| 297/22.5YUSTR.L1-A.S1 |  |
PRESSUPOSTOS
RECURSO DE ACÓRDÃO DA RELAÇÃO
QUESTÃO FUNDAMENTAL DE DIREITO
OPOSIÇÃO DE JULGADOS
DILAÇÃO DO PRAZO
ATO ADMINISTRATIVO
IMPUGNAÇÃO JUDICIAL
SUSPENSÃO
I- Tanto o acórdão recorrido como o acórdão fundamento foram proferidos no domínio da mesma legislação, no que importa aqui, pois “pese embora a sucessão legislativa que se verificou, não houve alteração da redação dos normativos que preveem a dilação porquanto, e no que ora releva, o artigo 88.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A./2015, corresponde ao artigo 73.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A./1991, sendo que, por outro lado, é, direta ou indiretamente, irrelevante, para efeitos de admissibilidade do recurso, a restrição operada pelo n.º 5 do artigo 88.º do C.P.A. em vigor, que não constava do artigo 73.º do anterior”.
II- Cada um dos acórdãos assentou a solução do caso concreto em soluções opostas para a mesma questão de direito, através de:
- Decisão expressa, explicitamente exposta, em cada um dos acórdãos, e não meramente tácita ou implícita;
- Ambos o acórdãos assentam as suas decisões a partir de idêntica situação de facto e a oposição entre ambas verifica-se as duas decisões e não entre meros fundamentos laterais ou secundários ou entre uma decisão e meros fundamentos de outra.
III- Concluímos, pois, pela oposição de julgados, sendo certo que apesar de terem sido interpostos outros dois recursos para fixação de jurisprudência com fundamento em soluções opostas para esta mesma questão de direito, em nenhum deles foi ainda proferida decisão de fixação de jurisprudência, pelo que os presentes autos ficarão suspensos nos seus termos, até ao julgamento do recurso em que foi já declarada oposição a 8 de novembro de 2023, no processo Proc. n.º 204/22.5YUSTR.L1-A.S1, em conformidade com o disposto no artigo 441.º. n.º 2, do CPP.
Acórdão de Fixação de Jurisprudência 297/22.5YUSTR.L1-A.S1
Acorda-se em conferência na 5ª secção criminal do Supremo Tribunal de Justiça
I
RELATÓRIO
1. D....... ......... .................. vem, ao abrigo do disposto no artigo 437.º, n.º 2 do Código de Processo Penal, aplicável ex vi artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 433/82 de 27 de outubro (RGCO), apresentar por requerimento apresentado em 22 de Março de 2023, Recurso Extraordinário de Fixação de Jurisprudência do acórdão proferido em 20 de Fevereiro de 202 pelo Tribunal da Relação de Lisboa -Secção da Propriedade Intelectual e da Concorrência, Regulação e Supervisão -, proferido no processo 297/22.5 YUSTR. L1, secção PICRS, a que corresponde a referência ......63 (doravante, acórdão recorrido), alegando que questão de direito aí decidida está em oposição com a apreciada e decidida no acórdão de 6 de Novembro de 2013 proferido no processo n.º 826/13.5TBMAI.P1 do Tribunal da Relação do Porto, (doravante, acórdão fundamento), o qual se encontra publicado na base de dados de acórdãos do Tribunal da Relação do Porto em www.dgsi.pt., rel. Maria dos Prazeres Silva.
2. A recorrente apresentou motivação do recurso, extraindo dela as seguintes
« Conclusões
a. O Tribunal da Relação de Lisboa proferiu o Acórdão de que ora se recorre, julgando
improcedente o recurso apresentado pela Recorrente e mantendo a decisão de não admissão da impugnação judicial, por intempestiva.
b. Apesar de o Acórdão Recorrido reconhecer que o prazo previsto no artigo 59.º RGCO é um prazo administrativo, concluiu pela não aplicação das dilações previstas no artigo 88.º do Código de Procedimento Administrativo – que, na perspetiva e interpretação da Recorrente, não corresponde a uma correta interpretação e aplicação da Lei e que, no caso em apreço, culminou na não aceitação da impugnação judicial.
c. A decisão em apreço não é passível de recurso ordinário para o Supremo Tribunal de Justiça,
nos termos previstos nos artigos 432.º e 400.º do Código de Processo Penal.
d. É, porém, admissível recurso extraordinário de fixação de jurisprudência, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 437.º do Código de Processo Penal, aplicável ex vi artigo 41.º do RGCO, por o Acórdão Recorrido estar em contradição frontal e expressa com outro Acórdão, já transitado em julgado, do domínio da mesma legislação, mesmos factos e sobre a mesma questão fundamental de direito.
e. A este respeito, esclareça-se que não existe qualquer norma no RGCO (aplicável ex vi artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 29-B/2020 de 28 de junho) que proíba o recurso extraordinário de fixação de jurisprudência, nem resulta do RGCO a inadmissibilidade desse recurso, pelo que haverá de recorrer-se às normas do Código de Processo Penal, para onde o RGCO remete.
f. No que diz respeito a este recurso extraordinário, os factos em apreço quer no
Acórdão Recorrido, quer no Acórdão Fundamento são em tudo semelhantes e comparáveis: uma companhia aérea foi notificada de uma decisão de aplicação de coima pelo INAC/ANAC na sua sede, em país Europeu; por ser residente e ter sido notificada no estrangeiro, a Recorrente entendeu que o prazo para apresentação do recurso dessa decisão administrativa seria de 35dias,em virtude da aplicação da dilação de 15 dias, prevista no artigo 88.º, n.º 1, alínea b) do Código de Procedimento Administrativo; a Recorrente apresentou aimpugnaçãojudicialapósos20 dias previstos no artigo 59.º do RGCO, mas dentro do prazo total de 35 dias que considerou ser aplicável; a impugnação foi julgada intempestiva, por se considerar que a suprarreferida dilação não era aplicável.
