Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 26/22.3YFLSB.S1 |  |
IMPUGNAÇÃO
ATO ADMINISTRATIVO
DELIBERAÇÃO
LEGITIMIDADE
I – Das decisões singulares proferidas no âmbito da competência da secção de contencioso do STJ – não podendo haver recurso, por a secção de contencioso ser uma instância jurisdicional única– cabe reclamação para o Pleno da secção de contencioso.
II – Para que ocorram violações dos “direitos e interesses que lhe cumpra defender”, com o sentido referido no art. 55.º, n.º 1, al. c), do CPTA, não basta a entidade pública (Ordem dos Advogados) invocar genericamente que a deliberação do CSM impugnada viola os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e/ou que a deliberação do CSM impugnada “causa e causará prejuízos de diversa natureza, que contendem, não só com a dignidade e o exercício da profissão de advogado, como também, em virtude dos obstáculos criados ao exercício dessas funções, prejuízos irrecuperáveis ao nível dos direitos dos arguidos”.
III - O preciso alcance da legitimidade ativa conferida pela al. c) do art. 55.º, n.º 1, do CPTA tem que ser aferido em cada caso concreto, em função da relação de congruência entre os efeitos do ato a impugnar e as finalidades programáticas da entidade impugnante.
Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça
I - Relatório
Ordem dos Advogados, pessoa coletiva de direito público, com sede Largo ..., veio, ao abrigo do disposto no artigo 112º, n.º1 e 2, alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), ex vi 169.º e ss do Estatuto dos Magistrados Judiciais (doravante, EMJ), requerer contra o Conselho Superior da Magistratura providência cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo, tendo em vista ver decretada a suspensão de eficácia da Deliberação do Plenário do Conselho Superior de Magistratura, datado de 3 de Maio de 2022, com todas as consequências legais.
Deliberação essa que, em sede de impugnação administrativa apresentada pelas Senhoras Juízas impugnantes, titulares das Unidades Orgânicas J1, J2 e J3 do Juízo de Instrução Criminal de Loures, manteve parcialmente o despacho do Senhor Vice-Presidente do Conselho Superior de Magistratura, datado de 14 de Março de 2022.
Deliberação essa, datada de 3 de Maio de 2022, em que se deu como provado
“ (…)
Até à prolação do despacho impugnado, o Juízo de Instrução Criminal de Loures detinha competência, na fase de instrução, relativamente à área territorial do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Norte e, no que respeita à prática de atos jurisdicionais, em fase de inquérito, a sua competência compreendia as dos processos que corriam os seus termos no DIAP de Loures, independentemente dos factos investigados respeitarem à área de competência territorial dos juízos de competência genérica ou Juízos Locais Criminais do supra referido Tribunal de Comarca;
Tal delimitação da competência verificava-se desde Setembro de 2014, detendo o Juízo de competência Genérica da Lourinhã e os Juízos Locais Criminais de Alenquer, Torres Vedras e Vila Franca de Xira a competência para a prática de atos jurisdicionais nos inquéritos que corriam os seus termos nos DIAP/Serviços do Ministério público aí instalados;
Em 11 de Março de 2022 e em face da iminente entrada em vigor da Lei nº 94/2021, de 21 de Dezembro, e, especificamente, da nova redação do artigo 40º do Código de Processo Penal, a Senhora Juiz Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Norte propôs ao Conselho Superior de Magistratura que os atos jurisdicionais de inquérito dos juízos locais criminais de Alenquer, Torres Vedras e Vila Franca de Xira e do Juízo de Competência Genérica de Lourinhã passassem a ser tramitados pelo Juízo de Instrução Criminal de Loures;
Nessa proposta ainda era proposto que, não obstante o que consta do número anterior, continuassem a ser praticados nos aludidos juízos locais criminais e de competência genérica (Alenquer, Torres Vedras, Vila Franca de Xira e Lourinhã), na fase de inquérito, os atos jurisdicionais de apreciação de pedidos de constituição de assistente, de condenação de multa de interveniente processual faltoso e subsequente emissão de mandados de detenção para comparência em diligência de inquérito, de declaração de perda de bens a favor do Estado em caso de arquivamento do processo e de despacho de arquivamento do processo e de despacho de concordância com a suspensão provisória do processo ou arquivamento em caso de dispensa de pena;
A referida proposta foi apresentada à Vogal do CSM, que, em 13.03.2022, propôs ao Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM a sua homologação, ao abrigo do disposto no artigo 130º, nº2, alínea b), e nº3, da LOSJ;
A 14 de Março de 2022, o Exmo. Senhor Vice-Presidente consignou no referido procedimento: “Homologo”.;(…)”
Tendo-se a final, na Deliberação suspendenda, de 03 de Maio de 2022, determinado/decidido que:
“ 1º - A partir de 1 de Setembro de 2022 passam a ser praticados no Juízo de Instrução Criminal de Loures, para além dos atos que nessa data já ali sejam praticados nos termos da lei ou em resultado de definições anteriores, os atos jurisdicionais a praticar nos inquéritos criminais pendentes ou a instaurar nas secções dos DIAP/Serviços do Ministério Público de Alenquer, Torres Vedras, Vila Franca de Xira e Lourinhã, com exceção do disposto nos números seguintes;
2.º - Excetuam-se do disposto no número anterior os inquéritos em que tenham sido praticados, pelos juízes em funções nos juízos locais criminais de Alenquer, Torres Vedras e Vila Franca de Xira e no Juízo de Competência Genérica da Lourinhã, até àquela data, quaisquer atos suscetíveis de determinar impedimento de juiz, nos termos do art. 40.º do Código Processo Penal;
3.º - Nos juízos locais criminais de Alenquer, Torres Vedras e Vila Franca de Xira e no Juízo de Competência Genérica da Lourinhã continuarão, após 1 de Setembro de 2022, a praticar-se os seguintes atos jurisdicionais:
a) Apreciação de pedidos de constituição de assistente;
b) Condenação em multa de interveniente processual faltoso e subsequente emissão de mandados de detenção para comparência em diligência de inquérito;
c) Declaração de perda de bens a favor do Estado, em caso de arquivamento do processo;
d) Despacho de concordância com arquivamento em caso de dispensa de pena.
