| 248/15.3T8FAR.E1.S2 |  |
DIREITO DE PROPRIEDADE
RECONHECIMENTO DO DIREITO
PRESSUPOSTOS
PRESUNÇÕES LEGAIS
PDM
FACTO IMPEDITIVO
ÓNUS DE ALEGAÇÃO
ÓNUS DA PROVA
MATÉRIA DE FACTO
PODERES DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
DOMÍNIO PÚBLICO HÍDRICO
NAVEGAÇÃO MARÍTIMA
ÁGUAS
ACÇÃO CONSTITUTIVA
AÇÃO CONSTITUTIVA
DIREITO PROCESSUAL CIVIL – PROCESSO EM GERAL / ATOS PROCESSUAIS / ATOS EM GERAL – PROCESSO DE DECLARAÇÃO / ARTICULADOS / CONTESTAÇÃO / EXCEÇÕES / SENTENÇA / ELABORAÇÃO DA SENTENÇA / RECURSOS / RECURSO DE REVISTA / RECURSOS PARA UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.
DIREITO CIVIL – LEIS, INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO / FONTES DE DIREITO / RELAÇÕES JURÍDICAS / EXERCÍCIO E TUTELA DOS DIREITOS / PROVAS.
-José Miguel Júdice e José Miguel Figueiredo, Acção de Reconhecimento de Propriedade Privada sobre Recursos Hídricos, Almedina, 3.ª Edição, p. 114.
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - ARTIGOS 139.º, N.º 3, 573.º, N.º 1, 576.º, N.º 3, 608.º, N.º 2, 635.º, N.º 3, 674.º, N.ºS 3 E 5 E 690.º, N.º 1.
CÓDIGO CIVIL (CC): - ARTIGOS 9.º E 342.º, N.º 1.
TITULARIDADE DOS RECURSOS HÍDRICOS, APROVADO PELO LEI 54./2005: - ARTIGOS 4.º E 15.º, N.º 1, ALÍNEA C).
I - O domínio público marítimo pertence ao Estado - art. 4.° da Lei n.º 54/2005, de 15-11 -, mercê da importância e afectação pública das águas, que devem situar-se fora do comércio jurídico privado, sendo inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis.
II - No entanto, se o art. 15.º, n.º 1, al. c), da Lei n.º 54/2005, manteve a presunção de propriedade do Estado sobre o domínio público marítimo, alargou, todavia, os casos de elisão de tal presunção e reconhecimento da propriedade do Estado sobre terrenos inseridos nesse domínio, sem recurso à probatio diabolica da propriedade anterior a 1864 ou 1868.
III - São assim pressupostos legais do reconhecimento de propriedade da autora a integração em zona urbanizada consolidada; que o terreno se situe fora da zona de risco de erosão ou de invasão; e se encontre ocupado por construção anterior a 1951.
1. RELATÓRIO.
Acordam na 7ª Secção Cível do Supremo Tribunal e Justiça.
A AA - Imobiliária, S.A. instaurou acção declarativa contra o Estado Português, e pediu que fosse reconhecido o direito de propriedade da Autora sobre três prédios urbanos sitos na Vila … e descritos a seu favor na Conservatória de Registo Predial de … sob os números 10761, 10762 e 10763 – I vol., fls. 4 a 14.
Alegou, em suma, que:
(i) Os prédios resultaram de uma operação de loteamento do prédio misto descrito sob o número 8635, cuja parte urbana consistia num edifício construído antes de 1951;
(ii) Em 2013, após demolição desse edifício e construção de novos edifícios em seu lugar, foi a obra embargada pela Agência Portuguesa do Ambiente, IP, por, alegadamente, ocupar o domínio público marítimo;
(iii) os prédios não ocupam o domínio público marítimo, porque a largura da margem da Ria Formosa naquele local é de 10 metros, em face das águas não serem navegáveis, e os prédios situam-se a distância superior a 10 metros da linha que delimita a margem; e,
(iv) porque mesmo que se entenda a largura da margem de 50 metros, os prédios localizam-se em zona urbana consolidada e fora do risco de erosão ou invasão do mar, e, as construções embargadas tiveram origem em construção anterior a 1951, estando reunidos os requisitos previstos no art. 15.º, n.º 5, al. c), da Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro.
O Réu Estado Português contestou e pediu a improcedência da acção – I vol., fls. 198 a 210.
Alegou, em suma, que:
Os prédios em causa confrontam com um canal da Ria Formosa navegável, usado por barcos de pesca e de recreio, sob jurisdição da Autoridade Marítima; e
(ii) não tem fundamento a Autora pedir o reconhecimento do direito de propriedade privada sobre parcelas públicas de leitos ou margens das águas do mar.
Na devida oportunidade, após ter sido realizada a audiência de julgamento, foi proferida sentença – fls. 418 a 449, que julgou a acção procedente e decidiu reconhecer a Autora como titular do direito de propriedade privada sobre as parcelas de margens de águas navegáveis ou flutuáveis dos prédios sitos em … (…) descritos na Conservatória do Registo Predial de … sob os números 10761/20121030 – lote 1, 10672/2012030 – lote 2, e 10763/ 20121030 – lote 3 (…) desde o limite da construção até à zona atingida pela água na maré alta, nos termos constantes dos levantamento topográfico de fls. 260, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º, n.º 6, al. c) da Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º 34/2014, de 19 de Junho.
