| 586/09.4TVLSB.L1.S1 |  |
RENÚNCIA
MANDATO
CADUCIDADE
DIREITO CIVIL - RELAÇÕES JURÍDICAS/ ACTOS JURÍDICOS
- Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. 1, 10ª edição ( 5ª reimpressão), 1991, pg. 369/70.
- Menezes Cordeiro, «Tratado de Direito Civil Português», I, Parte Geral, tomo 4, pag. 207.
- Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, 15ª edição, 2010, pg. 500.
- Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 20-05-1993.
DL N.º 464/82, DE 9-12: - ARTIGO 6.º.
DL N.º 71/2007, DE 27-3 (ACTUAL ESTATUTO DO GESTOR PÚBLICO): - ARTIGO 24.º, 26.º, NºS 1 A 3.
LEI N.º 166/99, DE 18-9 (LEI DAS COMPETÊNCIAS E REGIME JURÍDICO DE FUNCIONAMENTO DOS ÓRGÃOS DOS MUNICÍPIOS E FREGUESIAS): - ARTIGO 59.º, N.º2, 99.º, N.º1.
I- A renúncia dos vereadores municipais é um acto jurídico e não um facto jurídico stricto sensu, mas o conjunto das renúncias por forma a que deixe de haver possibilidade de funcionamento do executivo camarário, implica a dissolução do referido executivo, e essa extinção determina não só a consequente cessação do mandato daqueles titulares, como dos que não renunciaram, dissolvendo-se assim o colectivo camarário.
II- Nos termos do artº 59º, nº 2 da Lei 166/99, de 18 de Setembro (Lei das Competências e Regime Jurídico de Funcionamento dos Órgãos dos Municípios e Freguesias), «esgotada a possibilidade de substituição prevista no nº anterior do referido preceito, e desde que não esteja em funções a maioria do número legal de membros da câmara municipal, o presidente comunica o facto à assembleia municipal e ao membro do Governo responsável pela tutela das autarquias locais, para que este proceda à marcação do dia da realização das eleições intercalares, sem prejuízo do disposto no artº 99º do mesmo diploma legal».
III- Desencadeia-se, destarte, o processo de dissolução do executivo camarário que irá dar lugar às eleições intercalares.
Essa situação de cessação do mandato daqueles titulares autárquicos, por força do falado nº 3 do artº 5º do Estatuto da Empresa Municipal, fez caducar por arrastamento o mandato do ora Autor, dada a sua «coincidência com o dos titulares dos órgãos autárquicos» e tudo isto sem prejuízo de o mesmo ter continuado em funções até à efectiva substituição, como reza a referida disposição estatutária.
Acordam no SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
RELATÓRIO
AA intentou a presente acção declarativa com processo ordinário contra «BB, E.M. – Gestão de Bairros Municipais de Lisboa», alegando, em resumo útil, o seguinte:
Em 8-2-2006, mediante a deliberação da Câmara Municipal de Lisboa, o A. foi eleito presidente do Conselho de Administração da R., por um mandato com termo em Dezembro de 2009. Na sequência da renúncia aos respectivos mandatos por parte de diversos vereadores daquela Câmara Municipal, no dia 15-7-2007 foram realizadas eleições intercalares, tendo sido eleito um novo executivo camarário, que tomou posse no dia 1-8-2007; contudo, o A. manteve-se em funções efectivas até ao dia 5-11-2007.
Ao abrigo do disposto no artº 26º, nº 3 do Estatuto do Gestor Público, o A. tem direito a uma indemnização pela cessação antecipada do seu mandato enquanto presidente do Conselho de Administração da R..
Pediu o A. a condenação da R. no pagamento da quantia de € 67.947,04, acrescida de juros de mora desde 29-11-2007 até efectivo pagamento.
Na contestação apresentada deduziu a R. a excepção da incompetência material do tribunal, e impugnou factos alegados.
O A. replicou e, na sequência, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – onde a acção havia sido primitivamente intentada como acção administrativa comum sob a forma de processo ordinário - declarou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e absolveu a R. da instância.
Tendo o processo sido remetido para as Varas Cíveis de Lisboa, ali seguiu os respectivos termos, vindo, a final, a ser proferida sentença que julgou a acção totalmente procedente e condenou a R. a pagar ao A. a quantia de € 67.947,04, acrescida de juros de mora à taxa legal prevista na Portaria nº 291/03, de 8-4, desde 29-11-2007 até integral pagamento.
Da sentença apelou a Ré, com sucesso, para o Tribunal da Relação de Lisboa que, julgando procedente a Apelação, revogou a sentença recorrida e, em consequência, julgou improcedente a acção e absolveu a Ré do pedido.
Inconformado, o Autor veio interpor recurso de Revista para este Supremo Tribunal de Justiça, rematando as suas alegações, com as seguintes:
CONCLUSÕES
A. O Recorrente foi nomeado em 08.02.2006 pela Câmara Municipal de Lisboa (CML) para exercer as funções de Presidente do Conselho de Administração da BB E.M., pelo mandato com o termo no dia 31 de Dezembro de 2009, ou seja, o Recorrente tinha a efectiva expectativa de cumprir o seu mandato de Presidente do Conselho de Administração da Recorrida até ao fim do ano de 2009.
B. Os vereadores que constituíam o executivo camarário da CML decorrente das eleições autárquicas realizadas em 09/10/2005, renunciaram, na sua quase totalidade, aos respectivos mandatos, o que determinou a cessação de funções de todo o executivo autárquico e a respectiva exoneração em 9 de Maio de 2007.
C. Contrariamente ao defendido pelo Tribunal da Relação de Lisboa no acórdão recorrido, o mandato dos membros do conselho de Administração da Recorrida não cessou, nem deveria ter cessado, aquando das referidas renúncias e exoneração. Ou seja, o mandato do Recorrente não cessou em virtude da eleição de novos titulares do executivo camarário, mas antes em virtude de impossibilidade superveniente verificada em consequência da nomeação de um novo conselho de administração da Recorrida, por deliberação n° 381/CM/2007, de 31.10 do executivo camarário resultante das eleições intercalares.