(…)”
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Invocando a requerente Ordem dos Advogados, como fundamento para a pretensão que deduz, ser tal Deliberação de 03 de Maio de 2022 manifestamente ilegal por evidente, segundo a requerente,
“violação de lei, considerando o entendimento perfilhado na Deliberação, ora suspendenda, de que o despacho homologatório datado de 14 de Março de 2022 não preteriu do dever de fundamentação, entendimento esse que viola frontalmente o disposto no disposto no artigo 152º do Código do Procedimento Administrativo;
violação dos princípios gerais de direito administrativo, em concreto o princípio da legalidade, da prossecução do interesse público, da boa administração, por violação dos critérios de eficiência, economicidade e celeridade, da proporcionalidade, da justiça e razoabilidade e da necessidade, ínsitos, respetivamente, nos artigos 4º, 5º, 7º e 8º do CPA, face à ponderação/compatibilização (ou ausência dela) dos vários interesses a salvaguardar no caso concreto, ao manter a Deliberação suspendenda, nesse conspecto, o entendimento de que o despacho homologatório não viola, de igual modo, qualquer daqueles princípios,
violação do princípio do juiz natural e das regras de competência ínsitas no disposto no artigo 119º, nº1 e artigo 130, nº2, b) ambos da Lei Orgânica do Sistema Judiciário, na medida em que a prerrogativa cometida ao Requerido ao abrigo do nº3 do artigo 130º da LOSJ excede os poderes discricionários, por manifesta violação de lei e preterição dos demais princípios gerais de direito administrativo, a saber, o princípio da legalidade, da prossecução do interesse público, da boa administração, por violação dos critérios de eficiência, economicidade e celeridade, da proporcionalidade, da justiça e razoabilidade e da necessidade, face ponderação/compatibilização (ou ausência dela) dos vários interesses a salvaguardar no caso concreto;”
Violações, também segundo alegação da requerente, “suscetíveis de provocar uma irreversível situação de facto consumado e sérios prejuízos de difícil (ou até mesmo impossível) reparação, quer para os cidadãos, quer para os operadores judiciários (mormente para os advogados), comprometendo, irremediavelmente, toda a organização judiciária e o bom funcionamento da justiça, pilares basilares de um Estado de Direito Democrático.”
Sustentando ainda a requerente Ordem dos Advogados que tem legitimidade para a apresentação da presente providência cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo por a Deliberação em causa ser gravemente lesiva:
“Para a universalidade dos advogados com inscrição em vigor na Ordem dos Advogados, comprometendo e obstaculizando o exercício cabal das suas funções e o inerente reconhecido interesse público das mesmas, enquanto servidores da justiça e garante dos direitos, liberdades e garantias”; e
“Para a generalidade dos cidadãos, contrariando, assim, manifestamente, o princípio da proximidade e da eficiência, da boa administração da justiça e do acesso ao direito e aos tribunais que devem ser, imperativamente, garantidos num Estado de Direito Democrático.”
Acrescentando que das atribuições da Ordem dos Advogados (constantes do art. 3.º do seu Estatuto) resulta que, “ (…) a par da função reguladora e disciplinar, compete à Requerente, pela sua natureza, a representação da profissão de advogado e a defesa do interesse coletivo dos seus associados, que não pode, naturalmente, ser dissociado do interesse coletivo público subjacente à salvaguarda da função social, dignidade e prestígio da advocacia e o papel fundamental que o advogado, servidor da justiça, desempenha na defesa dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, habilitando, assim, a requerente, junto dos tribunais competentes, a sindicar qualquer ilegalidade que comprometa os interesses e direitos dos seus associados, obrigatoriamente conexos e intrínsecos à relevância social e o papel fulcral da advocacia, junto dos cidadãos e das instituições.”
(…) E a defesa de tais interesses não poderá nunca, em qualquer circunstância, ser dissociada da própria defesa do Estado de Direito, dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e do acesso ao direito e aos tribunais, cuja defesa se encontra atribuída, de igual modo, nos termos do EOA, à requerente Ordem dos Advogados.
Concluindo, neste ponto, que a sua legitimidade para a apresentação da presente providência cautelar (de suspensão de eficácia de ato administrativo) decorre do disposto no art. 55.º/1/c) do CPTA.
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Apreciado liminarmente o requerimento, foi a providência cautelar (de suspensão de eficácia da Deliberação do Plenário do Conselho Superior de Magistratura, datado de 3 de Maio de 2022) rejeitada liminarmente com fundamento na ilegitimidade da requerente para interpor a presente providência cautelar, ao abrigo e nos termos do art. 116/1/b) do CPTA.