O Réu Estado Português interpôs recurso de apelação e o tribunal da Relação, por Acórdão – fls. 491 a 506, confirmou a sentença.
Inconformado, o Réu Estado Português interpôs recurso de revista excepcional, tendo no termo de tudo quanto alegou pedido que se revogue o acórdão da Relação, proferindo-se um outro que julgue improcedente a presente acção, absolvendo-se o Réu do pedido
Foram para tanto apresentadas as seguintes,
Conclusões
1) A interpretação do conceito de zona urbana consolidada previsto no art.º 15.º n.º 5 al. c) da Lei nº 54/2005 e no art.º 2.º al. o) do RJUE terá de se realizar tendo em conta a unidade do sistema jurídico, como se impõe no art.º 9.º n.º 1 do Código Civil, devendo por isso conjugar-se com as disposições pertinentes constantes dos planos directores municipais relativas à classificação dos solos, sob pena de a falta de tal conjugação conduzir a resultados interpretativos que violam a referida unidade do sistema jurídico.
2) Como resulta do disposto no Regulamento nº 15/2008, de 10/1, que procedeu à alteração ao Regulamento do Plano Director Municipal de …, o terreno em causa nos autos não faz parte dos espaços qualificados como “Espaços Urbanos”, previstos na Secção VI do dito Regulamento (arts.º 46.º e seguintes).
3) Tal terreno está integrado nos espaços qualificados como “Espaços Urbanizáveis”, previstos na Secção VII do Regulamento, e dentro destes como “Espaço Urbanizável de Expansão”, no seu art.º 56.º n.º 2 al. a), sendo ainda perfeitamente identificado no art.º 57.º n.º 2 como “Espaços urbanizáveis de expansão II (contíguos aos espaços urbanos estruturantes das vilas da … e de …)”.
4) Resulta da definição constante do art.º 2.º al. o) do DL 555/99, nomeadamente da expressão aí utilizada “densidade de ocupação que permite identificar uma malha ou estrutura urbana já definida, que a zona urbana consolidada terá de ser, antes de mais, um espaço urbano, como tal classificado no respectivo PDM.
5) A definição da estrutura urbana está instituída nos planos directores municipais e constitui a sua função essencial, pelo que a referência a essa “estrutura urbana já definida” remete claramente para a classificação dos solos constante do PDM em vigor, impondo, em consequência, que só possa ser considerada zona urbana consolidada aquela que, à partida, esteja já classificada como espaço urbano, no respectivo PDM.
6) É esta a interpretação que se mostra mais consentânea com a unidade do sistema jurídico, uma vez que a criação do referido conceito de zona urbana consolidada visou precisamente evitar a necessidade de obtenção de licença de construção para essas zonas, quando respeitados os respectivos planos municipais, como se estipula no art.º 6.º n.º 1 al. f) do DL 555/99.
7) No caso dos autos, o terreno em causa está classificado no PDM de ... como “Espaços urbanizáveis de expansão II (contíguos aos espaços urbanos estruturantes das vilas da … e de …)”, e não como “Espaços Urbanos”, pelo que não pode revestir a natureza de zona urbana consolidada prevista no art.º 2.º al. o) do RJUE e, consequentemente, não pode relevar para o preenchimento desse requisito previsto no art.º 15.º n.º 5 al. c) da Lei nº 54/2005.
8) Por outro lado, resulta da referida norma, ao referir-se a terrenos que “ …se encontrem ocupados por construção anterior a 1951” que a área a reconhecer como propriedade privada corresponde unicamente à área do terreno efectivamente ocupada pela construção anterior a 1951, incluindo-se nessa “construção” a área do quintal ou logradouro que eventualmente integre o prédio urbano a considerar, mas não a área de um prédio rústico contíguo, que originariamente era descrito na Conservatória como prédio misto.
9) No caso dos autos, os prédios actualmente existentes, ou seja, os lotes resultantes do loteamento, ou as edificações neles construídas, são provenientes de um anterior prédio rústico e abrangem áreas muitíssimo superiores à que ocupava a construção anterior a 1951, pois esta era apenas constituída “por um armazém para arrecadação de apetrechos de pesca, com a área de 24 m2 “.
10) Dado que se verifica não existir qualquer logradouro do prédio urbano constituído pelo armazém de 24 m2 anterior a 1951, apenas a referida área de 24 m2 pode ser reconhecida como propriedade privada, nos termos da referida al. c), do n.º 5 do art.º 15.º da Lei n.º 54/2005, e não a totalidade do prédio misto originário, cuja parte rústica nunca esteve “ocupada por construção anterior a 1951”.
11) Em consequência, não se mostrando preenchidos os requisitos excepcionais previstos no referido art.º 15.º n.º 5 al. c), sempre a A. teria de fazer a prova da sua propriedade nos termos previstos nos números 2, 3 e 4 do art.º 15.º da Lei nº 54/2005, prova essa que a A. não fez, não tendo sequer invocado tal causa de pedir.