g. O que diferencia os Acórdãos em apreço é o facto de, perante a questão jurídica acerca da aplicabilidade da dilação prevista no Código de Procedimento Administrativo ao prazo de impugnação judicial da decisão de aplicação de coima previsto no artigo 59.º do RGCO, o Acórdão Recorrido ter concluído pela não aplicação da figura da dilação no processo contraordenacional enquanto, no Acórdão Fundamento, se reconheceu que essa dilação é aplicável.
h. A Recorrente depara-se, assim, com a existência de duas decisões opostas perante factos em tudo idênticos, sendo que o resultado prático de uma e outra decisão também não podia ser mais díspar: enquanto no Acórdão Recorrido se conclui pela manutenção da decisão recorrida e não admissão da impugnação judicial, o Acórdão Fundamento determinou que a decisão fosse substituída por outra, que considere tempestivo o requerimento de impugnação judicial e aprecie o recurso.
Mas mais,
i. Independentemente da obtenção de justiça no caso em concreto, a fixação de jurisprudência que ora se procura é motivada não (apenas) pelo interesse pessoal da Recorrente, mas pela necessidadede oferecer segurançajurídica a uma questão absolutamente crucial paraoexercício do direito de defesa em âmbito de processo contraordenacional: a determinação do prazo aplicável.
j. Considerando a matéria em apreço, está, também, preenchida a ratio deste recurso, uma vez que se pretende “…fixar critérios para a interpretação e aplicação uniformes do direito pelos tribunais com a finalidade de garantir a unidade do ordenamento penal e, com isso, os princípios de segurança, da previsibilidade das decisões judiciais e a igualdade dos cidadãos perante a lei” (cfr. Acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça de 24 de março de 2021, no processo n.º 64/15.2IDFUN.L1-A.S1, Relator Nuno Gonçalves, disponível em dgsi.pt).
k. Por tudo quanto foi exposto, estão preenchidos todos os pressupostos legais para a admissibilidade do presente recurso extraordinário de fixação de jurisprudência, i.e., estão em causa duas decisões opostas, proferidas sobre a mesma questão de direito e identidade de lei reguladora, com total identidade de factos contemplados nas duas decisões.
l. No que diz respeito à fundamentação apresentada em um e outro Acórdão, verifica-se que o Acórdão Recorrido se socorre de jurisprudência (alegadamente) relacionada para concluir que:
(i) da natureza administrativa do prazo não decorre a aplicação das regras do procedimento administrativo na fase judicial do processo de contraordenação; (ii) não existe lacuna que fundamente a aplicação do regime previsto no Código de Procedimento Administrativo e, ainda que assim não fosse, o regime subsidiário é o estabelecido no Código de Processo Penal; (iii) não tem aplicação ao processo contraordenacional a dilação prevista no art. 88.º do Código de Procedimento Administrativo, pois esse mecanismo não está previsto nem no RGCO, nem no Código de Processo Penal.
m. Em sentido diametralmente oposto, o Acórdão Fundamento conclui que “(…) se o recurso de impugnação judicial integra a fase administrativa do processo contraordenacional e se o prazo aplicável regulado nos artigos 59.º e 60.º do RGCO tem natureza administrativa, não se vislumbram motivos atendíveis para recusar a aplicação da norma do artigo 73.º do CPA [atual artigo 88.º], que está inserida no regime geral dos prazos administrativos, à semelhança do que sucede com as regras previstas no artigo 72.º do mesmo diploma legal, e que só parcialmente foram transpostas para o artigo 60.º do RGCO”.
n. Neste sentido, continuou o Tribunal que “(…) quando se refere que o prazo é administrativo por contraposição ao prazo judicial pretende-se significar que se rege pelas regras atinentes aos prazos de natureza administrativa, onde se incluem as normas referentes aos prazos de defesa dos interessados relativamente às decisões administrativas, afastando-se concomitantemente as regras aplicáveis à prática de actos processuais em juízo”.
o. Assim, enquanto o Acórdão Recorrido, embora reconheça que o prazo em apreço tem natureza administrativa, exclui as regras de dilação previstas no Código de Procedimento Administrativo, o Acórdão Fundamento vem suportar a tese da Recorrente de que sendo o prazo administrativo, não se deve estabelecer qualquer restrição na aplicação do regime geral de contagem dos prazos administrativos.
p. Além de injusto e prejudicial à Recorrente – por limitar o seu direito de defesa e impossibilitando-a de sujeitar a apreciação uma decisão de aplicação de coima proferida por entidade administrativa –, o Acórdão Recorrido erra na interpretação do Direito.
q. Se é unânime que o processo contraordenacional (e prazo previsto no artigo 59.º do RGCO) tem natureza administrativa, então a contagem do prazo de interposição de recurso da decisão de aplicação de coima – decisão administrativa – deve ser efetuada nos termos do RGCO e do Código de Procedimento Administrativo.
r. Esta solução em nada constitui uma aplicação subsidiária do RGCO ab-rogante do artigo 41.º n.º 1 do RGCO, sendo, ao invés, a única solução que é compatível com a reconhecida natureza administrativa do prazo de recurso previsto no artigo 59.º do RGCO – assim como é a única compatível com os princípios de justiça e segurança jurídica.
