Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
TRIBUNAL DE CONFLITOS
LOTJ87 ARTIGO 26 E ARTIGO 28 N3 E F.
A autora Fábrica de Confecções Sehimming Limitada demandou, no Tribunal da comarca do Porto, o Estado Português para obter a condenação dele a pagar-lhe uma indemnização por danos consequentes de actos praticados no exercício da função jurisdicional.
A primeira instância indeferiu liminarmente a petição por entender que, em razão da matéria, o Tribunal Administrativo de Círculo é que era o competente para conhecer da causa.
- A Autora agravou para o Supremo Tribunal de Justiça que, Por seu acórdão de 31 de Janeiro de 1991, manteve que o Tribunal Administrativo de Círculo é que era o competente para a causa e absolveu o Estado da instância.
A Autora recorreu para o tribunal pleno afirmando que o acórdão recorrido - que afirmou ser o contencioso administrativo o competente para conhecer da causa - estava em oposição com o acórdão deste Supremo Tribunal de 11 de Junho de 1987 (publicado no Boletim 368, 494) no qual se decidiu caber aos tribunais comuns a competência para decidir sobre a responsabilidade do Estado por actos praticados no exercício da função jurisdicional. Este acórdão transitou.
Por acórdão de 3 de Junho de 1992 este Supremo Tribunal, apreciando a questão preliminar (artigo 766 do Código Civil) decidiu existir entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento a oposição apontada pela recorrente e que se achavam verificados os pressupostos legalmente exigidos para que, por assento se resolvesse o aludido conflito de jurisprudência.
Do exposto resulta, pois, que, depois do Tribunal da Relação ter julgado o tribunal comum incompetente em razão da matéria para conhecer da causa, se interpôs recurso para o Supremo Tribunal de Justiça e que este Supremo Tribunal aceitou o recurso e conheceu dele.
Ora no capítulo "Das garantias de Competência" o artigo 107 do Código de Processo Civil - que ostenta a rubrica "fixação definitiva do tribunal competente" determina no seu n. 2.
"Se a relação tiver julgado incompetente o tribunal cível por a causa pertencer ao contencioso administrativo, o recurso destinado a fixar o tribunal competente, será interposto para o Tribunal dos conflitos".
Assim, se a Autora pretendia obter um acórdão que, definitivamente, fixasse o tribunal competente para conhecer da acção que a juizara - e esse era o único problema que, então, se equacionava - cumpria-lhe ter interposto recurso para o tribunal dos conflitos - veja-se Professor Alberto Reis - Comentário, I, 326.
De resto: em matéria de competência, a esfera de acção do Supremo Tribunal de Justiça abrange, segundo o artigo 72 (alínea c) do Código de Processo Civil, os conflitos de competência entre as relações, entre tribunais pertencentes a distrito judicial diferente e entre secções do próprio Supremo Tribunal de Justiça. É assim apodítico que lhe não cabe conhecer de recurso que tenha por objecto um acórdão da relação que haja julgado incompetente o Tribunal Cível por a causa pertencer ao contencioso administrativo; é que o legislador quis que nesse caso, a fixação definitiva do tribunal competente fosse estabelecida pelo tribunal dos conflitos.
Aliás à mesma conclusão se chega a partir da análise dos artigos 26 e 28 da Lei Orgânica dos Tribunais (Lei 38/87 de 23 de Dezembro); o primeiro, tratando da competência do plenário, determina, na sua alínea c) que, funcionando em plenário, compete ao Supremo Tribunal de Justiça "conhecer dos conflitos de competência entre secções" e o segundo (que trata da competência das secções) estipula nas alíneas e) e f) do seu n. 3 que compete às secções do Supremo "conhecer dos conflitos de competência entre as secções,entre estas e os Tribunais de primeira instância ou entre Tribunais de primeira instância de diferentes distritos judiciais" (alínea e); "conhecer dos conflitos de jurisdição cuja apreciação não pertença ao tribunal dos conflitos".
Pelo exposto, acordam os juízes neste Supremo Tribunal em declarar o tribunal plenário incompetente para proferir assento porque o assento que se proferisse ultrapassaria o caso julgado formal e interferiria na reserva de competência do tribunal de conflitos.
Custas pela Autora. Rasurou-se: não provido.
Lisboa, 10 de Novembro de 1993.
Francisco Rosa da Costa Raposo;
José Martins da Costa.
DECLARAÇÃO DE VOTO
1- Votei a decisão, e votei-a por entender, tal como no acórdão a que esta declaração se acha apendiculada, que o Pleno do Supremo era incompetente em razão da matéria para tirar assento.
Todavia, foi por outras razões que conclui por tal incompetência. Explicando pois:
2- O Supremo Tribunal de Justiça, face ao disposto no artigo 107, n. 2, do Código de Processo Civil, era incompetente em razão da matéria para ter conhecido do recurso interposto do acórdão da Relação que julgara competentes os tribunais administrativos para acção indemnizatória proposta contra o Estado.
Essa incompetência não obstou, é certo, a que o Supremo, embora mal, tivesse apreciado e decidido tal recurso através do acórdão recorrido (o que ora está em oposição com o acórdão-fundamento). Mas essa mesma incompetência, e por direitas contas, não pode ainda, e logicamente, deixar de se projectar sobre o momento presente - e isso, porque o acórdão para assento (que iria conhecer do recurso para o Tribunal Pleno) se situa, em relação com o acórdão recorrido, no mesmo continuum processual.
Em suma, a incompetência em razão da matéria que ora se deu por verificada é como que uma incompetência consequencial, insanável como o da incompetência a que directamente se refere o referido n. 2 do artigo 107. Ou dito de outro modo, sendo o Supremo incompetente para o menos, incompetente será para o mais.
Raul Mateus.