12) Não tendo assim decidido, o acórdão recorrido violou, por erro de interpretação, o disposto no art.º n.º 15.º nºs. 2, 3, 4 e 5 da Lei nº 54/2005, de 15/11, na redacção que lhe foi introduzida pela Lei nº 34/2014, de 19/6, bem como o disposto no art.º 2.º al. o) e 6.º n.º 1 al. f) do DL nº 555/99 e os artsº 46.º e 57.º do Regulamento nº 15/2008, de 10/01, devendo ter interpretado tais normas com o sentido que decorre das conclusões que antecedem.
A Autora apresentou contra-alegações – fls. 552 a 569.
A Formação de juízes a que alude o art. 672.º, n.º 3, do CPC admitiu o recurso – III Vol., fls. 582 a 584.
Foram dispensados os vistos.
Cumpre decidir.
*
O Tribunal da Relação deu como provados os seguintes,
2.1. Factos.
2.1.1. A Autora AA -Imobiliária, SA. tem inscrita a seu favor a aquisição por compra de três prédios urbanos, compostos por terreno para construção, sitos em …, Rua …, Vila …, fazendo parte actualmente da União de Freguesias de … e … (anteriormente freguesia de …), descritos na Conservatória do Registo Predial de … sob os números 10...1/20121030 - lote 1 -, 10...2/20121030 - lote 2 - e 10...3/20121030 - lote 3, inscritos na matriz respectivamente sob os artigos 6273º, 6274º e 6275º, tal como resulta de fls. 19 a 41 e 49 a 58, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigo 1º da petição inicial).
2.1.2. Os prédios urbanos referidos em 1) resultaram da operação de loteamento titulada pelo Alvará de Loteamento n.º 2/2012, emitido pela Câmara Municipal de … em 4 de Outubro de 2012 a favor da Autora, tal como resulta de fls. 43 a 46 e 87 a 101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigo 2º da petição inicial).
2.1.3. O alvará de loteamento referido em 2) teve por objecto o prédio misto descrito sob o n.º 8635/20070711- …, inscrito na respectiva matriz rústica sob o artigo 286º da Secção BN da freguesia de … e sob o artigo urbano 3594º da mesma freguesia, tal como resulta de fls. 48 a 56, 58 e 60, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigo 3º da petição inicial).
2.1.4. O prédio misto que deu origem aos três prédios referidos em 1) encontrava-se descrito sob o n.º 8635/ 20070711 - …, sendo que a parte rústica do referido prédio, composto por terra de semear com alfarrobeiras e figueiras, encontrava-se inscrita na respectiva matriz rústica sob o art.º 286 da secção BN da freguesia de …, com a configuração constante da correspondente planta cadastral, tal como resulta de fls. 40 a 58 e 60, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigos 17º e 18º da petição inicial).
2.1.5. A parte urbana do prédio misto descrito sob o n.º 8635/2007071 estava inscrita na respectiva matriz sob o artigo 3594º da freguesia de … e era constituída por edifício construído anteriormente a 1951 que foi demolido com a devida autorização do Município de … para dar lugar às novas construções que aí foram edificadas, tal como resulta de fls. 48 a 56, 170, 171 e 403 a 409, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigos 19º e 30º da petição inicial).
2.1.6. O prédio descrito sob o n.º 8635/20070711 foi inscrito no registo predial através da ap. 5 de 10 de Novembro de 1982, sendo seus titulares BB e outros, que o adquiriram por sucessão hereditária a seu pai, CC, falecido em 16 de Abril de 1961 na …., tal como resulta de fls. 55 e 165 a 168, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigo 20º da petição inicial).
2.1.7. A Autora adquiriu em 30 de Dezembro de 2010 o prédio descrito sob o n.º 8635/20070711 pelo preço de € 645.000,00, através de escritura de compra e venda e mútuo com hipoteca outorgada no Cartório Notarial da Dr.ª DD, em …, tal como resulta de fls. 68 a 85, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigo 4º da petição inicial).
2.1.8. À data da aquisição do prédio referido em 7), 30 de Dezembro de 2010, a operação de loteamento já se encontrava aprovada por deliberação camarária de 4 de Fevereiro de 2009 (artigo 5º da petição inicial).
2.1.9. Para financiamento da aquisição do prédio e da construção das infra-estruturas e de todas as edificações previstas no alvará n.º 2/2012, a Autora contraiu junto da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do Algarve, CRL, 3 empréstimos nos valores de € 490.000.00, € 1.400.000,00 e € 150,000,00 (artigo 6º da petição inicial).
2.1.10 A Autora prestou caução no valor de € 295.000,00 a favor da Câmara Municipal de …, destinada a garantir a boa e regular execução das obras de urbanização do loteamento, mediante garantia bancária autónoma, à primeira solicitação, prestada pela Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do Algarve, CRL, em 8 de Agosto de 2012, tal como resulta de fls. 87 e 88, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigo 7º da petição inicial).
2.1.11. Em data mão concretamente apurada, a Autora iniciou as obras de construção das infra-estruturas do loteamento (artigo 7º da petição inicial).
2.1.12. Posteriormente, a Autora apresentou as comunicações prévias para a construção das obras de edificação previstas para os lotes, as quais foram admitidas pela Câmara Municipal de … em 24 de Abril de 2013 e liquidadas as taxas devidas, tal como resulta de fls. 90 a 101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigo 9º da petição inicial).
