Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 03A298 |  |
ALVARÁ
LOTEAMENTO URBANO
ABUSO DO DIREITO
A tramitação processual.
"A" intentou acção ordinária contra o Município da Maia, pedindo:
a) A declaração de nulidade ou a anulação do contrato titulado pela escritura de compra e venda outorgada em 30/03/95, pelo qual o Réu adquiriu o prédio aí identificado (casa de dois pavimentos com a superfície coberta de 399 m2, quintal, pátio, jardim, anexos e garagem com a superfície de cerca de 4.199 m2, designado por "Casa da Quinta de...", a que corresponde o art. 473 da matriz urbana de Águas Santas, concelho de Maia, e faz parte da descrição na C R Predial da Maia 021330/230793, Águas Santas.
b) Anulação ou cancelamento do registo que o Réu havia feito na respectiva CRP da transmissão do dito prédio a seu favor.
c) Condenação do Réu a entregar à Autora tal prédio, com todas as suas pertenças, livres de pessoas e coisas suas.
Invocou erro na formação da vontade do vendedor.
Houve contestação e réplica.
Após normal tramitação, a acção veio a ser julgada procedente na primeira instância, e assim:
a) declarada a nulidade do contrato referido e ordenado o cancelamento do registo que o Réu haja feito da transmissão em causa;
b) condenado o Réu a entregar à Autora o mesmo prédio, com todas as suas pertenças, livres de pessoas e coisas, sem prejuízo do disposto nos art. 1269 e seguintes do CC, e condenada a Autora a entregar ao Réu a quantia de 123.410.728 escudos (correspondente à parte do preço paga em dinheiro, mais o valor das infraestruturas e o das taxas).
Mediante recurso de apelação do réu, a Relação do Porto revogou a sentença e julgou a acção improcedente, absolvendo o Réu do pedido.
A Relação julgou ainda desertos dois recursos de agravo entretanto pendentes.
O recurso.
Recorre agora a Autora, de revista para este STJ.
Alegando, apresentou conclusões que se esquematizam assim:
a) A concessão do alvará de licenciamento não pode ser utilizada, embora parcialmente, para obter da falecida mãe da Autora o prédio que esta alienou ao Réu, violando os art. 3 e 179 do CPA e 9 a 30 do DL 498/91, de 29 de Novembro.
b) A concessão de um alvará não pode ser objecto de um contrato de natureza civil, dado ser imoral, e por isso contrário à lei, retribuir contratualmente a licitude do procedimento alheio, pelo que, considerando válida a cláusula em apreço, como retribuição parcial da alienação do prédio, se violou os art. 202, nº1,401,nº1 e 280 nº1 do CC; 373 do CPC; e 185, nº3, b) do CPA.
c) A cláusula pela qual a falecida mãe da Autora ficou dispensada de pagar as taxas municipais de compensação devidas pela realização de infraestruturas, que houvessem de ser liquidadas pela concessão do Alvará, como pagamento parcial da alienação do prédio, não é válida, na medida em que tal forma de pagamento (mais dação em pagamento que compensação) só é permitida nos casos previstos na lei: art. 40, nº2 da LGT, preceito que foi violado.
d) Assim, as cláusulas em referência são nulas, tendo sido violados os preceitos indicados.
e) E, nulas as cláusulas, deve ser anulado todo o negócio, já que este, por se tratar de negócio bilateral, oneroso e sinalagmático, é materialmente indivisível.
f) Assim, o regime aplicável deve ser o previsto no art. 293 (conversão), e não 292 (redução), conforme 239, todos do CC, em consequência de o negócio jurídico passar a ter lacunas, com a anulação de cláusulas que dele fazem parte.
g) Seria impensável que a falecida mãe da Autora, amputado o contrato das cláusulas nulas, mantivesse o propósito de vender um prédio que valia cerca de 220.000, recebendo 40.000 em dinheiro e o valor das obras referidas nos quesitos 23 a 27, do montante de 41.086.205 escudos, no total assim de 81.086.205 escudos.
O recorrido contra-alegou em apoio do julgado.
Factos provados.