António Pais de Sousa;
Mário Araújo Ribeiro;
Raul Mateus;
Dias, Simão;
Costa Pereira;
Ramos dos Santos;
José Magalhães;
Zeferino Faria;
Faria Sousa;
Pereira Cardigos;
Chichorro Rodrigues;
Sá Ferreira;
Teixeira do Carmo;
Folque Gouveia;
Machado Soares;
Mário Cancela;
Ferreira da Silva;
Sousa Macedo;
Ferreira Vidigal;
Ferreira Dias;
Pinto Bastos;
Figueiredo de Sousa;
Mário Noronha;
Fernando Fabião;
César Marques;
Sá Nogueira;
Sampaio da Silva;
Roger Lopes;
Silva Reis;
Coelho Ventura;
Alves Ribeiro;
Eduardo Augusto Martins (vencido como relator nos termos da declaração junta). José Miranda Gusmão ( vencido conforme declaração de voto do Excelentíssimo Conselheiro Eduardo Martins).
Sá Couto (vencido pelas razões constantes do voto do Excelentíssimo Conselheiro Eduardo Martins).
Sousa Guedes (vencido pelos motivos constantes do voto do Excelentíssimo Conselheiro Eduardo Martins).
Guerra Pires (votei projecto do Relator).
Carlos da Silva Caldas (vencido conforme declaração de voto que junto).
Mário Cancela (vencido pelos motivos constantes do voto do Excelentíssimo Conselheiro Eduardo Martins).
Calixto Pires (vencido, por entender que não cabe no âmbito deste recurso conhecer do problema da competência. Votaria, por isso, o Assento nos termos propostos pelo Excelentíssimo Colega, relator, Dr. Eduardo Martins).
Cardona Ferreira (vencido, nos termos da declaração junta).
Amado Gomes (vencido nos termos expressos pelo Excelentíssimo Conselheiro Cardona Ferreira).
Correia de Sousa (vencido, nos termos da declaração de voto que apresento).
Lopes de Melo (vencido, nos termos da declaração de voto que apresento).
Miguel Montenegro (vencido nos moldes da opinião do Excelentíssimo Conselheiro Eduardo Martins).
Santos Monteiro (vencido, supra referida a opinião do ilustre Colega Eduardo Martins).
Dionísio Pinho (vencido, de acordo com a Declaração de voto que apresento).
Ramiro Vidigal (vencido nos mesmos termos do Excelentíssimo Conselheiro Eduardo Martins).
Jorge Manuel Mora do Vale (vencido, de harmonia com a posição subscrita pelo Excelentíssimo Senhor Conselheiro Eduardo Martins).
Decisões impugnadas:
Acórdão de 31 de Janeiro do Supremo Tribunal de Justiça;
Acórdão de 11 de Junho de 1987 do Supremo Tribunal de
Justiça.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Salvo o devido respeito, a tese que fez vencimento faz tábua rasa, sem um mínimo de fundamentação, do disposto no artigo 102 do Regulamento do Supremo Conselho de Administração Pública, aprovado pelo Decreto n. 19243, de 16 de Janeiro de 1931, que no seu Título II, trata do Tribunal dos Conflitos, espalhando a respectiva matéria por cinco capítulos subordinados às seguintes epígrafes: I - Dos conflitos de jurisdição e competência entre as autoridades administrativas e judiciais; II - Contencioso dos Conflitos; III - Julgamento dos Conflitos; IV - Dos Conflitos negativos entre as autoridades administrativas e judiciais; e V - Disposição especial para o ultramar.
O citado artigo 102 está inserto no Capítulo IV (Dos conflitos negativos entre as autoridades administrativas e judiciais) e tem a seguinte redacção:
"Enquanto não se verificar o conflito negativo entre as autoridades administrativas e judiciais, as partes, que se julgarem lesadas com a declaração de incompetência, poderão usar dos recursos legais para a autoridade superior tanto na hierarquia administrativa como na judicial".
O caso dos autos assenta como uma luva na posição deste artigo 102, que, disso estou plenamente seguro ainda não foi revogado, quer expressa, quer tacitamente.
Por via disso, no meu projecto de acórdão, dava provimento ao recurso e tirava assento no sentido de que
é aos tribunais comuns que compete conhecer das acções de indemnização intentadas contra o Estado para efectivação de responsabilidade civil por virtude de danos decorrentes do exercício da actividade jurisdicional.
Eduardo Augusto Martins.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Entendo que deveria ser lavrado assento no sentido de se declarar competente o tribunal civil para conhecer da acção na qual se pede seja condenado o Estado a pagar a indemnização por danos consequentes de actos praticados no exercício da função jurisdicional.
Não nos convence a argumentação defendida no Acórdão.
É facto que o recurso do Acórdão da Relação que julgou competente o tribunal administrativo para conhecer da causa devia ter sido interposto para o tribunal de conflitos - artigo 107 do Código de Processo Civil.
Contudo, e mal, a autora interpôs recurso daquele Acórdão para este Supremo Tribunal e este manteve o decidido na segunda instância, considerando competente o tribunal administrativo de círculo para conhecer da causa.
Ninguém levantou o problema de qual era o tribunal competente para conhecer da questão subjacente- qual o tribunal competente para conhecer da causa.
Há duas questões de competência: uma não transitou em julgado, face ao recurso para este pleno, por haver Acórdão anterior que julgou em sentido contrário, considerando competente para conhecer do pedido, o tribunal Cível.
A outra questão, ou seja, a de saber qual o tribunal que devia apreciar o recurso da autora do Acórdão da Relação está definitivamente "ultrapassada" visto que este Supremo se julgou competente para julgar, digo, para conhecer do recurso da autora e ninguém impugnou tal competência.
O pleno não é chamado a pronunciar-se, agora, sobre tal questão, nem tem competência para o fazer, dada a finalidade do recurso.
Perante dois Acórdãos deste Supremo, contraditórios quanto ao tribunal com competência para julgar uma acção em que se pede a condenação do Estado no pagamento de uma indemnização, por danos consequentes de actos praticados no exercício da função jurisdicional, haverá que proferir assento, sem ter de se atender ao facto de o recurso do Acórdão da Relação ter sido indevidamente remetido para este Supremo e aqui apreciado.
