Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 004395 |  |
ADMINISTRAÇÃO
SECTOR PÚBLICO
NULIDADE DO CONTRATO
DIR TRAB - CONTRAT INDIV TRAB.
CCIV66 ARTIGO 294.
LCT69 ARTIGO 1 ARTIGO 7 ARTIGO 47.
DL 781/76 DE 1976/10/28.
DL 35/80 DE 1980/03/14.
DL 140/81 DE 1981/05/30 ARTIGO 9 ARTIGO 10.
DL 166/82 DE 1982/05/10 ARTIGO 1 N1 B ARTIGO 2 N1 ARTIGO 3 N1 ARTIGO 12.
DL 280/85 DE 1985/07/22 ARTIGO 3 N1 N2 N3 N4 ARTIGO 4 ARTIGO 5 ARTIGO 7.
DL 64-A/89 DE 1989/02/27.
DL 184/89 DE 1989/06/02 ARTIGO 2 ARTIGO 4 ARTIGO 5 ARTIGO 7 N2 ARTIGO 9 N1 N2 N3 ARTIGO 12 ARTIGO 14 N1.
DL 427/89 DE 1989/12/07 ARTIGO 1 ARTIGO 2 N1 N2 N4 ARTIGO 3 ARTIGO 14 N1 N3 ARTIGO 15 ARTIGO 18 A C D N1 N2 ARTIGO 20 N1 N2 N3 N4 ARTIGO 37 ARTIGO 43.
DL 407/91 DE 1991/10/17 ARTIGO 5.
ACÓRDÃO TC IN DR DE 1989/03/08.
II - É que, face ao n. 1 do artigo 14 do Decreto-Lei 427/89 de 7 de Dezembro, são proibidos os contratos desta última espécie e, portanto, nulos, se forem outorgados.
I - A, com os sinais dos autos, demandou o Centro Regional de Segurança Social do Norte, também com os sinais dos autos, em acção ordinária emergente de contrato de trabalho, pedindo a condenação da Ré em reintegrá-la no seu posto de trabalho, com a antiguidade que lhe pertencia e a pagar-lhe as prestações vencidas e vincendas desde a data em que foi despedida até à da sentença; e, ainda, se tal contrato não for convertido em contrato sem termo, à indemnização ou compensação prevista no artigo 46, n. 3 do regime aprovado pelo Decreto-Lei 64-A/89, de 27 de Fevereiro (que se passará a designar por LCCT).
Para tal alegou, em resumo, que foi admitida, em 1 de Março de 1988, ao serviço da Ré, por tempo indeterminado; em 13 de Dezembro de 1989, a Autora celebrou com a
Ré um contrato de trabalho a termo certo, pelo prazo de 12 meses, com início naquela data, e que a Ré lhe comunicou em 6 de Agosto de 1993 que o contrato cessava em 31 de Agosto de 1993; o contrato transformou-se em contrato sem termo, por ter sido excedido o prazo de
3 anos, pelo que foi despedida sem processo disciplinar e sem justa causa.
A Ré contestou, pedindo a improcedência da acção, já que o contrato a termo não ultrapassou o prazo legal, e porque o Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro, veda a continuação das relações de emprego com carácter subordinado de forma diferente da aí prevista.
A acção foi julgada parcialmente procedente e a Ré condenada a ver declarado o despedimento ilícito da Autora e a reintegrá-la no mesmo cargo e com a antiguidade computada a partir de 13 de Dezembro de 1989 e a pagar-lhe a quantia de 511500 escudos de remunerações vencidas desde a data do despedimento até à da sentença.
Inconformada com esta decisão, a Ré apelou para o Tribunal da Relação do Porto que, pelo seu Acórdão de fls. 49 a 51, julgou improcedente a Apelação e confirmou a decisão recorrida.
