendido pela recorrente que vai contra a proibição dos actos in fraudem legis , pois, como se refere na obra citada de FRANCESCO FERRARA, pág. 151, «...o mecanismo da fraude consiste na observação formal do ditame da lei, e na violação substancial do seu espírito: tantum sententiam offendit et verba reservat. O fraudante, pela combinação de meios indirectos, procura atingir o mesmo resultado ou pelo menos um resultado equivalente ao proibido; todavia, como a lei deve entender-se não segundo o seu teor literal, mas no seu conteúdo espiritual, porque a disposição quer realizar um fim e não a forma em que ele pode manifestar-se, já se vê que, racionalmente interpretada, a proibição deve negar eficácia também àqueles outros meios que em outra forma tendem a conseguir aquele efeito».

Na verdade, sé é certo que o beneficiário dos subsídios terá direito aos mesmos logo que satisfeitas todas as condições para o pagamento dos mesmos, tem a eles direito, tendo o IFADAP obri­gação de os pagar em consequência desta relação contratual, surgindo então na esfera jurídica do beneficiário, a existência de um crédito.

Se é certo que, por injunção normativa contida nos n°s 3 e 4 do artigo 8° da Constituição da República Portuguesa, as normas constantes dos Regulamentos da União Europeia são directamente aplicáveis na ordem jurídica interna, devem, no entanto, ser interpretadas e conjugadas com as normas jurídicas internas, designadamente, e no que ao caso concreto nos interessa, com as normas da Portaria supra referida, a fim de aferir se há direito aos subsídios logo que o interessado satisfaça todas as condições para o pagamento dos mesmos, tendo o IFADAP, desde logo, a obri­gação de os pagar.

Ora, da análise da legislação comunitária supra invocada, designadamente, do disposto no artigo 21° do Regulamento CEE n° 4253/88, de 19.12, na redacção dada pelo Regula­mento CEE n° 2082/93 de 20.07 e artigo 32 do Regulamento CEE n° 1260/99, decorre que as normas comunitárias ali consagradas, têm apenas como primeiro e último destinatário a entidade estadual pagadora, ou seja, o IFAP.

Isso resulta insofismavelmente do artigo 21° do Regulamento CEE n°4253/de 19.12, na redacção dada pelo Regulamento CEE n° 2082/93 de 20.07 e § 4° do artigo 32° do Regulamento CEE n° 1260/99, ao determinar que " a autoridade de pagamento assegurará que os benefi­ciários finais recebam os montantes de participação dos fundos a que têm direito no mais curto espaço e na integra (...) não se aplicando nenhuma dedução, retenção ou encargo posterior específico que possa reduzir esses montantes".

Ora, também perfilhamos o entendimento de que a «voluntas legis» é claramente a de assegurar que as ajudas/subsídios que a Comunidade Europeia coloca à disposição de Portugal, sejam pagas na sua totalidade ao beneficiário final, não podendo a entidade Estadual pagadora (IFAP), no entanto, deixar de ponderar que, não obstante esse cumprimento doa requisitos prévios, e mormente se forem muitas as candidaturas, as mesmas têm que ser hierarquizadas com vista a aferir quais devem ou não ser aprovadas, já que não será possível aprovar todas, tendo em conta que tanto os subsídios da Comunidade Europeia – 75% nos termos do artº 47º do Regulamento (CE) nº 1257/1999- como a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português, não são ilimitados (nº3 do artigo 46 do citado Regulamento e nº4 do artº 87º da citada Portaria), devendo, em tal caso, as candidaturas ser hierarquizadas por ordem crescente de área candidata elegível ou animais candidatos elegíveis e só podendo ser aprovadas em função da dotação orçamental do presente regime de ajudas – cfr. os nºs 3 e4 do artº 87º da Portaria nº1212/03.

Do exposto, emerge clara e inequivocamente que os concorrentes ao subsídio não têm qualquer expectativa jurídica de que seja aprovada a sua candidatura só pelo facto de reunirem as condições necessárias a essa candidatura pois esta terá de ser apreciada pelas entidades competentes com vista a aquilatar se o candidato possui os necessários requisitos para se candidatar e, verificados os mesmos, impõem-se outras condições para continuar o processo, designadamente a existência total ou parcial de verbas necessárias, caso em que as candidaturas são hierarquizadas com vista à respectiva atribuição, ou essas verbas não existem, caso em que as candidaturas têm que ser indeferidas.