Carlos da Silva Caldas.
DECLARAÇÃO DE VOTO
O meu voto é - perante o trato actualmente em vigor - no sentido do prosseguimento do processo, isto é, de que deve ser proferido assento, dada a limitação do objecto do presente recurso para o Tribunal Pleno (inerente á sua natureza de recurso específico).
O Tribunal Pleno não pode conhecer de questões que se encontram fora da sua competência, como sejam as relativas á nulidade do acórdão recorrido em resultado do conhecimento oficioso da revogação de incompetência absoluta e o Tribunal que proferiu o acórdão recorrido.
O Tribunal Pleno só pode verificar (em foro das respectivas decisões; e não dos seus fundamentos) a existência ou não de um conflito de jurisprudência;
resolver esse conflito - no caso dele existir com um assento;
e confirmar ou negar a decisão recorrida na alegação do
mesmo assento.
O conhecimento da aludida incompetência absoluta só podia ter sido realizado pelo tribunal que proferiu o mencionado acórdão.
Como ensina o Professor Antunes Varela (in Revista Legislação e Jurisprudência, ano 124, página 381), os assentos são "aqueles actos judiciais, cujo único fim é declarar (embora com força contraditória geral) o sentido e alcance de uma norma objecto de decisão contraditória dos tribunais singulares".
E que "dentro do sistema processual contraditório, o recurso de revista, por um lado, e o recurso para o tribunal pleno, por outro" assumem "diferente finalidade" (in Revista de legislação e Jurisprudência, ano 125, página 16).
O "recurso para o tribunal pleno" ainda não foi convertido, no texto actualmente em vigor, ou "recurso de revista ampliada" (cfr. dos artigos 599, 600, 601, n. 4, 602, 588, alínea b) e 589, todos do Código de Processo Civil - anteprojecto, de 1993).
A interpretação que se defende nesta declaração de voto
não é prejudicada pela competência do "tribunal de conflitos".
No aludido prosseguimento deste recurso para o Tribunal Pleno deveria revogar-se o acórdão recorrido, formulando assento no sentido de que os tribunais judiciais (comuns) são competentes, em razão da matéria, para conhecer de acções de indemnização intentadas para efectivação de responsabilidade cível em virtude de danos decorrentes do exercício da actividade jurisdicional (cfr, acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Janeiro de 1993, in Colectânea de Jurisprudência, ano XVIII, Tomo II, página 5 a 8).
Lopes de Melo.
VOTO DE VENCIDO
Salvo o devido respeito pela opinião que fez vencimento, entendo que a questão da competência material se poria no Acórdão recorrido.
Não sendo objecto, como não é, deste recurso atípico para o Pleno, tal problema está ultrapassado. Aqui e agora, só havia que definir a jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça sobre a questão de fundo, porque tal era o "thema decidendum", votaria o projecto do anterior Excelentíssimo Relator.
Lisboa, 10 de Novembro de 1993
Cardona Ferreira.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Entendo que devia conhecer-se do recurso e tirar-se assento, não só porque penso que o acórdão recorrido não padece do vício que lhe é atribuído, como demonstra o Excelentíssimo Conselheiro Senhor Dr. Eduardo Martins, mas também pelo seguinte:
Teve lugar a prolacção do acórdão recorrido sem que a competência deste Tribunal fosse até agora posta em causa por qualquer das partes. Ora, como sustenta Rodrigues Bastos, in NOTAS .., I-256, depois de proferida a decisão, já não pode conhecer-se da incompetência absoluta ex vi do disposto no artigo 66 do Código de Processo Civil. Em sentido idêntico ensinava J. Alberto dos Reis, in COMENTÁRIO ..., I-313, com a diferença, embora, de admitir, ao contrário daquele autor, que as partes, mesmo depois de proferido o acórdão e antes deste transitar, podiam arguir a incompetência material.
No caso presente, este Tribunal, funcionando em Pleno, é só chamado, não à discussão dos pressupostos da acção ou do agravo em segunda instância, mas tão só da oposição de interpretações legais no acórdão fundamento e no recorrido e da implicação neste da solução adoptada: sendo assim, a apreciação que se faz sobre a adequação do agravo para o Supremo Tribunal de Justiça de onde emergiu o acórdão recorrido parece-me indevida por exceder o âmbito do presente recurso onde ora se impõe o FACTO da oposição de acórdãos. Porque AGORA estamos contidos sobre a realidade imposta de dois acórdãos opostos deste tribunal, é essa a realidade a considerar onde não cabe a questão da competência.
Acentuo que o recurso para o Pleno, embora legalmente qualificado como ordinário, tem o seu objecto limitado ao conhecimento da oposição de acórdãos e respectivo efeito sobre a decisão do pleito; verificada a oposição
de acórdãos, o recorrente tem o direito processual a ver solucionada com reapreciação do pleito em função da solução jurídica assente. Daqui não podemos fugir, creio.
É certo que na douta opinião que fez vencimento se entendeu que a matéria excedia a competência material deste Tribunal, vício prolongado da prolacção pelo Supremo Tribunal de Justiça do acórdão recorrido; mas não pensamos assim, como já se deixou referido e mais pelo seguinte:
Os preceitos citados no acórdão de que ora se discorda passam à margem da competência deste Tribunal para o conhecimento da oposição entre acórdãos seus e é esse o objecto iniludível do presente recurso! e para a prolacção de assentos; isto por um lado. Por outro, bem pode o Supremo Tribunal de Justiça na esfera de competência que não parece sequer discutível, dado o disposto no artigo 107 do Código de Processo Civil, proferir acórdãos de sentido oposto sobre a matéria em causa nos acórdãos recorrido e fundamento; bastaria, v. g. que ambos os acórdãos opostos emergissem de recursos contra acórdãos das Relações tirados no sentido da competência do foro comum; então nada imporia que os recursos se dirigissem ao Tribunal de Conflitos, antes a regra a observar seria a do recurso para o Supremo Tribunal de Justiça. - ut n. 1 do artigo 107 citado onde poderiam, tal como agora sucede, surgir os acórdãos em oposição; creio que então se não suscitaria o obstáculo consagrado na tese que fez vencimento, como se não suscitaria se o vício que se aponta ao acórdão recorrido inquinasse não este mas o fundamento de cujo trânsito em julgado se não duvida.
