| 7815/05.1TBSTB.S1 |  |
CEDÊNCIA PARA O DOMÍNIO MUNICIPAL
TRANSMISSÃO DE DIREITO REAL
ESCRITURA PÚBLICA
MUNICÍPIO
APLICAÇÃO DA LEI NO TEMPO
DIREITO DO URBANISMO - PROCESSO DE LICENCIAMENTO EM ÁREA ABRANGIDA POR PLANO MUNICIPAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO / CEDÊNCIAS.
DIREITO CIVIL - LEIS, SUA NTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO.
- António Duarte de Almeida, Gonçalo Capitão e outros, Legislação Fundamental de Direito do Urbanismo Anotada e Comentada, II, Lisboa, 1994, p. 569 e ss..
- Fernanda Paula Oliveira, “Das Cedências e Compensações para o Domínio (Público) Municipal”, in Estudos de Direito do Ambiente e de Direito do Urbanismo (Intervenções no Curso de Pós-Graduação de Especialização em Direito do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Urbanismo, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Novembro de 2011 (www.icjp.pt), p. 265 e ss..
- José Miguel Sardinha, “O Novo Regime Jurídico das Operações de Loteamento e de Obras de Urbanização (Dec.-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro)” Comentado e Anotado, 1992, p. 44 e ss..
- José Osvaldo Gomes, Manual dos Loteamentos Urbanos, 2.ª edição revista, actualizada e ampliada, Coimbra, 1983, pp. 448 a 451.
- Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, reimpressão da edição de Fevereiro de 2006, p. 264 e ss..
-Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 6.ª Reimpressão, p. 247.
CÓDIGO CIVIL (CC): - ARTIGOS 9.º, 12.º, N.ºS 1 E 2, 2.ª PARTE, 13.º, N.º1, 1311º, Nº 2, 1316.º.
D.L. N.º 400/84, DE 31-12.
D.L. N.º N.º 448/91, DE 29-11: - ARTIGO 16.º, N.º2.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 26/4/07 (PROCº 1258/06) E DE 20/3/14 (PROCº 5528/05.TLRS.L1.S1, DISPONÍVEIS EM WWW.DGSI.PT , O PRIMEIRO APENAS O SUMÁRIO E O SEGUNDO O TEXTO COMPLETO.
I - Às cedências de áreas e terrenos, devidas por um particular a um Município, previstas em alvará de loteamento emitido em 1989, aplica-se o DL n.º 400/84, de 31-12.
II - O art. 16.º, n.º 2, do DL n.º 448/91, de 29-11, ao consagrar que a transmissão para o domínio municipal de parcelas cedidas no âmbito de loteamentos opera automaticamente: (i) não constitui norma interpretativa, antes norma inovadora, não sendo susceptível de se ter por integrada no DL 400/84 (art. 13.º, nº 1, do CC); e, também não disciplina o conteúdo de qualquer relação jurídica já constituída e subsistente, abstraindo dos factos que a originaram, não sendo aplicável retroactivamente (art. 12.º, n.º 2, do CC).
III - Embora o DL n.º 400/84 não regulasse expressamente a forma da transmissão das parcelas cedidas, não se pode dizer que existisse qualquer lacuna, por o então CN impor a escritura pública e ser essa a forma uniformemente acolhida pela doutrina e pela jurisprudência.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
I. Por despacho saneador sentença de 25/2/15 o Tribunal Judicial de AA julgou totalmente improcedente a acção ordinária proposta pelo Município de AA contra os réus Fazenda Nacional, representada pelo MP, e BB, Ldª, na qual o autor pediu que fosse reconhecida a transmissão para o domínio municipal do imóvel adiante identificado, imóvel este que, de acordo com o licenciamento do loteamento que oportunamente teve lugar, se destinava a equipamento para satisfação do interesse público (instalação de uma creche).
Inconformado, o autor interpôs recurso de revista ao abrigo do artº 678º do CPC – revista per saltum – apresentando as seguintes conclusões a encerrar a sua alegação:
1ª) Na presente ação, o Município A. reivindicava integrar o seu domínio público municipal uma fração autónoma de propriedade horizontal, com 200 m2 de área adjacente, que, de acordo com o alvará de loteamento se destinavam a ser-lhe cedidas para efeitos de implantação de um equipamento público de creche, peticionando a condenação dos particulares aqui RR. a reconhecer tal direito;
2ª) O Dec. Lei 400/84, em vigor à data da aprovação do loteamento, prevendo a obrigação de cedências ao Município, por parte do loteador, silenciava qualquer alusão à forma como tais cedências se efectivavam.