Por assim ser, é forçoso concluir que à Autora não assistia qualquer direito pré -constituído ao recebimento das verbas em causa, tendo apenas direito a se candidatar à sua atribuição.

Ora, «in casu» e como flui do próprio despacho impugnado, as verbas orçamentadas apenas permitiam o pagamento de candidaturas já apresentadas em anos anteriores, o que não era o caso da Autora, o que quer dizer que dependendo a aprovação das candidaturas de vários factores cuja existência competia às Rés verificar, o silêncio destas corresponde ao indeferimento tácito do pedido, nos termos do artº 109º do CPA e não seu deferimento, pelo que não existe qualquer acto implícito ou tácito susceptível de ser revogado pelo acto de indeferimento expresso impugnado, como bem se entendeu na sentença recorrida que não é passível da censura que nesse âmbito lhe dirige a Recorrente.

Assim, da mera apresentação das candidaturas e das diligências a tanto necessárias (v.g. a elaboração de planos de exploração, análises de terras e organização de caderno de encargos) não decorrem quaisquer actos constitutivos de direitos, mormente o de ver a candidatura automaticamente aprovada e o apoio concedido como, de resto, decorre do teor do artigo 46 do Regulamento (CE) n.º 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio, e o do artigo 87 da Portaria n.º 1212/2003 de 16 de Outubro.

E também cabe sublinhar que contra o que parece ser o entendimento da Recorrente, a actividade fiscalizadora dos serviços competentes sobre os peticionantes não representa qualquer implícita aprovação da candidatura e consequente concessão do apoio pretendido.

Por outras palavras: a vinculação da Administração só tem lugar na sequência de acto expresso de aprovação da candidatura, e prestação do apoio, o que vai na linha da normalidade procedimental pois trata-se de apresentar uma pretensão dirigida a um órgão administrativo para prática de um acto da sua competência que é, precisamente, a dita aprovação de candidaturas.

Consequentemente, e tendo em vista o disposto no artigo 109º do CPA, o silêncio da Administração não faz presumir o deferimento tácito da pretensão apresentada, viabilizando tão só o recurso à acção judicial como se estatui nos artigos 66 e segs. do CPTA), pelo que, na ausência de acto de deferimento, também não faz sentido a invocação de actos revogatórios ilegais (...)”.

E, ainda se escreveu ali:

“ (…) A recorrente diz ainda que o acto impugnado afronta os princípios da legalidade, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça, proporcionalidade e da boa fé.

Em consequência e pelos motivos atrás expostos, o acto de indeferimento proferido pelas recorridas, não violou qualquer disposição legal e/ou os princípios da legalidade, da boa-fé, da igualdade, proporcionalidade, da tutela e da confiança, ou outros consagrados constitucionalmente.

Na verdade, apura-se nos autos que durante aquele ano de 2005, e aprovado que estava o Orçamento de Estado, houve vários milhares de candidaturas às medidas em causa; que, no decurso do mesmo ano verificaram-se diversos movimentos no sentido de reforçar a rubrica respectiva no orçamento, tendo mesmo em Dezembro de 2005 o MADRP mandado o INGA reforçar o seu orçamento para colmatar diversas insuficiências.

Quer isto dizer que durante o ano de 2005, além de um grande número de candidaturas às medidas agro-ambientais, constata-se que se operaram diversas movimentações de reforço de verbas por banda da entidade demandada, não se sabendo assim se poderiam ou não vir a ser pagas as ajudas em causa, pelo que não se pode afirmar que a decisão tomada em princípios de 2006 tenha violado o princípio da boa fé, nem os restantes princípios conclusivamente invocados, por ostensiva falta de substanciação.

Com efeito e como se demonstrou, a Ré agiu em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhe estavam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos (cfr. artº 3º, nº 1 do CPA). Também em relação à invocada violação do princípio da boa-fé, não tem razão a recorrente já que, não estabelecendo a lei nenhum prazo para a aprovação das candidaturas, em caso de silêncio da Administração teria de deverá presumir-se, como aconteceu, o indeferimento tácito, pelo que se pode afirmar que a Ré ponderou os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas (cfr. artº 6º-A do CPA).