D. Efectivamente tiveram lugar a 15/07/2007 eleições intercalares para constituição de um novo executivo camarário em sequência da renúncia descrita supra, nos termos do disposto no artigo 59° da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro, na redacção introduzida pela Lei n° 5-A/2002, de 11 de Janeiro. No entanto, o referido executivo camarário foi eleito apenas e tão só para completar o mandato já em curso, conforme dispõe expressamente o n° 5 do artigo 59° da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro, na redacção introduzida pela Lei n° 5-A/2002, de 11 de Janeiro (cuja aplicabilidade ao presente caso concreto até foi expressamente invocada pela própria Recorrida), onde se pode ler “A câmara municipal que for eleita completa o mandato anterior".
E. A mencionada disposição legal é clara ao referir que, aquando da eleição de novos membros dos órgãos camarários em virtude de eleições intercalares, não se inicia um novo mandato camarário, mas apenas se conclui o anterior mandato até ao seu termo.
F. Conforme expressamente alegado pela Recorrida no artigo 51° da sua contestação "(...) as eleições realizadas em 15/07/2007 se possam considerar realizadas no âmbito do mesmo mandato autárquico".
G. Acresce que, perante a questão acerca de quais as consequências, para o mandato dos titulares dos membros dos órgãos sociais da BB, designadamente quanto à sua continuidade ou não, face à renúncia ao exercício de funções por parte dos diversos membros da CML em efectividade de funções, esclareceu CC que " nos termos do artigo 75° n°s 1 e 2 da lei n° 169/99, de 18 de Setembro, (alterada pela lei n° 5-A/2002, de 11 de Janeiro), "os membros dos órgãos das autarquias locais são titulares de um único mandato", que "é de quatro anos"; "Especificamente, no que diz respeito à câmara municipal, o art. 59.°/2 da Lei n° 169/99 prevê que, esgotada em definitivo a possibilidade de funcionamento da mesma nos termos legais, (vg, por renúncia do mandato pelos respectivos titulares), o governador civil deverá proceder à "marcação do dia de realização das eleições intercalares" - sendo que "a câmara municipal que for eleita [apenas] completa o mandato anterior" conforme expressamente disposto no art. 59.°/5 da Lei n.° 169/99.
H. É por demais evidente que a renúncia ao exercício de funções por parte dos diversos membros da Câmara Municipal de Lisboa em efectividade de funções, bem como dos cidadãos que lhes seguiam nas listas a que pertenciam, e a entrada desse órgão camarário em estado de gestão corrente, "não tem quaisquer consequências sobre a continuidade (e a duração) do mandato dos titulares dos membros dos órgãos sociais da Consulente [BB], nem sequer tais factos afectam os poderes de gestão atribuídos por lei ou por estatuto a esses órgãos sociais, que permanecem como antes".
I. Entendeu bem o Tribunal de 1ª Instância, ao estabelecer que, não obstante as referidas eleições intercalares, o mandato do Recorrente não cessou em Maio de 2007, apenas cessando no seu termo, ou seja, a 31 de Dezembro de 2009.
J. Mesmo que assim não se entendesse - o que se considera por mera cautela de patrocínio, sem conceder - sempre teria que existir uma verdadeira paridade entre o executivo camarário e os membros dos órgãos sociais da Recorrida, ou seja, o executivo municipal eleito em 15/07/2007 seria eleito pelo período de 4 (quatro) anos e não apenas até ao final do mandato do anterior executivo, isto é, Dezembro de 2009, conforme ocorreu efectivamente neste caso concreto.
K. Salvo melhor opinião, não nos parece aceitável que o Tribunal da Relação de Lisboa entenda que, por um lado os novos titulares dos órgãos autárquicos apenas completam o mandato anterior (ou seja, não iniciam um novo mandato mas são apenas chamados a substituir os anteriores titulares, até que seja concluído o mandato), para logo em seguida dizer que, "para os efeitos do artº. 5 dos Estatutos da R.", tal situação não se verifica uma vez que são "diferentes titulares".
L. É evidente que os novos titulares são "diferentes titulares", caso contrário não seriam "novos". No entanto, a questão sub judice não se prende com a identificação sobre se os novos titulares dos órgãos autárquicos são diferentes titulares ou não, mas apenas e tão só em saber se os mesmos iniciam um novo mandato (a partir das eleições intercalares) ou se completa o mesmo mandato que já se tinha iniciado e que se mantém inalterado qualquer que seja o concreto titular do órgão.
M. Quanto à questão acima referida - i.e., quanto à questão verdadeiramente relevante para efeitos dos presentes autos - não existem quaisquer dúvidas (conforme, aliás, é reconhecido pelo acórdão recorrido) que, nos termos do disposto no n° 5 do artigo 59° da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro, na redacção introduzida pela Lei n° 5-A/2002, de 11 de Janeiro, "A câmara municipal que for eleita completa o mandato anterior", ou seja, os membros dos órgãos das autarquias locais são titulares de um único mandato que é de quarto anos, mesmo que tal mandato, por qualquer motivo, venha a ser titulado durante os referidos quatro anos por diferentes pessoas.
N. E não se diga - conforme é referido no acórdão recorrido - que o artigo 5 dos Estatutos da Recorrida não faz a correspondência entre o mandato autárquico e o mandato dos membros dos seus órgãos sociais por referir "é coincidente com o dos titulares dos órgãos autárquicos". Com efeito, não podem existir dúvidas que ao referir "o dos titulares dos órgãos autárquicos", a disposição estatutária em causa está a referir-se ao "mandato", ou seja, a coincidência a que se refere o artigo 5 dos Estatutos da Recorrida não é a uma coincidência de titulares mas sim a uma coincidência de mandatos.
O. Nestes termos, resulta evidente que o Tribunal da Relação de Lisboa julgou incorrectamente o presente processo, porquanto não considerou que o artigo 5 dos Estatutos da Recorrida se referissem ao mandato dos órgãos autárquicos mas antes ao período de exercício desse mesmo mandato por determinados titulares.