Penso, pois, que a apreciação da competência agora é deslocada, estando viciada de excesso de pronúncia com a consequência da omissão de pronúncia sobre o objecto legal e necessário do recurso, amenos que se entendesse não ocorrer a oposição de acórdãos, o que nem sequer se discute, aliás. Em entrelinha "só".
Dionísio Pinho.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Entendo, salvo o devido respeito pela tese que fez vencimento, que:
I- Este Tribunal Pleno é competente para proferir Assento, neste caso, não havendo qualquer interferência com a competência do Tribunal de Conflitos.
II- Votaria, assim, o Projecto de Acórdão do Excelentíssimo. Juiz Conselheiro Dr. EDUARDO MARTINS, pois entendo que os Tribunais Judiciais são competentes em razão da matéria, para conhecer dar acções de indemnização intentadas contra o Estado, para efectivação de responsabilidade civil em virtude de danos decorrentes do exercício da actividade jurisdicional.
Lisboa, 10 de Novembro de 1993.
Correia de Sousa.
PROCESSO N. 81256
1 SECÇÃO
TRIBUNAL PLENO
Excelentíssimos Senhores Juizes Conselheiros do Supremo Tribunal de Justiça
Alegações do Ministério Público
I
POSIÇÃO DO PROBLEMA
1. "Fábrica de Confecções SCHIMMING, Limitada" interpôs recurso para o TRIBUNAL PLENO em escopo à prolacção de ASSENTO (artigo 768 do Código de Processo Civil), do acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça, de 31 de Janeiro de 1991, no qual se decidiu que são competentes os Tribunais Administrativos de Círculo para conhecer de uma acção de indemnização proposta contra o Estado em virtude de danos causados por actos e omissões praticados no exercício da actividade jurisdicional.
2. Por sua vez, no acórdão fundamento, também deste Supremo Tribunal, datado de 11 de Junho de 1987 e publicado no Boletim do Ministério da Justiça n. 368, página 494 e seguintes, decidiu-se que essa competência cabia aos Tribunais Comuns (judiciais).
3. Consiste a oposição entre os dois acórdãos na divergência de soluções propostas para a mesma questão fundamental de direito, resultante da interpretação e aplicação dos artigos 3, 4 e 51 n. 1 alínea h) do Código Administrativo, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 10 do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967, 14 da Lei n. 38/82, de 23 de Dezembro e 66 do Código de Processo Civil.
II
ARGUMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO
1. As instâncias decidiram pela incompetência dos tribunais judiciais em razão da matéria para conhecer de acção proposta contra o Estado em que é peticionada uma indemnização pelos prejuízos resultantes de erro culposo de um tribunal no exercício da sua função jurisdicional.
2. Esses prejuízos decorrem de acto de gestão pública de um titular de um órgão de soberania. 3. O Estado e demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária, com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulta violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para outrem (artigo 22 da Constituição), quer se trate de actos praticados no exercício da função política, legislativa ou judicial.
4. A competência para acções relativas à indemnização por actos de gestão pública pertence aos Tribunais Administrativos, por força do disposto no artigo 815, parágrafo 1, alínea b) do Código Administrativo; porém estão excluídas da jurisdição administrativa as acções cujo objecto vem discriminado nas diversas alíneas do n. 1 do artigo 4, do Decreto-Lei n. 129/84 de 27 de Abril (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).
5. Compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer dos recursos administrativos dos órgãos de serviços públicos dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa - artigo 51, n. 1, alínea h) do Decreto-Lei n. 129/84.
6. Não se pode afirmar que as razões pelas quais o legislador entendeu excluir da competência do contencioso administrativo os actos referidos nas alíneas c) e d) do artigo 4 do Decreto-Lei n. 129/84 - actos em matéria administrativa dos tribunais judiciais e actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal - são idênticas às que se hipotetizam nos presentes autos.
7. O legislador optou por uma exclusão taxativa de determinados actos judiciais e não de todos os actos substancial ou formalmente judiciais.
III
ARGUMENTOS DO ACÓRDÃO FUNDAMENTO
1. Em acção declarativa com processo sumário foi demandado o Estado Português pedindo-se a sua condenação em determinada importância, a título de indemnização pelo tempo que o autor esteve preso, indevidamente, na sua opinião, em consequência de mandados de captura ordenados e emitidos pelo 2
Juízo do Tribunal Judicial de Setúbal no momento da
prolacção do despacho de pronúncia.
2. A primeira Instância decidiu pela incompetência do foro judicial em razão de matéria por a possível lesão invocada pelo Autor só poder ter sido praticada pelo Estado no exercício de actividade de gestão pública, competindo a apreciação da respectiva matéria aos tribunais administrativos; a Relação, porém, revogou aquela decisão concluindo pela competência do tribunal judicial.
3. Os actos ligados à função jurisdicional tem a natureza de "actos de gestão pública".
4. Os actos do Estado passíveis de responsabilização civil extracontratual distinguem-se entre "actos de gestão privada" e "actos de gestão pública".
5. Relativamente aos pedidos de indemnização relacionados com os "actos de gestão privada" a competência para conhecer das respectivas acções pertence aos tribunais judiciais.
6. Quanto aos "actos de gestão pública" o conhecimento das acções de indemnização poderá pertencer não só aos tribunais administrativos mas também aos tribunais judiciais; v. g. os que emergem do exercício de funções "políticas" e "legislativas", que estão excluídas do foro administrativo.