2.1.13. A Autora iniciou, em data não concretamente apurada, a construção dos edifícios previstos para os lotes 1 e 2, os quais se encontram em adiantado estado de construção (artigo 10º da petição inicial).
2.1.14. Em 8 de Abril de 2014 as obras foram embargadas por um Vigilante da Natureza em serviço na Agência Portuguesa do Ambiente, com fundamento em que as mesmas estavam a decorrer nas margens das águas do mar, em parcela do Domínio Público Marítimo (artigo 11º da petição inicial).
2.1.15. Em 29 de Abril de 2014 a Autora interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de … providência cautelar de suspensão de eficácia do acto de embargo - processo n.º 261/14.8BELLE - a qual veio a ser deferida por sentença de 1 de Agosto de 2014, notificada à Autora por ofício de 25 de Agosto de 2014 e já transitada em julgado, tal como resulta de fls. 113 a 130, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigo 12º da petição inicial).
2.1.16 Em 28 de Maio de 2014 a Autora interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de … a acção administrativa especial n.º 361/14.4BELLE contra a Agência Portuguesa do Ambiente, IP peticionando a declaração de nulidade ou anulação do acto de embargo, intentado pela ora Autora no âmbito do qual foi declarada a nulidade do ato de embargo da obra de construção que a Autora levava em curso nos prédios referidos em 1), por violação o direito de propriedade da Autora, acto esse praticado em 8 de Abril de 2014, decisão confirmada por Acórdão proferido em conferência, tal como resulta de fls. 137 a 163 e 324 a 368, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (artigo 13º da petição inicial).
2.1.17. O prédio descrito sob o n.º 8635/20070711, que deu origem aos prédios referidos em 1) e descritos sob os nsº 10761, 10762 e 10763, situa-se junto a um braço da Ria Formosa banhado por água salgada, do mar, sendo a zona sujeita a enchentes e vazantes das marés, sendo navegável na maré alta e estando sob a jurisdição da Autoridade Marítima, sendo que, desde o limite sul da construção (que corresponde à parede da cave que se vê no lado direito da foto 4 de fls. 292), a distância à zona atingida pela água na maré alta é de 25,00 m (artigo 22º da petição inicial - parte e artigos 19º e 20º da contestação).
2.1.18. De acordo com a Planta de Ordenamento do PDM de ... - aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal de 3 de Setembro de 1994, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/95, de 31 de Maio, alterado pela deliberação da Assembleia Municipal de … de 28 de Fevereiro de 1997, ratificada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 143/97, de 29 de Agosto, e alterado por adaptação ao PROTAL por Regulamento publicado no D.R. n.º 15/2008, de 10 de Janeiro - os prédios da Autora situam-se dentro do perímetro urbano da Vila da …, em solos classificados como "Espaço Urbano - Espaço Urbanizável de Expansão II (artigo 26º da petição inicial).
2.1.19. A zona onde se situam os prédios referidos em 1) caracteriza-se por possuir uma estrutura urbana definida, onde existem as infraestruturas essenciais e onde se encontram definidos os alinhamentos dos planos marginais por edificações em continuidade, fazendo parte integrante da malha urbana da Vila da … (artigo 27º da petição inicial).
2.1.20. Os prédios referidos me 1), à semelhança dos que lhes são contíguos, todos eles também edificados, confrontam a Sul com via pública, Rua …, e a Norte com via-férrea, sendo a zona servida por infraestruturas de água, esgotos e eletricidade (artigo 28º da petição inicial).
2.1.21. Os prédios referidos em 1) não se situam em zona de risco de erosão ou de invasão de mar, bem como não se encontra classificada nem como área ameaçada pelo avanço do mar, nem como zona ameaçada pelas cheias (artigos 32º e 38º da petição inicial).
2.1.22. O Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, IP emitiu, em 6 de Janeiro de 2008, parecer favorável relativo ao pedido da ora Autora de licenciamento do loteamento para construção de um conjunto habitacional referido em 2), tal como resulta de fls. 315 e 316, cujo teor se dá por integralmente por reproduzido.
2.1.23. A Câmara Municipal de … emitiu, em 16 de Agosto de 2007, certidão da qual resulta que, para o prédio inscrito na matriz sob o artigo 3594º, sito em …, freguesia de …, concelho de …, não foi passada licença de habitabilidade por estar em causa prédio construído anteriormente, a qual foi emitida na sequência de fotografias da construção e da informação do Fiscal Municipal no próprio requerimento em que é pedida a emissão da certidão comprovativa de que a construção é anterior a 1951, de que, “Verificado no local, constatou-se a existência de uma edificação bastante antiga da qual anexo fotos”, tal como resulta de fls. 403 a 409, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
2.2. O Direito.
Nos termos do preceituado nos arts.º 608.º nº 2, 635.º nº 3 e 690.º nº 1 do Código de Processo Civil, e sem prejuízo das questões cujo conhecimento oficioso se imponha, as conclusões da alegação de recurso delimitam os poderes de cognição deste Tribunal. Nesta conformidade e considerando também a natureza jurídica da matéria versada, cumpre focar os seguintes pontos:
- Os pressupostos do reconhecimento do direito de propriedade da Autora previstos no art. 15.º, nº 5, al. c), da Lei nº 54/2005, de 15-11, na redacção dada pela Lei n.º 34/2014, de 19-06, estão preenchidos?
a) A localização dos prédios objecto da acção;
b) O domínio público marítimo e a propriedade privada;
c) Os pressupostos legais do reconhecimento do direito de propriedade da autora à luz do art. 15.º, n.º 5, al. c) da Lei n.º 54/2005;
- A verificação desses pressupostos em face dos factos provados.