P. O argumento da "confiança" utilizado pelo Tribunal a quo na sua sentença (também já utilizado anteriormente pela Recorrida para defender a sua tese nos presentes autos) não pode ser procedente, uma vez que no caso de substituição dos titulares dos órgãos autárquicos por via de eleições intercalares, conforme ocorreu no caso dos presentes autos, até os próprios membros da Assembleia Municipal (órgão deliberativo do município mantêm-se em funções até ao fim do mandato, conforme estabelecido expressamente pelo n° 2 do artigo 56° da Lei n°169/99, de 18 de Setembro, na redacção introduzida pela Lei n° 5-A/2002, de 11 de Janeiro, onde se pode ler "A eleição da câmara municipal é simultânea com a da assembleia municipal, salvo no caso de eleição intercalar".
Q. Ora, a assembleia municipal é o órgão deliberativo do próprio município, o que significa que a relação directa de confiança e de cariz político é extremamente mais forte neste caso do que no caso do órgão de administração das empresas municipais.
R. Assim, cumpre salientar que, não se trata de uma questão de legitimidade e garantia dos órgãos da BB face aos titulares do executivo camarário, mas antes e tão só de uma gestão face a uma situação anómala de cessação antecipada de funções dos membros desse mesmo executivo. E neste caso concreto, a Lei - aliás invocada pelo próprio Tribunal a quo e pela Recorrida - é absolutamente clara ao definir que os membros do executivo camarário que resultarem de eleições intercalares apenas "completam o mandato em curso", sendo certo que tal eleição nem sequer determina a cessação do mandato dos membros que compõe a assembleia municipal, conforme sucedeu no caso sub judice.
S. Para que se pudesse considerar a hipótese de a situação da Câmara Municipal de Lisboa ora em análise comprometer o regime de gestão da BB na pendência de eleições intercalares para a composição da Câmara Municipal de Lisboa, seria absolutamente imprescindível que tal resultasse da Lei, o que não se verifica.
T. O Estatuto do Gestor Público não contêm, disposições específicas reguladoras da questão da cessação de funções dos membros dos seus órgãos, nomeadamente em função de eleições camarárias intercalares.
U. Quer pela disposição constante do artigo 1o do Estatuto do Gestor Público, quer porque não existem nos estatutos da Recorrida normas específicas relativamente à demissão dos membros do conselho de administração, são aplicáveis ao caso sub judice as normas constantes do referido Estatuto e, em particular, o disposto no artigo 26.° do mesmo.
V. Dúvidas não existem no caso em apreço que o Recorrente viu ser extinta a relação de mandato que se estabeleceu entre si e a Recorrida, ao ver cessar, por motivos alheios à sua vontade, o seu mandato enquanto Presidente do Conselho de Administração da BB.
W. Contrariamente ao entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, a situação em causa não se encontra prevista no n° 3 do artigo 5o dos Estatutos da BB, uma vez que, conforme já acima demonstrado, o mandato dos titulares dos órgãos da BB não cessou em resultado da cessação do mandato dos membros do executivo camarário, tal cessação decorreu em resultado da nomeação do novo conselho de administração e na impossibilidade objectiva de continuidade de exercício das respectivas funções por parte do Recorrente.
X. Tal cessação de mandato está de facto - conforme bem decidiu o Tribunal de 1ª Instância - entre uma verdadeira caducidade e uma demissão por mera conveniência, sendo certo que, no entender do Recorrente e do Tribunal de 1ª Instância, apresenta maiores e claras semelhanças face a esta última situação.
Y. A cessação antecipada do mandato do Recorrente ocorreu por motivos não expectáveis e totalmente alheios à vontade do mesmo, i.e., decorreu directamente da impossibilidade superveniente do exercício do mandato até ao seu termo, em consequência da nomeação de um novo conselho de administração.
Z. Resulta evidente que, tal como bem decidiu o Tribunal de 1a Instância, a solução concreta para a situação do Recorrente terá que advir de uma aplicação analógica com a situação da demissão por mera conveniência, por ser esta a que mais se aproxima da figura atípica que determinou a cessação, por inutilidade "provocada", do mandato do Recorrente.
AA. O mais basilar princípio do Estado de Direito é exactamente a admissão de que o Direito tem que ter uma solução para qualquer tipo de questão com relevância jurídica, seja ela uma solução expressamente prevista, seja através de mecanismos indirectos como é o caso da analogia.
BB. No caso de demissão por mera conveniência - situação em que, sem "justa causa" e por motivo alheio à sua vontade, o mandatário vê cessar o seu mandato - a Lei estabeleceu expressamente que, independentemente da validade de tal forma de cessação do mandato, o Recorrente teria o direito a ser indemnizado através do recebimento do montante equivalente às remunerações que deixou de auferir até ao final desse mesmo mandato.
CC. No caso em apreço - em que, igualmente, a cessação antecipada do mandato do Recorrente não é fundada em qualquer "justa causa", não adveio de um acto da sua vontade e não constitui uma situação de pura caducidade, uma vez que, a renúncia dos titulares do executivo camarário aos respectivos cargos não implica, conforme acima já se demonstrou, a caducidade do mandato dos membros do órgão de administração da Recorrida - não é de aceitar a tese da decisão recorrida no sentido de que nenhuma protecção jurídica deveria ser conferida ao Recorrente.
DD. Nestes termos, resulta evidente que o acórdão recorrido violou as normas constantes do artigo 59° da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro, na redacção introduzida pela Lei n° 5-A/2002, de 11 de Janeiro, do artigo 26° do Estatuto do Gestor Público, devendo ser substituída por outra que, à semelhança da decisão proferida pelo Tribunal de 1ª Instância, condene a Recorrida a pagar ao Recorrente a quantia de 67.947,04 euros, acrescida de juros de mora calculados à taxa legal prevista na Portaria n° 291/03, de 08.04, desde 29.11.2007 até efectivo e integral pagamento
Foram apresentadas contra-alegações, pugnando a Ré pela manutenção do decidido.
Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, pois nada obsta ao conhecimento do objecto do presente recurso, sendo que este é delimitado pelas conclusões da alegação do Recorrente, nos termos, essencialmente, do artº 684º, nº 3 do CPC, como, de resto, constitui doutrina e jurisprudência firme deste Tribunal.
FUNDAMENTOS
Das instâncias, vem dada como provada a seguinte factualidade:
1- No dia 08.02.2006, mediante a deliberação da Câmara Municipal de Lisboa nº 39/CM/2006, o A. foi nomeado presidente do conselho de Administração da R., por um mandato com termo em Dezembro de 2009. - al. A) dos factos assentes
2- A R. é uma empresa pública, de âmbito municipal, que tem como objecto principal a gestão social, patrimonial e financeira dos bairros municipais. - al. B) dos factos assentes
3- A R. rege-se pelos Estatutos que constituem fls. 50 a 58, que aqui se dão por reproduzidas. - al. C) dos factos assentes
4- Em 09.05.2007, os vereadores que constituíam o executivo camarário que resultou das eleições autárquicas realizadas em 09.10.2005, renunciaram, na sua quase totalidade, aos respectivos mandatos. - al. D) dos factos assentes
5- Em 15.07.2007 foram realizadas eleições intercalares, tendo sido eleito um novo executivo camarário, que tomou posse no dia 01.08.2007. - al. E) dos factos assentes.
6- Em 26.10.2007 a Vereadora DD comunicou ao A. que estava “agendado para 31 a votação do novo CA”, conforme doc. de fls. 13. - al. F) dos factos assentes
7- O A. recebeu da Câmara Municipal de Lisboa a comunicação de 27.09.2007 junta a fls. 10, que aqui se dá por reproduzida, nos termos da qual “Nos termos da lei, o mandato dos órgãos sociais das empresas municipais cessa no termo do mandato da Vereação que os nomeou. Assim o mandato de V.Exª. e demais titulares dos órgãos sociais da BB cessou em 9 de Maio de 2007 (…)”. - al. G) dos factos assentes
8- Em 30.10.2007, o A. solicitou à Vereadora DD informação sobre “A data em que V.Exª. entende que o futuro CA iniciará as suas funções e se está prevista alguma cerimónia de tomada de posse. Se pretende estar presente em alguma reunião de passagem dos assuntos em curso, ou se entende que essa reunião se deve realizar. Após a nomeação do novo CA qual o período em que conta que asseguremos a gestão corrente ou se terá efeitos imediatos”. - al. H) dos factos assentes
9- (…) Que lhe respondeu, no mesmo dia, que “não está prevista nenhuma cerimónia de tomada de posse, no entanto gostaria de apresentar o novo CA no dia 5 de Novembro pelas 15 horas (…). Estarei presente na passagem dos assuntos em curso no dia 5 pelas 15 horas pelo que solicito a vossa presença. A partir de 6 de Novembro o CA entra em funções.”, conforme doc. de fls. 11 a 13. - al. I) dos factos assentes
10- Mediante a deliberação nº 381/CM/2007, de 31.10, foi nomeado um novo conselho de administração da R., que tomou posse nesse dia 31.10.2007. - al. J) dos factos assentes
11- Em 2007 o A. auferia o montante remuneratório mensal ilíquido de € 4.853,36, acrescido de subsídio de férias e de Natal, conforme docs. de fls. 14 e 15. - al. L) dos factos assentes
12- Por carta de 28.11.2007, o A. solicitou à R. o pagamento da remuneração correspondente à “prestação de trabalho efectivo” até ao dia 5 de Novembro e da “indemnização pela cessação antecipada de funções”, conforme doc. de fls. 16-17, que aqui se dá por reproduzido. - al. M) dos factos assentes
13- O A. manteve-se em funções efectivas enquanto presidente do conselho de administração da R. até ao dia 05.11.2007. - resposta ao artº 1º da base instrutória
14- (…) Tratando das questões de gestão corrente da R. que lhe foram apresentadas pelos vários serviços. - resposta ao artº 2º da base instrutória
15- (…) Reunindo com os vários serviços da empresa e vários colaboradores. - resposta ao artº 3º da base instrutória
A questão que se equaciona no presente recurso é a da natureza do modo de cessação do mandato do Autor, como Presidente do Conselho da Administração da BB, E.M. – GESTÃO DE BAIRROS MUNICIPAIS DE LISBOA, mandato esse cujo termo estaria previsto para Dezembro de 2009.
Como corolário desta questão principal, indagar-se-á se o Autor é titular de direito à indemnização que reclama por força da referida cessação.
Recordemo-nos, antes do mais, que o Tribunal da 1ª Instância, com base numa interpretação analógica, havia decidido que « no caso em apreço, entendemos que estamos perante uma situação que não se enquadra bem nas figuras em análise, ou seja, não se verifica pura e simplesmente caducidade do mandato, nem demissão por mera conveniência, mas antes uma situação intermédia a que se pode chamar de « caducidade provocada».
A ratio de tal decisão da 1ª Instância assentou no seguinte raciocínio:
«Na verdade, se é certo que não houve qualquer manifestação de vontade tendente a pôr termo à relação jurídica existente com o A., entendemos que tal cessação teve origem numa decisão do próprio órgão de nomeação.
De facto, a extinção do mandato ocorreu devido à renúncia, na sua quase totalidade, dos vereadores aos respectivos mandatos, o que implicou a realização de eleições intercalares, tendo sido eleito um novo executivo camarário, que nomeou um novo Conselho de Administração da R..
No caso concreto, o órgão de nomeação, conhecendo as consequências do seu acto, aceitou-as, porquanto os interesses em jogo assim o motivaram»
Procuremos, antes do mais, averiguar das razões que determinaram o Tribunal da Relação a considerar que, no caso em apreço, se verificou uma situação de caducidade do mandato do Autor nas funções em que se encontrava investido na empresa municipal em referência.