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Notificada de tal decisão, vem agora a requerente Ordem dos Advogados “reclamar para a conferência”, pretendo que o Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, em Pleno, se pronuncie sobre o requerimento inicial da providência requerida (alterando a decisão singular proferida e ordenando a citação da entidade requerida), concluindo, tendo em vista tal alteração, com a seguinte argumentação:
I - Ao contrário da posição perfilhada no despacho ora reclamado, entende a ora Reclamante, pelos motivos supra expostos, que possui manifesta legitimidade para apresentar a providência cautelar requerida.
II – Com efeito, concluiu-se, de forma manifestamente evidente, do teor do requerimento apresentado, que a ora Recorrente indicou, de forme precisa e concreta, os interesses violados pela prática do ato cuja suspensão de eficácia se pretende.
III – Como também resulta, à exaustão, da factualidade vertida naquela peça processual, os prejuízos decorrentes da execução da prática do acto sub judice.
IV – À ora Reclamante cumpre, designadamente, nos termos do disposto no artigo 3º, alíneas a), b), d) e e) do EOA (…)
V - E, notificada da prática de um ato ilegal e inconstitucional, foi, justamente, o que a Reclamante, no uso das competências que lhe foram atribuídas, fez, apresentando o requerimento de suspensão de eficácia nos presentes autos, instrumental à ação administrativa que, de igual modo, já foi intentada.
VI – Ao contrário da posição sufragada através do despacho reclamado, a Reclamante concretizou, através do articulado que apresentou, em que medida o ato praticado, causando as inúmeras e graves contingências ali descritas, causa e causará prejuízos de diversa natureza, que contendem, não só com a dignidade e o exercício da profissão de advogado, como também, em virtude dos obstáculos criados ao exercício dessas funções, prejuízos irrecuperáveis ao nível dos direitos dos arguidos.
V – Comprometendo, outrossim, os direitos liberdades e garantias dos cidadãos, o acesso ao direito e aos tribunais e os princípios do Estado de Direito.
VI – Conforme a ora Reclamante, sobejamente, referenciou no requerimento apresentado, as vicissitudes ocorridas com tal medida repercutindo-se, designadamente, de forma nefasta, no bom funcionamento dos tribunais, com o inerente atraso de diligências, dificuldades nas distribuições de processos judiciais, tempo de detenção dos arguidos, sobreposição de agendas dos senhores magistrados com a inerente demora das diligências e tempo de espera de todos os intervenientes,
VII – Comprometem, assim, inegavelmente, quer a dignidade do desempenho das funções de advogado, quer o próprio cidadão que vê os seus direitos, liberdades e garantias ameaçados, colocando em causa, naturalmente, em causa o próprio acesso ao direito, à justiça e aos tribunais e os princípios do Estado de Direito,
VIII – Todos eles figurando interesses que – reitere-se – cabe à ora Reclamante assegurar, conforme resulta, desde início, evidenciado nos presentes autos.
XI – Retira-se, pois, à evidência, do requerimento apresentado, que os interesses da ora Reclamante perpassam a defesa de variados interesses, que não passam, naturalmente, e pelo que ali foi alegado e concretizado, por interesses meramente economicistas, ainda que, como se disse, a defesa dos mesmos faça, naturalmente, parte integrante da dignidade do exercício da profissão.
XII - Não sendo ainda despiciendo reiterar, no que à matéria dos interesses coletivos diz respeito, o entendimento a que se faz alusão no douto Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, datado de 2-10-20142, já, oportunamente, mencionado na presente reclamação e que, novamente, se transcreve, e através do qual se refere que:
“(…) O interesse coletivo pressupõe uma pluralidade de interessados “irmanados no mesmo interesse” e que estão reunidos numa organização que permite ou facilita a sua prossecução (cf. Ac. do STJ de 11/06/87, in BMJ 368º - 464). Não tem, porém, de ser de todos os associados, podendo ser comum a uma sua pluralidade ampla desde que haja uma solidariedade recíproca entre os membros do grupo por não ser possível satisfazer o interesse de um deles sem que se satisfaçam todos conjuntamente; já os interesses individuais circunscrevem-se a um associado ou a um grupo restrito destes sem que se possa invocar a existência de uma solidariedade de interesses (cf. Carlos Cadilha, ob. cit. pag. 11).”
- Através do entendimento versado no despacho ora reclamado, vê a ora Reclamante vedado o direito/dever que, por lei, lhe foi incumbido, privando-a, ilegalmente, de requerer a suspensão de eficácia, junto dos Tribunais, de uma medida manifestamente ilegal e inconstitucional, que coloca em causa os interesses supra mencionados e que provoca, e continuará a provocar prejuízos irreparáveis, caso não seja decretada a sua suspensão.
– A interpretação ali vertida no despacho ora reclamado dos artigos 3º, alíneas, a), b), d) e e) do EOA, conjugada com o artigo 9º, nº1 e artigo 55º, nº1, c), ambos do CPTA e artigo 174º do EMJ, é, dessa forma, inconstitucional por violação do comando constitucional ínsito no disposto no artigo 20º da CRP do direito a uma tutela jurisdicional e efetiva.