A Ré respeitou, no seu agir, o princípio da proporcionalidade já que a solução adoptada não colidiu com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos a Autora, pois a afectação da posição da Autora ocorreu em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar em face falta de dotação orçamental (cfr. artº 5º nºs 1 e 2do CPA). E a Ré, respeitou igualmente os princípios da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos dado que, nas circunstâncias apuradas, prosseguiu o interesse público não manifestando qualquer desrespeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da Autora, cumprindo de forma irrepreensível o que estava determinado no regime legal aplicável, sendo que o interesse público de relaciona sempre com o princípio da legalidade (cfr. artº 4º do CPA), não havendo razões objectivas de que a Ré não tratou de forma justa e imparcial todos os que entraram em relação com ela no âmbito das medidas agro -ambientais no período sub - judice.(..)”

Em reforço do que ficou dito no arresto acabado de transcrever, cabe ainda referir que o disposto no nº4 do artigo 87º da Portaria nº1212/2003, de 16-10, não pode ser interpretado no sentido que a recorrente pretende, ou seja, de que a dotação orçamental nela referida diz respeito à dotação comunitária e não à nacional. Os ditos fundos têm uma componente que resulta da dotação comunitária e outra que provêm do orçamento nacional.

Na verdade, a União Europeia, após a Decisão C (2005) 4758 da Comissão, a partir de 3-8-2005, passou a comparticipar na ajuda com 85% - antes era de 75% - [montante que é devolvido ao Estado Português, o qual procede inicialmente ao pagamento integral] sendo, no caso português, 15% a parte a conceder pelo Estado.

É, ainda de referir, de acordo com o nº1 do artigo 14º do Decreto-Lei nº64/04, de 22-3, que “A cobertura orçamental das despesas públicas decorrentes da aplicação do presente diploma é assegurada por verbas comunitárias e do Orçamento do Estado”.

Dada a falta de dotação no orçamento do Estado [OE 2005], à entidade recorrida não restava outra alternativa senão o indeferimento da candidatura da recorrente às Medidas Agro-Ambientais, referentes ao ano de 2005.

Não se provou, ainda, o mínimo desvio de poder, no sentido de que a conduta da A.P. tenha sido direccionada a fins políticos, a fins diversos dos prosseguidos pela Portaria cit.

DA PRETENSA RESPONSAB. CIVIL DELITUAL

Afirma ainda a recorrente que no caso dos autos estão reunidos todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual regulada pelo DL nº48051 de 21-11-67, na modalidade de responsabilidade por actos ilícitos culposos.

Conforme dispõe o nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº48051, "o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício".

A responsabilidade civil extracontratual do Estado e de outros entes públicos por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista no C.C., que são

1º- Dano (prejuízo que o lesado sofre nos seus interesses materiais ou morais que o direito violado ou a norma infringida visam tutelar);

2º- Facto humano (acção ou omissão);

3º- Ilicitude (objectiva) do facto humano – (a ilicitude da acção ou omissão administrativa reside, desde logo, naquilo que for susceptível de configurar, por critérios de razoabilidade e tendo em vista os ditames da ética, o perigo do aproveitamento ou do favorecimento da verificação do dano». - cfr. Ac. do STA (Pleno) de 1/10/2003 in Proc nº 48035);

4º- Nexo de causalidade adequada entre o facto ilícito e o dano (ligação positiva entre a lesão e o dano, através da previsibilidade deste em face daquele, a ponto de poder afirmar-se que o lesado não teria sofrido tal dano se não fosse a acção ou omissão) – (o nexo de causalidade, pressuposto da responsabilidade civil, consiste na interacção causa/efeito, de ligação positiva entre a lesão e o dano, através da previsibilidade deste em face daquele, a ponto de poder afirmar-se que o lesado não teria sofrido tal dano se não fosse a lesão. A condição deixará de ser causa do dano, sempre que, segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano. A violação de normas ou de princípios procedimentais não dá origem a responsabilidade civil se os preceitos procedimentais violados não tiverem qualquer referência à posição jurídica material do interessado, isto é, se o bem jurídico lesado, em que se traduz o dano, não estiver compreendido no âmbito de protecção das normas violadas. Para haver dano indemnizável, é, pois, necessário que o recorrente demonstre que o acto ilegal o atingia num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, ou seja, demonstre que, se porventura a Administração tivesse optado pela "conduta alternativa legal", o seu interesse final ou substantivo invocado na petição teria sido satisfeito);

e

5º- Imputação do facto ao lesante a título de dolo ou de negligência, sem exclusão do juízo de censura indiciado (ilicitude subjectiva e culpa).