Com efeito, lê-se no Acórdão recorrido:
«A nomeação do A. envolvia «a atribuição de um mandato para o exercício das funções pelo prazo constante dos estatutos da empresa», decorrido o qual o mesmo cessaria. Os Estatutos da R. determinam que o mandato dos titulares dos seus órgãos é coincidente com o dos titulares dos órgãos autárquicos (sem prejuízo dos actos de exoneração e da continuação de funções até à efectiva substituição).
Assim, o mandato do A. coincidiria com o dos titulares dos órgãos autárquicos, após o que cessaria por caducidade.
Na época dos factos directamente relacionados com a cessação de funções do A. – Maio de 2007 e meses seguintes – a R. regia-se pela lei nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro, pelos respectivos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime do sector empresarial do Estado (acima aludido) e pelas normas aplicáveis às sociedades comerciais.
Sendo óbvio que o mandato do A. não cessou por renúncia, exoneração fundada em motivo justificado (ou, noutra terminologia, demissão) ou dissolução do órgão de gestão, também não nos parece que o A. tenha sido exonerado (ou demitido) por mera conveniência.
Em sentido lato, a caducidade – que se reporta a situações jurídicas duradouras - «corresponde a um esquema geral de cessação de situações jurídicas, mercê da superveniência de um facto a que a lei ou outros efeitos atribuam esse efeito. Ou, se se quiser: ela traduz a extinção de uma posição jurídica pela verificação de um facto stricto sensu dotado de eficácia extintiva» ([1]). As hipóteses de caducidade em sentido amplo ligam-se á verificação de um termo, à impossibilidade superveniente das prestações, seja por razões objectivas, seja por razões subjectivas, à ilegitimidade superveniente.
Ora, afigura-se-nos que o mandato do A. cessou por caducidade – a situação jurídica em causa cessou pela ocorrência de um determinado facto: os vereadores que constituíam o executivo camarário renunciaram, na sua quase totalidade, aos respectivos mandatos, o que originou a realização de eleições intercalares, logo com outros titulares a surgirem nos órgãos autárquicos.
O que coincide com o termo implicitamente previsto nos Estatutos (e em consonância com a lei, como vimos) para a vigência do mandato do A.: vigoraria por um determinado prazo ([2]), enquanto se mantivessem os titulares dos órgãos autárquicos em cujo mandato o A. havia sido nomeado administrador»
A impecabilidade da fundamentação transcrita parece-nos evidente, sendo suficiente para afastar a figura híbrida de «caducidade provocada», que a 1ª Instância havia construído, com o devido respeito pelo Exmº Magistrado subscritor da referida sentença.
Para que houvesse uma caducidade provocada relevante, importaria que tal caducidade tivesse como objectivo, directo ou reflexo, afastar o Autor das suas funções, isto é, extinguir o mandato do mesmo (nisso consistindo a provocação) mas para que tal ficasse demonstrado, imperioso seria que tivesse resultado provado o animus ou propósito de tal cessação.
Nada, na factualidade provada, demonstra tal intenção e/ou vontade de fazer caducar o mandato do Autor na presidência da BB.
Não se colhe, do referido acervo factual, qualquer semelhança com a figura de demissão por mera conveniência que, aliás, a lei trata como exoneração por conveniência de serviço.
Pelo contrário, ocorreu aqui claramente a caducidade do mandato, como bem decidiu a Relação, em que o termo caducidade ganha aqui o pleno relevo da sua significação técnico-jurídica, isto é, «a cessação dum direito ou de uma situação jurídica, não retroactivamente, pela verificação dum facto jurídico « stricto sensu» ou pelo decurso de um prazo» ( Castro Mendes, Teoria Geral do Direito Civil, 1979, III-606).
O facto jurídico foi, in casu, a «queda» do executivo camarário por força da renúncia, na sua quase totalidade, dos vereadores da Câmara Municipal de Lisboa em 9-05-2007 (facto provado nº 4 do acervo factual), pois, nos termos do nº 3 do artº 5º dos Estatutos da BB, «o mandato dos titulares dos órgãos da BB é coincidente com o dos titulares dos órgãos autárquicos, sem prejuízo dos actos de exoneração e da continuação de funções até à efectiva substituição».
É certo que a renúncia dos vereadores municipais é um acto jurídico e não um facto jurídico stricto sensu, mas o conjunto das renúncias por forma a que deixasse de haver possibilidade de funcionamento do executivo camarário, implica a dissolução do referido executivo, e essa extinção determina não só a consequente cessação do mandato daqueles titulares, como dos que não renunciaram, dissolvendo-se assim o colectivo camarário.
Nos termos do artº 59º, nº 2 da Lei 166/99, de 18 de Setembro (Lei das Competências e Regime Jurídico de Funcionamento dos Órgãos dos Municípios e Freguesias), «esgotada a possibilidade de substituição prevista no nº anterior do referido preceito, e desde que não esteja em funções a maioria do número legal de membros da câmara municipal, o presidente comunica o facto à assembleia municipal e ao membro do Governo responsável pela tutela das autarquias locais, para que este proceda `marcação do dia da realização das eleições intercalares, sem prejuízo do disposto no artº 99º do mesmo diploma legal».
Desencadeia-se, destarte, o processo de dissolução[3] do executivo camarário que irá dar lugar às eleições intercalares.
Essa situação de cessação do mandato daqueles titulares autárquicos, por força do falado nº 3 do artº 5º do Estatuto da BB, fez caducar por arrastamento o mandato do ora Autor, dada a sua «coincidência com o dos titulares dos órgãos autárquicos» e tudo isto sem prejuízo de o mesmo ter continuado em funções até à efectiva substituição, como reza a referida disposição estatutária.
Dito isto, é tempo de averiguar se o simples facto de ter havido caducidade do mandato, só por si será impeditivo do direito à indemnização do Autor, que viu o seu mandato antecipadamente cessado.