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2.2.1. Os pressupostos do reconhecimento do direito de propriedade da autora previstos no art. 15.º, nº 5, al. c), da Lei nº 54/2005, de 15-11, na redacção dada pela Lei n.º 34/2014, de 19-06, estão preenchidos?
a) A localização dos prédios objecto da acção;
A Autora pede o reconhecimento do direito de propriedade sobre três prédios urbanos (descritos sob os números 10761, 10762 e 10763) – factos provados 1 a 4, cujo limite sul (das construções neles erigidas e, como tal, dos próprios prédios) situa-se a 25 metros da zona atingida, na maré alta, pela água salgada (do mar) de um braço da Ria Formosa, navegável (somente) na maré alta e sujeito à jurisdição da autoridade marítima – facto provado 17.
A acção foi proposta em 2015 e tem natureza constitutiva – art. 10.º, n.º 3, al. c), do CPC - pelo que à titularidade dos recursos hídricos aplica-se a (então) vigente Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro, que veio estabelecer a titularidade dos recursos hídricos, na versão alterada pela Declaração de Rectificação n.º 4/2006, de 11/01 e pelas Leis n.º 78/2013, de 21-11 e 34/2014, de 19-06, diploma a que nos reportaremos daqui por diante.
De acordo com esta Lei, os recursos hídricos, em função da titularidade, compreendem os recursos dominiais, ou pertencentes ao domínio público, e os recursos patrimoniais, ou pertencentes a entidades públicas ou particulares – art. 1.º, n.º 2;
O domínio público hídrico abarca o domínio público marítimo, o domínio público lacustre e fluvial e o domínio público das restantes águas – art. 2.º, n.º 1;
O domínio público marítimo compreende, por sua vez e entre outros, as margens das águas costeiras e das águas interiores sujeitas às influências das marés – art. 3.º, al. e);
A margem é a faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas – art. 11.º, n.º 1 – que, quando referente a águas do mar ou águas navegáveis sujeitas à jurisdição dos órgãos locais da Direcção-Geral da Autoridade Marítima, tem a largura de 50 metros – art. 11.º, n.º 2; o leito é o terreno coberto pelas águas quando não influenciadas por cheias extraordinárias, inundações ou tempestades – art. 10.º, n.º 1.
O limite sul dos prédios urbanos dista, como se disse, a 25 metros de um braço de água do mar da Ria Formosa atingido por água apenas na maré alta, portanto não coberto permanentemente por água, e sob jurisdição da autoridade marítima, o que, no confronto com os conceitos legais acabados de expor, sustenta a conclusão de que os prédios localizam-se na margem da Ria Formosa integrada no domínio público marítimo.
Esta asserção, factual e normativa, tem-se nesta instância recursiva por adquirida, ainda que tenha sido antecedida de discussão sobre se as águas eram ou não eram navegáveis ou flutuáveis naquela zona, em face do que a largura da margem oscilaria entre os 50 e os 10 metros, com repercussão necessária sobre o domínio, público ou privado, dos prédios – cf. art. 11.º, n.ºs 2 e 4.
b) O domínio público marítimo e a propriedade privada.
O domínio público marítimo pertence ao Estado – art. 4.º, mercê da importância e afectação públicas das águas, que devem situar-se fora do comércio jurídico privado e devam ser inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis.
Esta titularidade não é, porém, absoluta, importando fazer, para melhor compreensão do tema da causa e do objecto do recurso, uma brevíssima excursão histórica/legislativa sobre a consagração dos direitos de propriedade privada de terrenos inseridos no domínio do Estado.
Os Decretos de 31 de Dezembro de 1864 e de 5 de Dezembro de 1892, o Regulamento dos Serviços Hidráulicos de 19 de Dezembro de 1892, o Decreto 5.787 - III, de 10 de Maio de 1919 ("Lei das Águas"), e o Decreto-Lei 12445, de 29 de Setembro de 1926, não tratavam especificamente o tema do reconhecimento de propriedade privada sobre margens de águas públicas.
O Decreto-Lei n.º 468/71, de 05 de Novembro, previu o reconhecimento de direito de propriedade privada sobre parcelas de leitos ou margens de águas públicas pertencentes ao domínio público hídrico, mas estabeleceu uma presunção ilidível de dominialidade – cf. preâmbulo e art. 8.º.
No respectivo preâmbulo pode ler-se:
“Já quanto ao reconhecimento da propriedade privada sobre parcelas de leitos ou margens públicas se tocou num aspecto mais relevante, que, sem envolver modificação profunda do direito vigente, beneficia contudo num ponto importante, aliás, com inteira justiça, os proprietários particulares: quando se mostre terem ficado destruídos por causas naturais os documentos anteriores a 1864 ou a 1868 existentes em arquivos ou registos públicos, presumir-se-ão particulares os terrenos em que relação aos quais se prove que, antes de 1 de Dezembro de 1892, eram objecto de propriedade ou posse privadas. Aliviando deste modo o peso do ónus da prova imposto aos interessados, vai-se ao encontro da opinião que se tem generalizado no seio da Comissão do Domínio Público Marítimo, dada a grande dificuldade, em certos casos, de encontrar documentos que inequivocamente fundamentem as pretensões formuladas à Administração Dominial. Não pode, no entanto, esquecer-se que esta orientação, baseada em princípios gerais firmemente assentes na nossa ordem jurídica - o princípio da não retroactividade das leis e o princípio do respeito pelos direitos adquiridos - não deverá prejudicar, na prática, os interesses gerais da colectividade, em razão dos quais, precisamente, se foi criando e se mantém na titularidade do Estado o domínio público hídrico. (…)”.