s. Qualquer solução contrária seria desprovida de sentido, sendo ilógico afirmar a natureza administrativa do prazo, com a consequência prática de o privar da extensão no tempo de que só os prazos judiciais gozam – artigos. 107.º, n.º 5 e 107.º-A do Código de Processo Penal –, sem ao mesmo tempo lhe reconhecer, também, o modo de contar o termo inicial em certas situações espaciais, termo a quo ante que lhe está implícito e que no caso da Recorrente, com sede na Alemanha, é fornecido pela norma do artigo 88º, n.º 1, b) do Código de Procedimento Administrativo, a qual deve ser aplicada a título principal.
t. O artigo 88.º do Código de Procedimento Administrativo é uma norma geral aplicável à contagem dos prazos administrativos, que encontra justificação na previsível maior dificuldade de acesso a elementos e preparação da defesa por parte dos interessados residentes no estrangeiro, resultante da distância a que se encontram do local onde decorre o procedimento.
u. Não atender a essa circunstância significaria legitimar uma atuação administrativa lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, aqui incluídas as empresas (artigo 4.º, 2ª parte do Código de Procedimento Administrativo), nacionais ou não, com o inerente risco de criação de situações de desigualdade ditadas, justamente, pelo lugar da sede da empresa; sendo certo que “A Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa”, conforme exige o artigo 8.º do Código de Procedimento Administrativo, pelo que é este sentido de justiça que deve prevalecer na jurisdição e que se espera que as válvulas de segurança do sistema jurídico sejam capazes de garantir.
v. Face à natureza administrativa do prazo de recurso previsto no artigo 59.º do RGCO não restam quaisquer dúvidas que a aplicação do artigo 88.º do Código de Procedimento Administrativo se deverá fazer a título principal, como resulta, desde logo, da interpretação assente no uso das regras gerais de interpretação consagradas no artigo 9.º do Código Civil.
w. Pelo que o entendimento perfilhado pelo Acórdão Recorrido viola de forma intolerável os princípios da confiança, boa fé e da segurança jurídica, consagrados nos artigos 2.º e 226.º da CRP, impedindo a Recorrente de reagir judicialmente contra uma decisão sancionatória e, assim, violando o seu direito à tutela jurisdicional efetiva.
Nestes termos, e nos demais de Direito aplicáveis,
deverá ser concedido provimento ao presente recurso,
revogando-se o Acórdão recorrido e fixando-se
jurisprudência no sentido de que são aplicáveis, à
contagem do prazo previsto no artigo 59.º do RGCO,
as dilações previstas no artigo 88.º do Código de
Procedimento Administrativo. »
1.3. Notificados os sujeitos processuais no Tribunal da Relação de Lisboa, ora recorrido, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 439.º, n.º 2, do CPP, responderam o MP e a ANAC.
1.3. O MP conclui a sua resposta do seguinte modo:
« Assim, e em conclusão:
1. O recorrente tem para o efeito pretendido a necessária legitimidade, o recurso é tempestivo e mostra-se devidamente identificado o Acórdão Fundamento.
2. Limitando-se a alegar que este último transitou em julgado, mas não instruindo o recurso com a respetiva certidão nem indicando a data em que tal trânsito em julgado ocorreu, afigura-se-nos que deverá ser convidado a juntar aos autos a dita certidão de nota de trânsito em julgado do Acórdão Fundamento, nos termos do disposto no artigo 440.º, n.º 2, do Código de Processo Penal.
3. No Acórdão recorrido e no Acórdão Fundamento está em causa a mesma questão de direito, isto é, decidir se na contagem do prazo de recurso de impugnação judicial de uma decisão de uma autoridade administrativa no âmbito de um procedimento contraordenacional são, ou não, aplicáveis os prazos de dilação constantes do Código de Procedimento Administrativo.
4. As decisões judiciais em causa oferecem soluções, para situações de facto em tudo idênticas, que se encontram em manifesta oposição.
5. Mostra-se quer direta quer indiretamente irrelevante, para a admissibilidade do presente recurso, a alteração legislativa que se traduziu na revogação da norma constante do n.º 1 do artigo 73.º do antigo Código de Procedimento Administrativo, operada pelo artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, já que este último viria a consagrar no artigo 88.º, n.º 1 do novo Código de Processo Administrativo uma redação em tudo idêntica.
6. Igualmente se mostra, no caso concreto, quer direta quer indiretamente irrelevante para os mesmos efeitos, a restrição operada pelo n.º 5 do artigo 88.º do novo Código de Procedimento Administrativo ao âmbito de aplicação dos prazos de dilação, a qual não constava do teor do artigo 73.º do antigo Código, na versão em vigor à data da prolação do Acórdão Fundamento.
Concluindo-se, assim, pela admissibilidade do recurso.»
1.3.2. Por sua vez, a Autoridade de Aviação Civil (ANAC) conclui a sua resposta do seguinte modo:
« CONCLUSÕES:
A. A Autoridade Nacional da Aviação Civil não concorda com o recurso
extraordinário de fixação de jurisprudência interposto pela Recorrente
D....... ......... ...................
B. Tal recurso não se baseia na necessidade de estabelecer a segurança jurídica, na medida em que a jurisprudência dominante se revê no entendimento do Acórdão Recorrido.
C. A única pretensão da recorrente, é aumentar o prazo de impugnação judicial através de uma dilação, de forma a obviar a sua inércia no exercício do seu próprio direito de defesa.
D. E tal fundamento radica unicamente no facto de a recorrente ter sido condenada pela Autoridade Nacional da Aviação Civil, por decisão do Conselho de Administração, datada de 3 de Dezembro de 2021, no processo de contraordenação n.º 296/2021, numa coima de €10.000, por violação do disposto na alínea i) do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 28- B/2020, de 28 de Junho.