7. O conhecimento administrativo por atribuição (em que se incluem as acções indemnizatórias por responsabilidade civil extracontratual) é acidental e não essencial, tanto podendo ser entregue aos tribunais administrativos como aos tribunais judiciais.
8. À circunstância de no elenco das exclusões do n. 1 do artigo 4 do Decreto-Lei n. 129/84 não ser feita referência expressa aos actos praticados no exercício
de função jurisdicional (eventualmente passíveis de responsabilidade extracontratual) não pode significar que eles estejam incluídos no âmbito da jurisdição administrativa.
9. A função jurisdicional, correspondendo, embora,ao exercício de uma actividade de gestão pública, quer por força da lei quer por força da própria tradição, mostra-se excluída do âmbito da administração pública.
10. A lei ao excluir do âmbito da jurisdição administrativa os actos em matéria administrativa dos tribunais judiciais e os actos relativos ao inquérito
e instrução criminais e ao exercício da acção penal (artigo 4, n. 1, alínea c) e d), do Decreto-Lei n. 129/84), afinal os actos subordinados e afins ou muito próximos de actos jurisdicionais propriamente ditos, ou seja, actos como que "para jurisdicionais", só pode ter querido significar o ter entendido que os tribunais administrativos não estão vocacionados para a respectiva apreciação.
11. No que respeita aos actos ligados ao exercício (mais qualificado) da função jurisdicional propriamente dita, tem de entender-se, por maioria de razão, que estão afastados do âmbito da jurisdição administrativa, só não lhes tendo sido feita menção expressa no n. 1 do artigo 4 por a mesma se tornar desnecessária dada a superior natureza de tal função.
IV
1.- No sentido do acórdão recorrido foi-nos possível localizar os doutos acórdãos deste Supremo Tribunal, de 3 de Abril de 1991, processo n. 79791, sumariado na revista Actualidade Jurídica, ano 4, n. 18,página 10 e do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de Janeiro de 1988, Boletim do Ministério da Justiça 373, 349, este, porém, com um voto de vencido.
2. Reporta-se o primeiro a um pedido de indemnização
contra o Estado decorrente de acto de oficial de justiça que em cumprimento de despacho judicial efectuou uma penhora. A sua fundamentação, não pondo em dúvida que o acto era de gestão pública, praticamente coincide com o do acórdão ora recorrido,
praticados os actos que justificam ou fundamentam a pretensão. É o que resulta dos artigos 1084 do Código
de Processo Civil, relativamente às acções de indemnização contra magistrados, e 690 do Código de Processo Penal, quanto à indemnização de réus absolvidos em processo de revisão».
Conclui o Excelentíssimo Juiz Conselheiro declarando que o direito do recorrente à indemnização pretendida, caso exista, deve ser exercido não no contencioso administrativo mas em acção proposta no foro comum.
V
SOLUÇÃO PROPOSTA
1. Da nossa parte iremos defender a bondade da posição assumida no acórdão fundamento,a qual, vai no sentido do Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n. 12/92, de 30 de Março, cuja doutrina foi circulada pelos Magistrados e Agentes do Ministério Público, nos termos dos artigos 10, n. 2 e 34 da respectiva Lei Orgânica (Lei n. 47/86, de 15 de Outubro).
Obviamente, na nossa alegação, seguiremos de perto a motivação daquele Parecer, o qual, embora a princípio incidisse apenas sobre a questão de saber qual a ordem dos tribunais - administrativos ou judiciais - compete para conhecer das acções intentadas contra o Estado com vista à indemnização por danos resultantes da prisão ou detenção ilegal, alargou depois essa incidência, por maioria de razão, à questão de competência em razão da matéria para conhecer das acções de indemnização intentadas contra o Estado em virtude de danos causados por actos e omissões praticados no exercício da acção jurisdicional.
Esclareça-se, desde já, que é objecto do presente recurso decidir se o artigo 22 da Constituição, que dispõe "o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes,
por acções ou omissões praticados no exercício das
suas funções e por causa desse exercício,de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem", abrange ou não a responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos causados aos cidadãos no exercício da actividade jurisdicional.
Assim, circunscreve-se a questão a determinar qual o órgão jurisdicional competente em razão da matéria para conhecer de acções de indemnização propostas contra o Estado decorrentes de danos causados por actos e (ou) omissões praticados no exercício da actividade jurisdicional (qual o Tribunal onde devem ser propostas).
Passaremos de imediato a transcrever parte das motivações constantes daquele parecer da Procuradoria-Geral da República, que esgotantemente dilucidou a questão objecto do presente conflito de jurisprudência.
2. A competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se fixada pelos artigos 214 da Constituição e 3 da E.T.A.F. (Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril).
Dispõe o primeiro, no seu n. 3, que «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
E dispõe o artigo do E.T.A.F. que «Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesse públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais».
No n. 1 do artigo 4 do E.T.A.F. são excluídos da jurisdição administrativa e fiscal diversos recursos e acções cujo objecto consta das respectivas alíneas. Hajam de ser solucionados pelos tribunais administrativos com a aplicação do Direito Administrativo (45).
No quadro da competência material dos tribunais administrativos distingue-se entre o contencioso por natureza ou essencial e o contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade da administração, os direitos e interesses legítimos e as questões eleitorais, (artigo 51, alínea a) a d), e), f), g) e h) do E.T.A.F. e 59 e seguintes da L.P.T.A.).
O contencioso administrativo por natureza ou essencial constitui a garantia dos particulares contra o exercício ilegal por via unilateral do poder administrativo.
Já o contencioso administrativo por atribuição ou acidental, por não respeitar à impugnação de actos unilaterais da autoridade, é susceptível de ser conferido aos tribunais comuns, derivando a solução da ideia de que tais matérias ainda se prendem com a problemática das garantias dos particulares contra a administração.
O contencioso administrativo por natureza desenvolve-se através dos recursos contenciosos e o contencioso, e o contencioso, e o contencioso administrativo por atribuição através das várias acções com o referido objecto, dos contratos administrativos, da responsabilidade extracontratual da Administração Pública, dos direitos e interesses legítimos dos particulares.