Sobre este tema em geral, cfr. LUIS MENEZES LEITÃO, D. das Obrig., Vol. I, Almedina, 5ª ed.

Como resulta do que ficou acima dito, a recorrente não detinha nem detém qualquer direito pré -constituído ao recebimento de ajudas referentes às MAA para a campanha de 2005, tinha apenas direito a candidatar-se e como não houve dinheiro para estas ajudas a recorrida decidiu indeferiu a sua candidatura com o fundamento que se encontra previsto na inerente regulamentação [nº 4 do art. 87 da citada Portaria nº1212/2003].

Daí que não se esteja perante qualquer ilícito culposo da Administração e, no caso concreto Autora não deduziu qualquer pedido indemnizatório contra a [ora recorrida], limitando-se a pedir as entregas das quantias a que alegadamente teria direito, se o acto devido tivesse sido praticado. Por isso, este pedido deve ser inserido na condenação à prática do acto administrativo legalmente devido e não como pedido indemnizatório resultante de uma concreta actuação da Administração, não se podendo, assim, dar por violado o artigo 2º do Decreto-Lei nº 48051 de 21-11-1967.

DO REENVIO PREJUDICIAL AO TJUE

Por último, e no que respeita à invocada necessidade de reenvio prejudicial pedido pela recorrente, por a seu ver existirem dúvidas ou contradições resultantes da conduta do R. em contraponto com os princípios da igualdade, proporcionalidade, boa-fé e da tutela da confiança, cabe antes do mais relembrar que já nos pronunciamos sobre a alegada violação dos princípios constitucionais em destaque e concluiu-se que os mesmos não foram feridos pela actuação da Administração.

O reenvio prejudicial é um instrumento de cooperação que visa garantir que nos processos onde se suscitem questões de Direito Comunitário a uniformidade da interpretação das normas comunitárias e da apreciação da sua validade seja garantida, em última análise, pelo Tribunal de Justiça (TJ) – cfr. Ac. do STA de 23-10-2007, pr. nº 1050/03.

O artigo 234.º do Tratado de Roma (5) (hoje art. 267º do TFUE) só impõe aos tribunais nacionais cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso jurisdicional de direito interno a obrigação de reenviar ao TJCE quando for suscitada perante qualquer deles uma questão de interpretação do direito comunitário.

De harmonia com MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES (cuja posição sufragamos), in Direito Comunitário, Sumários Desenvolvidos, 2.a Edição, Almedina, 2002, p. 307, a aferição da necessidade de uma decisão interpretativa ou de apreciação de validade (de uma decisão prejudicial, pois), a pertinência das questões ou do quadro factual que está na base da questão concreta incumbe, em primeira mão ao órgão jurisdicional nacional (vide a jurisprudência do TJ aí citada, processos nº C-121/92, C-220/95 e C-295/95), devendo o tribunal nacional justificar a necessidade objectiva de uma pronúncia do TJ para a resolução do litígio concreto.

Ora, como é manifesto, não é este o caso dos autos, visto inexistir qualquer dúvida legítima, objectiva e razoável na interpretação de alguma norma do Direito Comunitário atinente à apreciação do pleito.

Não se mostra necessária, pois, a consulta ao TJCE, em termos do reenvio prejudicial a que se refere o art. 234.° do Tratado, sendo de indeferir o pedido da recorrente.

III. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente este recurso jurisdicional.

Custas a cargo do recorrente.