1º No dia 22 de Dezembro de 1994 a mãe da A., B e Câmara Municipal da Maia, representada pelo Presidente deste Município, assinaram um protocolo nos termos do qual a 1ª outorgante prometeu ceder à Câmara Municipal da Maia a Casa da Quinta de..., com quintal, pátio, jardim, anexos e garagem, bem como uma parcela de 873 m2 a destacar do prédio rústico com o artº 1536 da freguesia de águas Santas, na Maia; em contrapartida parcial de tal cedência, a Câmara Municipal de Maia comprometeu-se a conceder à mãe da A. ou quem esta designasse o alvará do loteamento solicitado, o qual fora objecto de um aditamento, incluindo-se na contrapartida a taxa municipal de compensação pela realização de infra estruturas urbanísticas em operação do loteamento que houver de ser liquidada para a referida concessão, a qual só seria devida se as construções a levar a cabo vierem a ser submetidas à apreciação da Câmara para o seu licenciamento para além do período de 6 anos contados desde a concessão do alvará de loteamento; ainda como contrapartida da mesma cedência, a Câmara Municipal da Maia obrigou-se a pagar à mãe da A. 40.000.000$00, dos quais metade foram pagos no acto do contrato e a outra metade a pagar 180 dias após a data da outorga do mesmo; finalmente, a Câmara Municipal de Maia obrigou-se a pagar todos os trabalhos de urbanização previstos no plano de loteamento - alínea A) da especificação.
2º Por escritura pública outorgada no dia 30 de Março de 1995, B, vendeu, livre de quaisquer ónus ou encargos, ao Município da Maia, representado naquele acto pelo Presidente da Câmara Municipal da Maia, o prédio urbano constituído por casa de dois pavimentos com a superfície coberta de 399 m2, quintal, pátio, jardim, anexos e garagem, com a superfície de cerca de 4198 m2, designado por casa da Quinta de..., a que corresponde o artº da matriz predial urbana da dita freguesia nº 473, confrontando do norte e nascente com a propriedade da vendedora, do sul com C e do poente com a R. D. Afonso Henriques, prédio esse constituído pela parte restante da descrição na conservatória do registo Predial da Maia sob o nº 02330/2307093 da referida freguesia - alínea B) da especificação.
3º O preço total da venda foi de 40.000.000$00 - alínea C) da especificação.
4º No ponto III da escritura consta o seguinte:
"para além do preço atrás referido, a Câmara Municipal de Maia concederá à vendedora ou a quem ela nomeie, alvará de loteamento urbano para a constituição de sete lotes de terreno...,conforme ainda com o projecto de loteamento bem como do seu aditamento, o qual foi registado na Câmara Municipal de Maia, sob o nº 1858/94, em 13 de Abril de 1994" - alínea D) da especificação.
5º No ponto IV da referida escritura consta que "a concessão do referido alvará de loteamento urbano implica que se considere incluída na contrapartida em causa a taxa Municipal de compensação pela realização de infra-estruturas urbanísticas em operação de loteamento que houvesse que ser liquidada para a referida concessão, a qual só será devida se,... as construções a levar a cabo vieram a ser submetidas à apreciação da Câmara Municipal para o seu licenciamento para além do período de 6 anos contando desde a concessão do alvará de loteamento urbano" - alínea E) da especificação.
6º No ponto V consta: "qua a Câmara Municipal da Maia executará à sua custa, todos os trabalhos de urbanização previstas no plano de loteamento, nomeadamente os seguintes: a) rede viária incluindo as respectivas placas separadoras; b) rede de águas pluviais; c)rede de saneamento; d) rede de distribuição domiciliária de água potável; e) rede de abastecimento de energia eléctrica; f) rede de iluminação pública; g) rede de infra-estruturas telefónicas; h) rede de abastecimentos domiciliário de gás; i) os passeios, as placas e os caminhos pedonais previstos; j) os jardins, as placas ajardinadas e a plantação de árvores que forem julgadas necessárias e convenientes. As redes atrás referidas serão devidamente projectados pela Câmara Municipal da Maia, correndo por sua inteira conta as despesas inerentes e os respectivos projectos" - alínea F) da especificação.
7º No ponto VI da escritura consta o seguinte:"que a execução dos trabalhos de urbanização referidos nas alíneas a) a h) da cláusula anterior será levada a cabo até à data limite de 30-11-1995, sendo os constantes das alíneas i) e j) realizados progressivamente, à medida que os diversos prédios a construir se mostrarem concluídos" - alínea G) da especificação.
8º No ponto VII consta: "que por motivo de força maior ou caso fortuito, devidamente fundamentado e previamente comunicado pela Câmara Municipal a ela, 1ª outorgante, ou a quem possuir validamente o alvará de loteamento, a data limite referida anteriormente poderá ser prorrogada uma só vez por um período máximo de seis meses" - alínea H) da especificação.
9º No ponto X da escritura consta: "quem por motivo do prédio urbano vendido pelo presente contrato estar classificado no Plano Director Municipal como património do interesse concelhio, os projectos de construção...nos sete lotes a construir, deverão ser elaborados exclusivamente por arquitectos" - alínea I) da especificação.