E. Tendo sido devidamente notificada desta decisão, acompanhada de uma tradução em língua inglesa, para a sua sede, em..., ..., em 23 de Agosto de 2022, de acordo com os serviços postais alemães.
F. Sendo que a recorrente não se conformou com a decisão da ANAC e só interpôs recurso de impugnação judicial, recebido nesta Autoridade em 26 de Setembro de 2022.
G. Nessa sequência, o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão não admitiu o recurso apresentado por ser intempestivo, tendo considerado que o prazo de vinte dias úteis terminou no dia 20 de Setembro de 2022, conforme sentença proferida a 18 de Outubro de 2022.
H. Inconformada com tal decisão, a recorrente alega que, pelo facto de a sua sede se localizar no estrangeiro, dispõe de uma dilação, nos termos do artigo 88º do Código do Procedimento Administrativo, no que respeita à notificação realizada por carta registada com aviso de receção.
I. Sucede, porém, que a argumentação aduzida se traduz numa falácia que se baseia no facto de alguns juristas entenderem que o Código do Procedimento Administrativo é aplicável aos processos de contra-ordenação.
J. Em 2016, o Tribunal da Relação de Évora (processo n.º 236/15.0T8PTM.E1) veio esclarecer tal equívoco e consignar que “Ao recurso de impugnação judicial do processo contra-ordenacional aplicam-se as normas do RGCO; em caso de lacuna neste aplicam-se as normas do C.P.P. (artigo 41º do RGCO); em caso de lacuna deste, aplicam-se as normas do C.P.C. (artigo 4º do C.P.P.).”
K. E no seguimento da questão sub judicie – aplicabilidade ou não da dilação prevista no artigo 88º do Código do Procedimento Administrativo, o acórdão recorrido (processo n.º 203/22.7YUSTR) não é caso único na jurisprudência portuguesa, tendo sido antecedido pelo acórdão proferido no processo n.º 1757/11.9TALRA.C1 e datado de 29 de Fevereiro de 2012 (disponível em www.dgsi.pt), pelo Tribunal da Relação de Coimbra, que considerou que “A dilação prevista no artigo 73º [atual artigo 88º], do Código do Procedimento Administrativo não tem aplicação em processo contra-ordenacional (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10).”
L. Igualmente pelo acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no processo n.º 393/15.5BEFUN, e datado de 3 de Agosto de 2018 (disponível em www.dgsi.pt), no qual se conclui que “(…) o prazo de dilação previsto no artº.73, do C.P.A. (cfr.artº.88, do novo C.P.A.), não tem aplicação em processo contra-ordenacional.”.
M. E pelo acórdão proferido em 2 de Junho de 2020, pelo Tribunal da Relação de Lisboa, no processo n.º 290/19.5YUSTR.L1 e que decidiu que “(…) o prazo de dilação previsto no artigo 88.º, do C.P.A., não tem aplicação em processo de contra-ordenacional, porque não existe uma lacuna legal, e porque mesmo a existir, não seria aplicável o Código de
Procedimento Administrativo e o respetivo artigo 88º, mas o Código de Processo Penal, que não prevê qualquer dilação.”
N. Anteriormente ao acórdão recorrido, e numa decisão bastante recente, datada de 21 de Dezembro de 2022, também o Tribunal da Relação de Lisboa havia decidido no processo n.º 204/22.5YUSTR.L1 (disponível em www.dgsi.pt), que incidia exactamente, não só sobre a mesma questão, mas exatamente sobre os mesmos intervenientes – a recorrente (Lufthansa) e a recorrida (ANAC), que “(…) estando especificamente previstos, no artigo 60.º do RGCO, os motivos de suspensão do prazo aplicáveis aos prazos administrativos (suspensão aos Sábados, Domingos e feriados), sem que dai conste qualquer dilação, não se afigura ser de aplicar subsidiáriamente a dilação prevista no artigo 88.º do CPA (…)”.
O. Posteriormente, também os acórdãos proferidos pelo Douto Tribunal da Relação de Lisboa no processo 298/22.3YUSTR, em 27 de Janeiro de 2023 e no processo n.º 203/22.7YUSTR, em 20 de Fevereiro de 2023, concluíram no mesmo sentido.
P. Assim, verifica-se que é o acórdão fundamento invocado pela recorrente – processo n.º 826/13.5TBMAI.P1, datado de 6 de Novembro de 2013 e proferido pelo Tribunal da Relação do Porto, que se encontra em “oposição expressa e direta” quer com o acórdão recorrido, quer com a interpretação maioritária, demonstrada pelos acórdãos que o antecedem e que lhe sucedem.
Q. Tal corrente jurisprudencial é indiciadora da desnecessidade de fixação de jurisprudência, ou quanto muito, revela a necessidade de fixar a mesma no sentido seguido por estes doutos tribunais, e que se traduz na inaplicabilidade de qualquer dilação.
R. Destarte, a jurisprudência supracitada ao rejeitar liminarmente a aplicação da figura da dilação em processo contra-ordenacional, traduz de forma clara e inequívoca a evolução do pensamento jurídico desde 2012 até ao presente ano de 2023.
S. Pelo que, face ao que antecede, necessário se torna concluir que a interpretação sufragada pelo Douto Tribunal a quo corresponde à correcta interpretação dos artigos 59º, 60º do Regime Geral da Contra- Ordenações, atento o disposto no artigo 41º do mesmo diploma legal, que estabelece como supletivamente aplicável “os preceitos reguladores do processo criminal”.