XV – Efetivamente, e com o entendimento agora versado no despacho reclamado, fica, assim, a ora Reclamante privada de obter nos presentes autos uma decisão que aprecie e se pronuncie, ainda que, nesta fase, perfunctoriamente, sobre as invocadas ilegalidades e inconstitucionalidades de tal ato e sobre os prejuízos irrecuperáveis, de variada natureza, que se verificam e continuarão a verificar,
XVI- Sendo-lhe, efetivamente, e dessa forma, vedado o direito constitucionalmente garantido a uma tutela jurisdicional efetiva, de, através da presente ação, suspender a execução de um ato administrativo que, além de manifestamente contrário aos princípios gerais de direitos administrativo já invocados, viola, também, de forma patente, as regras de competências dos tribunais e o principio do juiz natural, exorbitando as competências atribuídas ao Conselho Superior da Magistratura no nº 3 do artigo 130º da LOSJ e que provoca, e continuará a provocar os prejuízos já sobejamente identificados, caso não seja decretada a suspensão da sua eficácia.
XVII – Em suma, e pelos motivos supra expostos, deve a presente reclamação para a conferência ser admitida, recaindo decisão que revogue o despacho de indeferimento liminar agora reclamado e, consequentemente, ordene a apreciação do requerimento de providência cautelar apresentado pela Ordem dos Advogados, seguindo o processo cautelar os seus trâmites legais.
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II – Fundamentação
Quanto à admissibilidade da presente reclamação (solicitação de decisão colegial sobre o requerimento de interposição da providência) para a Conferência:
A secção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça é (cfr. art. 170.º/1 do EMJ) a instância jurisdicional competente para conhecer das impugnações dos atos administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura, competência que já foi objeto de apreciação pelo TC, no acórdão 345/15, que a julgou não inconstitucional; impugnações essas que “seguem a forma da ação administrativa prevista no CPTA” (cfr. art. 169.º do EMJ).
Assim, não podendo haver recurso (por a seção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça ser uma instância jurisdicional única) de decisões singulares proferidas no âmbito da competência de tal seção de contencioso (como é o caso da decisão singular que rejeite liminarmente um procedimento cautelar), cabe dar a adequada aplicação ao que no art. 27.º do CPTA se dispõe sobre os “poderes do relator nos processos em primeiro grau de jurisdição em tribunais superiores”, ou seja, como se diz no art. 27.º/2 do CPTA, cabe considerar que, nas ações administrativas (e respetivos procedimentos cautelares) em que é competente a seção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, “dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência”.
Neste conspecto, impõe-se admitir a presente reclamação para a conferência, significando o que se acaba de referir que a presente reclamação não configura um recurso da decisão singular proferida, mas antes uma solicitação de que o Pleno da seção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça aprecie e se pronuncie sobre a mesma matéria que o relator decidiu e em face dos mesmos elementos.
Passando ao “fundo” da reclamação:
Na decisão singular proferida, expendeu-se o seguinte a propósito da apreciação liminar (nos termos do art. 116.º/2/c) do CPTA):
“ (…)
Entendo, desde já se antecipa, que a requerente Ordem dos Advogados não possui, manifestamente, a legitimidade que assume e reclama para a interposição da presente providência cautelar.
Na sua parte geral, o CPTA estabelece, como critério, que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida” (art. 9.º/1 do CPTA), critério este (da titularidade da relação material controvertida) que é, em grande medida, derrogado pelas soluções/regimes especiais que, em função de diversos tipos especiais de pretensões, são estabelecidas noutros preceitos do CPTA, como é o caso dos artigos 55.º, 57.º, 68.º, 73.º e 77.º-A.
Um de tais regimes especiais diz justamente respeito à pretensão formulada no presente processo, ou seja, à legitimidade ativa nas ações de impugnação de atos administrativos, razão pela qual a requerente Ordem dos Advogados invoca que a sua legitimidade se alicerça na alínea c) do art.55.º/1 do CPTA, segundo a qual o CPTA reconhece legitimidade às pessoas coletivas públicas (como é o caso da requerente) para impugnar atos administrativos “quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender”.
E para que a impugnação se inscreva nas incumbências de uma pessoa coletiva pública, é necessário, como refere Mário Aroso de Almeida (Manual de Processo Administrativo, 5.ª ed., pág. 244), “que o ato impugnado contenda com os interesses legalmente estabelecidos como atribuições dessa pessoa coletiva. É o que sucede quando a pessoa coletiva é destinatária do ato, cujos efeitos se projetam diretamente na sua própria esfera jurídica. Isso também sucederá quando esteja em causa um ato praticado no exercício de uma competência respeitante a uma matéria específica, em relação à qual a entidade pública interessada em impugnar também tenha poderes de intervenção, quando esse ato ponha em causa interesses que essa entidade cumpra defender”.
Trata-se pois de alínea que prevê a legitimidade – dir-se-á, coletiva – para a impugnar atos que afrontem os interesses e bens que os entes públicos, de acordo com o princípio da especialidade, tenham por missão defender e que constituem o seu fim, conferindo-lhes legitimidade para agirem em juízo em prol dos interesses públicos de cuja defesa se acham incumbidos, o que evidencia e pressupõe a necessidade de existir uma relação de congruência entre os efeitos do ato a impugnar e as finalidades da entidade pública impugnante [1]
O que na situação do ato impugnado não se verifica em relação à requerente: a deliberação (o ato impugnado) não contende com direitos ou interesses legalmente estabelecidos como atribuições da Ordem dos Advogados.