10º Por escritura publica outorgada no dia 30 de Março de 1995, B vendeu a "D" e esta comprou o prédio misto constituído por uma casa de um pavimento com a área coberta de 130m2 e terreno de lavradio com ramadas e árvores de fruto, destinado a construção, com a área de 13000 m2, sito no lugar de..., freguesia de Águas Santas, na Maia, inscrito na matriz predial urbana sob o artº 1583 e na matriz rústica sob o artº 1536, a destacar do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial da Maia sob o nº2330, de Águas Santas, aí registado a favor da vendedora pela inscrição G - um, a confrontar do norte com caminho público, do sul com C e Câmara Municipal da Maia, do nascente com caminho público e..... e poente com estrada nacional - alínea J) da especificação.
11º Na referida escritura pública consta o seguinte: "declara a vendedora que conjuntamente com a transmissão do direito de propriedade sobre os imóveis, cede todos os direitos constituídos sobre eles ou sobre a sua utilização, nomeadamente as que advieram para si vendedora do protocolo com a Câmara Municipal da Maia por instrumento escrito de 22-12-1994, pelo que fica a compradora investida em todos os direitos conferidos pela Câmara Municipal com vista ao loteamento do terreno por alvará de loteamento urbano a conceder nos termos do protocolo mencionado - alínea L) da especificação.
12º Por óbito da mãe da A., ocorrido em 1-4-1995, foi instaurado inventário facultativo para partilha da sua herança, que correu termos na 3ª Secção, do 9º Juízo Cível da Comarca do Porto, com o nº 505/95 - alínea M) da especificação.
13º Nesse inventário foi homologado uma transacção na qual, entre o mais, se convencionou que os dois irmãos da A. cedem a esta as suas partes no eventual direito de anular o contrato de compra e venda celebrado no dia 30-3-1995 entre a inventariada e a Câmara Municipal de Maia, relativo à "Casa da Quinta do..." - alínea N) da especificação.
14º Em consequência de o prédio estar em vias de classificação, devido à sua preservação no P.D.M., estavam dificultadas a alienação e valoração sob o ponto de vista comercial - alínea O) da especificação.
15º O prédio referido na alínea A) situa-se ao fundo de um jardim, o qual tem esculturas em granito e pedras lavadas, com cerca de 0,5 hectare, vedado com um alto muro da Rua D. Afonso Henriques, via principal de muito movimento, a cerca de 6 Km do limite da cidade da Maia, a 9 Km do seu centro e a 2,5 KM do limite da cidade do Porto (Areosa), para o qual tem acesso fácil - resposta ao quesito 3º do questionário.
16º Á data de 22-12-1994 o valor do prédio referido na alínea A) correspondia a cerca de 220.000.000$00 - resposta ao quesito 5º.
17º À data referida no quesito anterior os terrenos da parte agrícola da Quinta de... tinham valor para fins de construção - resposta ao quesito 6º.
18º A aprovação de um loteamento aumentava o valor de tais terrenos - resposta ao quesito 7º.
19º Com o loteamento aprovado e sem as infra-estruturas executadas esses terrenos valiam entre 350.000.000$00 e 420.000.000$00 - resposta ao quesito 8º.
20º A mãe da A. tinha muitas dívidas - resposta ao quesito 9º.
21º Para solucionarem os seus problemas económicos em início de 1994 a mãe da A. apresentou à Câmara Municipal da Maia um projecto de loteamento da parte agrícola, o que sucedeu em 13-04-1994 - resposta ao quesito 10º.
22º As contra prestações referidas na alínea A) valem pelo menos o valor de 80.500.000$00 - resposta ao quesito 16º.
23º O projecto de loteamento previa a construção em altura de prédios com 138 fogos no seu conjunto - resposta ao quesito 17º.
24º Ao conjunto dos sete lotes corresponde uma área de 23.886 m2 acima do solo e 7.755 m2 de caves - resposta ao quesito 18º.
25º A área de arruamentos prevista é de 1.387 m2 - resposta ao quesito 19º.
26º De passeios é de 860 m2 - resposta ao quesito 20º.
27º De aparcamentos é de 1.490 m2 - resposta ao quesito 21º.
28º E de parque é de 1.520 m2 - resposta ao quesito 22º.
29º O custo total dessas infra-estruturas à data do contrato, 30-03-1995, era de, pelo menos 24.843.000$00 - resposta ao quesito 23º.
30º O custo dos arruamentos (com águas pluviais, saneamento, águas residuais, distribuição de água, telefone e gás) era de, pelo menos, 10.155.000$00 - resposta ao quesito 24º.
31º Sendo de 3.870.000$00 o custo dos passeios (860 m2 X 4.500$00) - resposta ao quesito 25º.