II) - De novo inconformada a Ré recorreu para este Supremo, tendo concluído as suas alegações da forma seguinte:
1) O contrato celebrado entre a recorrida e o ex-Centro Regional de Segurança Social de Braga só começou a produzir efeitos após a concessão do visto do Tribunal de Contas e da publicação do respectivo extracto no Diário da República, facto esse que ocorreu em 30 de Agosto de 1990 - artigo 4, n. 1 do Decreto-Lei 146-C/80 de 22 de Maio;
2) A rescisão do contrato ocorreu, pois, dentro do prazo legal - artigo 29, n. 3 do Decreto-Lei 427/89;
3) A manutenção da relação laboral após os três anos de contrato a termo entre a recorrida e a recorrente contraria frontalmente as normas legais em vigor sobre a relação de emprego na Administração Pública - artigo 43, n. 3 do Decreto-Lei 427/89.
Termina afirmando que o Acórdão recorrido ao fazer a aplicação directa da LCCT ao caso e ao considerar que o início do contrato se verificou em 13 de Dezembro de 1989 e ainda ao decidir manter a relação de trabalho entre as partes, violou os artigos 14, n. 1, 20, n. 3 e 43 do Decreto-Lei 427/89.
Contra alegou a recorrida, que concluiu:
1) O prazo máximo de duração do contrato de trabalho a termo certo é contado a partir da data do seu início - artigo 37, n. 4 do Decreto-Lei 427/89 - e não a partir da data da publicação no Diário da República;
2) O contrato de trabalho sub judice, celebrado pelo prazo de um ano com início em 13 de Dezembro de 1989, veio a ser prorrogado em 13 de Dezembro de 1990, 13 de Dezembro de 1992, tendo sido, assim, objecto de três renovações e a sua duração ultrapassado os três anos consecutivos;
3) Excedido que foi o prazo de duração, converteu-se em contrato sem termo;
4) Tudo por força do disposto no artigo 37, n. 4 do Decreto-Lei 427/89, e artigos 44, n. 2 e 47 da LCCT, estes ex-vi do disposto no artigo 14, n. 3 do Decreto-Lei 427/89;
5) Se fosse outro o tratamento ou entendimento jurídico, tal desigualdade constituiria uma manifesta violação do princípio da igualdade de todos os cidadãos perante a lei e do princípio do direito ao trabalho
- artigos 13 e 51 da Constituição.
Termina, pedindo a improcedência da Revista.
III - Neste Supremo o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido da improcedência da Revista.
Corridos os vistos legais, há que decidir.
III-A - A matéria de facto que vem dada como provada é a seguinte:
1) A Autora foi admitida em 1 de Março de 1988, ao serviço do C.R.S.S. - Braga, aí exercendo as funções como tarefeira, com sujeição à disciplina e hierarquia e com horário de trabalho completo, desde aquela data até 13 de Dezembro de 1989;
2) Em 13 de Dezembro de 1989, a Autora e a Ré celebraram um contrato de trabalho a termo certo, constante do documento de fls. 5, sendo o contrato celebrado ao abrigo do disposto no n. 2 do artigo 37 do Decreto-Lei 427/89 e pelo prazo de 12 meses;
3) Esse contrato foi renovado sucessivamente até que a
Ré, em 6 de Agosto de 1993, comunicou à Autora que tal contrato cessava em 31 de Agosto de 1993, por não haver condições legais para a renovação do contrato;
4) A Autora auferia ultimamente o ordenado de 85000 escudos.
III-B - A questão que, essencialmente, se coloca para decidir é a de saber se os contratos a termo na função pública se podem transformar em contrato sem termo, por excederem o prazo e o trabalhador continuar a exercer funções. Se a tais contratos é de aplicar o regime estabelecido pelo Decreto-Lei 64-A/89, de 27 de Fevereiro, tendo em conta que a Ré se tem de considerar como um instituto público.
A evolução do regime dos contratos a termo (ou, como se dizia, a prazo) na função pública inicia-se com o Decreto-Lei 35/80, de 14 de Março.