Não está em causa, naturalmente, que, nos termos do art. 3.º do EOA, constituam atribuições da Ordem dos Advogados: “a) Defender o Estado de Direito e os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e colaborar na administração da justiça; b) Assegurar o acesso ao direito, nos termos da Constituição; (..) d) Zelar pela função social, dignidade e prestígio da profissão de advogado, promovendo a formação inicial e permanente dos advogados e o respeito pelos valores e princípios deontológicos; e) Representar a profissão de advogado e defender os interesses, direitos, prerrogativas e imunidades dos seus membros, denunciando perante as instâncias nacionais e internacionais os atos que atentem contra aqueles; (…)”.
Sucede que de tais atribuições programáticas, de conteúdo e extensão em larga medida incertos – ou seja, sem um sentido preciso e objetivo – não é extraível um direito ou interesse que, “contra” o deliberado pelo CSM, cumpra defender à Ordem dos Advogados.
O que, com todo o respeito, é notoriamente visível se não perdermos de vista o que verdadeiramente está em causa na deliberação do CSM alvo de impugnação (e aqui de suspensão de eficácia) e se tentarmos perceber e destacar qual é/seria o direito ou interesse legalmente estabelecido que poderia contender, a existir, com a Deliberação.
Segundo a LOSJ (Lei de Organização do Sistema Judiciário – DL 49/2014), as funções jurisdicionais relativas ao inquérito, fora dos municípios onde estejam instalados juízos de instrução criminal, podem ser exercidas, ainda que a respetiva área territorial se mostre abrangida por um juízo de instrução (os quais, não existindo esta possibilidade, seriam “naturalmente” competentes), por juízos locais e juízos de competência genérica, tendo, porém, para tal, o Conselho Superior da Magistratura que definir, detalhadamente, os atos jurisdicionais a praticar por tais juízos locais e juízos de competência genérica (como resulta do art. 130.º/3 da LOSJ).
É disto que trata a deliberação suspendenda: havia uma deliberação de Setembro de 2014 do CSM que, cumprindo/respeitando tal 130.º/3 da LOSJ, definia tais atos jurisdicionais e, agora, a deliberação do CSM de 3 de Maio de 2022 , ao abrigo do mesmo 130.º/3 da LOSJ, veio “redefinir” (não vindo agora ao caso as razões e o “mérito” do que foi invocado no exercício do poder discricionário concedido por tal 130.º/3 da LOSJ, por não estarmos e/ou sequer entrarmos na apreciação do “fundo”) os atos jurisdicionais a praticar, no inquérito, pelos juízos locais e de competência genérica em questão (mais exatamente, os atos jurisdicionais a praticar pelo Juízo de competência Genérica da Lourinhã e pelos Juízos Locais Criminais de Alenquer, Torres Vedras e Vila Franca de Xira), sucedendo na prática – é esta a diferença entre a “definição” de Setembro de 2014 e a “redefinição” operada pela deliberação suspendenda – que parte dos atos jurisdicionais que eram até ali praticados, no inquérito, pelo Juízo de competência Genérica da Lourinhã e pelos Juízos Locais Criminais de Alenquer, Torres Vedras e Vila Franca de Xira passaram, segundo a deliberação suspendenda, a ser praticados, no inquérito, pelos Juízos de Instrução Criminal de Loures.
E disto – de alguns atos jurisdicionais, nos inquéritos, passarem a ser praticados no juízo de instrução “naturalmente” competente, tudo dentro da mesma comarca de Lisboa Norte – apenas resulta de concreto, face ao invocado no requerimento da requerente, que, em relação aos atos jurisdicionais que exijam presença física, poderão alguns advogados e/ou cidadãos ter que efetuar deslocações aos Juízos de Instrução Criminal de Loures (assim como outros evitarão deslocações que até ali tinham que fazer à Lourinhã, Alenquer, Torres Vedras ou Vila Franca de Xira), porém, não se vislumbra que tal possa violar algum direito dos advogados e/ou dos cidadãos que à Ordem dos Advogados cumpra defender, uma vez que, é o ponto, não é extraível de alguma das alíneas invocadas (do art. 3.º do EOA) pela requerente o direito (dos advogados e/ou dos cidadãos) a que todos os atos dos processos sejam praticados no tribunal do domicílio de uns e outros.
Invocando-se como “sede” para a legitimidade o artigo 3.º do EOA, impunha-se que a requerente concretizasse em que medida o ato suspendendo contende com os princípios que enformam o Estado de Direito e/ou se consubstancia, direta e concretamente, numa afronta a direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, o que não é feito, sendo que meras referências retóricas de cariz genérico – como aquelas que constam, v. g., no artigo 50.º do requerimento inicial – se revelam como manifestamente insuficientes para conferir legitimidade à requerente nos termos do art. 55.º/1/c) do CPTA[2].
Admite-se que a “redefinição” operada pela Deliberação do CSM de 3 de Maio de 2022 não será do interesse dos advogados e cidadãos que possam ter de passar a efetuar deslocações que até ali não faziam, porém, entre os interesses que à requerente Ordem dos Advogados cumpre defender não entram ou cabem este tipo de interesses.
Como também refere Mário Aroso de Almeida (Comentário ao CPTA, 2021, 5.ª ed, pág. 401/2), “as associações públicas profissionais estão impedidas de exercer ou de participar em atividades de natureza sindical ou que tenham que ver com a regulação das relações económicas ou profissionais dos seus membros (arts. 267.º/4 da CRP e 5.º/2 da Lei 2/2013, de 10-01), pelo que, ainda que possam exercer funções de representação e de defesa de interesses coletivos da profissão, não dispõem de legitimidade para intervir judicialmente na defesa coletiva de interesses individuais dos profissionais associados, por se tratar de uma função de estrita natureza sindical”, ou seja, ainda que se considere/admita que a deliberação suspendenda causa prejuízo económico e que por isso é lesiva do interesse daqueles advogados e cidadãos que possam ter de passar a efetuar deslocações que até ali não faziam, o certo é que a defesa de tais interesses não se enquadra nos fins estatutários da Ordem dos Advogados.