32º Sendo de 6.258.000$00 o custo dos aparcamentos (1.490 m2 x 4.200$00 ) - resposta ao quesito 26º.
33º E sendo de 4.560.000$00 o custo do parque (1.520 m2 X 3.000$00 ) - resposta ao quesito 27º.
34º Os valores das taxas municipais de compensação pela realização de infra-estruturas urbanísticas em operações de loteamento que vigoravam no ano de 1995 na freguesia de Águas Santas, do concelho da Maia, eram os seguintes valores por m2 de construção: 1 - relativamente a lotes servidos por arruamentos públicos existentes: a - para construção em caves - 1341$00 por m2; b - para construção acima do solo - 2682$00 por m2; 2 - relativamente a lotes servidos unicamente por arruamentos a construir nos próprios loteamentos: a - para construção em caves - 894$00 por m2; para construção acima do solo - 1788$00 por m2 - resposta ao quesito 28º.
35º Em face dos valores unitários aludidos na resposta ao quesito anterior, para o processo de loteamento da denominada "Quinta do...", o qual veio a ser licenciado com o alvará nº 18/97, resultaria uma taxa a cobrar no valor total 58.567.728$00, sendo - 8.045.106$00 para a construção em caves e 50.522.622$00 para a construção acima do solo - resposta aos quesitos 29º e 30º.
36º À data da propositura da acção, em 8-4-1996, a R. não tinha efectuado nenhuma das infra-estruturas referidas na alínea F) da especificação - resposta ao quesito 31º.
37º O R. tinha consciência que o prédio aludido na alínea A) tinha valor superior a 40.000.000$00, que o valor das contra prestações referidas na alínea a) valiam pelo menos 80.500.000$00, e tinha consciência dos factos referidos nos quesitos 17º a 27º, e tinha consciência dos valores globais das taxas municipais de compensação a cobrar para o processo de loteamento da "Quinta de..." em conformidade com o respondido aos quesitos 28º a 30º - resposta ao quesito 32º.
38º O R. sabia que a concessão do alvará de loteamento da parte agrícola da Quinta do... aumentava o valor desses terrenos e que essa concessão juntamente com as contrapartidas aludidas em A) contribuíam para a mãe da A.. Ter mais dinheiro para pagar as suas dívidas - resposta ao quesito 34º.
39º À data da celebração da compra e venda aludida na alínea B) a rede de abastecimento de água estava podre a partir dos poços de captação, que as instalações de electricidade estavam deterioradas e não oferecendo segurança e a rede telefónica era "vista" - resposta ao quesito 35º.
40º Os esgotos estavam entupidos e a cave, a qual tinha um pé direito superior a 2 metros e inferior a 3 metros, estava cheia de água por inoperância da rede de drenagem - resposta ao quesito 36º.
41º As caixas de visitas estavam a funcionar como fossa - resposta ao quesito 37º.
42º Não existia qualquer fossa - resposta ao quesito 38º.
43º O sistema de aquecimento não funcionava - resposta ao quesito 40º.
44º A caldeira estava inoperacional por estar partida - resposta ao quesito 41º.
45º Não existia rede para o gás - resposta ao quesito 42º.
46º A caixilharia era em pinho - resposta ao quesito 43º.
47º Grande parte da caixilharia estava podre - resposta ao quesito 44º.
48º Antes das obras executadas pelo Município havia muitas infiltrações de água, quer através da mina que passa a meio da casa e inundava a cave, quer pela cantaria de pedra (granito poroso) - resposta ao quesito 45º.
49º No exterior as águas dos poços estão contaminados - resposta ao quesito 46º.
50º Na maior parte dos painéis os azulejos são diferentes uns dos outros - resposta ao quesito 48º.
51º Em certos painéis os azulejos estão substituídos por argamassa - resposta ao quesito 49º.
52º Em consequência dos factos aludidos nos quesitos 35º a 49º o custo com as reparações elevar-se-á, pelo menos, a 60.000.000$00 - resposta ao quesito 50º.
53º No respeito da preservação aludida na alínea O), fosse o seu proprietário, teria obrigação de conservar tal prédio com o seu pátio, terrenos envolventes, anexos e garagem, mantendo o traço e o destino originais - resposta ao quesito 52º.
54º A qualquer adquirente de tal prédio caberiam obrigação de conservação - resposta ao quesito 53º.
55º Os custos de conservação anuais de um prédio idêntico no dos autos são elevados - resposta ao quesito 54º.
56º A operação de loteamento foi aprovada por deliberação camarária de 2 de Julho de 1995 - documentos de fls. 247 a 248 e artº659º, nº3 do C.P. Civil.