3ª) As cedências para o domínio municipal previstas, quer nos termos daquele diploma legal quer da legislação sobre loteamentos que lhe sucedeu, ter-se-ão de considerar como imposições administrativas, motivadas pelas exigências de satisfação de relevantes interesses públicos, e não como meros acertos negociais resultantes da liberdade contratual do loteador e da pessoa pública.
4ª) Assim, ao contrário do decidido, a eficácia e efetivação de tais imposições administrativas, não poderá estar dependente, como entendeu a douta sentença recorrida, de uma liberdade negocial, a concretizar-se através da celebração de um negócio formalizado por escritura pública.
5ª) A legislação sobre loteamentos posteriormente publicada, ou seja, o Dec. Lei nº 448/91 e o R.J.U.E dispõem directamente sobre a matéria, estipulando que as cedências, para o domínio municipal, previstas num alvará de loteamento, se efetivam por força desse alvará, consequentemente sem necessidade de quaisquer declarações negociais posteriores a serem formalizadas através de escritura pública.
6ª) Tal regime deverá entender-se ser aplicável ao caso dos autos, quer se reconheça a sua natureza interpretativa das dúvidas anteriormente existentes sobre a matéria, quer por se considerar imediatamente aplicável aos loteamentos constituídos ao abrigo da legislação anterior, quer por se considerar que a integração da lacuna da legislação que existia à data em que o loteamento se constituiu teria, por força do disposto no nº 3 do artº 10º do C. C., de acolher uma solução idêntica àquela que veio a ser acolhida pela legislação posterior.
7ª) Desse modo, ao contrário do decidido, deveria considerar-se que os bens que, de acordo com o licenciamento e alvará de loteamento, se destinavam a serem integrados no domínio público municipal, nele se integraram por força da emissão daquele alvará, devendo, em consequência, julgar-se procedente a ação, declarando-se tal dominialidade daqueles bens e condenando-se os RR. a reconhecê-la e respeitá-la.
8ª) Ao assim não decidir, a douta sentença recorrida fez uma errada interpretação e aplicação do disposto no artº 42º do Dec. Lei 400/84, de 31/12 e no artº 16º do Dec. Lei nº 448/91, de 29/11, em atenção ao disposto nos artºs 10º nº 3, 12º nº 2 e 13º nº 1 do C. C., pelo que deverá ser revogada.
9ª) Atendendo a que as questões suscitadas no presente recurso, “máxime” nas conclusões supra, são meramente de direito, requer-se, ao abrigo do disposto no artº 678º nº 1 do C.P.C, que o presente recurso suba, “per saltum”, diretamente para o Supremo Tribunal de Justiça.
Não houve contra alegações.
O presente recurso é admissível visto que estão reunidos todos os requisitos cumulativos de que a lei o faz depender (artºs 644º e 678º, nº 1, do CPC). Efectivamente, a decisão recorrida pôs termo à causa; esta tem valor superior à alçada da Relação; o valor da sucumbência excede metade dessa alçada; não foram impugnadas quaisquer decisões interlocutórias; e, finalmente, o recorrente suscita apenas questões de direito nas suas alegações.
Assim, tudo visto, cumpre decidir.
II. Factos Provados:
1. No dia 22/6/89, o Presidente da Câmara Municipal de AA emitiu o Alvará de Licenciamento de Loteamento Urbano nº … a favor de CC, que consta de fls 9 a 13 dos autos, autorizando o loteamento do prédio rústico situado na freguesia de ..., Estrada Nacional número dez, aos …, com a área de 19.480 metros quadrados, descrito na 2ª CRP de AA sob o n°.1464/24051989 e inscrito na matriz cadastral sob os artºs 34 e 35 da Secção AB.
2. Consta do Alvará nº … que a Câmara Municipal de AA autorizou a “constituição de cinco lotes de terreno, destinados à construção de edifícios para habitação ( ... ) com as seguintes áreas: Lotes um, dois e três - quatrocentos e vinte metros quadrados cada;
Lote quatro - duzentos e cinquenta e dois metros quadrados;
Lote cinco - quatrocentos e vinte metros quadrados”.