Em consonância, consagrou-se no art. 8.º:
“1 - As pessoas que pretendam obter o reconhecimento da sua propriedade sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis devem provar documentalmente que tais terrenos eram, por título legítimo, objecto de propriedade particular, ou comum antes de 31 de Dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de Março de 1862.
2 - Na falta de documentos susceptíveis de comprovar a propriedade dos terrenos nos termos do n.º 1 deste artigo, presumir-se-ão particulares, sem prejuízo dos direitos de terceiros, os terrenos em relação aos quais se prove que, naquelas datas, estavam na posse em nome próprio de particulares ou na fruição conjunta de indivíduos compreendidos em certa circunscrição administrativa.
3 - Quando se mostre que os documentos particulares anteriores a 1864 ou a 1868, conforme os casos, se tornaram ilegíveis ou foram destruídos por incêndio ou facto semelhante ocorrido na conservatória ou registo competente, presumir-se-ão particulares, sem prejuízo dos direitos de terceiros, os terrenos em relação aos quais se prove que, antes de 1 de Dezembro de 1892, eram objecto de propriedade ou posse privadas.
4 - Não ficam sujeitos ao regime de prova estabelecido nos números anteriores os terrenos que, nos termos da lei, hajam sido objecto de um acto de desafectação”
Por fim, a Lei 54/2005, de 15 de Novembro, que revogou este último diploma, na versão alterada pela Declaração de Rectificação n.º 4/2006, de 11/01 e pelas Leis n.º 78/2013, de 21-11 e 34/2014, de 19-06, regulou a matéria no art. 15.º – Reconhecimento de direitos adquiridos por particulares sobre parcelas de leitos e margens públicos –, aquele que importa à procedência da acção, nos seguintes termos:
“1 - Compete aos tribunais comuns decidir sobre a propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, cabendo ao Ministério Público, quando esteja em causa a defesa de interesses colectivos públicos subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respectivas acções, agindo em nome próprio.
2 - Quem pretenda obter o reconhecimento da sua propriedade sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis deve provar documentalmente que tais terrenos eram, por título legítimo, objecto de propriedade particular ou comum antes de 31 de Dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de Março de 1868.
3 - Na falta de documentos susceptíveis de comprovar a propriedade nos termos do número anterior, deve ser provado que, antes das datas ali referidas, os terrenos estavam na posse em nome próprio de particulares ou na fruição conjunta de indivíduos compreendidos em certa circunscrição administrativa.
4 - Quando se mostre que os documentos anteriores a 1864 ou a 1868, conforme os casos, se tornaram ilegíveis ou foram destruídos, por incêndio ou facto de efeito equivalente ocorrido na conservatória ou registo competente, presumir-se-ão particulares, sem prejuízo dos direitos de terceiros, os terrenos em relação aos quais se prove que, antes de 1 de Dezembro de 1892, eram objecto de propriedade ou posse privadas.
5 - O reconhecimento da propriedade privada sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de águas navegáveis ou flutuáveis pode ser obtido sem sujeição ao regime de prova estabelecido nos números anteriores nos casos de terrenos que:
a) Hajam sido objecto de um acto de desafectação do domínio público hídrico, nos termos da lei;
b) Ocupem as margens dos cursos de água previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º, não sujeitas à jurisdição dos órgãos locais da Direção-Geral da Autoridade Marítima ou das autoridades portuárias;
c) Estejam integrados em zona urbana consolidada como tal definida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, fora da zona de risco de erosão ou de invasão do mar, e se encontrem ocupados por construção anterior a 1951, documentalmente comprovado.
O confronto deste diploma com o diploma antecedente revela que (I) se manteve a presunção de propriedade do Estado sobre o domínio público marítimo e (II) se alargaram os casos de ilisão dessa presunção e reconhecimento da propriedade privada sobre terrenos inseridos nesse domínio, sem recurso a probatio diabolica da propriedade anterior a 1864 ou 1868.
c) Os pressupostos legais do reconhecimento do direito de propriedade da Autora à luz do art. 15.º, n.º 5, al. c) da Lei n.º 54/2005.
Chegados ao referido art. 15.º, dos vários casos nele previstos de reconhecimento do direito de propriedade dos particulares sobre parcelas de leitos e margens públicos, interessa-nos somente o visado no n.º 5 al. c), por a tanto se reconduzir a causa de pedir da acção.
A sua leitura evidencia serem pressupostos do reconhecimento desse direito que os respectivos terrenos:
(1) Estejam integrados em zona urbana consolidada como tal definida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação;
(2) Fora da zona de risco de erosão ou de invasão; e,
(3) Se encontrem ocupados por construção anterior a 1951.