57º Em 2 de Dezembro de 1994 o aditamento ao projecto inicial foi apresentado na Câmara Municipal da Maia em 07-12-1994 - documentos de fls. 24 a 33, 34 a 43, 57, 556 a 563 dos autos e artº 659º, nº3 do C. P. Civil.
Questões postas:
a) Se as cláusulas - segundo as quais entre as contrapartidas da alienação do prédio estavam a concessão do alvará de licenciamento (loteamento) da parte agrícola do prédio e a dispensa para a alienante de pagar taxas municipais de compensação - são nulas.
b) Se, amputado o contrato das cláusulas nulas, a vontade de vender da alienante não se manteria (ou seja, se esta agiu na convicção essencial de que eram válidas).
c) Se, considerando tais cláusulas como nulas, anulado deve ser todo o negócio, porque bilateral, oneroso e sinalagmático.
Como decidiram as instâncias.
Na primeira instância, sublinhou-se que (como tudo decorre do DL 448/91, de 29/11): sendo a competência para o licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização da iniciativa de particulares da Câmara Municipal; e sendo o licenciamento uma deliberação camarária (acto administrativo, definitivo e executório que aprova um pedido de loteamento e de obras de urbanização, submetido por um particular), cabendo ao particular, na sequência da notificação da referida deliberação, requerer a passagem do alvará, que nada mais é do que o documento que titula o licenciamento, que, como tal, confere ao particular o direito de lotear o seu terreno e nele fazer obras de urbanização - de tudo resulta que o licenciamento é um poder vinculado, não estando na disponibilidade das Câmaras Municipais.
Por outro lado (e conforme também decorre do mesmo Diploma): a realização de infraestruturas urbanísticas e a concessão de licenciamento de operações de loteamento estão sujeitas a taxas, fixadas pela Assembleia Municipal.
Isto posto, entendeu-se na primeira instância que a concessão de alvará obedece a pressupostos legais, pelo que não é negociável. Pelo que tal concessão de alvará, como contrapartida da alienação de um prédio, é inválida, por duas razões: porque é em si mesmo desprovida de qualquer eficácia (pois que depende do licenciamento e este é da competência da CM, vinculada a critérios legais); e porque o Município, ao assumir uma obrigação que é da competência de um seu órgão, negociou a concessão de um alvará, que é um título que não pode ser objecto de negócios jurídicos: princípio da legalidade (art. 3 do CPA, aprovado pelo DL 442/91, de 15/11). O negócio jurídico celebrado é por isso nulo, nos termos do artº 280, nº1 do CC, visto ter objecto física ou legalmente impossível, contrário à lei ou impossível: se o direito não consente aquela prestação, o objecto do negócio é legalmente impossível.
Por outro lado, e no que tange à dispensa do pagamento de taxas, a Administração Tributária está obrigada a cobrar os tributos legalmente devidos, não podendo renunciar aos mesmos senão em virtude de lei. Daí que a cláusula do contrato que isenta a vendedora (e requerente do loteamento) do pagamento da taxa municipal devida pela realização de infraestruturas urbanísticas viola o princípio da legalidade tributária, pelo que também é nula e a nulidade de conhecimento oficioso.
Deste modo, declarou a nulidade das ditas duas cláusulas contratuais, e em consequência a nulidade de todo o contrato, nos termos dos art. 280 do CC e 3 do CPA.
E, como a declaração de nulidade tem efeitos retroactivos, devendo restituir-se tudo o prestado ou o valor correspondente se a restituição em espécie não for possível - donde, declarada a nulidade do negócio, dever o Réu restituir à Autora o prédio (sem prejuízo dos art. 1269 e seguintes do CC) e dever a Autora restituir ao Réu a importância de 123.410.728 escudos (que é a soma dos 40.000 contos do prédio, mais o valor das taxas, mais o valor das infraestruturas).
Na Relação, entendeu-se que as cláusulas em causa não eram nulas, por ser hoje possível à Administração lançar mão de "contratos administrativos para a prossecução das atribuições e competências respectivas", a não ser que outra coisa resulte da lei ou da natureza da relação jurídica a estabelecer (art. 179 do CPA: uma Administração "concertada" e não apenas uma Administração "de autoridade") ("contratos administrativos com objecto possível de acto administrativo"). Se o acto administrativo que lhe está na base não é nulo nem anulável (e nunca ninguém pretendeu que o fosse), também o não será o contrato administrativo que o tem por base: art. 185 do CPA.
Pode por isso haver um contrato administrativo com objecto próprio de actos administrativos, não estando o poder de licenciamento excluído dessa possibilidade.