3. Do mesmo Alvará consta também que “a creche a construir no rés-do-chão do edifício a implantar no lote número cinco deverá ser executada segundo projecto a elaborar de acordo com programa fornecido pela Câmara ao requerente ( ... ) a creche deverá estra concluída e deverá ser celebrada a escritura pública da sua cedência ao Município antes da concessão da licença de utilização do edifício em que se insere”.
4. Do mesmo Alvará consta ainda que:
“7. Para equipamentos gerais serão feitas as seguintes cedências ao município:
7.1 - Uma área de seis mil cento e dez metros quadrados destinados a equipamento escolar (Escola Secundária da Camarinha);
7.2 - Uma área de duzentos metros quadrados destinada ao recreio da creche a construir no rés-do-chão do edifício do lote numera cinco:
7.3 - Terrenos com a área total de onze mil duzentos e trinta e oito metros quadrados) destinados a integração na via pública. "
5. Pela apr. 15 de 1993/09/03 foi registada a aquisição do lote nº 5 a favor de sociedade DD, Ldª, actualmente denominada BBa, … , Ldª, mediante contrato de compra e venda celebrado com CC.
6. Nesse lote nº 5 a sociedade DD, Ldª, actualmente denominada BB, …, Ldª, construiu um prédio em regime de propriedade horizontal, de rés-do-chão e sete andares.
7. Este prédio constituído em propriedade horizontal está descrito na 2ª CRP de AA sob o nº …, da freguesia de ... e inscrito na matriz predial sob o artº ….
8. No dia 23/9/98, por escritura pública de compra e venda, lavrada a fls 121 a 122, do Livro …, do Cartório Notarial da …, …, Ldª, declarou comprar à sociedade BB-…, Ldª, que declarou vender pelo preço de 10.000.000$00, a fracção autónoma designada pela letra C, correspondente ao rés-do-chão esquerdo, do prédio urbano situado na Estrada Nacional nº 1, aos ..., Lote …, da freguesia de ..., concelho de AA, descrito na Conservatória do Registo Predial de AA, sob o nº …. A e inscrito na respectiva matriz sob o artº ….
9. Pela apresentação 29, de 2005/05/18, foi registada a aquisição dessa fracção autónoma a favor de EE, Ldª, por compra à sociedade BB …, Ldª.
10. O Município de AA não celebrou a escritura pública a que se alude em 3) relativa à cedência da creche ao Município.
11. A fracção autónoma designada pela letra C, correspondente ao rés-do-chão esquerdo, do prédio urbano situado na Estrada Nacional, Lote …, da freguesia de ..., concelho de AA, veio a ser penhorada no âmbito do processo executivo nº … em que figura como executado a BB.
III. Fundamentação Jurídica
Entendeu-se na sentença recorrida, com a concordância do recorrente, que a acção proposta é uma verdadeira e própria acção de reivindicação, tal como desenhada no artº 1311º, nº 2, do CC; uma acção, portanto, na qual compete ao autor provar que é dono da coisa reivindicada e que o réu não dispõe de título que legitime a sua posse e a recusa da restituição; e decidiu-se ainda que, por não ter sido realizada a escritura pública de cedência mencionada nos pontos de facto 3) e 10), não se operou até à data a transferência da propriedade para o autor, quer da parcela de terreno, quer da creche identificadas no processo; com base nisto, e por não estar demonstrado nenhum dos títulos aquisitivos especificados no artº 1316º do CC, decretou-se a improcedência da causa.
O autor sustenta no seu recurso que o DL 400/84, em vigor à data do loteamento a que os autos se reportam, prevendo embora a obrigação de cedências ao município, era omisso quanto à forma como tais cedências se efectivavam; a legislação posteriormente publicada, porém – DL 448/91 – dispôs directamente sobre o assunto, estipulando no seu artº 16º, nº 2, que as parcelas a ceder gratuitamente para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infraestruturas e equipamentos públicos – e é isso o que sucede no caso dos autos com a creche a construir num dos edifícios a implantar no lote 5 - se integram automaticamente no domínio público municipal; ora, este regime deverá ter-se por aplicável à situação ajuizada, não obstante tratar-se de um loteamento constituído ao abrigo da legislação anterior, quer por se admitir a natureza interpretativa da norma em questão, quer por se considerar que em função do disposto no artº 10º, nº 3, do CC a integração da lacuna existente à data da constituição do loteamento teria de acolher uma solução idêntica à consagrada na legislação posterior.