T. Ainda que assim não fosse, sempre se diria que tal interpretação confirma o estabelecido no artigo 9º do Código Civil quanto à interpretação da Lei, designadamente de que o interprete não se deva cingir à letra da Lei, mas reconstituir o pensamento legislativo (n.º 1), a verdade é que tal pensamento legislativo tem de ter alguma correspondência, ainda que imperfeitamente expressa, com a letra dalegislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento nos termos mais adequados (n.º 3).
U. Seguindo esta orientação interpretativa, bem concluiu o Tribunal a quo ao afirmar que não existe qualquer lacuna no Regime Geral das Contra- Ordenações quanto ao regime processual supletivo, na medida em que, afirmamos nós, o legislador expressou claramente o seu pensamento jurídico ao consagrar no seu artigo 41º os preceitos reguladores do processo criminal como regime supletivamente aplicável.
V. Deste modo, não se consegue antever qualquer nebulosidade no pensamento legislativo que tenha de ser esclarecido pelo intérprete aquando da aplicação da Lei.
W. Aliás, a própria letra do artigo 41º do Regime Geral das Contra- ordenações parece-nos que não deixa margem para qualquer dúvida ao estabelecer que “Sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal.”
X. E essa aplicação do Código do Processo Penal é desde logo reforçada pelo n.º 2 desse mesmo artigo quando estabelece que “as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal, sempre que o contrário não resulte do presente diploma”.
Y. Ou seja, o legislador pretendia que ao procedimento de contra- ordenação regulado pelo Regime Geral da Contra-Ordenações fosse aplicável, subsidiariamente, “os preceitos reguladores do processo criminal”, estabelecendo para interposição de recurso de impugnação da decisão administrativa uma regra que se desvia do regime do Código de Processo Penal, em conformidade com o estabelecido na primeira parte do n.º 1 do artigo 41º do Regime Geral das Contra-Ordenações (“Sempre que o contrário não resulte deste diploma (…)”).
Z. E se essa não fosse a intenção do legislador, não faria qualquer sentido destacar a regra de contagem de prazos estabelecida no artigo 60.º do Regime Geral das Contra-ordenações, se pretendesse que o regime regra supletivamente aplicável fosse o Código do Procedimento Administrativo.
AA. In casu, o que não pode suceder, e que parece ser a pretensão da recorrente, é a aplicação simultânea de dois regimes incompatíveis, consoante a conveniência da mesma, de molde a suplantar a inércia demonstrada no exercício de um direito, sob pena de, nas palavras de Frederico de Lacerda da Costa Pinto, in “O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal”, criar “um bloqueio completo da actividade sancionatória da administração por cruzamentos de regimes e de garantias jurídicas”.
BB. Pelo que, estamos em crer que caso o legislador pretendesse a aplicação de regimes diversos consoante a fase processual em que se encontrasse o procedimento de contra-ordenação, não se teria coibido de o consagrar expressamente no seu artigo 41º.
CC. Por conseguinte, parece-nos inquestionável que o regime de dilações estabelecido no artigo 88º do Código de Procedimento Administrativo não é aplicável ao Regime Geral da Contra-Ordenações, por não ser legalmente admissível.
Termos em que, deve o recurso interposto pela D....... ......... .................. ser julgado improcedente, mantendo-se o Acórdão Recorrido nos precisos termos, e fixando se jurisprudência no sentido de que o prazo de dilação previsto no artigo 88º, do Código de Procedimento Administrativo, não tem aplicação em processo de contra- ordenacional, porque não existe lacuna, e porque mesmo a existir, não seria aplicável o Código de Procediment Administrativo mas sim o Código de Processo Penal, que não prevê qualquer dilação, assim se fazendo a Acostumada Justiça!»
1.4 O processo foi com vista ao MP no Supremo Tribunal de Justiça, tendo o senhor Procurador-Geral Adjunto emitido parecer que, relativamente aos pressupostos formais e substantivos do presente recurso para fixação de jurisprudência, conclui nos seguintes termos:
« - Nesta fase, a apreciação do recurso deve orientar-se para a aferição dos pressupostos processuais comuns aos recursos ordinários, tais como a competência, a legitimidade e interesse em agir, tempestividade, regime e efeitos, e do pressuposto próprio deste recurso extraordinário, ou seja, a existência de efectiva oposição de soluções sobre a mesma questão de direito, em duas decisões de tribunais superiores transitadas em julgado.
– O prazo de interposição deste recurso extraordinário é, como se viu, de 30 dias a contar do trânsito em julgado do acórdão proferido em último lugar.
Uma decisão considera-se transitada em julgado logo que não seja susceptível de recurso ordinário ou de reclamação, tal como se define no artigo 628.º do Código de Processo Civil (C.P.C.), aplicável ex vi do artigo 4.º do C.P.P.
Tem sido precisamente a partir deste artigo 628.º do C.P.C. que o S.T.J. tem vindo a densificar o conceito de trânsito em julgado para efeitos de contagem do prazo do recurso de fixação de jurisprudência.
E, com base nele, tem vindo a decidir que «(…) no caso em que o recurso não é admissível para o STJ, a decisão transita a partir do momento em que já não é possível reagir processualmente à mesma, estabilizando-se o decidido, pelo que, no caso de decisões que não admitam recurso, o trânsito verifica-se findo o prazo para arguição de nulidades ou de apresentação do pedido de correcção (arts 379º, 380º e 425º, nº 4 do CPP), ou seja, o prazo-regra de 10 dias fixado no nº 1 do artº 105º do CPP, em caso de não arguição ou de não apresentação de pedido de correcção e, em caso de arguição, após o trânsito da decisão que conhece da arguição, data a partir da qual se inicia a contagem do prazo dos recursosextraordinários que pressupõe trânsito em julgado. Deste modo, impede-se a abertura de uma nova via para prolongar, ou seja, alterar os prazos legalmente estabelecidos.1»
Importa, pois, verificar a data em que efectivamente teve lugar o trânsito em julgado do acórdão de que foi interposto o presente recurso extraordinário de fixação de jurisprudência.