Assim, a possibilidade de concessão de um alvará de loteamento ser objecto de um contrato administrativo, desde que se entenda que a cláusula contratual não pode conceder contrapartidas que o acto administrativo não pudesse conceder: o contrato não serve para obter do particular contrapartidas que não pudessem ser exigidas no acto administrativo, nem pode dar ao particular o que o acto administrativo não podia dar (cf. art. 185, nº2 do CPA).
Por outro lado, acentuou a Relação, o Município não dispensou a vendedora do pagamento das taxas municipais de compensação pela realização das infraestruturas, mas sim que se consideravam incluídas nas contrapartidas dadas pelo Município as taxas municipais de compensação pela realização de infraestruturas urbanísticas da operação de loteamento "que houvessem de ser liquidadas para a referida concessão". Portanto, elas são liquidadas, não havendo por isso renúncia à receita tributária nem isenção do pagamento da mesma: o valor equivalente ao montante das taxas seria integrado no montante assumido como preço.
Daí considerar válidas as duas cláusulas em causa, assumidas em liberdade contratual (art. 405, nº1 do CC), e por isso improcedente a acção.
Foram juntos aos autos dois Pareceres: o Município da Maia, juntou um, com as alegações de recurso para a Relação, do Dr. Vieira de Andrade, Professor da faculdade de Direito de Coimbra (fls. 723 a 734); a Autora juntou outro, com as suas alegações de recurso para este STJ, do Dr. J.M Jesus Costa, distinto Advogado (fls. 879 a 896).
Cabe apreciar.
A mãe da Autora vendeu ao Município da Maia um determinado imóvel, designado por "Casa da Quinta de...", por um preço composto de várias componentes, à primeira das quais se chamou estritamente "preço" e as demais se designou por "contrapartidas" mas que, na geometria do contrato, todos funcionam como o "preço" de que fala o art. 874 do CC:
a) 40.000 contos em dinheiro;
b) concessão do alvará de licenciamento (loteamento) da parte agrícola dessa Quinta (já requerido e já objecto de aditamento);
c) realização pela CM de todos os trabalhos de urbanização (infraestruturas urbanísticas) compreendidos nesse loteamento - cujo valor se apurou ser de 49.956 contos à data do contrato (respostas aos quesitos 23 a 33);
d) e incluindo-se nas contrapartidas a taxa municipal de compensação pela realização das infraestruturas urbanísticas nessa operação de loteamento, que houver de ser liquidada para a referida concessão, a qual só seria devida se as construções a levar a cabo vierem a ser submetidas à apreciação da CM para seu licenciamento para além do período de seis anos contados desde a concessão do alvará - cujo valor seria de 58.567.728 escudos, em 1995 (respostas aos quesitos 34 e 35).
Importa lembrar:
- que em 13/04/94, a mãe da Autora, para solucionar problemas económicos, apresentou à C M Maia um projecto de loteamento da parte agrícola;
- que em 02/12/94 foi apresentado o aditamento ao projecto inicial (desse loteamento);
- que o designado "Protocolo" tem data de 22/12/94;
- que a escritura de compra e venda tem data de 30/03/95,
- e que a operação de loteamento foi aprovada por deliberação camarária de 02/07/95, cabendo-lhe o alvará nº 18/97.
Portanto, a concessão do alvará está em íntima conexão temporal (e presumidamente também funcional ou causal) com as negociações que conduziram à celebração do Protocolo e à outorga da escritura.
Por outro lado, sabe-se que, á data da propositura desta acção (08/04/96), o Réu não tinha efectuado nenhuma das infraestruturas de urbanização a que se comprometeu.
No entanto, através desta acção a Autora não veio pedir a realização coerciva dessas infraestruturas, nem uma indemnização por incumprimento contratual.
Através da presente acção sustenta a Autora que as duas cláusulas contratuais referidas (concessão do alvará e dispensa de taxas) são nulas e provocam a nulidade ou a anulação de todo o contrato de compra e venda, por se tratar de contrato bilateral, oneroso e sinalagmático; e que, se a vendedora soubesse da nulidade, não teria outorgado na escritura de venda.
É fora de questão que as Autarquias Locais podem adquirir bens imóveis através de contratos de direito privado.
É muito corrente que, em tais casos, o "preço" convencionado englobe "contrapartidas", que funcionam civilisticamente como parte do preço.
Neste caso, a um preço de 40.000 contos, a pagar em dinheiro (de que metade foi pago com a assinatura do protocolo e a outra metade 180 dias depois), acrescentaram-se três outras "contrapartidas": concessão do alvará de loteamento da parte agrícola da Quinta;
realização das obras de infraestruturas da parte loteada; e "dispensa" (em termos que se analisarão) das taxas de compensação pelas operações de loteamento.