Como se refere no relatório desse diploma, o mesmo visava a necessidade de garantir a estabilidade do emprego a todos os funcionários. Por outro lado, como aí se reconhece, existiam múltiplas situações de subemprego, cuja solução não poderia ser adiada por mais tempo. Finalmente, esse decreto tinha em conta a situação do exagerado crescimento do pessoal fora do quadro.
Perante estas situações, aquele Decreto-Lei veio determinar a suspensão, por um período ilimitado, do alargamento dos quadros; e da celebração de contratos para além dos quadros; condicionou os contratos de prestação de serviços e tarefa; e manteve o controle de admissão (cfr. preâmbulo dessa diploma).
Posteriormente, veio a ser publicado o Decreto-Lei 140/81, de 30 de Maio, que reafirmando a política daquele Decreto-Lei 35/80, veio a proibir a celebração, por prazo superior a 3 meses, de contratos além dos quadros, de prestação eventual de serviços que revista a natureza de trabalho subordinado e assalariamento (artigo 9). E considerou juridicamente inexistentes os contratos que fossem celebrados sem observância do disposto nesse diploma (artigo 10).
Apesar da publicação dos referidos diplomas e das medidas aí tomadas, continuou a verificar-se o crescimento desordenado na função pública, como se reconhece no preâmbulo do Decreto-Lei 166/82, de 10 de Maio. E, como este último diploma reconhece haveria que alterar o estado a que se chegou através de um esquema que visasse, por um lado, o controle do número e natureza dos novos ingressos na função pública e, por outro lado, o descongestionamento da mesma através da libralização do sistema de licenças e de aposentações.
Este diploma aplica-se aos institutos públicos, como resulta da alínea b) do n. 1 do seu artigo 1. E no n. 1 do artigo 2 determinou-se o congelamento da admissão de pessoal para lugares dos quadros e para além deles, sem vínculo à função pública, abrangendo por esse congelamento todos os lugares dos serviços dos institutos públicos.
E, no n. 1 do artigo 3 desse Decreto proíbe-se a celebração por prazo superior a 6 meses de novos contratos de pessoal para além dos quadros, em regime de prestação eventual de serviço, que revistam a natureza de trabalho subordinado e de assalariamento.
E no artigo 12 se estabeleceu a prevalência do regime instituído por este diploma sobre quaisquer disposições especiais dos serviços públicos, com excepção dos respeitantes ao pessoal dos estabelecimentos de ensino oficial não superior e de saúde.
No entanto, o regime estabelecido dificilmente se aplicava quanto à contratação de pessoal aos trabalhos de carácter sazonal ou eventual, "para os quais os mecanismos legais em vigor não respondem satisfatoriamente porque ou aqueles se não configuram como situações enquadráveis em estruturas de projecto ou não se compatibilizam com uma relação de trabalho sem subordinação hierárquica" (preâmbulo do Decreto-Lei 280/85, de 22 de Julho). E, por isso, se reconheceu ser o regime da contratação a prazo, de acordo com o direito privado, o meio mais adequado para resolver o problema criado para as situações de trabalho sazonal ou eventual. Mas, para lhe acentuar o carácter excepcional e pontual da utilização daquela contratação e para lhe fixar uma rigorosa delimitação no tempo, não se procedeu à simples remissão para o regime do Decreto-Lei 781/76, de 28 de Outubro, (que, em direito privado, regulamentava o trabalho a prazo), preferindo-se definir um tipo de contrato que, seguindo de perto o regime do Decreto-Lei 781/76, assumisse, no entanto, as características de excepcionalidade e da certeza pelo qual o contrato foi celebrado. É o que se refere no falado preâmbulo, que se vem seguindo de perto.