12-5-2011

Paulo Pereira Gouveia
Cristina dos Santos
António Vasconcelos



(1) Por considerar que nos presentes autos a matéria que se discute é essencialmente de direito, e integrada por factos a provar por documentos, entendo por desnecessário proceder à realização de quaisquer outras diligências probatórias para o apuramento da verdade material: cfr. art. 87º n.º 1 al. c) , art. 90º n.º2 ambos do CPTA, conjugado com o preceituado no art. 3º n.º3 do CPC.
Notifique.
(2) Artigo 140.o - Revogabilidade dos actos válidos
1— Os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes:
a) Quando a sua irrevogabilidade resultar de vinculação legal;
b) Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos;
c) Quando deles resultem, para a Administração, obrigações legais ou direitos irrenunciáveis.
2— Os actos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos são, contudo, revogáveis:
a) Na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários;
b) Quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação do acto e não se trate de direitos ou interesses indisponíveis.
(3) Artigo 87.o Hierarquização das candidaturas
1 — As candidaturas são hierarquizadas por medidas de acordo com as seguintes regras:
a) Candidaturas de animais de raças particularmente ameaçadas no âmbito da medida «Manutenção de raças autóctones»;
b) Candidaturas de:
i) Unidades de produção que reúnam as condições de acesso previstas para a medida candidata e cujas parcelas situadas dentro da área prioritária correspondam a mais de 50 % da área total da unidade de produção;
ii) Animais de raças ameaçadas, no âmbito da medida «Manutenção de raças autóctones », cujas parcelas de superfície forrageira para efeitos de encabeçamento situadas em área prioritária correspondam a mais de 50 % da área total de superfície forrageira para efeitos de encabeçamento da unidade de produção;
2 — Para efeitos da alínea b) do número anterior consideram-se por ordem crescente as seguintes áreas prioritárias:
1.a Rede Natura 2000 e ou zona de protecção especial (ZPE) e para as medidas de importância muito relevante para a conservação da natureza e da paisagem constantes do anexo VII a este Regulamento;
2.a Rede Natura 2000 e ou zona de protecção especial (ZPE) e para as medidas de importância relevante para a conservação da natureza e da paisagem constantes do anexo VII a este Regulamento;
3.a Outras áreas protegidas de interesse nacional e para as medidas de importância muito relevante para a conservação da natureza e da paisagem constantes do anexo VII a este Regulamento;
4.a Outras áreas protegidas de interesse nacional e para as medidas de importância relevante para a conservação da natureza e da paisagem constantes do anexo VII a este Regulamento;
5.a Zonas de montanha e para as medidas de importância muito relevante para a conservação da natureza e da paisagem constantes do anexo VII a este Regulamento;
6.a Zonas de montanha e para as medidas de importância relevante para a conservação da natureza e da paisagem constantes do anexo VII a este Regulamento;
7.a Restantes zonas e para as medidas de importância muito relevante para a conservação da natureza e da paisagem constantes do anexo VII a este Regulamento.
3 — Para efeitos do n.o 1 as candidaturas serão hierarquizadas por ordem crescente de área candidata elegível ou animais candidatos elegíveis.
4 — As candidaturas são aprovadas em função da dotação orçamental do presente regime de ajudas.
(4) Sumário:
I- As chamadas medidas agro-ambientais consistem na concessão de apoio aos agricultores, sob a forma de ajuda financeira, com função de incentivar a s boas práticas ambientais.
II- Contudo, de acordo com o disposto na Portaria nº1212/2003, de 16 de Outubro, as candidaturas apresentadas não garantem, por si só, a respectiva aprovação, podendo ser sujeitas a restrições orçamentais (cfr. os números 3 e 4 da aludida Portaria).
III- Ou seja, da mera apresentação das candidaturas não decorrem quaisquer actos constitutivos de direitos, mormente o de ver a candidatura automaticamente aprovada e o apoio concedido (cfr. artigo 46º do Regulamento (CE) nº1257/99, do Conselho, de 17 de Maio e do artigo 87º da Portaria nº 1212/2003, de 16 de Outubro).
IV- Consequentemente, e tendo em vista o disposto no artigo 109º do CPA, o silêncio da Administração não faz presumir o deferimento tácito da pretensão apresentada.
(5) O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir, a título prejudicial:
a) Sobre a interpretação dos Tratados;
b) Sobre a validade e a interpretação dos actos adoptados pelas instituições, órgãos ou organismos da União.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal.
Se uma questão desta natureza for suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional relativamente auma pessoa que se encontre detida, o Tribunal pronunciar-se-á com a maior brevidade possível.