Enfim, as alegações e invocações de cariz genérico constantes do requerimento inicial prefiguram que a requerente, no presente procedimento cautelar, defende os interesses individuais e particulares de alguns profissionais do foro que representa (interesses que se prendem com questões de índole económico - cfr. artigos 53.º e 84.º do requerimento inicial)[3], não se aprestando a defender os interesses e posições jurídicas partilháveis pela generalidade dos advogados ou, sequer, os interesses públicos comuns dessa profissão forense, pelo que, quer por o respetivo EOA não atribuir à requerente qualquer função de defesa de interesses individuais de um estrito grupo de advogados, quer por não se detetar a mencionada congruência entre os efeitos associáveis à deliberação suspendenda e as especiais finalidades da requerente, cabe concluir, como se antecipou, pela manifesta ilegitimidade da requerente.
Entendo pois que o ato impugnado não contende com direitos ou interesses que à requerente cumpra defender e por conseguinte a requerente não tem, manifestamente, legitimidade para interpor a presente providência cautelar de suspensão de eficácia, razão pela qual, sem necessidade de proceder a outras e diversas apreciações liminares, cumpre, nos termos do art. 116.º/2/b) do CPTA (ex vi art. 174.º do EMJ), rejeitá-la liminarmente.
(…)”
Mantém-se integralmente tudo o que foi expendido na decisão acabada de transcrever, tanto mais que a requerente, na sua reclamação, não contraria utilmente nada do que é referido em tal decisão.
Não se refuta, evidentemente, que à requerente caibam as atribuições contantes do art. 3.º do seu Estatuto, porém, para ocorrerem violações dos “direitos e interesses que lhe cumpra defender”, com o sentido referido no art. 55.º/1/c) do CPTA, não basta invocar genericamente que a deliberação impugnada viola os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, não basta dizer que a deliberação impugnada “causa e causará prejuízos de diversa natureza, que contendem, não só com a dignidade e o exercício da profissão de advogado, como também, em virtude dos obstáculos criados ao exercício dessas funções, prejuízos irrecuperáveis ao nível dos direitos dos arguidos”.
Porque, importa não esquecer, o que mais relevantemente acaba por estar em causa, como se refere na decisão reclamada, é o local/tribunal onde se realizam certos atos jurisdicionais durante o inquérito, mais concreta e exatamente, se os primeiros interrogatórios de arguidos detidos se realizam nos Juízos de Instrução Criminal de Loures ou se, como até à deliberação impugnada, nos tribunais da Lourinhã, Alenquer, Torres Vedras e Vila Franca de Xira (tribunais todos eles pertencentes e fazendo parte da mesma comarca de Lisboa Norte).
Como se refere, por ex., no Ac. do TC 778/2014:
«O artigo 20.º da Constituição, sob a epígrafe «Acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva», garante a todos o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos (n.º 1), impondo ainda que esse direito se efetive através de um processo equitativo (n.º 4).
A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem entendido que o direito de acesso aos tribunais implica a garantia de uma proteção jurisdicional eficaz ou uma tutela jurisdicional efetiva, cujo âmbito normativo abrange, nomeadamente: (a) o direito de ação, no sentido do direito subjetivo de levar determinada pretensão ao conhecimento de um órgão jurisdicional; (b) o direito ao processo, traduzido na abertura de um processo após a apresentação daquela pretensão, com o consequente dever de o órgão jurisdicional sobre ela se pronunciar mediante decisão fundamentada; (c) o direito a uma decisão judicial sem dilações indevidas, no sentido de a decisão haver de ser proferida dentro dos prazos preestabelecidos, ou, no caso de estes não estarem fixados na lei, dentro de um lapso temporal proporcional e adequado à complexidade da causa; (d) o direito a um processo justo baseado nos princípios da prioridade e da sumariedade, no caso daqueles direitos cujo exercício pode ser aniquilado pela falta de medidas de defesa expeditas (veja-se, neste sentido, entre outros, o Acórdão n.º 440/94).
Acresce ainda que o direito de ação ou direito de agir em juízo terá de efetivar-se através de um processo equitativo, o qual deve ser entendido não só como um processo justo na sua conformação legislativa, mas também como um processo materialmente informado pelos princípios materiais da justiça nos vários momentos processuais.
A jurisprudência têm procurado densificar o conceito de processo equitativo essencialmente através dos seguintes princípios: (1) direito à igualdade de armas ou igualdade de posição no processo, sendo proibidas todas as diferenças de tratamento arbitrárias; (2) proibição da indefesa e direito ao contraditório, traduzido fundamentalmente na possibilidade de cada uma das partes invocar as razões de facto e direito, oferecer provas, controlar a admissibilidade e a produção das provas da outra parte e pronunciar-se sobre o valor e resultado de umas e outras; (3) direito a prazos razoáveis de ação e de recurso, sendo proibidos os prazos de caducidade demasiados exíguos; (4) direito à fundamentação das decisões; (5) direito à decisão em prazo razoável; (6) direito de conhecimento dos dados do processo (dossier); (7) – direito à prova; (8) direito a um processo orientado para a justiça material (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Ano tada, 4.ª Edição Revista, Coimbra Editora, 2007, Volume I, pp. 415 e 416).