Assim, embora se admitisse a contratação a prazo, logo se definiu um regime bem diferente: é que tal contrato nunca se converteria em contrato sem prazo
(n. 1 do artigo 3); o contrato caducaria tácita e automaticamente no termo do prazo, sem direito a qualquer indemnização (ns. 2 e 3 do artigo 3), pelo que não era possível a sua renovação, o que bem ressalta do n. 4 do artigo 3 "A celebração de novo contrato com os mesmos outorgantes nunca poderá considerar-se como prorrogação do contrato anterior". E estabelecia-se que o contrato seria obrigatoriamente reduzido a escrito e que deveria conter, entre outras, a indicação do serviço ou obra a que o trabalho se destinava, acrescentado-se que deveria ter o "visto" do Tribunal de Contas (artigo 4), sendo a sua inobservância motivo para se considerar o contrato juridicamente inexistente (artigo 5).
Assim, o legislador afastou-se da legislação geral dos contratos a prazo, cuja aplicação supletiva se encontra prevista no artigo 7, desde que não contrariasse o regime estabelecido por esse Decreto-Lei 280/85.
Este Decreto-Lei veio a ser considerado inconstitucional (cfr. Ac. Trib. Const. n. 185/89, publicado no Diário da República de 8 de Março de 1989). Esta declaração de inconstitucionalidade produziu os seus efeitos desde a entrada em vigor daquele Decreto-Lei e determinou a repristinação das normas que anteriormente dispunham sobre a matéria, nos termos do artigo 282 da Constituição.
Assim, continuou a vigorar o anterior regime que estabelecia um apertado controle sobre a possibilidade de contratos a termo.
Veio, entretanto, a ser publicado o Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho, que estabelece os princípios gerais de salários e gestão de pessoal da função pública, diploma esse que se aplica aos serviços e organismos da Administração Pública, incluindo os institutos públicos (artigo 2). E nos artigos 4 a 12 (Capítulo II) estabelece-se o regime dos princípios gerais do emprego.
No artigo 5 diz-se que: "A relação jurídica de emprego na Administração constitui-se com base em nomeação ou em contrato". E no artigo 7 estabelece-se: 1 - O contrato de pessoal é um acto bilateral, nos termos do qual constitui uma relação transitória de trabalho subordinado
2 - As formas de contrato de pessoal admitidas são: a) Contrato administrativo de provimento; b) Contrato de trabalho a termo certo".
Quanto ao contrato de trabalho a termo certo dispõe o artigo 9: "1 - O exercício transitório de funções de carácter subordinado de duração prevísivel que não possam ser desempenhadas por nomeados ou contratados em regime de direito administrativo pode excepcionalmente ser assegurado por pessoal a contratar segundo o regime de contrato de trabalho a termo certo". E no n. 2 se estabeleceu que tais contratos a termo obedecem ao disposto na lei geral dos contratos de trabalho a termo, salvo no que respeita à sua renovação; esta deve ser expressa e não pode ultrapassar os prazos estabelecidos na lei geral quanto à duração máxima dos contratos a termo. E o n. 3 estabelece os princípios da contratação a termo, figurando, entre eles, a sua publicação por extracto na II Série do Diário da República.
O regime estabelecido por este diploma, quanto aos princípios gerais de emprego na função pública, teve como finalidade criar condições à Administração para recrutar, manter e desenvolver os recursos humanos necessários à consecução das suas missões (cfr. relatório desse diploma).
E o referido artigo 9 consagra, no entanto, o carácter transitório das funções a desempenhar pelo pessoal a contratar segundo o regime do contrato de trabalho a termo certo e a excepcionalidade do recurso a tal tipo de contrato.
Finalmente, surge o Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro.
Tal diploma, como se refere no seu relatório, desenvolve e regulamenta os princípios a que obedece a relação jurídica de emprego na função pública, definindo como vínculos jurídicos a nomeação e o contrato, reservando para este as modalidades de contrato administrativo de provimento e o contrato de trabalho a termo certo.