Resulta da certidão disponível nos autos (cfr. referência Citius ......33, 2023-04-13) que o acórdão recorrido foi notificado a todos os sujeitos processuais em 20.02.2023, daqui resultando presumirem-se notificados no dia 23.02.2023.
Assim sendo, aquela decisão colegial, por não admitir recurso ordinário nem ter sido objecto de reclamação nem de arguição de nulidades, transitou em julgado decorridos 10 dias, ou seja, no subsequente dia 6 de Março de 2023 (primeiro dia útil seguinte ao do termo do prazo, sendo o dia 5, domingo), cfr. também referência Citius ....28 2023-04-20.
Deste modo, sendo o prazo de interposição deste recurso extraordinário o de 30 dias, a contar do trânsito em julgado do acórdão proferido em último lugar, o recurso em apreço, porque interposto em 22 de Março de 2023, é tempestivo.
Mostram-se, pois verificados os pressupostos processuais comuns de legitimidade, interesse em agir e tempestividade.
– O mesmo se diga, e antecipando, dos pressupostos substantivos.
Dos artigos 437.º, n.º 1, 2 e 4, e 438.º, n.º 2, do C.P.P., acima transcritos, resulta que são pressupostos deste recurso extraordinário, que devem necessariamente constar do respectivo requerimento de interposição:
- A oposição referir-se a acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal de Justiça ou por um Tribunal da Relação;
- A indicação de um acórdão fundamento, transitado em julgado.
A doutrina do S.T.J. considera que se verifica oposição de julgados quando:
a) - as asserções antagónicas dos acórdãos invocados como opostos tenham tido como efeito fixar ou consagrar soluções diferentes para a mesma questão fundamental de direito; b) - as decisões em oposição sejam expressas;
c) - as situações de facto e o respetivo enquadramento jurídico sejam, em ambas as decisões, idênticos.
A expressão «soluções opostas» pressupõe que nos dois acórdãos seja idêntica a situação de facto, em ambos havendo expressa resolução de direito e que a oposição respeita às decisões e não aos fundamentos; se nas decisões em confronto se consideraram idênticos factores, mas é diferente a situação de facto de cada caso, não se pode afirmar a existência de oposição de acórdãos para os efeitos do n.º 1 do artigo 437.º do C.P.P. (cfr. acórdão de 2 de Outubro de 2008, do S.T.J., proferido no processo n.º 08P2484, disponível in www.dgsi.pt/).
Na situação vertente, e sobre a questão de saber se a dilação prevista no artigo 88.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A., aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro (C.P.A./2015), é aplicável à contagem do prazo de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa previsto no artigo 59.º, n.º 3, do R.G.C.O., o Tribunal da Relação de Lisboa entendeu no acórdão de 20 de Fevereiro de 2023, proferido no processo n.º 297/22.5YUSTR.L1, o acórdão recorrido, que i) da natureza administrativa do prazo não decorre a aplicação das regras do procedimento administrativo na fase judicial de processo de contraordenação, ii) não existe lacuna que fundamente a aplicação do regime previsto no C.P.A. e, ainda que assim não fosse, o regime subsidiário é o estabelecido no CPP, e, iii) não tem aplicação ao processo contraordenacional a dilação prevista no artigo 88.º do C.P.A., pois esse mecanismo não está previsto nem no RGCO, nem no CPP, com o que foi julgado improcedente o recurso e, consequentemente, mantida a decisão recorrida que não havia admitido, por intempestivo, o recurso de impugnação judicial.
Oposta havia sido a decisão firmada no acórdão fundamento, proferido em 6 de Novembro de 2013, pelo Tribunal da Relação do Porto, no processo n.º 826/13.5TBMAI.P1 (transitado em julgado em 25.11.2013, cfr. referência Citius ....32 2023-04-21), em que se considerou que (…) se o recurso de impugnação judicial integra a fase administrativa do processo contraordenacional e se o prazo aplicável regulado nos artigos 59.º e 60.º do RGCO tem natureza administrativa, não se vislumbram motivos atendíveis para recusar a aplicação de norma do artigo 73.º do CPA – então em vigor, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro (a que corresponde o artigo 88.º do actual C.P.A.) – que está inserida no regime geral dos prazos administrativos, à semelhança do que sucede com as regras previstas no artigo 72.º do mesmo diploma legal, e que só parcialmente foram transpostas para o artigo 60.º do RGCO, tendo, no provimento do recurso, sido determinada a substituição do despacho recorrido por outro a considerar tempestivo o requerimento de impugnação judicial apresentado.
É, como se vê, similar a situação de facto:
As arguidas num e noutro processo foram condenadas numa coima.
As arguidas foram notificadas da decisão da autoridade administrativa na sua sede, sita, em qualquer dos casos, noutro país da Europa.
Qualquer das arguidas impugnou judicialmente a decisão administrativa, com recurso à dilação prevista no artigo 88.º, n.º 1, alínea b) do C.P.A./2015 (acórdão recorrido), e 73.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A., aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro (C.P.A./1991), em vigor na data em que foi proferido o acórdão fundamento.