Primeiro caso em plano distinto dos interesses em conflito, e no segundo no quadro da osmose entre o caso resolvido e o interesse público".
E continuando a transcrever o Parecer:
"4.6. A lei ordinária distingue para efeitos de indemnização pelo Estado dos danos causados a terceiros pelos seus órgãos, agentes ou representantes entre os casos em que o prejuízo resultou de actividade de gestão privada e de gestão pública.
No caso de o prejuízo de terceiros haver resultado de actividades de gestão privada, o Estado e as outras pessoas colectivas de direito público respondem independentemente de culpa se o facto danoso houver ocorrido no exercício da função pública e sobre o seu autor recair a obrigação de indemnização, ficando-lhe reservado o direito de regresso contra aquele, pelo que houver pago a título indemnizatório (artigos 500 e 501 do Código Civil).
No que concerne ao prejuízo causado a terceiros pelos órgãos, funcionários e agentes do Estado ou das demais pessoas colectivas de direito público - responsabilidade extracontratual - regem o Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967 e os artigos 90 e 91 do Decreto-Lei n. 100/84 de 29 de Março, estes relativos às autarquias locais (50).
Nesta área da gestão pública o Estado e as outras pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício (artigo 2 n. 1 do Decreto-Lei n. 48051)".
Prosseguindo, no que releva do Parecer da Procuradoria Geral da República à economia da alegação:
"4.7 Tendo em conta o que resulta da já citada alínea b) do parágrafo 1 do artigo 815 do Código Administrativo e do artigo 51, n. 1, alínea h) do E.T.A.F., a Administração responde, em geral, pelos danos causados no exercício da actividade de gestão pública, nos tribunais administrativos, mais concretamente, em primeiro grau de jurisdição, nos tribunais administrativos de círculo.
E responde nos tribunais judiciais ou comuns, por força do estatuído naquela disposição e nos artigos 66 do Código de Processo Civil e 14 da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, pelos danos causados no exercício da actividade de gestão privada.
Parece que o legislador considerou a possibilidade de toda e qualquer actividade da Administração ser reconduzível ao conceito de gestão.
Como refere FREITAS DO AMARAL, tal recondução ignora a importante distinção entre a actividade de autoridade e a actividade de gestão, entre esta e a de missão, e o facto de os actos técnicos e as operações materiais próprias da actividade administrativa não serem qualificáveis de gestão (52).
De qualquer modo, importa caracterizar os conceitos de actos de gestão pública e de gestão privada, do que depende a determinação do tribunal competente para conhecer dos litígios deles derivados.
A gestão pública é (grosso modo) a actividade da administração regida pelo direito privado (53).
PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, depois de referirem que os actos de gestão privada são, de um modo geral, os que embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes dos entes públicos estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam se praticados por simples particulares, exemplificam que um professor ao dar numa aula ou a examinar um aluno, o conservador ao lavrar um registo, o notário ao fazer uma escritura, e o juiz ao proferir uma sentença praticam actos de gestão pública, mas o director de um museu público ao comprar para o Estado um quadro pratica um acto de gestão privada (54).
VAZ SERRA, partindo da ideia de que a distinção entre actos de gestão pública e de questão privada deve atender à circunstância de o acto se integrar ou não numa actividade de direito privado idêntica à desenvolvida pelos particulares é de gestão privada, e se se compreender no exercício de um poder público à margem da realização de interesses de direito civil é de gestão pública (55).
Nessa linha de entendimento tem a jurisprudência vindo a decidir serem «actos de gestão pública os praticados pelos órgãos e agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção", e que são actos de gestão privada "os praticados pelos órgãos e agentes da Administração em que esta aparece despida do poder público e, portanto, numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitem, e, daí, nas mesmas condições no regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão às normas de direito privado" (56).
Por outro lado, também constituiu jurisprudência quase uniforme dos nossos tribunais superiores a solução de considerar o exercício da função jurisdicional propriamente dita integrada na actividade de gestão pública do Estado (57).
Em discrepância com aquele entendimento, o Supremo Tribunal Administrativo,em decisão relativamente recente, considerou que os actos jurisdicionais propriamente ditos, com meios próprios para os apreciar e julgar das suas consequências, não são qualificáveis de actos de gestão pública, com o fundamento de que no conceito de Administração que tem como órgão superior o Governo não cabe o poder judicial que é independente e soberano (58)." (cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de Outubro de 1990, recurso n. 25101, publicado e anotado na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 124, n. 3804, páginas 77 e seguintes).
O relevo que a questão da distinção entre "actos de gestão pública" e de "gestão privada" assume na resposta à problemática que nos é posta justifica que sobre ela tentemos reflectir um pouco mais.
À repartição das competências entre as ordens dos tribunais administrativos e dos tribunais judiciais ou comuns tem constituído, não só em Portugal como também no estrangeiro, sobretudo em França, tema de profunda reflexão.
Esta questão tem em geral sido resolvida pelo legislador, quer atribuindo certas categorias de litígios a uma ou a outra daquelas jurisdições, quer definindo a competência específica dos tribunais administrativos e relegando para os tribunais judiciais a restante competência jurisdicional, quer definindo critérios de relativa vaguidade, como, por exemplo, atribuindo ao contencioso administrativo o conhecimento dos litígios respeitantes da actividade de gestão pública e aos tribunais comuns os derivados da actividade de gestão privada do Estado.
Perante a insuficiência ou a falta de normação clara relativa aos limites da competência das jurisdições administrativa e comum,a doutrina e a jurisprudência têm elaborado ao longo dos tempos, e utilizado com aquele desiderato, vários critérios tais como o de serviço público na sua dupla vertente material e organizacional, o do poder público ou o da gestão pública.
Tem vindo, porém, a ser reconhecido que qualquer dos referidos critérios não é, em variados casos, perante a crescente interacção do sector público e do sector privado, suficiente para traçar com rigor os limites da competência jurisdicional das referidas ordens de tribunais.