Passemos à análise de cada uma desses pressupostos.
(1) Integração em zona urbana consolidada.
A norma enuncia expressamente que a definição do conceito de zona urbana consolidada deve ser a acolhida no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE).
O RJUE foi aprovado pelo D.L. n.º 555/99, de 16 de Dezembro, e o D.L. n.º 60/2007, de 04 de Setembro, introduziu o conceito de zona urbana consolidada no art. 2.º, al. o), como “a zona caracterizada por uma densidade de ocupação que permite identificar uma malha ou estrutura urbana já definida, onde existem as infra-estruturas essenciais e onde se encontram definidos os alinhamentos dos planos marginais por edificações em continuidade”.
A leitura do conceito ressalta a tríplice exigência que a densidade de ocupação da zona urbana consolidada deve satisfazer:
- malha ou estrutura urbana já definida;
- infra-estruturas essenciais; e definição dos alinhamentos dos planos marginais por edificações em continuidade.
O particular que pretenda ver reconhecido o seu direito de propriedade sobre terrenos incidentes sobre leitos e margens públicos à luz deste art. 15.º, n.º 5, al. c), tem de alegar e provar – art. 342.º, n.º 1, do Código Civil, pois, que o seu terreno (1) está inserido numa zona com estas características (zona urbana consolidada), (2) fora da zona de risco de erosão ou de invasão; e, (3) se encontrem ocupados por construção anterior a 1951.
Como se pode ver, o legislador não aligeirou neste caso o reconhecimento do direito de propriedade dos particulares ainda que se tenha motivado, como consta do projecto de lei da Lei n.º 34/2008, no seguinte: “constata-se que a exigência de prova de propriedade privada reportada às datas atrás referidas pode revelar-se, em certos casos, excessiva. Trata-se, nomeadamente do caso de terrenos situados em zonas urbanas consolidadas com construção anterior a 1951 (data a partir da qual passou a ser genericamente exigido, pelo Regulamento Geral das Edificações Urbanas, o licenciamento municipal de construções dentro dos perímetros urbanos e nas zonas rurais de proteção) quando situados fora de zona de risco, que constitui a preocupação fundamental deste regime, ou das margens de águas interiores não sujeitas à jurisdição marítima, pois é nestas últimas que incidem com maior acuidade os valores da segurança de pessoas e bens e da proteção da natureza e do ambiente, subjacentes à tutela da dominialidade: nestes casos, mostra-se adequada a dispensa de prova da propriedade anterior a 1864 ou 1868.”
Deslinda-se o contexto legislativo da previsão normativa em análise: por um lado, dispensa o particular da prova da aquisição anterior a 1864 ou 1868, não raras vezes de acentuada dificuldade; por outro lado, acautela o reconhecimento da propriedade, que subordina a requisitos cumulativos apertados e cujo ónus probatório aquele deve satisfazer.
Neste contexto, surge desfasado e desprovido de sentido, à luz dos cânones da hermenêutica jurídica – art. 9.º do CC, não encontrando a nosso ver qualquer fundamento literal (e aqui considerando que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e não fez qualquer referência, directa ou por via do conceito do RJUE para que remete, aos planos directores municipais) ou racional, o apelo do recorrente à assimilação da zona urbana consolidada aos espaços urbanos classificados como tais pelos planos directores municipais (do que vem a extrair a conclusão da exclusão dos terrenos em causa por classificados como espaços urbanizáveis).
Como assertivamente se observou no acórdão recorrido no rebate deste argumento, com o que se concorda:
“Por isso, não sendo o conceito de zona urbana consolidada um conceito do ordenamento do território, o mesmo não é, nem nunca foi utilizado pelos instrumentos de gestão territorial, maxime pelos planos diretores municipais, aos quais cabe a tarefa da classificação e qualificação do solo, cfr. art.ºs 9.º e 10.º do Dec. Lei n.º 69/90, de 2 de Março, e 71.º, 72.º e 73.º do Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro e art.ºs 70.º, 71.º e 74.º do Dec. Lei 80/2015, de 14 de Maio, donde não resulta dos PDM que os municípios, designadamente o de Olhão, tenham procedido à classificação das áreas incluídas dentro dos perímetros urbanos, in casu do perímetro urbano da Vila da Fuseta, de acordo com um conceito que, à data, até era inexistente”.
Assim, o que releva para a subsunção ao conceito de zona urbana consolidada são as características urbanísticas, física e materialmente existentes no local (no caso concreto referenciadas no acervo factual dado como provado, designadamente, o constante nos pontos 18 a 20) e não uma classificação dos solos constante do PDM que foi aprovado há muitos anos, quando até não havia definição legal para a realidade aludida na Lei 54/2015”.
Será, antes, do confronto da realidade geográfica dos terrenos, colhida dos factos provados, com os pressupostos previstos expressis verbis na citada al. c) do art. 15.º e no art. 2.º, al. o), do RJUE, sem outra intermediação, mormente do plano director municipal, que se concluirá pela verificação da previsão da norma e, nesse caso, pela estatuição do reconhecimento da propriedade.
(2) Fora da zona de risco de erosão ou de invasão.
A localização do terreno cujo direito de propriedade o particular reivindica terá de se localizar fora da zona de risco de erosão ou de invasão das águas por razões de segurança e protecção públicas.