Qualquer destas impugnações foi rejeitada, por extemporânea, pelo tribunal de 1ª instância. E é inquestionável que sobre a questão da aplicabilidade de dilação prevista nos citados normativos do C.P.A., o acórdão fundamento e o acórdão recorrido decidiram de forma oposta, entendendo-se, no primeiro, que a contagem do prazo de 20 dias do artigo 59.º, n.º 3, do R.G.C.O., apenas se iniciava depois de finda a dilação estabelecida no C.P.A., e, no último, que a dilação prevista neste Código não acrescia ao prazo de impugnação judicial instituído no R.G.C.O.
De referir, por fim, e tal como o destaca o Ministério Público no Tribunal da Relação de Lisboa na resposta ao recurso, que, pese embora a sucessão legislativa que se verificou, não houve alteração da redacção dos normativos que preveem a dilação porquanto, e no que ora releva, o artigo 88.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A./2015, corresponde ao artigo 73.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A./1991, sendo que, por outro lado, é, directa ou indirectamente, irrelevante, para efeitos de admissibilidade do recurso, a restrição operada pelo n.º 5 do artigo 88.º do C.P.A. em vigor, que não constava do artigo 73.º do anterior.
– É de entender, pelo exposto, que se verificam todos os requisitos de admissibilidade do recurso extraordinário interposto, pelo que deverá o mesmo prosseguir, nos termos previstos nos artigos 440.º e 441.º, n.º 1, 2ª parte, do C.P.P. »
1.5. Realizado o exame preliminar, o processo foi à conferência, nos termos dos n.ºs 3 e 4 do artigo 440.º do CPP.
II
Fundamentação
1. Dos artigos 437.º/1/2/3 e 438.º/1/2, do CPP, resulta, tal como é entendimento pacífico da jurisprudência do STJ (vd, por todos, PEREIRA MADEIRA, Código de Processo Penal, Comentado, 2016, p. ,1469), que a admissibilidade do recurso extraordinário para fixação de jurisprudência depende, antes de mais, da verificação dos seguintes (a) pressupostos formais:
- Legitimidade [e interesse em agir] do recorrente, o que se verifica no caso presente, porquanto o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferiu o Acórdão ora recorrido, julgando improcedente o recurso ali apresentado pela Recorrente e mantendo a decisão de não admissão da impugnação judicial, por intempestividade, por considerar não aplicáveis as dilações previstas no artigo 88.º do Código de Procedimento Administrativo aos processos de contraordenação; tempestividade, o que se verifica igualmente no caso presente, porquanto o arguido interpôs o presente recurso no prazo de 30 dias, contado do trânsito em julgado do acórdão da relação de Lisboa ora recorrido, dado que, conforme resulta da certidão disponível nos autos (cfr. referência Citius ......33, 2023-04-13), o acórdão recorrido foi notificado a todos os sujeitos processuais em 20.02.2023, que se presume, assim, terem sido efetivamente notificados no dia 23.02.2023, pelo que transitou em julgado em 6.03.23, ou seja, 10 dias depois daquela notificação, por ser insuscetível de recurso ordinário), donde resulta que o presente recurso, interposto em 22.03.23 , o foi antes de decorrido o prazo de 30 dias para recorrer; identificação e trânsito em julgado do acórdão fundamento, ou seja, o acórdão com o qual o acórdão recorrido se encontrará em oposição, indicando que aquele acórdão, proferido pelo TRP em 6 de Novembro de 2013 no processo n.º 826/13.5TBMAI.P1 do Tribunal da Relação do Porto, rel. Maria dos Prazeres Silva, o qual se encontra publicado na base de dados de acórdãos do Tribunal da Relação do Porto em www.dgsi.pt., tendo transitado em julgado, há muito, em 25.11.2013, (cfr. referência Citius ....32 2023-04-21).
2. Preenchidos os apontados pressupostos de ordem formal impõe-se verificar agora do preenchimentos dos seguintes ( b) pressupostos substanciais:
- Que dois acórdãos do STJ, das relações ou de uma das relações e do STJ, hajam sido proferidos no domínio da mesma legislação;
- Que ambos os acórdãos hajam decidido a mesma questão de direito;
- Que a decisão de ambos os acórdãos assente em soluções opostas para a mesma questão de direito, requisito este que se desdobra em três outros pressupostos ou requisitos, conforme vem sendo entendido na jurisprudência e doutrina:
- Que as decisões em oposição sejam expressas e não meramente tácitas ou implícitas;
- Que os dois acórdãos assentem em soluções opostas da mesma questão de direito e a partir de idêntica situação de facto.
- Que a oposição se verifique entre duas decisões e não entre meros fundamentos ou entre uma decisão e meros fundamentos de outra.
Vejamos, então, da verificação dos enunciados pressupostos substanciais no caso concreto.
2.1. No caso presente, tanto o acórdão recorrido como o acórdão fundamento foram proferidos no domínio da mesma legislação, no que importa aqui, pois “pese embora a sucessão legislativa que se verificou, não houve alteração da redação dos normativos que preveem a dilação porquanto, e no que ora releva, o artigo 88.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A./2015, corresponde ao artigo 73.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A./1991, sendo que, por outro lado, é, direta ou indiretamente, irrelevante, para efeitos de admissibilidade do recurso, a restrição operada pelo n.º 5 do artigo 88.º do C.P.A. em vigor, que não constava do artigo 73.º do anterior”, tal como se diz na resposta ao recurso do MP no TRL e no parecer do MP no STJ.
2.2. De igual modo ambos os acórdãos decidiram a mesma questão de direito, qual seja a de saber se a dilação prevista no artigo 88.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A., aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro (C.P.A./2015), é aplicável à contagem do prazo de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa previsto no artigo 59.º, n.º 3, do R.G.C.O..