Importa ainda salientar que a exigência de um processo equitativo, consagrada no artigo 20.º, n.º 4, da Constituição, não afasta a liberdade de conformação do legislador na concreta modelação do processo. No entanto, no seu núcleo essencial, tal exigência impõe que os regimes adjetivos proporcionem aos interessados meios efetivos de defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como uma efetiva igualdade de armas entre as partes no processo, não estando o legislador autorizado a criar obstáculos que dificultem ou prejudiquem, arbitrariamente ou de forma desproporcionada, o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva.»
Ou seja – é onde se pretende chegar – o que na presente impugnação/suspensão de eficácia está em causa e se invoca não contende ou viola o que vem sendo considerado como fazendo parte do que conceitualmente se encaixa no “acesso ao direito e na tutela jurisdicional efetiva”: como se observou na decisão reclamada, não é extraível e destacável da “tutela jurisdicional efetiva”, constitucionalmente consagrada, o direito (dos advogados e/ou dos cidadãos) a que todos os atos dos seus processos sejam praticados no tribunal do domicílio de uns e outros, direito esse que, a existir, então sim, seria violado pela deliberação impugnada (assim como seria violado por um número significativo de normas sobre a competência territorial e a organização judiciária).
É certo que a requerente invoca que a deliberação impugnada é “ilegal e inconstitucional” (o que já contende com o fundo da impugnação deduzida), mas tal invocação não é suficiente para lhe conferir legitimidade: a requerente não tem legitimidade para, sem mais, impugnar todos os atos administrativos que repute de ilegais e inconstitucionais (para defender a legalidade democrática existe o Ministério Público e a legitimidade que a este é conferida pelo art. 55.º/1/b) do CPTA, em linha com o estatuído no art. 51.º do ETAF).
E o que foi decidido – e a legitimidade ali concedida com base no art. 55.º/1/c) do CPTA – no acórdão do STA de 02-10-2014, invocado pela requerente em favor da sua tese, revela uma relação de congruência entre os efeitos do ato ali a impugnar e as finalidades da entidade ali impugnante que no presente caso claramente não se verifica.
Estavam ali em causa normas dum despacho (do Ministério da Saúde e do Ministério da Economia e do Emprego) que se projetavam sobre a esfera jurídica das empresas que comercializavam dispositivos para monitorização e tratamento da “diabetes mellitus”, empresas essas associadas da ali requerente, a Associação ... (A...), sendo que a ali requerente tentava evitar que, sem que tivesse sido constituída a comissão (que se destinava a consensualizar uma proposta de nova metodologia de fixação de preços) em que a própria A... deveria participar, ocorresse a redução de preços decorrente das normas do despacho em causa, pelo que, segundo tal acórdão do STA, estava-se perante um interesse que não era meramente individual mas comum a todas as empresas associadas da A... que comercializavam os produtos abrangidos pelas normas do Despacho em causa, havendo uma solidariedade recíproca de interesses entre tais empresas associadas, por não ser possível satisfazer o interesse de uma deles sem que se satisfizessem todas as empresas associadas que comercializavam os produtos abrangidos pelas normas do Despacho em causa, acrescentando-se ainda, em tal Acórdão do STA, que “sendo reconhecida (à A...) legitimidade procedimental, não se compreenderia que não lhe assistisse legitimidade processual para impugnar as normas que haviam sido aprovadas à margem do procedimento legalmente estabelecido e onde deveria ter tido intervenção”, ou seja, a legitimidade da ali requerente era também uma mera consequência dela própria ser lesada (cfr. 73.º/2 do CPTA então vigente).
Assim, quando em tal acórdão do STA se diz que “o interesse coletivo não tem de ser de todos os associados, bastando que seja comum a uma sua pluralidade, desde que haja uma solidariedade recíproca entre os membros do grupo por não ser possível satisfazer o interesse de um deles sem que se satisfaça o de todos conjuntamente”, está a refletir-se e a raciocinar-se sobre a concreta situação ali sub-judice, em que nem todas as empresas associadas da A... comercializam dispositivos para monitorização e tratamento da “Diabetes Mellitus, e a considerar-se que não será por os interesses não serem comum a todos as empresas associados da A... que não se está perante um interesse coletivo, sendo em relação a um tal interesse coletivo (não de todas as empresas associadas, mas “apenas” das empresas associadas que comercializam dispositivos para monitorização e tratamento da “Diabetes Mellitus) que foi conferida legitimidade à ali requerente; para além disto, estava em causa um ato/despacho que de forma direta e efetiva se projetava sobre a esfera jurídico-patrimonial (com a redução do preço de comercialização dos dispositivos para monitorização e tratamento da “diabetes mellitus”) das empresas associadas da ali requerente, a quem, fora de qualquer dúvida, cumpria zelar pelos interesses de ordem económica das empresas que lhe estavam associadas.