Um brevíssimo relance pelo douto Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 20-05-1993, de que foi Relator, o então distinto PGA, Dr. Henriques Gaspar, actualmente Ilustre Juiz Conselheiro deste Supremo Tribunal, pode contribuir para incidir alguma luz sobre o assunto que não se reveste da clareza que seria de desejar.
Com efeito, assim se ponderou no sobredito Parecer sobre a extinção do mandato de um gestor de empresa pública que, data venia, nos permitimos transcrever dado o seu indiscutível interesse sobre a matéria que nos ocupa:
«A dissolução «ope legis» dos órgãos sociais da empresa tem como consequência a impossibilidade superveniente do exercício do mandato do gestor público membro do órgão de gestão da empresa extinta.
A cessação desta espécie de relações por extinção da empresa tem sido tratada no enquadramento dogmático da caducidade.
A caducidade, no sentido que pode interessar, é «a cessação de um direito ou duma situação jurídica. (...) não retroactivamente, pela verificação dum facto jurídico «stricto sensu» - «ope legis», «ope júris», «ipso jure», «ipso facto».
A caducidade consiste, assim, na cessação da eficácia do negócio jurídico que assenta na superveniência de um facto jurídico «stricto sensu».
A cessação dos efeitos ocorre sem qualquer manifestação de vontade tendente a esse resultado; não é necessário um acto de resolução ou de dissolução .
Aplicando tais princípios, e no que aqui releva, o legislador não visava directamente a extinção do mandato dos gestores da empresa pública extinta; porém, a extinção legalmente determinada importava, como consequência directa e imediata, a dissolução dos órgãos sociais. A dissolução dos órgãos sociais «ex vi legis», provocou, por seu lado, como consequência, a impossibilidade superveniente do exercício do mandato do gestor público, ou seja, determinou a cessação imediata de funções.
Deste modo, no caso referido de extinção da empresa pública que geria o ...., a cessação de funções dos gestores antes do termo do mandato não deriva, rigorosamente, de um acto de vontade das entidades que os haviam nomeado, mas antes de facto jurídico superveniente com efeitos «ope legis».
O mandato dos gestores extinguiu-se por caducidade.
A caducidade opera a cessação automática das relações jurídicas e não tem, em princípio, outro efeito senão o de extinguir as relações contratuais; no caso, extinguir a relação entre o Estado e o gestor público e entre este e a empresa pública extinta.
A indemnização por cessação do mandato, tanto na hipótese do artigo 1172° do Código Civil, como nas situações definidas no artigo 6°, n° 1, do Decreto-Lei n° 464/82, pressupõe que preexista por parte do mandante ou das entidades que procederam à nomeação um acto de vontade no sentido de pôr termo à relação.
Nos casos de caducidade falta tal acto de vontade, ou, quando exista, não é dirigido directamente à produção do resultado.
Numa primeira aproximação, o caso descrito não se enquadraria naqueles que constituem, segundo a lei, fonte de obrigação de indemnizar o gestor público pela cessação antecipada de funções.
Após este enquadramento geral da questão sobre a qual se debruçou, o referido Parecer do Conselho Consultivo da PGR assim se pronunciou:
«Não é este, porém, o modo adequado de analisar a questão.
É que, no caso, a extinção da empresa pública que determinou a caducidade operou-se, não através de lei geral e abstracta, mas através de diploma a, que faltam as características da generalidade e abstracção.
O Decreto-Lei n° 195-A/92 diz respeito a um facto determinado (a extinção de uma empresa pública), assistindo-lhe, pois, uma função e finalidade concreta e determinada, de acordo, aliás, com a remissão do Decreto-Lei n° 260/76, de 8 de Abril quanto à forma de extinção (artigo 37°) das empresas públicas.
Trata-se, assim, de um diploma que se destina a «administrar» e que, consequentemente, produz efeitos jurídicos correspondentes ou semelhantes aos de um acto administrativo (29).
Há, deste modo, uma essencial analogia substancial entre os efeitos necessários da lei de extinção da empresa pública quanto à cessação de mandato dos gestores, e uma declaração de vontade das «entidades que procederam à nomeação» com o sentido e finalidade de fazer cessar o mandato antes do termo do prazo para o qual foram designados.
Também o princípio da igualdade imporá que, perante a analogia de efeitos, as consequências sejam semelhantes no plano do ressarcimento dos prejuízos sofridos pela cessação antecipada de funções».
Concluindo no sentido de que os gestores da empresa publica de que tratava o aludido Parecer, «devem ser indemnizados, tal como seriam se a cessação de funções tivesse resultado, directamente de uma manifestação de vontade com semelhante função e finalidade emanada das entidades que procederam à sua nomeação», o dito Parecer assim fundamentou a sua posição:
«Esta solução, construída a partir das consequências e dos efeitos necessários da extinção «ope legis» e da analogia substancial com os efeitos produzidos por um acto administrativo directamente determinado, é confortada, também, no puro plano da interpretação da norma do artigo 6° do Decreto-Lei n° 464/82, de 9 de Dezembro.
Com efeito, na construção estrutural da norma define-se uma regra ('a exoneração dará lugar a uma indemnização) e algumas excepções (quando se fundamente no decurso do prazo do mandato, com motivo justificado ou no caso de dissolução do órgão determinada pelos motivos taxativamente enumerados). Não se verificando qualquer dos casos que afastem a aplicação da regra, há sempre lugar a indemnização, independentemente pois, do motivo que determine a cessação antecipada de funções e que não seja imputável ao gestor.
É certo que a lei fala em exoneração; mas a exoneração relevante nos termos do artigo 6° confunde-se com a destituição de funções imposta pelas autoridades que nomearam o gestor.
Esta destituição releva, necessariamente, tanto quando há um acto expresso, como quando está implícito ou é uma consequência de outros actos praticados pelas 'autoridades que nomearam o gestor.
As hipóteses podem ser várias - e estão muitas definidas no Decreto-Lei n° 260/76: agrupamento, fusão, cisão, extinção, liquidação das empresas públicas e também a transformação de empresa pública em sociedade anónima.