Ora, na data em que o Protocolo foi celebrado (22/12/94), já o projecto de loteamento estava pendente e um aditamento dera entrada. Isto parece permitir pensar que a concessão do alvará era já uma coisa garantida, por satisfação de todos os seus requisitos, até porque no protocolo e depois na escritura faz-se referência "ao alvará já solicitado, o qual foi objecto de um aditamento" e "conforme projecto de loteamento bem como seu aditamento, o qual foi registado na C M Maia sob o nº 1858/94, em 13/04/94".
Tanto assim, que pouco depois da escritura, onde se referencia o alvará requerido e aditado, já o alvará estava concedido. E ninguém sustenta que fosse mal concedido, ou que não devesse ser concedido, por falta dos legais requisitos. Portanto, em termos de legalidade da concessão do alvará, nenhuma questão se nos põe.
Podia a CMMaia dar, como uma das contrapartidas da compra da Casa da Quinta de... (ou seja, integrar na sua contraprestação), a obrigação de conceder o alvará de loteamento da parte restante da Quinta? É aqui que as partes divergem. Sendo de realçar que de pouco importaria perguntar se a CM podia dar aquela "contrapartida" (concessão do alvará), quando sabemos que o alvará já foi concedido e ninguém diz que o não devia ser, por falta dos requisitos legais (que constam basicamente do art. 13 do DL 448/91, de que falaremos de imediato). A CM podia fazer o que prometeu fazer - e que fez efectivamente.
Ora, se concordarmos com a primeira instância quando diz que a competência para o licenciamento de operações do loteamento e de obras de urbanização da iniciativa de particulares é das CMunicipais (artigos 13, nº1, 22, nº 1 do Regime Jurídico das Operações de Loteamento e de Obras de Urbanização, aprovado pelo DL 448/91, de 29 de Novembro - Diploma depois alterado pelos DL 334/95, de 28 de Dezembro e Lei 26/96, de 1 de Agosto, mas em aspectos que não revelam para aqui); e que o licenciamento obedece a requisitos previstos na lei (art. 8 e seguintes do DL 448/91), não se tratando de acto discricionário na disponibilidade da Administração, mas sim de acto vinculado (art. 13, nº2); bem como que o licenciamento é uma deliberação camarária, por isso acto definitivo e executório, não sendo o Alvará mais que o seu título - também reconhecemos, com a relação, que a Administração não é hoje apenas a Tradicional Administração "de autoridade", sendo cada vez mais uma Administração "de consenso, ou de concerto" com os administrados.
O Protocolo e a Escritura de Venda parecem consubstanciar essa chamada Administração de consenso, em que a CM, desejando adquirir um imóvel de interesse arquitectónico, artístico ou histórico (que estava muito degradado e presumidamente os proprietários não conseguiam recuperar e manter), e pretendendo estes lotear a parte agrícola desse imóvel, para assim resolverem problemas económicos (que podem ser, por exemplo, de simples partilhas), chegam a um acordo de venda da parte urbana do imóvel com o Município, em que o Município lhes paga uma determinada quantia em dinheiro, lhes assegura a concessão do alvará de loteamento de parte agrícola (decerto por estarem já preenchidas as legais condições e que, como sabemos, veio de facto a ser concedido pouco depois da venda), se compromete a fazer à sua própria custa as obras de infraestruturação a que o loteamento obriga e dispensa os particulares do pagamento de certas taxas (em dadas condições que abaixo se analisarão).
E tudo isto ao abrigo da liberdade negocial: art. 405 do CC, no quadro do art. 179 do CPA, na parte em que se trata de acto administrativo.
Se a concessão de alvará é um acto vinculado, a CM não pode deixar de o conceder, desde que verificadas as condições de loteamento.
A circunstância de o licenciamento ter sido concedido e passado o alvará, quando ninguém impugna a validade do licenciamento por falta de condições para isso (o que nunca foi feito e nem seria da competência dos tribunais comuns: art. 211, nº1 e 212, nº3 da CRP e art. 3, 4, b), 51, nº1 e 62, nº1, a) do ETAF), demonstram que a CM se podia comprometer ao licenciamento, por estarem reunidas as legais condições para isso.
O que pode acontecer aqui é que a promessa de concessão do alvará (título que em si mesmo valoriza muito o terreno), no caso seria de valor específico reduzido porque em qualquer caso o alvará seria concedido. Mas mesmo assim de certo valor, por deixar claro que a CM considerava o licenciamento como em condições de ser concedido, libertando assim dos riscos do tal "juízo de intermediação" que existe sempre entre a norma e o caso concreto (cf. o Parecer de Vieira de Andrade).