Em síntese, enquanto ali, no Ac. do STA, a requerente defendia os interesses de todos os associados que comercializavam os referidos dispositivos, aqui está em causa apenas a defesa dos interesses de alguns profissionais do foro (pelo que não só não existe uma solidariedade de interesses como até pode haver algum conflito de interesses entre os profissionais instalados em Loures e os sedeados nas 4 outras localidades referidas) e, além disso, sem prejuízo da Ordem dos Advogados não perder de vista os interesses económicos dos profissionais que representa, não é para defender tais interesses que lhe é concedida legitimidade para, nos termos do art. 55.º/1/c) do CPTA, impugnar uma deliberação como a de 03-05-2022 do Conselho Superior da Magistratura (há que ter presente que, de acordo com o art. 5.º/2 da Lei 2/2103, de 10-01, “as associações públicas profissionais estão impedidas de exercer ou de participar em atividades de natureza sindical ou que se relacionem com a regulação das relações económicas ou profissionais dos seus membros”; e que o preciso alcance da alínea c) do art. 55.º/1 do CPTA tem que ser aferido em cada caso concreto, em função da relação de congruência entre os efeitos do ato a impugnar e as finalidades programáticas da entidade impugnante).
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III – Decisão
Pelo exposto, indefere-se a reclamação.
Custas pela requerente/reclamante.
Lisboa, 25/10/2022.
António Barateiro Martins (Relator)
Manuel Capelo
Maria João Vaz Tomé
Paulo Rijo Ferreira (vencido conforme declaração que junto)
Paulo Ferreira da Cunha
Ramalho Pinto
António Gama
Maria Prazeres Beleza (Presidente da Secção)
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Declaração de voto
Processo 26/22.3YFLSB.S1
Concedendo que a alegação da Ordem dos Advogados padece de alguma incompletude (o que sempre seria regularizável pelo convite ao aperfeiçoamento - artigo 114º, nº 5, do CPTA) não deixo de vislumbrar que ela indica como fundamento da ilegalidade que imputa ao acto cuja eficácia pretende ver suspensa (pontos 51 a 58 do requerimento inicial):
- a falta de fundamentação;
- em terem sido excedidos os limites do poder discricionário pela não consideração dos interesses em causa;
- a violação dos artigos 4º, 5º 7º e 8º do CPA;
do que resultariam afectadas, na medida em que a solução adoptada cria constrangimentos quer na organização das escalas das defesas oficiosas (designadamente tanto pela necessidade de deslocações como pela diminuição do número de advogados inscritos, em função do aumento de encargos com essas mesmas deslocações) quer na organização das diligências a efectuar, causa de ineficiência e morosidade, as condições do exercício da advocacia e a efectivação dos direitos e garantias dos arguidos, mostrando-se a medida adoptada desadequada e desproporcionada.
Nesse contexto a Ordem dos Advogados surge na defesa das condições do exercício da advocacia, no sentido de que o exercício dessa actividade no inquérito criminal deve ser ajustada a um modelo de ‘justiça de proximidade’, por razões de organização do serviço e sustentação económica. Mas também, ao invocar que os constrangimentos decorrentes da implementação do acto impugnado afectam a efectividade da prestação de defesas oficiosas, em prol da efectividade das garantias de defesa em processo criminal.
São atribuições da Ordem dos Advogados (artigos 5º, nº 1, alíneas a) e b), da Lei 2/2013, 10JAN, e 3º, als. a) e e), do seu Estatuto) “defender (…) os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos”, “representar a profissão de advogado e defender os interesses, direitos, prerrogativas e imunidades dos seus membros”.
Em meu modo de ver a actuação da Ordem dos Advogados enquadra-se, assim, no exercício das suas atribuições e, consequentemente, a sua legitimidade activa está assegurada nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 55º do CPTA.
E isso porque entendo que, por um lado, os interesses que a Ordem dos Advogados se encontra habilitada a defender não são apenas os que afectam a generalidade dos seus membros, podendo antes reportar-se apenas um conjunto significativo dos seus membros (por alternativa a interesses individuais); e o que está em causa não serão as posições particulares de uns quantos advogados, mas a posição de todos os advogados que têm a sua actividade na comarca de Lisboa-Norte (e de todos os que nela possam exercer essa actividade). Por outro lado, estando em causa a definição do modelo de organização judiciária, a matéria não deixa de afectar a generalidade dos advogados.
De outro modo, não vejo que se possam reduzir os interesses em causa a uma mera questão sindical. Não está em causa o quantitativo das remunerações dos advogados em causa, mas a mera referência das consequências económicas do modelo adoptado, sendo que a sustentação económica da actividade é uma circunstância a atender na regulação e supervisão dessa profissão.
(Rijo Ferreira)
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[1] Como se sustentou no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Setembro de 2011 - proferido no proc. n.º 0604/11 e acessível em www.dgsi.pt – “ (…) uma pessoa coletiva só tem legitimidade para intervir em juízo quando, estatutariamente, lhe couber defender os interesses que nele se discutem.”
[2] Se meras referências retóricas de cariz genérico fossem suficientes para conferir legitimidade à requerente, poucos passariam a ser os atos administrativos dos entes administrativos do judiciário que, a partir de tal raciocínio (e de tais invocações de cariz genérico), não seriam passíveis de impugnação pela requerente.
[3] A fls. 19 e 20 da deliberação suspendenda, diz-se que o ali decidido é idêntico “ao que foi determinado na generalidade das comarcas portuguesas para a mesma situação de facto” e que “a decisão adotada para a Comarca de Lisboa Norte (…) foi também adotada noutras comarcas com idênticas características”, o que acentua a convicção, não tendo outras decisões idênticas sido impugnadas pela requerente, do presente procedimento cautelar defender os interesses individuais e particulares de apenas alguns profissionais do foro.