Tais actos afectam radicalmente as relações jurídicas de que é titular a empresa; ao empreender, sob a forma legislativa, um desses actos, conhecem-se necessariamente as consequências que derivam para os trabalhadores e para os membros dos órgãos de gestão.
No plano da relação jurídica complexa entre o Estado e o gestor e entre este e a empresa, sabe-se que qualquer daqueles actos extingue essa relação jurídica, destituindo o gestor das respectivas funções antes do termo do mandato.
Empreendendo um desses actos, o Governo aceita necessariamente a situação de radical ruptura nas relações jurídicas que provoca.
Por outro lado, na perspectiva do gestor que cesse funções, este vê afectada, sem que para tanto tenha contribuído, a expectativa de cumprir o mandato até final; a quebra de tal expectativa justifica em qualquer situação que se desencadeie o processo indemnizatório.
Poder-se-á, pois, concluir, afirmando que toda a interrupção do mandato antes de findo o prazo, imposta pela Administração, sempre que se não fundamente um «motivo justificado» ou na «dissolução do órgão de gestão» («dissolução» com o sentido taxativo do n° 5 do artigo 6° do Decreto-Lei n° 464/82), dá lugar a indemnização, independentemente das causas próximas ou remotas dessa interrupção e do acto que a corporize.».
No caso em apreço, porém, cremos que não se pode considerar que a ocorrida caducidade do mandato dos titulares dos órgãos da BB, EM, apresente uma essencial analogia substancial «entre os efeitos necessários da extinção do mandato dos gestores, e uma declaração de vontade das «entidades que procederam à nomeação» com o sentido e finalidade de fazer cessar o mandato antes do termo do prazo para o qual foram designados».
Sendo certo que o executivo camarário que resultou das eleições autárquicas realizadas em 9 de Outubro de 2005, cessou as suas funções por via do resultado do processo desencadeado por força da renúncia de vários vereadores ocorrida na reunião da Câmara Municipal de Lisboa, de 9 de Maio de 2007, e de acordo com os procedimentos posteriores que foram desenvolvidos em conformidade com o disposto no artº 59º nº 2 da Lei 166/99, de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, logo se constata que não foi emitida qualquer declaração tendencialmente destinada a pôr fim ao mandato do Autor da presente acção.
Não há, portanto, qualquer similitude de situações ou analogia substancial legitimadoras de recurso à interpretação/integração analógica que torne extensível o direito à indemnização previsto nos diplomas legais sobre o Estatuto dos Gestores Públicos ao caso sub judicio,
Senão, vejamos!
O ora Autor, na qualidade de presidente do Conselho de Administração da BB, não foi alvo da exoneração, designadamente por mera conveniência de serviço, figura a que se referia o artº 6º/1 do Decreto-Lei nº 464/82, de 9 de Dezembro, que era o diploma legal estatutário que estava em vigor à data em que foi nomeado para o referido cargo.
De igual sorte, também à luz do novo Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo DL nº 71/2007, de 27 de Março, que estava em vigor à data em que o Autor cessou funções, não ocorreu a situação da dissolução do CA, prevista no artº 24º do sobredito diploma legal ( dissolução sancionatória, como se colhe dos pressupostos de aplicação de tal medida) nem dissolução mesmo CA ou demissão do seu presidente por mera conveniência, prevista no artº 26º e que confeririam direito à indemnização à que se reporta o nº 3 do mesmo inciso legal.
Esta indemnização, aliás, como bem se sublinhou no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, que se citou no presente Acórdão, não tem summo rigore carácter ressarcitório por responsabilidade civil contratual ou extracontratual.
Nas palavras do douto Parecer, «a obrigação de indemnizar que o artigo 6º, nº 2 prevê não se funda rigorosamente em responsabilidade contratual ou extracontratual. É implicação do principio da livre revogabilidade do mandato e decorre, nesse contexto, de um acto lícito.
A cessação do mandato coloca-se, neste plano, entre os comportamentos lícitos a que a lei atribui a obrigação de indemnizar não pela sua ajuridicidade, mas com o fim de restabelecer o equilíbrio patrimonial alterado e salvaguardar o interesse de um dos sujeitos da relação».
No caso em apreço, porém, a situação extintiva do mandato do Autor decorreu, não de qualquer declaração de vontade no sentido, explícito ou implícito, de pôr fim a tal mandato, mas da renúncia da maioria dos vereadores ao seu próprio mandato, inviabilizando de tal modo o funcionamento da Câmara Municipal de Lisboa que esse mandato teve uma duração menor à que estava legalmente prevista.
Como o mandato do ora Autor, como presidente do CA da BB, era coincidente com os dos titulares do executivo camarário que sobre tal empresa publica tem os poderes previstos no artº15º do Estatutos daquela empresa, o mandato do Autor cessou mais cedo do que se previa por força de tal indexação, de forma a coincidir com a duração do mandato do referido executivo.
Trata-se de uma situação típica de caducidade, tal como no Direito do Trabalho, salvaguardadas as devidas diferenças conceptuais, se define a caducidade da relação jurídica laboral.
São de Monteiro Fernandes as seguinte palavras, sobre o conceito tradicional e corrente de caducidade do vinculo laboral: «cessação automática do vinculo em consequência directa e inelutável da ocorrência de certas situações de facto que tornam o contrato inviável ou inútil»[4].
Daqui emergem, todavia, duas questões que o Recorrente levanta nas suas doutas alegações e que são as seguintes:
a) Em primeiro lugar, como conciliar a caducidade do mandato do presidente do Conselho de Administração da BB, como decorrência automática da dissolução do executivo camarário, com a disposição do nº 5 do artº 59º da Lei 169/99, de 18 de Setembro que estatui que «a câmara que for eleita completa o mandato da anterior».
Segundo o Recorrente, tal disposição teria o sentido de que, não obstante as eleições intercalares, tudo se passaria como se tivesse havido um único mandato, pois o anterior às eleições e o posterior formariam uma unidade, sentido que seria favorável ao Recorrente, na medida em tal mandato continuum teria a duração igual à que ocorreria se não tivesse havido intercalares sem qualquer solução de continuidade.