2.3. E fizeram-no, decidindo expressamente aquela questão em termos opostos.
2.3.1. No acórdão, ora recorrido, de 20 de Fevereiro de 2023, proferido no processo n.º 297/22.5YUSTR.L1, o Tribunal da Relação de Lisboa, entendeu, que:
- i) da natureza administrativa do prazo não decorre a aplicação das regras do procedimento administrativo na fase judicial de processo de contraordenação;
- ii) não existe lacuna que fundamente a aplicação do regime previsto no C.P.A.;
- iii) ainda que assim não fosse, o regime subsidiário é o estabelecido no CPP, e,
- iv) não tem aplicação ao processo contraordenacional a dilação prevista no artigo 88.º do C.P.A., pois esse mecanismo não está previsto nem no RGCO, nem no CPP
Com estes fundamentos foi julgado improcedente o recurso e, consequentemente, mantida a decisão recorrida que não havia admitido, por intempestivo, o recurso de impugnação judicial.
2.3.2. Por sua vez, o acórdão fundamento, proferido em 6 de Novembro de 2013, pelo Tribunal da Relação do Porto, no processo n.º 826/13.5TBMAI.P1 (transitado em julgado em 25.11.2013, cfr. referência Citius ....32 2023-04-21), como referido antes, considerou que:
- (…) se recurso de impugnação judicial integra a fase administrativa do processo contraordenacional e o prazo aplicável regulado nos artigos 59.º e 60.º do RGCO tem natureza administrativa, [pelo que] não se vislumbram motivos atendíveis para recusar a aplicação de norma do artigo 73.º do CPA – então em vigor, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro (a que corresponde o artigo 88.º do actual C.P.A.) – que está inserida no regime geral dos prazos administrativos, à semelhança do que sucede com as regras previstas no artigo 72.º do mesmo diploma legal, e que só parcialmente foram transpostas para o artigo 60.º do RGCO.
- Concedendo provimento do recurso, o acórdão fundamento determinou a substituição do despacho recorrido por outro a considerar tempestivo o requerimento de impugnação judicial apresentado.
2.4. Como se vê, cada um dos acórdãos assentou a solução do caso concreto em soluções opostas para a mesma questão de direito, através de:
- Decisão expressa, explicitamente exposta, em cada um dos acórdãos, e não meramente tácita ou implícita;
- Ambos o acórdãos assentam as suas decisões a partir de idêntica situação de facto e a oposição entre ambas verifica-se as duas decisões e não entre meros fundamentos laterais ou secundários ou entre uma decisão e meros fundamentos de outra.
Com efeito, conforme se diz no parecer do MP no STJ:
- As arguidas num e noutro processo foram condenadas numa coima;
- As arguidas foram notificadas da decisão da autoridade administrativa na sua sede, sita, em qualquer dos casos, noutro país da Europa;
- Qualquer das arguidas impugnou judicialmente a decisão administrativa, com recurso à dilação prevista no artigo 88.º, n.º 1, alínea b) do C.P.A./2015 (acórdão recorrido), e 73.º, n.º 1, alínea b), do C.P.A., aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro (C.P.A./1991), em vigor na data em que foi proferido o acórdão fundamento.
- Qualquer destas impugnações fora rejeitada, por extemporânea, pelo tribunal de 1ª instância e sobre a questão da aplicabilidade de dilação prevista nos citados normativos do C.P.A., o acórdão fundamento e o acórdão recorrido decidiram de forma oposta, entendendo-se, no primeiro, que a contagem do prazo de 20 dias do artigo 59.º, n.º 3, do R.G.C.O., apenas se iniciava depois de finda a dilação estabelecida no C.P.A., e, no último, que a dilação prevista neste Código não acrescia ao prazo de impugnação judicial instituído no R.G.C.O.
2.5. Concluímos, pois, como referido antes, pela oposição de julgados, sendo certo que apesar de terem sido interpostos outros dois recursos para fixação de jurisprudência com fundamento em soluções opostas para esta mesma questão de direito, em nenhum deles foi ainda proferida decisão de fixação de jurisprudência.
Contudo, os presentes autos ficarão suspensos nos seus termos, até ao julgamento do recurso em que foi já declarada oposição a 8 de novembro de 2023, no processo Proc. n.º 204/22.5YUSTR.L1-A.S1, em conformidade com o disposto no artigo 441.º. n.º 2, do CPP.
III
Decisão
Pelo exposto, acorda-se nesta secção criminal em julgar verificada a oposição de julgados, não se determinando, porém, o prosseguimento dos presentes autos nos termos do artigo 441.º, n.º 1, do Código de Processo Penal, decidindo-se antes que ficam os mesmos suspensos até ao julgamento do recurso e resolução do conflito em que foi já declarada oposição a 8 de novembro de 2023, no processo Proc. n.º 204/22.5YUSTR.L1-A.S1, em conformidade com o disposto no artigo 441.º, n.º 2, do CPP .
Comunique a presente decisão aos processos 298/22.3..., 296/22.7..., 203/22.7... e 204/22.5YUSTR.L1-A.S1.
Solicite a este último processo (abreviadamente, 204/22) que comunique a decisão final que aí venha a ser proferida.
Lisboa,11 de janeiro de 2024
Os Juízes Conselheiros,
António Latas (Relator)
Jorge Gonçalves (Adjunto)
João Rato (Adjunto)
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1. Acórdão de 11.03.2021 do S.T.J., proferido no processo n.º 130/14.1PDPRT.P1.S1 – No caso, estava em causa uma reclamação do despacho que não admitiu o recurso, tendo o S.T.J. entendido que tal reclamação não tem qualquer reflexo no trânsito em julgado.