Tudo visto e ponderado, entende-se que a argumentação do autor não procede, devendo a sentença recorrida, por isso, subsistir nos seus precisos termos.
Efectivamente, não parece que a norma do artº 16º, nº 2, do DL 448/91, possa ser considerada interpretativa, no sentido visado pelo artº 13º, nº 1, do CC, e, consequentemente, susceptível de se ter por integrada na lei interpretada, apesar dos factos aqui em apreciação terem ocorrido antes da sua entrada em vigor. Muito pelo contrário, afigura-se evidente que estamos em presença duma lei inovadora. Na verdade, são necessários dois requisitos para que uma lei nova se possa considerar interpretativa:
1º) - Que a solução do direito anterior seja controvertida ou, no mínimo, incerta;
2º - Que “a solução definida pela nova lei se situe dentro dos quadros da controvérsia e seja tal que o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei. Se o julgador ou o intérprete, em face de textos antigos, não podiam sentir-se autorizados a adoptar a solução que a LN vem consagrar, então esta é decididamente inovadora” (Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 6ª Reimpressão, pág. 247).
Ora, é manifesto que nenhum destes requisitos se verifica.
Em primeiro lugar, e desde logo, não há notícia de qualquer discussão na doutrina ou de controvérsia jurisprudencial relevante, no domínio de vigência do DL 440/84, sobre a questão de saber se a transmissão para o domínio municipal de parcelas cedidas no âmbito de loteamentos aprovados opera automaticamente, por força do alvará emitido, ou depende de formalização subsequente através de escritura pública. Na busca efectuada não encontrámos uma única decisão dos tribunais, nem qualquer obra ou artigo doutrinal a sustentar, em face daquele diploma legal, a tese referida em primeiro lugar; e as obras consultadas a respeito do assunto dão implicitamente como assente o carácter inovador do artº 16º, nº 2, do DL 448/91. Assim, por exemplo:
António Duarte de Almeida, Gonçalo Capitão e outros - Legislação Fundamental de Direito do Urbanismo Anotada e Comentada, II, Lisboa, 1994, p. 569 e segs. (no sentido de, ao contrário do que se passava nos diplomas anteriores, agora - com o Decreto-Lei n.º 448/91 - as parcelas a ceder ao município se integrarem automaticamente no domínio público com a simples emissão do alvará, não sendo necessário celebrar qualquer escritura de transmissão da propriedade como sucedia no regime pretérito – cf. p. 579);
Fernanda Paula Oliveira - Das Cedências e Compensações para o Domínio (Público) Municipal in Estudos de Direito do Ambiente e de Direito do Urbanismo (Intervenções no Curso de Pós-Graduação de Especialização em Direito do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Urbanismo, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Novembro de 2011 (www.icjp.pt), p. 265 e segs (no sentido de que, no regime pretérito, o alvará não tinha o efeito translativo da propriedade – cf. p. 276);
José Miguel Sardinha - O Novo Regime Jurídico das Operações de Loteamento e de Obras de Urbanização (Dec.-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro) Comentado e Anotado, 1992, p. 44 e segs. (no sentido de a cedência das parcelas de terreno no âmbito de uma operação de loteamento passarem a ter um “estatuto jurídico” inovatório – cf. p. 46 e 47);
José Osvaldo Gomes - Manual dos Loteamentos Urbanos, 2ª edição revista, actualizada e ampliada, Coimbra, 1983, p. 448 a 451 (no âmbito da legislação anterior ao Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro e no sentido de que a cedência das áreas ao município ter de ser formalizada através de escritura pública, independentemente do fim a que se destinassem, nos termos do Código do Notariado);
Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes - Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, reimpressão da edição de Fevereiro de 2006, p. 264 e sgs. (no sentido de as cedências para o domínio público não necessitarem actualmente de ser enquadradas por acto notarial nos termos do artigo 89.º, alínea a), do Código do Notariado por se integrarem automaticamente no domínio público com a emissão do alvará – cf. p. 272).