Incluem-se nessas zonas, pelo menos, as “zonas ameaçadas pelo mar”, previstas na Lei, algumas das zonas tidas por faixas e áreas de risco nos Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC), regulados no D.L. n.º 159/2002, de 24-07, sem prejuízo das demais situações em que se comprove facticamente a existência de algum dos previstos riscos.
(3) Se encontrem ocupados por construção anterior a 1951.
Em 1951 foi publicado do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, que passou a exigir o licenciamento municipal das construções.
Como referem José Miguel Júdice e José Miguel Figueiredo [1]“Desta forma, pode dizer-se que a escolha deste marco temporal se prende com o facto de, após 1951, as construções que existem já terem sido licenciadas, pelo que, a propriedade a elas relativa, em princípio, se encontrará regularizada”.
2.2.2. A verificação desses pressupostos em concreto.
Deslindado o sentido de cada um dos pressupostos legais do reconhecimento do direito do autor, é tempo de questionar a sua verificação em face dos factos provados.
Respiga-se da factologia provada que, primeiro, os prédios em questão situam-se dentro do perímetro urbano da Vila da Fuzeta, confrontando a Sul com via pública (Rua Nossa Senhora do Carmo) e a Norte com via-férrea, e estão integrados em zona com uma estrutura urbana definida e assistida de infraestruturas essenciais – água, esgotos e electricidade, e com alinhamentos dos planos marginais definidos por edificações em continuidade/contiguidade – factos provados 18. a 20.
Encontra-se necessariamente preenchido o primeiro pressuposto, a integração dos prédios em zona urbana consolidada, tal como definida no art. 2.º, al. o), do RJUE.
Segue-se, segundo, que os prédios não se situam em zona de risco de erosão ou de invasão de mar, bem como não se encontra classificada nem como área ameaçada pelo avanço do mar, nem como zona ameaçada pelas cheias – facto provado 21.
Tal permite dar por verificado o segundo pressuposto, os prédios situarem-se fora de zona de risco de erosão ou de invasão da água.
Por fim, terceiro, a parte urbana do prédio misto descrito sob o n.º 8635 era constituída por edifício construído anteriormente a 1951 que foi demolido com a devida autorização do Município de … para dar lugar às novas construções que aí foram edificadas – facto provado 5. –, sendo que a Câmara Municipal de … emitiu, em 16 de Agosto de 2007, certidão da qual resulta que, não foi passada licença de habitabilidade por estar em causa prédio construído anteriormente a 1951.
Este facto também nos leva a crer verificado o terceiro pressuposto, sendo que dele resulta a identidade do espaço antes ocupado pela construção anterior a 1951 e depois pelas edificações sequentes ao loteamento do prédio.
Obtemperou a recorrente quanto à verificação deste terceiro pressuposto que a área de implantação das novas construções extravasa a área da construção anterior a 1951.
Este argumento não tem alicerce nos factos provados, antes decorrendo da redacção do facto 5. – “era constituída por edifício construído anteriormente a 1951 que foi demolido com a devida autorização do Município de … para dar lugar às novas construções que aí foram edificadas” (sublinhado nosso) – que as áreas têm-se por idênticas, por isso se diz que o edifício demolido deu lugar às novas construções aí edificadas.
De resto, a supressão da área da edificação originária pelas novas construções, constituiria, no contexto recursório, um facto impeditivo ao reconhecimento do direito do autor, ou seja, uma excepção peremptória – art. 576.º, n.º 3, do CPC, que o réu devia ter invocado na contestação, o que não fez, mostrando-se precludida a sua invocação apenas em sede de revista – arts. 573.º, n.º1 e 139.º, n.º3, ambos do CPC.
E a alteração do facto provado referido, o n.º 5, do qual se extrai o facto contrário, está subtraído aos poderes do STJ, tribunal de revista que apenas pode modificar a matéria de facto nos casos excepcionais previstos no art. 674.º, n.º 3, do CPC, que a recorrente não explora e se não verificam.
Nesta conformidade a revista terá que improceder.
Poderá assim assentar à guisa de sumário e conclusões.
1) O domínio público marítimo pertence ao Estado – artigo 4º da Lei 54/2005, mercê da importância e afectação pública das águas, que devem situar-se fora do comércio jurídico privado devendo ser inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis.
2) No entanto, o artigo 15º nº 5 alínea c) se manteve a presunção de propriedade do Estado sobre o domínio público marítimo alargou, todavia, os casos de ilisão de tal presunção e reconhecimento da propriedade do Estado sobre terrenos inseridos nesse domínio, sem recurso à probatio diabolica da propriedade anterior a 1864 ou 1868.
3) São assim pressupostos legais do reconhecimento de propriedade da Autora a integração em zona urbanizada consolidada; que o terreno se situe fora da zona de risco de erosão ou de invasão; e se encontre ocupado por construção anterior a 1951.
*
3. DECISÃO.
Pelo exposto nega-se a revista.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 01 de Março de 2018
Távora Victor (Relator)
António Joaquim Piçarra
Fernanda Isabel Pereira
__________
[1] Cfr. AA. citados “Acção de Reconhecimento de Propriedade Privada sobre Recursos Hídricos”, Almedina, 3.ª Edição, pág. 114