Daí que, na actualidade se propenda a considerar, perante a insuficiência de qualquer dos referidos critérios de per si, a utilização de critérios de natureza mista, envolvidos de um posicionamento mais pragmático que teórico ou especulativo.
Nessa linha, por exemplo em França, a jurisprudência tem entendido, sobretudo com base na ideia de que sendo as ordens dos tribunais administrativos e comuns independentes no exercício da sua actividade, à jurisdição comum, e vice-versa (59).
De harmonia com os referidos princípios vem sendo entendido pela jurisdição francesa, incluindo a do Tribunal de Conflitos, que os litígios relativos ao funcionamento do serviço judiciário público e aos actos da polícia judiciária se inscrevem na competência dos tribunais comuns, e os que concernem à sua organização são da competência dos tribunais administrativos.
Entende-se, com efeito, por um lado, que qualquer decisão de carácter jurisdicional proferida no exercício da função judicial é insusceptível de controlo pela jurisdição administrativa.
E, por outro lado, que os actos conexos com o procedimento judicial comum, designadamente os da polícia judiciária, e de execução de decisões proferidas pelos tribunais judiciais se inscrevem na competência destes.
Assim, tudo o que respeita à regularidade ou à duração de uma detenção consequência directa de uma decisão judicial penal seria da competência dos tribunais comuns, mas já as decisões das autoridades penitenciárias no que concerne ao regime de detenção e aos acidentes sofridos pelos reclusos se inscreverá na competência dos tribunais administrativos".
Prosseguindo:
"5.1.Aqui chegados é altura de aproximar as considerações jurídicas expendidas da problemática que é objecto da consulta.
Está fora de questão, obviamente, que a actividade jurisdicional, enquanto tal, possa ser considerada actividade de gestão privada.
É, porém, legítimo questionar sobre se a função jurisdicional do Estado, entendido o conceito no sentido de pessoa colectiva de direito público pluriorgânica poderá ou não em rigor, ser considerada actividade de gestão.
Na verdade, o que nos parece relevar mais nesta área é a actividade própria do Estado-colectividade praticada no exercício de funções distintas - políticas, legislativas, administrativas e jurisdicionais.
E se no exercício da função administrativa faz sentido distinguir entre actividade de gestão pública e privada, já tal não nos parece ocorrer em relação ao exercício das outras funções do Estado".
"5.2. O conceito "Estado" é susceptível de significar, além do mais, a comunidade de cidadãos politicamente organizada ou a pessoa colectiva pública que, no seio daquela comunidade e sob a égide do Governo, desenvolve a actividade administrativa.
Admite-se que no sentido amplíssimo, a actividade de gestão abranja não só o exercício das funções administrativas como também as políticas, legislativas e jurisdicionais.
Mas será esse o sentido da expressão quando reportada a atribuição da competência do contencioso administrativo para conhecer dos pedidos de indemnização feitos à administração por danos decorrentes de actos de gestão pública, ou seja, na área da responsabilidade extracontratual?
A referida disposição resultou, como já se referiu, do artigo 10, n. 2, do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967.
Nessa altura, isto é, anteriormente ao inicio da vigência da actual Constituição, não se suscitavam dúvidas de que a responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público por actos de gestão pública a que se reporta o Decreto-Lei n. 48051 só abrangia os danos derivados da actividade administrativa "stricto sensu" do Estado.
Não era, com efeito, configurável que naquele diploma estivesse prevista a responsabilidade extracontratual do Estado por actos ou factos realizados no âmbito das funções jurisdicionais, políticas e legislativas.
Tendo a alínea b) do parágrafo 1 do artigo 815 do Código Administrativo íntima conexão com o regime substantivo derivado do Decreto-Lei n. 48051, parece impor-se a conclusão de que o conceito de actos de gestão pública inserto na primeira das referidas disposições veículado sentido de actos de gestão pública na área da actividade administrativa «stricto sensu».
Nesta perspectiva, claudica toda a argumentação no sentido de conferir ao conceito «actos de gestão» previstos na alínea b) do n. 1 do artigo 815 do Código Administrativo a amplitude abrangente da actividade política, legislativa e jurisdicional do Estado.
Este entendimento de que no contencioso administrativo só se conhece, no âmbito da responsabilidade extracontratual do Estado, dos litígios que tenham por objecto danos resultantes da sua actividade de gestão administrativa «stricto sensu» encontra apoio no próprio artigo 214, n. 3, da Constituição da República Portuguesa enquanto refere que aos tribunais administrativos e fiscais cabe conhecer das acções e recursos que visem dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas, administrativas e fiscais.
E idêntico subsídio nesse sentido resulta do artigo 3 do E.T.A.F. enquanto prevê que aos tribunais administrativos compete assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas.
Dir-se-á, no entanto, que se assim fosse não faria sentido útil a exclusão por lei expressa da jurisdição administrativa - artigo 4, n. 1, alínea s a) e d), do E.T.A.F. - de recursos e acções relativos a actos praticados no exercício da função política e da responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício e as normas legislativas e a responsabilidade pelos danos delas decorrentes.
Não se nos afigura que esta objecção constitua obstáculo ao entendimento atrás delineado. Na verdade, tal exclusão já constava, de algum modo, do artigo 16, números 1 e 2, da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo e parece não ter outro alcance que não seja deixar clara a solução de que aos tribunais administrativos não compete conhecer das referidas matérias.
Isto é, com a referida exclusão não parece que a lei pretenda veícular seja o princípio da obrigação de ressarcimento pelo Estado de prejuízo sofrido pelos particulares por virtude do exercício das funções políticas "stricto sensu" e legislativas, nem o de que o contencioso administrativo abrangeria, não fora aquela exclusão, por se tratar de actos de gestão pública com o sentido previsto na alínea b) do - 1 do artigo 815 do Código Administrativo, o conhecimento dos respectivos litígios".