De resto, o autor também não fornece nas suas alegações nenhum contributo a tal respeito, já que não indica elementos jurisprudenciais e (ou) doutrinais que permitam concluir, com rigor e objectividade, sobre a existência duma controvérsia jurídica a que o artº 16º, nº 2, do DL 448/91 tivesse vindo pôr termo.
Em segundo lugar, e como pode linearmente deduzir-se do exposto, é de igual forma patente que à face do DL 400/84 nunca seria viável, sem ostensiva violação das regras fundamentais que presidem à interpretação jurídica fixadas no artº 9º do CC, adoptar a solução que veio a ser consagrada pelo DL 448/91.
Não colhe, de igual modo, a ideia de que se verifica no caso uma lacuna da legislação, a preencher mediante o acolhimento da solução prevista no artº 16º, nº 2, deste último diploma. Com efeito, assente que estamos perante uma disposição inovadora, e não interpretativa, a sua aplicação ao julgamento do presente litígio envolveria clara violação do princípio da não retroactividade das leis, estabelecido no artº 12º, nº 1, do CC. Na verdade, não é possível logicamente sustentar-se que a hipótese dos autos cabe na previsão do nº 2, 2ª parte, deste preceito, a pretexto de que a lei nova – o artº 16º, nº 2, do DL 448/91 – por dispôr directamente sobre o conteúdo duma situação jurídica, abrange as relações já constituídas à sombra da lei antiga (no caso, o DL 400/84), mas subsistentes à data do seu início de vigência. E isto porque em bom rigor a lei nova não veio disciplinar o conteúdo de qualquer relação jurídica já constituída e subsistente, abstraindo dos factos que a originaram; o que, justamente, se discute e está em causa é saber se a inexistência de cedência subsequente à emissão do alvará de loteamento impediu, ou não, a transmissão da parcela de terreno e da fracção onde foi instalada a creche para o domínio público do autor; não há, por consequência, um problema de aplicação das leis no tempo que deva ser solucionado no quadro do artº 12º, nº 2, do CC, conferindo eficácia retroactiva ao artº 16º, nº 2, do DL 448/91; é que inexiste, em suma, uma situação jurídica criada na vigência da lei antiga e que, por subsistir à data do início de vigência da lei nova, possa (ou deva) considerar-se abrangida na hipótese e sujeita à estatuição desta última; importa não esquecer que, como disse o autor acima mencionado (obra e loc. cit., pág. 235), “não são quaisquer factos que determinam a competência da lei aplicável, mas só os factos constitutivos (modificativos e extintivos) de Ss Js”; ora, no caso presente não ocorreu, como já se salientou, nenhum facto desta natureza e que “reclame”, se assim nos podemos exprimir, a aplicabilidade da lei nova.
Ao cabo e ao resto, e por outras palavras, não se coloca aqui, contrariamente ao alegado pelo autor, uma questão de aplicação das leis no tempo e, designadamente, de aplicação da lei nova, reguladora do conteúdo de situações jurídicas com abstracção dos factos que lhe deram origem, a factos ocorridos antes da sua entrada em vigor. Na verdade, não está em causa a aplicabilidade duma lei sobre os requisitos de validade substancial e formal e (ou) sobre os factos constitutivos duma situação jurídica; e também não se trata duma lei relativa ao conteúdo duma situação jurídica criada antes dela, mas subsistente à data do seu início de vigência.
Conclui-se, assim, na linha do já anteriormente decidido por este STJ – Ac. de 26/4/07 (Procº 1258/06) e de 20/3/14 (Procº 5528/05.TLRS.L1.S1, disponíveis em dgsi.stj.pt, o primeiro apenas o sumário e o segundo o texto completo - que sendo o DL nº 400/84 de 31/12, omissso quanto à formalização da transferência da propriedade e ao estatuto jurídico das parcelas de terreno cedidas em operações de loteamento urbano, a realização de escritura pública é indispensável para concretizar tal transmissão do domínio.
Improcedem, pois, ou mostram-se deslocadas as conclusões do recurso.
IV. Nega-se a revista.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 1 de Dezembro de 2015
Nuno Cameira (Relator)
Salreta Pereira
João Camilo