Pelo que o contrato não é nulo, no quadro do artº 185, nº2 do CPA.
E tanto assim mais é se considerarmos, como se sustenta no Parecer do Prof. Vieira de Andrade, de que a Relação também se serviu, que a lei permite hoje à Administração celebrar contratos para a prossecução das atribuições e competências respectivas, a menos que outra coisa resulte da lei ou da natureza das relações a estabelecer (art. 179 do CPA).
Concluímos assim pela validade da cláusula de concessão do alvará.
Passemos às outras "contrapartidas".
O promotor do loteamento só pode aspirar ao licenciamento se preencher toda uma série de condições, entre elas a capacidade económica para dar cumprimento a toda uma série de encargos, parte dos quais são condição para uma emissão do alvará: art. 30 e 32 do DL 448/91.
Como a vendedora e promotora do loteamento não tinha condições económicas para suportar os encargos, daí surgirem duas outras "contrapartidas":
a) a de o Município realizar à sua custa as obras de urbanização exigidas pelo loteamento (que foram calculadas em 24.843 contos),
b) e a de considerar incluída na contrapartida em causa (concessão do alvará) a taxa municipal de compensação pela realização das infraestruturas urbanísticas em operação de loteamento que houvesse de ser liquidada para a referida concessão, a qual só será devida se (...) as construções a levar a cabo vierem a ser submetidas à apreciação da CM para além de período de seis anos contado desde a concessão do alvará.
Nenhum problema se levanta quanto à legalidade de a CM assumir sobre si a realização das obras de infraestruturas do loteamento. Este encargo é claramente parte do preço pago pela aquisição do prédio.
Falemos agora da outra contrapartida.
O Réu não renunciou a qualquer receita tributária nem isentou a vendedora do prédio e promotora do loteamento do pagamento de taxas urbanísticas. Sucede apenas que, na arquitectura do acordo, parte do preço final seria pago através da dedução (dação em cumprimento ou compensação no preço a pagar) do montante das taxas devidas pelo loteamento: art. 847 do CC, art. 40, nº2 da LGT e art. 13, nº2, e) do DL 448/91.
Portanto, esta última contrapartida também não é ilegal.
Admitamos, no entanto, por um momento e por puro raciocínio, que as duas cláusulas aqui em, discussão eram nulas, por de objecto impossível ou ilegal.
Nesse caso, a invocação da nulidade pela Autora (que representa a vendedora e promotora do loteamento) constituiria abuso de direito, visto as cláusulas terem sido livremente contratadas e serem em benefício da vendedora do prédio e promotora do loteamento.
Permitir à Autora servir-se dessa nulidade, quando as cláusulas em questão foram livremente convencionadas pela pessoa que ela representa e em seu benefício (agora da autora), seria agir em abuso de direito, no quadro do art. 334 do CC.
Não há que converter ou reduzir o negócio, visto todas as suas cláusulas (ou, pelo menos as duas em discussão) serem válidas.
E não devemos impressionar-nos demasiado com o valor que o prédio vendido teria à data do protocolo (220.000 contos) e o valor chamado de "preço" na escritura (40.000 contos), porque a este valor acrescem outros: o valor das obras de infraestruturação (49.956 contos) e o valor das taxas compensadas ou dadas em pagamento (58.567 contos), com o que já temos um valor global na ordem dos de 148.000 contos. Se a isto acrescentarmos que se deu como provado que a mãe da Autora tinha muitas dívidas; que pretendeu lotear a parte agrícola para resolver os seus problemas económicos; que o prédio "Casa da Quinta de..." estava em vias de classificação, devido á sua preservação no PDM, pelo que estava dificultada a sua alienação e valorização do ponto de vista comercial; que se encontrava em muito mau estado de conservação, elevando-se a 60.000 contos os custos da sua recuperação (agora a correr pela CM); que a parte agrícola tinha valor para fins de construção e que a aprovação do seu loteamento aumentar o seu valor - tudo poderá explicar que as condições contratadas fossem, afinal, ajustadas e correctas, e não usurárias.
Pelo que não é relevante que a mãe da Autora, se tivesse imaginado que as cláusulas em questão fossem nulas, não teria outorgado no protocolo e na escritura. As cláusulas eram válidas e o preço não se apresenta como desajustado, pelo que é irrelevante o que a mãe da Autora decidiria em função da suposta nulidade de cláusulas que se mostram válidas.
No eventualmente omisso remete-se para o acórdão da Relação.
Decisão.
Pelo exposto, acordam em negar a revista, condenando a recorrente nas custas.
Lisboa, 6 de Maio de 2003
Reis Figueira
Barros Caldeira
Faria Antunes