"5.3. A resposta negativa à questão de saber se a responsabilidade extracontratual do Estado por danos emergentes do exercício de função jurisdicional propriamente dita se inscreve ou não na competência dos tribunais administrativos já de algum modo resulta das considerações que se deixaram expendidas.
Impõe-se, no entanto, melhor aprofundamento desta problemática.
Os actos de privação da liberdade individual no âmbito do processo penal - detenção, prisão preventiva ou prisão resultante de decisão judicial condenatória transitada em julgado - são, indubitavelmente, de natureza jurisdicional material.
Os actos de detenção operados no âmbito do processo penal - que na forma comum, começa com o inquérito - realizados pelo Ministério Público ou pelas autoridades de polícia criminal competentes podem qualificar-se, em razão da finalidade cautelar que prosseguem, de parajudiciais.
O regime indemnizatório de quaisquer dos referidos actos de privação de liberdade individual - judiciais e parajudiciais - é o que consta dos artigos 225 e 226 do Código de Processo Penal e os tribunais que forem competentes para conhecer das respectivas acções quanto a uns sê-lo-ão quanto aos outros.
O tribunal que apreciar os pedidos indemnizatórios dirigidos ao Estado como fundamento na ilegalidade ou injustificação da privação da liberdade dos cidadãos não pode deixar de julgar sobre os fundamentos fáctico-jurídicos da decisão de que derivou a privação da liberdade, certo que isso constitui o núcleo fundamental da causa de pedir dessas acções.
Sabendo-se que o contencioso administrativo, mesmo àquele que é qualificado de atribuição ou não essencial, recebe a competência material em função de critérios que se prendem com a sua especial vocação para conhecer de questões a que é aplicável o direito administrativo, resultaria no mínimo desrazoável que também lhes fosse dado a conhecer de litígios relativos a questões de uma área jurídica de competência de diversa ordem de tribunais.
E o intérprete deve presumir, na fixação do sentido prevalente da lei, que o legislador consagrou as soluções mais acertadas (artigo 9, n. 3, do Código Civil).
Ademais, e não obstante o que dispõe o artigo 51, n. 1, alínea h), do E.T.A.F. - competência do tribunal administrativo de círculo para conhecer das acções de indemnização civil por prejuízos derivados da actividade dos titulares e agentes do Estado e demais entes públicos - é à ordem dos tribunais comuns, concretamente aos órgãos jurisdicionais com competência em matéria cível, que cabe conhecer das acções relativas à responsabilidade dos magistrados judiciais e do Ministério Público por danos causados quando hajam sido condenados por crime de peita, suborno, concussão ou prevaricação bem como nos casos de dolo, denegação de justiça e noutras situações em que a lei lhes imponha expressamente tal responsabilidade (artigos 1083 e 1084 do Código de Processo Civil).
Por outro lado, também nos casos de sentença penal absolutória proferida no juízo da revisão é na própria jurisdição comum penal, ou na cível no caso de haver sido relegado o respectivo «quantum» para execução de sentença, que o Estado é responsabilizado pelo pagamento a que houver lugar (artigos 461 e 462 do Código de Processo Penal).
Tudo isto conduz ao entendimento de que, por lógica tradição jurídica e lei,a competência para conhecer dos pedidos de indemnização por danos causados no exercício da jurisdição não se inscreve no contencioso administrativo.
Noutro plano, até mesmo no que concerne à actividade de cariz administrativo desenvolvida nos tribunais comuns ou judiciais, excluída está do contencioso administrativo por natureza e por atribuição (artigo 4, n. 1, alínea c) do E.T.A.F.).
O mesmo ocorre, por outro lado, em matéria especificamente administrativa da competência do Conselho Superior da Magistratura, certo que das suas deliberações só cabe recurso para o Supremo Tribunal de Justiça (artigo 168 do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n. 21/85, de 30 de Julho).
Afloramento do princípio de que não compete ao contencioso administrativo conhecer das acções de indemnização intentadas contra o Estado por danos causados a particulares no exercício da função jurisdicional resulta da alínea d) do n. 1 do artigo 4 do E.T.A.F., enquanto excluiu daquela área jurisdicional as acções e os recursos que tenham por objecto actos relativos ao inquérito e à instrução criminais e ao exercício da acção penal.
É que não há fundamento, ao que nos parece, atento o que expressamente consta do proémio do n. 1 do artigo 4 do E..A.F., enquanto se reporta a acções e recursos, para restringir aquele segmento normativo ao contencioso administrativo por natureza.
Pretendeu-se com a referida normação deixar claro ao interprete que, em zona de actividade processual susceptível de gerar a dúvida tendo em conta o estatuto de intervenção processual penal do Ministério Público, das autoridades de polícia criminal e dos órgãos de polícia criminal, acerca da natureza jurisdicional ou administrativa de tal actividade, esta também está excluída do contencioso administrativa".
FINALMENTE CONCLUIU O PARECER:
"6. Por todo o exposto e à guisa de remate, forçoso nos parece concluir que a competência para conhecer dos pedidos formulados contra o Estado por danos emergentes do exercício da função jurisdicional e parajudicial se inscreve na área jurisdicional comum e mais especificamente, no que concerne aos danos derivados da cominação de prisão preventiva ou detenção ilegal ou de prisão preventiva injustificada, na dos órgãos jurisdicionais com competência em matéria cível".
VII
Pelo expendido somos levados a formular as seguintes conclusões:
1. O acórdão recorrido deverá ser revogado;
2.O conflito de jurisprudência em apreço deverá ser solucionado através da formulação de "ASSENTO" cujos termos poderão ser aproximadamente os seguintes:
"Os tribunais judiciais são competentes, em razão da matéria, para conhecer de acções de indemnização intentadas contra o Estado, para efectivar a responsabilidade civil extracontratual, em virtude de danos decorrentes de actos e (ou) omissões praticados no exercício da actividade jurisdicional".
O PROCURADOR-GERAL ADJUNTO
José António Barreto Nunes.