Assim sintetiza as suas alegações, neste aspecto, nas conclusões K) e L) que aqui se transcrevem para maior comodidade de consulta:
K. Salvo melhor opinião, não nos parece aceitável que o Tribunal da Relação de Lisboa entenda que, por um lado os novos titulares dos órgãos autárquicos apenas completam o mandato anterior (ou seja, não iniciam um novo mandato mas são apenas chamados a substituir os anteriores titulares, até que seja concluído o mandato), para logo em seguida dizer que, "para os efeitos do artº. 5 dos Estatutos da R.", tal situação não se verifica uma vez que são "diferentes titulares".
L. É evidente que os novos titulares são "diferentes titulares", caso contrário não seriam "novos". No entanto, a questão sub judice não se prende com a identificação sobre se os novos titulares dos órgãos autárquicos são diferentes titulares ou não, mas apenas e tão só em saber se os mesmos iniciam um novo mandato (a partir das eleições intercalares) ou se completa o mesmo mandato que já se tinha iniciado e que se mantém inalterado qualquer que seja o concreto titular do órgão.
Não existe um único mandato, ao contrário do que defende o Recorrente.
Na verdade não se pode fazer tábua rasa da realidade que é a dissolução do executivo camarário, a convocação das eleições intercalares, o acto e o processo eleitoral e a tomada da posse do novo executivo.
São, na verdade, dois e distintos os mandatos que tiveram lugar, o anterior que findou com a renúncia dos vereadores ao referido mandato e o posterior às eleições que se iniciou com a posse do novo colectivo camarário.
O que acontece é que a lei determina que o novo executivo complete o tempo que faltava ao executivo anterior, isto é, o mandato do novo executivo terá a duração do que faltava ao anterior, findo o qual, novo processo eleitoral normal se seguirá.
Tal facilita o cômputo e o controlo dos tempos eleitorais, designadamente, dos prazos em que legalmente se devem realizar eleições gerais para os órgãos autárquicos.
Por isso, nos termos do artº 99º/1 do citado diploma legal, «não há lugar à realização de eleições intercalares nos seis meses anteriores ao termo do prazo em que legalmente se devem eleições gerais para os órgãos autárquicos».
Em face do exposto, o mandato do Autor caducou na data em que cessou o mandato dos vereadores renunciantes, ou seja, quando foi dissolvido o executivo que estava em funções quando tomou posse.
b) a segunda questão consiste em saber se o mandato do Autor cessou em Maio de 2007 porque é que continuou em funções até Novembro de 2007.
A resposta é fácil se tivermos presente que, nos termos do mesmo nº 3 do artº 5º do Estatuto da BB que dispõe sobre a coincidência dos mandatos dos titulares dos seus órgãos com o dos titulares dos órgãos autárquicos, ficou ressalvada a possibilidade de continuação em funções até a efectiva substituição.
Assim, não procede o argumento plasmado na conclusão W e Y da sua douta minuta recursória, do seguinte teor:
W. Contrariamente ao entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, a situação em causa não se encontra prevista no n° 3 do artigo 5º dos Estatutos da BB, uma vez que, conforme já acima demonstrado, o mandato dos titulares dos órgãos da BB não cessou em resultado da cessação do mandato dos membros do executivo camarário, tal cessação decorreu em resultado da nomeação do novo conselho de administração e na impossibilidade objectiva de continuidade de exercício das respectivas funções por parte do Recorrente.
Y. A cessação antecipada do mandato do Recorrente ocorreu por motivos não expectáveis e totalmente alheios à vontade do mesmo, i.e., decorreu directamente da impossibilidade superveniente do exercício do mandato até ao seu termo, em consequência da nomeação de um novo conselho de administração.
Foi, pois, por razões de operacionalidade emergentes da necessidade de efectiva substituição, que o Autor permaneceu no cargo até à posse do novo CA sem que tal afectasse a caducidade do seu mandato oportunamente ocorrida.
Resta ainda resolver o problema da peticionada indemnização.
Já vimos que inexistiu qualquer acto declaratório no sentido de fazer cessar o mandato do Autor.
Nem os Estatutos da BB nem os diplomas que se ocupam do Estatuto do Gestor Público prevêem a situação em apreço, que nada tem a ver com a demissão por mera conveniência a que refere o artº 26º, nºs 1 a 3 do DL 71/2007, de 27 de Março ( actual Estatuto do Gestor Público) nem com a exoneração por conveniência a que se referia o artº 6º do anterior estatuto, aprovado pelo DL 464/82, de 9 de Dezembro.
Não houve acto jurídico de afastamento do autor das suas funções e, por outro lado, o mesmo sabia que a duração do seu mandato estava condicionado pela duração do mandato dos titulares dos órgãos autárquicos, com o carácter contingente e, não raramente, aleatório que os mandatos políticos possuem.
Sendo assim, não tem a haver a indemnização peticionada no montante de € 67.974, 04, correspondente aos vencimentos que auferiria durante um ano, o que determina a improcedência do presente recurso.
DECISÃO
Face a tudo quanto exposto fica, acordam os Juízes deste Supremo Tribunal de Justiça em se negar a Revista, confirmando-se com os fundamentos ora expostos, a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Processado e revisto pelo Relator.
Lisboa e Supremo Tribunal de Justiça, 13 de Setembro de 2012
Lisboa, 13 de Setembro de 2012
Álvaro Rodrigues (Relator)
Fernando Bento
Tavares de Paiva
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[1] Menezes Cordeiro, «Tratado de Direito Civil Português», I, Parte Geral, tomo 4, pag. 207.
[2] Incerto.
[3] De há muito que esta forma de extinção do executivo camarário se designa por dissolução como se pode ver em Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. 1, 10ª edição ( 5ª reimpressão), 1991, pg. 369/70 e também nos artº s 378º a 381º do vetusto Código Administrativo.
[4] Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, 15ª edição, 2010, pg. 500.