O contrato, em qualquer das suas modalidades, está limitado a situações específicas claramente definidas, com características de excepcionalidade e transitoriedade.
E, prossegue o relatório, que para o pessoal admitido a título precário, de raiz irregular, que se institucionalizaram como verdadeiras relações de trabalho subordinado, se consagra um processo de regularização da sua situação jurídica, que culmina, nuns casos, com a contratação a termo certo e, noutros, com a integração nos quadros de pessoal ou nos quadros efectivos interdepartamentais.
O artigo 18 deste Decreto-Lei dispõe: "1 - O contrato de trabalho a termo certo é o acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegura, com carácter de subordinação, a satisfação de necessidades transitórias dos serviços de duração determinada que não possam ser asseguradas nos termos do artigo 15". Refere-se este artigo 15 ao contrato administrativo de provimento.
E o n. 2 daquele artigo 18 acrescenta que o trabalho a termo certo pode ainda ser celebrado para: a) substituição temporária de um funcionário ou agente; b) actividades sazonais; c) desenvolvimentos de projectos não inseridos nas actividades normais dos serviços; d) aumento excepcional e temporário da actividade de serviço.
E o contrato de trabalho a termo certo pode ser objecto de renovação, mas a sua duração total não pode exceder nunca um ano, a não ser nos casos da alínea c) do artigo 18; tais contratos só podem ser celebrados por prazo inferior a 6 meses nos casos das alíneas a) e d) do artigo 18, sendo de 3 meses o período máximo de duração dos contratos referidos na alínea c) do mesmo artigo 18. A renovação do contrato é obrigatoriamente comunicada por escrito ao trabalhador com a antecedência mínima de 8 dias sobre o termo do prazo, sob pena de caducidade. E, o contrato que seja objecto de renovação, considera-se como um único contrato. Atingido o prazo máximo do contrato a termo, não pode ser celebrado novo contrato da mesma natureza e objecto com o mesmo trabalhador antes de decorrido o prazo de 6 meses (artigo 20, ns. 1, 2, 3 e 4 do Decreto-Lei 427/89, com a redacção dada pelo Decreto-Lei 407/91, de 17 de Outubro. Refira-se que este Decreto-Lei 407/91 produz efeitos reportados à data da entrada em vigor do Decreto-Lei 427/89 - artigo 5).
Como resulta da matéria de facto, o contrato de trabalho celebrado com a Autora, não se fundamenta naquele artigo 18. Ele vai encontrar a sua fundamentação no artigo 37, que se refere à transição do pessoal em situação irregular. Tal pessoal é contratado em regime de contrato administrativo de provimento, desde que conte mais de 3 anos de exercício de funções nos serviços e organismos referidos no artigo 2 (n. 1).
O pessoal que à data da entrada em vigor deste diploma preste serviço nos termos do n. 1, e possua menos de 3 anos de serviço ou não desempenhe as funções em tempo completo é contratado em regime de contrato de trabalho a termo certo (n. 2). O prazo máximo de duração do contrato de trabalho a termo certo é contado a partir da data do seu início (n. 4).
Esta modalidade de contrato de trabalho a termo certo rege-se pela lei geral sobre o contrato de trabalho a termo certo, com as especialidades constantes do Decreto-Lei 427/89 (artigo 14, n. 3). E, com a entrada em vigor deste diploma é vedada a constituição de relações de emprego com carácter subordinado por forma diferente das previstas no Decreto-Lei 427/89 (artigo 43, n. 1).
III-C - Como resulta das alegações das partes, está em causa a aplicação da LCCT, pretendendo a Autora que o seu contrato, por ter uma duração superior a 3 anos, se deve considerar como contrato de trabalho sem termo, nos termos do artigo 47 da LCCT; sustenta a recorrente que a decisão do contrato ocorreu dentro do prazo legal.
Ora, o regime legal aplicável ao contrato em causa não sustenta a posição da Autora.
O regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego, na Administração Pública, bem como nos Institutos Públicos, caso da Ré, é definido pelo Decreto-Lei 427/89, conforme resulta do seu artigo 1.
Nos termos do artigo 3, a relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui-se por nomeação e contrato de pessoal, este nas modalidades de contrato administrativo de provimento e de contrato de trabalho a termo certo (artigo 14). Estando os serviços da Ré sujeitos a este regime, não lhe é permitido celebrar qualquer contrato sem termo.
A partir da entrada em vigor do falado Decreto-Lei 427/89, ficou vedada à Ré a constituição de relações de emprego com carácter subordinado por forma diferente das previstas nesse Decreto-Lei e designadamente naquele artigo 14, conforme se encontra expressamente estabelecido no artigo 43.
Se tivermos em conta o estatuído no n. 1 daquele artigo 14 e o n. 2 do artigo 7 do Decreto-Lei 184/89 (já acima referidos) resulta com evidência a intenção da lei de afastar qualquer possibilidade de celebrar contratos de trabalho que não revistam a forma de contratos a termo certo. O artigo 14, no seu n. 1, é bem elucidativo ao afirmar: "O contrato de pessoal só pode revestir as modalidades de contrato administrativo de provimento e de contrato de trabalho a termo certo".
A proibição da celebração de contrato de trabalho sem termo está de acordo com a evolução da legislação, que acima se deixou referida, sobre a admissão de pessoal na função pública.
A possibilidade de celebração de contratos de trabalho sem termo, de modo tácito ou expresso, não tinha qualquer apoio na legislação precedente, e era inconciliável com as preocupações manifestadas pelo legislador, e que acima se fez referência, quanto ao crescimento desregrado dos trabalhadores na função pública. E seria inadequado
à concretização dos propósitos de manter o necessário controle de admissão de pessoal.
Tal possibilidade encontra-se, com o actual regime, afastada pelo citado artigo 14 n. 1 do Decreto-Lei 427/89.
O carácter proibitivo deste artigo no que respeita à celebração de contratos de trabalho sem termo certo não levanta dúvidas. E, revestindo essa norma carácter imperativo, os contratos celebrados em contravenção a tal norma não podem deixar de se considerar nulos, nos termos do artigo 294 C.Civil.
Assim, porque não subsistia qualquer contrato de trabalho após a sua cessação em 31 de Agosto de 1993 não se pode verificar o despedimento invocado pela Autora, o que determina a procedência do recurso.
Por fim, sempre haveria de se concluir pela improcedência dos pedidos de declaração de nulidade do alegado despedimento e a consequente reintegração da Autora, tal como vem pedido. Aquela declaração de nulidade e a reintegração só poderiam proceder se existisse um contrato de trabalho sem termo, por aplicação da LCCT.
Acontece, porém, que aos contratos celebrados entre Instituições de Previdência e os respectivos empregados se não aplica o regime jurídico aprovado pelo artigo 1 do Decreto-Lei 49408, de 24 de Novembro, conforme dispõe o artigo 7 desse diploma.
Estando tais contratos excluídos pelo Decreto-Lei 49408, nos termos do artigo 1 da LCCT não se lhes aplica este último regime (cfr. Ac. deste Supremo, de 3 de Fevereiro de 1993, em Col. Jurs. - Acs. STJ, Ano I, tomo I/246 e Acórdãos aí citados), pelo menos na parte em que contrarie os princípios e especialidades daquele Decreto-Lei 427/89 e que acima se referiram.
IV - Face ao exposto, e embora com argumentação diferente, acorda-se em conceder procedência à Revista, revogando-se o Acórdão recorrido e, em consequência, absolve-se a Ré dos pedidos feitos pela Autora.
Custas do recurso pela Autora, que suportará, também, as custas nas Instâncias.
Lisboa, 6 de Março de 1996.
Almeida Deveza.
Matos Canas.
Loureiro Pipa.